劉　昂（北京政法職業(yè)學(xué)院副教授）楊征軍（北京市朝陽區(qū)人民檢察院副檢察長）

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人民陪審員選任工作機制的完善
——基于對某改革試點省的調(diào)研分析

劉昂（北京政法職業(yè)學(xué)院副教授）
楊征軍（北京市朝陽區(qū)人民檢察院副檢察長）

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出：“完善人民陪審員制度，保障公民陪審權(quán)利，擴大參審范圍，完善隨機抽選方式，提高人民陪審制度公信度?！彼闹腥珪稕Q定》對人民陪審員制度的改革完善提出了明確的要求，并專門對人民陪審員選任制度改革作出了具體的指引，即完善隨機抽選方式，確?！捌胀ㄈ艘暯恰薄Ｋ痉裰魇侨嗣衽銓弳T制度的重要理論基礎(chǔ)，而司法實踐中，人民陪審員選任工作尚存選任方式較為單一、人民法院在選任工作中權(quán)力過大、司法行政機關(guān)參與選任形式化以及隨機抽選工作落實不到位等弊端，人民陪審員“精英化”“固定化”傾向明顯，代表性不足問題飽受詬病?？梢姡鰪姾捅Ｕ先嗣衽銓弳T的廣泛代表性，完善現(xiàn)行人民陪審員選任工作機制成為當(dāng)務(wù)之急，正在進行的人民陪審員制度改革試點工作即包含了這樣的積極探索。

一、人民陪審員制度改革試點選任工作機制的基本情況

2015年4月，最高人民法院、司法部聯(lián)合發(fā)布了《人民陪審員制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）。該方案對完善人民陪審員選任程序作出了專門規(guī)定。明確指出：“增加選任的廣泛性和隨機性，建立和完善人民陪審員隨機抽選機制，提高選任工作透明度和公信度?！?015年5月，最高人民法院、司法部聯(lián)合發(fā)布了《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），對《試點方案》提出的隨機抽選要求作出了細(xì)化規(guī)定?！秾嵤┺k法》規(guī)定所有案件的人民陪審員均需要經(jīng)過三次隨機抽選產(chǎn)生。第一次由人民法院從符合人民陪審員資格條件的選民或者常住居民名單中，隨機抽選人民陪審員候選人；第二次由人民法院會同同級司法行政機關(guān)從通過資格審查的候選人中隨機抽選確定人民陪審員人選①參見《實施辦法》第8條。；第三次由人民法院在開庭前通過隨機抽選的方式確定參與合議庭審理案件的人民陪審員。同時，《實施辦法》對人民陪審員的名額確定、資格審查、人民陪審員信息庫的建立等內(nèi)容均作出了明確規(guī)定，并將北京、河北、黑龍江等10個省、市、自治區(qū)作為開展人民陪審員制度改革的試點單位。

人民陪審員選任制度的試點改革相較于現(xiàn)行選任制度，主要呈現(xiàn)三個方面的變化：一是遴選環(huán)節(jié)體現(xiàn)隨機性?，F(xiàn)行人民陪審員遴選環(huán)節(jié)采用的是所在單位或者戶籍所在地的基層組織向基層人民法院推薦，或者本人提出申請的方式，試點改革要求從符合條件的選民或者常住居民名單中，隨機抽選作為人民陪審員候選人，再從通過資格審查的候選人名單中以隨機抽選的方式確定人民陪審員人選。二是人民陪審員人數(shù)大幅增長。按照《試點方案》的要求，初步隨機抽選的人民陪審員候選人數(shù)額應(yīng)在本院法官員額數(shù)的5倍以上②《試點方案》規(guī)定：“基層和中級人民法院每五年從符合條件的當(dāng)?shù)剡x民（或者當(dāng)?shù)爻Ｗ【用瘢┟麊沃须S機抽選當(dāng)?shù)胤ㄔ悍ü賳T額數(shù)5倍以上的人員作為人民陪審員候選人，制作人民陪審員候選人名冊，建立人民陪審員候選人信息庫?！保坞S機抽選的人民陪審員人選應(yīng)為本院法官員額的3～5倍③《試點方案》規(guī)定：“基層和中級人民法院會同同級司法行政機關(guān)對人民陪審員候選人進行資格審查，征求候選人意見，從審核過的名單中隨機抽選不低于當(dāng)?shù)胤ㄔ悍ü賳T額數(shù)3～5倍的人員作為人民陪審員，建立人民陪審員名冊，提請同級人大常委會任命?！保蟠蟾哂诂F(xiàn)行人民法院選任人民陪審員“不低于所在法院現(xiàn)任法官人數(shù)的二分之一，不高于所在法院現(xiàn)任法官人數(shù)”的數(shù)量要求④參見《最高人民法院關(guān)于人民陪審員管理辦法（試行）》第5條。。三是中級人民法院也要參與遴選工作。按照現(xiàn)行人民陪審員選任制度，中級人民法院在需要人民陪審員參審案件時，可從其下轄的基層人民法院的人民陪審員中隨機選用。而根據(jù)《試點方案》的要求，中級人民法院和基層人民法院一樣，需要從其轄區(qū)中獨立遴選本院的人民陪審員。

試點改革在人民陪審員選任制度方面呈現(xiàn)的上述變化給選任工作帶來了新的挑戰(zhàn)。圍繞人民陪審員選任工作機制改革，筆者對一個改革試點省的試點情況進行了調(diào)研。在該試點省中，試點法院包含中級人民法院一家，基層人民法院四家；四家基層法院中，兩家為城區(qū)基層法院，兩家為郊區(qū)基層法院。通過問卷調(diào)查、資料查閱、實地走訪等多種調(diào)研方式，筆者了解到，該省嚴(yán)格執(zhí)行《實施方案》規(guī)定的三次隨機抽選，人民陪審員的數(shù)量大大增多，并探索出了陪審員候選人產(chǎn)生的三條路徑。第一條路徑：試點法院通過轄區(qū)公安局從轄區(qū)內(nèi)符合陪審員基本任職條件的常住居民中，按照陪審員候選人結(jié)構(gòu)要求進行隨機抽選，確定候選人；第二條路徑：試點法院在轄區(qū)內(nèi)部分社區(qū)選民中進行隨機抽選，確定候選人；第三條路徑：試點法院將測算出的候選人名額在各選區(qū)進行合理分配，然后從各選區(qū)選民或者常住居民名單中隨機抽選出候選人，以此實現(xiàn)轄區(qū)全覆蓋。在隨機抽選確定陪審員環(huán)節(jié)，試點法院采取電腦搖號的方式，面向社會公開進行，取得了較好的效果。

二、人民陪審員制度改革試點選任工作機制存在的主要問題

除了上述積極的變化，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，人民陪審員選任工作機制試點改革運行過程中亦暴露出一些問題，主要表現(xiàn)為以下四個方面。

（一）公眾對隨機抽選方式支持度不高

調(diào)研中了解到，確定候選人工作遇到的最大障礙出現(xiàn)在征求意愿環(huán)節(jié)。在資格審查環(huán)節(jié)對第一次隨機抽選的候選人征求個人意愿時，工作人員深感困難重重。有的候選人看到是陌生號碼，拒絕接聽電話；有的候選人接聽了電話，聽明來電緣由后，直接質(zhì)問工作人員是從哪里知道的他的信息；有的候選人明確地拒絕擔(dān)任人民陪審員；甚至有的候選人斥責(zé)工作人員是騙子。很多人對法院打來的電話感到突兀、不可理解，不少人直接表示不接受。由于我國法律并沒有規(guī)定公民具有參加陪審的義務(wù)，加上宣傳工作的欠缺，“陪而不審”現(xiàn)象的長期存在，以及整個社會面臨的誠信危機，導(dǎo)致公眾對隨機抽選工作不了解、不支持、不信賴、不配合。

（二）隨機抽選工作信息來源不暢

《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》（以下簡稱《決定》）第5條⑤《決定》第5條規(guī)定：“人民代表大會常務(wù)委員會的組成人員，人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、司法行政機關(guān)的工作人員和執(zhí)業(yè)律師等人員，不得擔(dān)任人民陪審員。”、第6條⑥《決定》第6條規(guī)定：“下列人員不得擔(dān)任人民陪審員：（一）因犯罪受過刑事處罰的；（二）被開除公職的。”規(guī)定了人民陪審員的禁止性規(guī)定，對這些禁止性條件的核查，以及候選人的資格審查均需要信息資源作為支撐。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，試點法院無論是從轄區(qū)常住居民中還是社區(qū)選民中進行隨機抽選，均面臨著較為嚴(yán)重的信息來源不暢問題。這主要根源于兩方面的原因：一是居民信息難以獲取。公安機關(guān)人口數(shù)據(jù)庫屬于涉密信息庫，基層法院難以獲取居民基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，自然無法對居民名單進行隨機抽取。二是選民信息準(zhǔn)確性難以保障。由于選民信息每五年更新一次，信息缺失、滯后現(xiàn)象較為普遍，甚至有的地區(qū)沒有匯總選民信息，需要臨時統(tǒng)計或錄入，無法滿足隨機抽選工作的急迫性要求。

（三）隨機抽選工作保障機制欠缺

由于我國法律對人民陪審員無故不參加審判缺乏嚴(yán)格的約束和懲罰手段，當(dāng)人民陪審員參審任務(wù)與本職工作發(fā)生沖突時，拒絕參審是更常見的選擇。因此，采用隨機抽取確定參審人民陪審員，備選的比例不得不加大，法院通知、聯(lián)系人民陪審員的工作量相當(dāng)可觀。在立案登記制改革帶來案件數(shù)量大幅增加的背景下，法院案多人少的矛盾本來就很突出，確定人民陪審員這項耗時耗力的工作，對法官而言成為一項較為沉重的負(fù)擔(dān)。即使能夠參審的人民陪審員，也經(jīng)常因為同一案件審理時間過長，難以保障全程參審，中途更換人民陪審員的情況時有發(fā)生。這些問題的出現(xiàn)均可歸因于隨機抽選工作保障機制的欠缺，從而嚴(yán)重制約了陪審效率和效果的提升。

（四）隨機抽選信息庫專業(yè)化建設(shè)不足

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多法官反映人民陪審員的能力素質(zhì)與專業(yè)化審判的要求有較大差距，建議建立不同類別的人民陪審員信息庫。實踐中，專家陪審員在陪審員隊伍中的占比較少，且難以保證在隨機抽選中剛好被抽中，很多隨機抽選的人民陪審員完全沒有相應(yīng)的專業(yè)背景，在審判中無奈淪為“陪襯員”，陪審效果難以保障，與真正意義上的司法民主相背離。

三、人民陪審員選任工作機制的構(gòu)建

筆者認(rèn)為，應(yīng)著力構(gòu)建符合人民陪審員制度改革需要，具有廣泛代表性和可操作性的隨機抽選工作機制。具體而言，包含如下四個方面的機制構(gòu)建：

（一）構(gòu)建定向分類隨機抽選的人民陪審員選任機制

強調(diào)人民陪審員選任的大眾化，并不是將那些既了解法律知識又具有專門知識的人才拒之門外⑦汪暉：《選任人民陪審員應(yīng)兼顧大眾化和專業(yè)化》，《人民法院報》，2015年8月19日。。為此，必須加強人民陪審員信息庫的分類建設(shè)，實行定向分類隨機抽選，從而使隨機抽選出的人民陪審員適應(yīng)陪審工作的要求。筆者認(rèn)為，可以根據(jù)普通案件與專業(yè)案件陪審需要，建立普通案件審理陪審員庫和專業(yè)案件審理陪審員庫，專業(yè)案件審理陪審員庫還可結(jié)合不同領(lǐng)域作進一步的細(xì)分。參與普通案件審理的陪審員可在具備陪審員資格的陪審員庫中隨機抽選產(chǎn)生，參與專業(yè)案件審理的陪審員應(yīng)在具備陪審員資格并具有相應(yīng)專業(yè)背景的專業(yè)陪審員庫中隨機抽選產(chǎn)生，以更好地適應(yīng)人民陪審員實質(zhì)性參審的要求。

（二）構(gòu)建人民法院提需求、司法行政機關(guān)負(fù)責(zé)選任的分工機制

《決定》和《試點方案》都規(guī)定了基層人民法院會同同級人民政府司法行政機關(guān)的審查機制。筆者認(rèn)為，欲正確地實踐法律規(guī)定的“會同”，應(yīng)構(gòu)建人民法院提需求、司法行政機關(guān)負(fù)責(zé)選任的分工機制。對所需的人民陪審員的數(shù)量以及具體要求，應(yīng)由人民法院根據(jù)具體案件審判工作的需要提出，司法行政機關(guān)應(yīng)結(jié)合人民法院的需求，在不同類別的人民陪審員信息庫中組織實施人民陪審員的定向分類隨機抽選工作。從長期看，還應(yīng)當(dāng)建立人民陪審員選任的反饋機制。人民法院應(yīng)將其在人民陪審員參審過程中發(fā)現(xiàn)的主要問題及時反饋給司法行政機關(guān)，便于后者對分類信息庫進行及時調(diào)整，進一步做好選任工作。這樣的分工機制能夠有效解決人民法院主導(dǎo)審查但壓力巨大、困難重重，司法行政機關(guān)具有明顯優(yōu)勢、但因形式性參與審查無法發(fā)揮其應(yīng)有作用的現(xiàn)實困境。

（三）構(gòu)建人民法院同級司法行政機關(guān)主導(dǎo)選任、基層司法所具體實施選任的上下聯(lián)動機制

選任工作的順利實施離不開對轄區(qū)公民信息、能力、意愿的充分了解，這方面司法所具有先天的優(yōu)勢。社區(qū)矯正、安置幫教等職責(zé)的履行使得司法所對于人民陪審員資格審查中涉及的一些重要信息，如犯罪信息等可以實現(xiàn)及時、全面、詳實的掌握，人民調(diào)解、基層法律服務(wù)、糾紛處理等職責(zé)的履行有助于司法所與轄區(qū)居民保持較為密切的聯(lián)系，這些優(yōu)勢為選任宣傳、核查信息、征求意愿等人民陪審員選任工作環(huán)節(jié)的具體開展提供了極大的便利，有助于人民陪審員選任工作質(zhì)量和效率的提高。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)構(gòu)建人民法院同級司法行政機關(guān)主導(dǎo)選任、基層司法所具體實施選任的上下聯(lián)動機制，從而推進選任工作的順利實施。

（四）構(gòu)建人民陪審員隨機抽選的保障機制

人民陪審員隨機抽選的保障機制主要包含四個方面的內(nèi)容：一是信息審查保障機制。法院應(yīng)與公安機關(guān)、檢察機關(guān)、司法行政機關(guān)、轄區(qū)人大常委會機關(guān)等建立協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機制，對候選人的年齡、職業(yè)、犯罪記錄等因素，應(yīng)當(dāng)盡可能通過電腦完成快速篩查，率先排除年齡、職業(yè)、前科等不符合條件的人員，盡可能降低資格審查成本⑧賀小榮、何帆、危浪平：《〈人民陪審員制度改革試點工作實施辦法〉的理解與適用》，《人民法院報》，2015年5月25日。。二是隨機抽選工作技術(shù)支持機制。應(yīng)借助互聯(lián)網(wǎng)時代的技術(shù)優(yōu)勢，借鑒重慶梁平法院研發(fā)的人民陪審員綜合服務(wù)平臺系統(tǒng)⑨比如，系統(tǒng)會向被抽選到的人民陪審員自動發(fā)送確認(rèn)短信，提示參審時間等信息。系統(tǒng)設(shè)計還為人民陪審員提供個性設(shè)置服務(wù)。比如某個陪審員8月要出差，就可登錄系統(tǒng)，將8月設(shè)置為非選時段，系統(tǒng)就不會抽到此人。根據(jù)人民陪審員均衡參審理念，系統(tǒng)設(shè)置每人年度參審不得超過8件，超過8件后系統(tǒng)會自動屏蔽，無法再抽取這名陪審員。參見陳小康：《用“互聯(lián)網(wǎng)+人民陪審”促陪審改革升級》，《人民法院報》，2015年12月17日。等先進做法以最大限度地提升工作效率。三是物質(zhì)保障機制。建議建立統(tǒng)一的人民陪審員補貼標(biāo)準(zhǔn)，改變一律按件補貼的做法，而是在基準(zhǔn)數(shù)額的基礎(chǔ)上結(jié)合案件難度及人民陪審員閱卷和開庭次數(shù)的不同保留一定的調(diào)整幅度空間，以更好地保護人民陪審員的履職積極性。四是參審剛性約束機制。筆者建議，除了《實施辦法》第27條作出的懲戒事由和手段的規(guī)定外10，法律應(yīng)對人民陪審員拒絕參審的正當(dāng)理由作出嚴(yán)格細(xì)致的限定，并規(guī)定在正當(dāng)理由之外拒絕參審，均應(yīng)受到相應(yīng)的懲戒。

（責(zé)任編輯張文靜）