王正航　沈燕萍　俞欽　唐曄旎（浙江省杭州市司法局）

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法律援助政府購買服務(wù)機(jī)制研究

王正航沈燕萍俞欽唐曄旎（浙江省杭州市司法局）

法律援助是政府的責(zé)任，同時(shí)，我國法律還規(guī)定，律師有法律援助義務(wù)。我國法律援助經(jīng)過近20年的發(fā)展，取得了一定的成效，但也暴露不少問題，尤其突出的是律師積極性缺乏、辦案質(zhì)量較低的問題。世界多數(shù)國家的法律援助都采用政府購買法律服務(wù)的方式，補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)或者購買律師服務(wù)的價(jià)格主要由市場決定，律師辦理法律援助案件的積極性相對較高，案件質(zhì)量能夠得到保證。我國法律援助可借鑒他國經(jīng)驗(yàn)，改變成本補(bǔ)貼模式，探索建立法律援助政府購買服務(wù)機(jī)制，采用市場化的方式確定合理報(bào)酬，縮小與法律服務(wù)市場價(jià)格之間的差距。

一、問題及原因分析

（一）補(bǔ)貼過低，挫傷律師的辦案積極性

目前法律援助案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于市場價(jià)格。課題組對杭州市近三年辦理過法律援助案件的律師辦案成本進(jìn)行了專項(xiàng)問卷調(diào)查，主要內(nèi)容包括律師辦案所需的交通費(fèi)、住宿費(fèi)、誤餐費(fèi)、資料費(fèi)、通訊費(fèi)及所需的工時(shí)等。此次調(diào)查共收回132份有效問卷，其中涉及辦理普通刑事案件82份，重大刑事案件26份，民事、行政案件19份，仲裁案件5份。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，律師辦案實(shí)際支出的交通、住宿等費(fèi)用為平均每案819.7元，用時(shí)31.2小時(shí)。其中，普通刑事案件平均每案實(shí)際支出為716.2元，平均用時(shí)30.2小時(shí)；重大刑事（可判死刑、無期案件）案件平均每案實(shí)際支出為1507元，用時(shí)43.1小時(shí)。按現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)，杭州市區(qū)刑事審判階段的案件統(tǒng)一補(bǔ)貼1500元，除去律師實(shí)際辦案支出，現(xiàn)有的補(bǔ)貼根本無法顧及律師的智力成本和服務(wù)費(fèi)用，部分案件還需要律師“自掏腰包”。

課題組還針對杭州市律師開展了問卷調(diào)查，全市共562名律師參與了調(diào)查，占全市律師總數(shù)的10%左右。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，39.32%的律師認(rèn)為現(xiàn)有的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)“太低了，成本都不夠”，54.8%的律師認(rèn)為“僅夠補(bǔ)貼辦案的成本，主要是在盡義務(wù)”。一是有一定經(jīng)驗(yàn)和水準(zhǔn)的律師對辦理法律援助案件的意愿不足，大部分案件交由年輕律師辦理，甚至很多年輕律師把辦理法律援助案件作為鍛煉辦案技能的平臺(tái)和解決生計(jì)問題的途徑。二是律師投入精力過少，甚至出現(xiàn)個(gè)別律師“偷工減料”的情況。有些律師為節(jié)約成本連基本的辦案程序都不能做到位，嚴(yán)重影響辦案質(zhì)量。“對一部分律師來講，少量的辦案補(bǔ)貼或者無補(bǔ)貼，也使得對自己的偷工減料行為的愧疚感減少甚至理直氣壯”①蔣建峰《法律援助辦案質(zhì)量控制思考》，《中國司法》2005年第7期。。在針對全市律師的調(diào)查問卷中，就“辦理與同類型委托案件相比，辦理法律援助案件投入的工作精力”這一問題，562名律師中有29.36%的律師選擇了“略少和僅限于程序到位”。

（二）受援人監(jiān)督律師辦案的能力或水平較低

普通的法律服務(wù)合同關(guān)系中，接受服務(wù)的當(dāng)事人由于支付了律師費(fèi)，可以理直氣壯地要求律師按照合同勤勉地履行服務(wù)義務(wù)。而在法律援助案件中，受援人獲得無償?shù)姆煞?wù)，則自覺不自覺地降低了對法律援助服務(wù)質(zhì)量的要求，再加上本身就是在知識(shí)水平和維權(quán)能力上居于弱勢的地位，就更難有效地監(jiān)督律師的援助行為了②。 從2014年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，全市16049名受援人中，農(nóng)民工8885人，占55.4%，未成年人1635人，占10.1%，老年人642人，占4%，殘疾人397人，占2.5%。農(nóng)民工、未成年人普遍存在的受教育程度低、認(rèn)知能力差的特點(diǎn)，導(dǎo)致了他們對法律援助案件質(zhì)量監(jiān)督能力水平的低下。

（三）律師承擔(dān)義務(wù)重，法律援助辦案專業(yè)化程度不高

隨著法律援助案件量的持續(xù)快速增長，律師人均辦案量逐年提高。而律師資源分布不均，也使部分地區(qū)律師承擔(dān)義務(wù)過重，導(dǎo)致律師疲于應(yīng)付，必然影響案件質(zhì)量。2014年杭州市辦結(jié)的法律援助案件11533件中，社會(huì)律師承辦8707件，人均辦案1.7件。其中，律師資源相對豐富的蕭山區(qū)共有律師230人，2014年辦結(jié)的2860件案件中，社會(huì)律師承辦1453件，人均辦案6.3件；在律師資源相對匱乏的淳安縣，社會(huì)律師僅有24人， 2014年辦結(jié)的426件案件中，社會(huì)律師承辦287件，人均辦案11.9件。 此外，由于法律援助中心在指派案件的過程中，普遍采用按順序輪流指派的方式，很難照顧到律師的專業(yè)特長與案件性質(zhì)的契合度。盡管近幾年也建立了法律援助資源庫、將法律援助案件簽約打包給部分律師事務(wù)所等，但總體上全市法律援助辦案專業(yè)化程度不高的局面還未改變。

（四）案件質(zhì)量監(jiān)管措施缺乏，實(shí)際效果不理想

現(xiàn)有的法律援助案件質(zhì)量監(jiān)管措施，僅能保證律師辦案程序到位。而律師辦理法律援助案件是義務(wù)，政府給的補(bǔ)貼僅夠辦案實(shí)際支出成本，造成了律師在辦案過程中的權(quán)利和義務(wù)的不對等。這種情況下，只要律師辦案的程序到位，其他對律師辦案質(zhì)量的評價(jià)和考核結(jié)果根本無法運(yùn)用。如2013年，杭州市抽取210個(gè)已結(jié)案件進(jìn)行“法律援助案件同行評估”試點(diǎn)，有17個(gè)案件被評定為質(zhì)量一般，5個(gè)案件被評為不合格。市司法局對評估結(jié)果在一定范圍內(nèi)進(jìn)行了通報(bào)，對5個(gè)不合格案件的承辦律師給予了三年內(nèi)不予指派法律援助案件的處理。但這種處理“不痛不癢”，對律師來說沒有實(shí)質(zhì)性的損失，根本起不到監(jiān)管作用。

二、提高法律援助質(zhì)量的建議

自2014年開始，國務(wù)院、省、市都把法律援助納入政府采購項(xiàng)目。2015年，杭州市將“政府委托的法律援助項(xiàng)目的實(shí)施服務(wù)”和“法律援助政策宣傳與咨詢”正式列入“杭州市政府采購目錄”。由于法律援助項(xiàng)目的實(shí)施一直沿用“定額補(bǔ)貼”的模式，法律援助項(xiàng)目并沒有按照政府采購項(xiàng)目的程序和規(guī)則來運(yùn)行。今后，考慮到財(cái)政負(fù)擔(dān)等問題，在建立法律援助政府購買服務(wù)過程中，法律援助項(xiàng)目的政府采購可以先采用“補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整、重大案件先行試點(diǎn)”步驟來實(shí)施，逐步由“補(bǔ)貼模式”向“政府采購”過渡。

（一）提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

一是提高現(xiàn)有法律援助案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。杭州市主城區(qū)目前執(zhí)行的案件標(biāo)貼標(biāo)準(zhǔn)是2010年制訂的，5年來未作調(diào)整。在對562名律師開展的調(diào)查問卷中，94.12%的律師認(rèn)為，現(xiàn)階段法律援助案件補(bǔ)貼過低。與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相近的城市相比，杭州市城區(qū)的案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)處于較低水平，而縣（市）普遍比城區(qū)低30%。因此，要結(jié)合杭州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，參照其他城市的標(biāo)準(zhǔn)，盡快提高杭州的法律援助案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

二是建立法律援助案件補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。按照2015年6月中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于完善法律援助制度的意見》，建立符合杭州市實(shí)際的案件補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。建議杭州法律援助案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)每兩年調(diào)整一次，每次提高幅度在10%左右，逐步縮小補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與市場價(jià)格之間的差距。

三是建立法律援助案件評級和差別化補(bǔ)貼機(jī)制。從實(shí)踐看，定額補(bǔ)貼機(jī)制靈活性不夠，也不利于調(diào)動(dòng)律師的積極性。因此，應(yīng)建立法律援助案件評級機(jī)制。根據(jù)案件復(fù)雜程度和辦案區(qū)域不同，以及案件質(zhì)量的評估結(jié)果，建立法律援助案件評級標(biāo)準(zhǔn)，由高到低分為A、B、C三個(gè)級別。案件有重大社會(huì)影響、案情特別復(fù)雜、情節(jié)特別惡劣、引起社會(huì)輿論高度關(guān)注的，且質(zhì)量評估為優(yōu)的案件，可以評定為A級；一般群體性、訴訟標(biāo)的較大、涉及未成年人保護(hù)的，且質(zhì)量評估為良好以上的案件，可以評定為B級；其他案情相對簡單、事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的，且案件質(zhì)量評估為合格以上的案件，可以評定為C級。案件從受理開始，法律援助中心可以作出初步評級，以便跟蹤和監(jiān)督，最后由辦案律師在結(jié)案后正式申報(bào)，并根據(jù)質(zhì)量評估結(jié)果，確定最后的等級。在此基礎(chǔ)上，建立差別化補(bǔ)貼制度，C級按照固定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，B級上浮50%，A級上浮100%。

（二）開展死刑、未成年人法律援助案件政府采購試點(diǎn)

總體來看，杭州市啟動(dòng)法律援助政府采購的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟?？紤]到杭州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政負(fù)擔(dān)等因素，在完善定額補(bǔ)貼機(jī)制的基礎(chǔ)上，可以先行試點(diǎn)，逐步推開。可以選擇犯罪嫌疑人或被告人可判死刑及未成年人的刑事案件作為試點(diǎn)。

1.選擇試點(diǎn)的背景。黨的十八屆四中全會(huì)以來，中央和地方加大了對冤假錯(cuò)案的糾錯(cuò)和問責(zé)力度，最高人民法院也出臺(tái)了一系列文件積極預(yù)防冤假錯(cuò)案，尤其規(guī)范了死刑和未成年人的案件處理。《刑事訴訟法》明確規(guī)定了針對這兩類人的通知辯護(hù)。中辦國辦《關(guān)于完善法律援助制度的意見》強(qiáng)調(diào)死刑和未成年人法律援助案承辦人員的資質(zhì)條件和質(zhì)量要求。因此，選擇這兩類案件作為試點(diǎn)，符合法治精神，適應(yīng)形勢發(fā)展需要。

2.選擇試點(diǎn)區(qū)域。根據(jù)現(xiàn)有的法律援助案件管轄規(guī)則，可判死刑的案件試點(diǎn)必須在市一級，未成年人刑事案件，主要在各個(gè)區(qū)、縣（市）受理指派，可以選擇法律援助經(jīng)費(fèi)保障基礎(chǔ)較好，未成年人刑事案件數(shù)量不大的區(qū)、縣（市）進(jìn)行試點(diǎn)。

3.試點(diǎn)方案。（1）試點(diǎn)時(shí)間：2016年-2017年。（2）購買主體：可判死刑案件的購買主體為杭州市法律援助中心，各區(qū)、縣（市）根據(jù)法律援助中心的性質(zhì)來確定。是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的，主體應(yīng)該是司法局；是獨(dú)立法人的，主體應(yīng)該是法律援助中心。（3）購買內(nèi)容：為犯罪嫌疑人、被告人可判死刑的刑事辯護(hù)；為犯罪嫌疑人、被告人是未成年人的刑事辯護(hù)。（4）承接主體：符合政府采購規(guī)定的資質(zhì)條件并擅長訴訟業(yè)務(wù)尤其是刑事訴訟業(yè)務(wù)的律師事務(wù)所。（5）購買程序和方式：法律援助被列入政府分散采購項(xiàng)目。按照“項(xiàng)目確定、組織購買、合同簽訂、項(xiàng)目實(shí)施”四個(gè)步驟進(jìn)行。按照《政府采購法》的有關(guān)規(guī)定，采用公開招標(biāo)的方式，確定1家或多家律師事務(wù)所，并與律師事務(wù)所簽訂合同，明確購買服務(wù)的范圍、標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量要求以及服務(wù)期限、資金支付方式、雙方的權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任等內(nèi)容。司法局或法律援助中心加強(qiáng)對律師辦案的全程跟蹤監(jiān)管，對每個(gè)案件進(jìn)行檢查、質(zhì)量評估，到達(dá)合同約定的要求后支付資金。

4.可行性分析。國際上，法律援助案件的價(jià)格主要是參照市場價(jià)確定的，普遍的做法是按低于市場價(jià)一定的比例來確定，如：加拿大、澳大利亞是市場價(jià)格的70%-90%，美國是市場價(jià)格的100%。課題組在針對律師的調(diào)查問卷中，以一件普通刑事審判階段的案件為例，針對律師服務(wù)價(jià)格設(shè)置了兩個(gè)問卷題目：一是律師在辦理同類委托案件中的實(shí)際收費(fèi)情況，25.44%的律師收費(fèi)在5000-1萬元之間，39.86%的律師收費(fèi)在1萬-1.5萬元之間，34.7%的律師收費(fèi)在1.5萬元以上。二是律師認(rèn)為的法律援助政府采購的合理價(jià)格，42.17%的律師認(rèn)為應(yīng)該在5000-8000元之間，16.37%律師認(rèn)為應(yīng)該在8000-1萬元之間，9.61%律師認(rèn)為應(yīng)在1萬元以上。綜合兩個(gè)調(diào)查結(jié)果看，律師辦理一件普通刑事委托案件的收費(fèi)1萬-1.5萬元為多數(shù)，現(xiàn)階段，法律援助案件按市場價(jià)的50%—60%支付，也得到大多數(shù)的認(rèn)同。根據(jù)2014年市法律援助中心受理的可判死刑案件量和部分區(qū)、縣（市）受理的未成年人刑事案件量，按照5000、6000和8000元這個(gè)價(jià)格，課題組就市法律援助中心和部分區(qū)、縣（市）的經(jīng)費(fèi)變化情況進(jìn)行了初步統(tǒng)計(jì)（詳見表一），其中市法律授助中心經(jīng)費(fèi)實(shí)際分別增加30.45、39.15和56.55萬元，實(shí)際增幅不大，其他區(qū)、縣（市）經(jīng)費(fèi)也增長不多，可以考慮選擇試點(diǎn)。

5.推開計(jì)劃。兩年試點(diǎn)后，須作出全面的試點(diǎn)評估報(bào)告，就法律援助案件質(zhì)量的變化、政府購買價(jià)格的合理性、財(cái)政負(fù)擔(dān)等問題作一個(gè)全面的分析總結(jié)。如果試點(diǎn)評估給出了較好的結(jié)論，可以考慮逐步推開。

（三）探索法律援助費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制

表一：法律援助案件經(jīng)費(fèi)支出對比表

法律援助費(fèi)用分擔(dān)制度是指當(dāng)受援助的當(dāng)事人因勝訴而使其經(jīng)濟(jì)狀況有所改善，并且有能力支付法律援助的部分費(fèi)用時(shí)，應(yīng)按照規(guī)定的分擔(dān)范圍和分擔(dān)比例償還部分法律援助費(fèi)用的制度。在其他國家的法律援助費(fèi)用分擔(dān)制度中，受援人是否承擔(dān)法律援助費(fèi)用規(guī)定各不相同：如奧地利、西班牙等國規(guī)定受援人因勝訴而經(jīng)濟(jì)狀況有實(shí)質(zhì)性改變時(shí)，應(yīng)分擔(dān)部分或全部的法律援助費(fèi)用；在英國法律援助申請人必須根據(jù)生活條件支付一部分訴訟費(fèi)用，數(shù)額由法律援助委員會(huì)確定，費(fèi)用負(fù)擔(dān)與援助案件是否勝訴無關(guān)。借鑒這些國家的做法，可以嘗試根據(jù)法律援助申請人的經(jīng)濟(jì)狀況，實(shí)行不同的法律援助模式，如：對低收入標(biāo)準(zhǔn)以下的申請人，實(shí)行全額免費(fèi)法律援助的模式；對高于低收入標(biāo)準(zhǔn)，又確有困難的申請人，先予援助，如因勝訴而使其經(jīng)濟(jì)困難情況有實(shí)質(zhì)改變，則向其收回政府支出的法律援助辦案費(fèi)用。這種費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制，既可以擴(kuò)大法律援助覆蓋面，解決社會(huì)“夾心層”的權(quán)利保障問題，同時(shí)，可以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，也能提高律師辦案積極性，確保辦案質(zhì)量。

（四）加強(qiáng)法律援助專職律師隊(duì)伍建設(shè)

我國的法律援助專職律師類似于國外的“公設(shè)辯護(hù)人”，是隨著法援助機(jī)構(gòu)的成立而建立起來的，在法律援助發(fā)展中功不可沒。但是，隨著大量的法律援助案件交由社會(huì)律師辦理，以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位收入分配制度的改革，政府缺乏針對專職律師的激勵(lì)措施，專職律師隊(duì)伍數(shù)量多年來沒有明顯變化，且有萎縮現(xiàn)象。按照國際上的普遍經(jīng)驗(yàn)，辦案律師的專職化、專業(yè)化對保證法律援助案件質(zhì)量非常關(guān)鍵。因此，需要加強(qiáng)法律援助專職律師隊(duì)伍建設(shè)。通過向社會(huì)專業(yè)招聘的方式，吸收社會(huì)律師加入到法律援助專職律師隊(duì)伍。聘任的專職律師按照國家規(guī)定實(shí)行協(xié)議工資制，并建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。公職律師每年承辦一定數(shù)量的法律援助案件，并按照案件的評估結(jié)果領(lǐng)取20%-30%的補(bǔ)貼或服務(wù)費(fèi)用。

（五）建立嚴(yán)格的質(zhì)量控制機(jī)制

一是建立準(zhǔn)入制度。法律服務(wù)人員具備必要的法律知識(shí)和技能及辦理法律援助案件的熱情與意愿是保證法律援助質(zhì)量的前提。因此，必須以這兩個(gè)條件為基礎(chǔ)，建立法律援助“準(zhǔn)入機(jī)制”。要對法律援助律師的執(zhí)業(yè)年限、辦案經(jīng)歷、業(yè)務(wù)技能和綜合素質(zhì)等要求作出明確規(guī)定。二是制定法律援助“質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”。使辦案律師有章可尋，也使監(jiān)督人員有據(jù)可依，更是評判法律援助質(zhì)量的技術(shù)依據(jù)。三是建立完善的法律援助案件監(jiān)督機(jī)制。完善案件全程跟蹤制度，通過信息管理系統(tǒng)，確定專人對每個(gè)案件進(jìn)行全程跟蹤，做到及時(shí)聯(lián)系、時(shí)常提醒；完善案件旁聽制度，提高旁聽案件比例，完善旁聽打分規(guī)則；完善案件回訪制度，提高對當(dāng)事人及家屬的回訪比例，加大對辦案民警、檢察官、法官的意見征集力度。四是增強(qiáng)當(dāng)事人質(zhì)量監(jiān)督意識(shí)。加強(qiáng)對當(dāng)事人監(jiān)督案件的宣傳和指導(dǎo)，增強(qiáng)當(dāng)事人監(jiān)督案件質(zhì)量的底氣，學(xué)會(huì)監(jiān)督的方式方法。

（六）完善法律援助案件質(zhì)量評估機(jī)制

進(jìn)一步完善法律援助“同行評估”標(biāo)準(zhǔn)，形成一套完整的評估體系。建立完善一支相對固定的評估專家隊(duì)伍，加強(qiáng)培訓(xùn)和監(jiān)督。每年按一定比例抽查案件進(jìn)行“同行評估”，對列入政府采購試點(diǎn)的死刑和未成年人案件，做到每案一評，并出具個(gè)案的評估報(bào)告。同時(shí)，按照政府采購程序，綜合個(gè)案的評估情況，對承接法律援助政府購買服務(wù)的律師事務(wù)所作出年度質(zhì)量評估報(bào)告，作為支付資金和評價(jià)服務(wù)資格的依據(jù)。

（責(zé)任編輯趙海鷗）