馬驚鴻

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農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社組織屬性反思及法律制度創(chuàng)新*

馬驚鴻

(沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110870)

【內(nèi)容摘要】當(dāng)下,我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織集特殊企業(yè)與第三部門(mén)兩種組織屬性及經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能于一身，在多元發(fā)展的過(guò)程中必須逐步實(shí)現(xiàn)一體化。全面體現(xiàn)合作社的復(fù)雜組織屬性，是合作社法律制度創(chuàng)新的關(guān)鍵與難點(diǎn)。修改《農(nóng)民合作社法》，應(yīng)當(dāng)基于合作社雙重屬性的法理依據(jù)與實(shí)踐需求，圍繞合作社兩種屬性的有機(jī)結(jié)合，即融新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)與服務(wù)主體功能于一身，確定合作社法律制度創(chuàng)新的目標(biāo)，完善配套的組織與運(yùn)行制度。

【關(guān) 鍵 詞】合作社雙重組織屬性新型經(jīng)營(yíng)主體社會(huì)化服務(wù)組織法律制度創(chuàng)新

針對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社運(yùn)行中暴露出的諸多問(wèn)題，修改相關(guān)法律，創(chuàng)新農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社制度，成為近年來(lái)合作社發(fā)展研究的熱點(diǎn)，同時(shí)也引起立法機(jī)構(gòu)的重視，十二屆全國(guó)人大已經(jīng)將修訂《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《合作社法》)納入立法計(jì)劃。其中尤為值得關(guān)注的是合作社的組織屬性定位問(wèn)題，既是合作社價(jià)值目標(biāo)與制度目標(biāo)的根本體現(xiàn)，也是合作社各項(xiàng)具體制度安排的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，是創(chuàng)新合作社法律制度的樞紐。按照我國(guó)《合作社法》的規(guī)定，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社是一種“互助性經(jīng)濟(jì)組織”，其基本職能是為成員提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)，具有內(nèi)部非營(yíng)利和勞動(dòng)控制性質(zhì)。合作社作為區(qū)別于企業(yè)的弱勢(shì)主體之間的聯(lián)合組織，其服務(wù)性主體屬性也是早期合作社創(chuàng)辦者的初衷和國(guó)際合作社聯(lián)盟自創(chuàng)立至今一以貫之的原則。但是在自愿原則下，國(guó)內(nèi)外實(shí)踐中合作社多元化發(fā)展又勢(shì)在必然，甚至許多營(yíng)利性特征顯著的合作社比較傳統(tǒng)合作社的持續(xù)發(fā)展能力更強(qiáng)。近年來(lái)，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，我國(guó)合作社政策出現(xiàn)明顯調(diào)整， 2013年中央一號(hào)文件明確要求將農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社培育成新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》也要求“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”，“推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新。”在這種背景下，同時(shí)擔(dān)當(dāng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與服務(wù)組織兩種角色，合作社集兩種組織性質(zhì)、兩種經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能于一身，如何從理論上廓清合作社的多元組織屬性及其相互關(guān)系，并據(jù)此探討《合作社法》的創(chuàng)新要求，是推進(jìn)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)健康合作社發(fā)展迫在眉睫的現(xiàn)實(shí)課題。

一、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社組織屬性界定——經(jīng)營(yíng)主體兼服務(wù)主體

(一)國(guó)際合作社組織屬性：制度變遷與理論探索

從羅虛戴爾合作社成立宗旨，到以之為基礎(chǔ)的國(guó)際合作社聯(lián)盟成立以來(lái)的組織原則，都強(qiáng)調(diào)合作社的非營(yíng)利性質(zhì)。1995年國(guó)際合作社聯(lián)盟(ICA)成立一百周年曼徹斯特大會(huì)通過(guò)的《關(guān)于合作社界定的聲明》所作的定義，“合作社是人們自愿聯(lián)合、通過(guò)共同所有和民主管理的企業(yè)，來(lái)滿(mǎn)足共同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化需求與抱負(fù)的自治聯(lián)合體”。按照本屆大會(huì)修訂的原則，合作社依然堅(jiān)持入社自愿及退社自由、民主管理、社員經(jīng)濟(jì)參與原則，突出了合作社區(qū)別于一般企業(yè)的性質(zhì)。一些國(guó)家的法律則直接規(guī)定合作社的“自治聯(lián)合體”屬性，如德國(guó)《合作社法》。

但是，在經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的視野下，合作社則被定位為一種企業(yè)組織。并由此出發(fā)探討其產(chǎn)生與發(fā)展的必然性、地位、作用、效率和制度創(chuàng)新要求。加利福尼亞學(xué)派的代表人物薩皮諾 ( Aaron Sapiro )就認(rèn)為，農(nóng)場(chǎng)主合作社是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者組織的非股份公司[1]P112-113。20世紀(jì)40年代以后，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于農(nóng)業(yè)合作社本質(zhì)問(wèn)題的研究，主要存在三種觀(guān)點(diǎn): 一是認(rèn)為農(nóng)業(yè)合作社是農(nóng)場(chǎng)的延伸，即作為農(nóng)場(chǎng)垂直一體化的一種形式；二是認(rèn)為農(nóng)業(yè)合作社是獨(dú)立的企業(yè)，即“作為廠(chǎng)商的合作社”；三是認(rèn)為農(nóng)業(yè)合作社是農(nóng)場(chǎng)主借以集體或聯(lián)合行動(dòng)而存在的聯(lián)盟[2]。盡管有所差別，但其共同點(diǎn)是承認(rèn)合作社以農(nóng)業(yè)企業(yè)為基礎(chǔ)，本身有企業(yè)性質(zhì)或者為企業(yè)營(yíng)利活動(dòng)服務(wù)。此后隨著科斯經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展，研究者又從交易費(fèi)用、產(chǎn)權(quán)界定、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等方面，深化了對(duì)合作社作為企業(yè)的運(yùn)行機(jī)理及制度創(chuàng)新的研究。也有研究者認(rèn)為，隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的深化，“合作社的管理實(shí)踐和構(gòu)思已經(jīng)更加接近其它形式的企業(yè)了”[3]。80年代以來(lái)，學(xué)者們又深入分析了當(dāng)時(shí)興起于北美地區(qū)“新一代合作社”的出現(xiàn)原因及其突出企業(yè)特征的必然性。查德戴德和庫(kù)克(Chaddad和Cook)指出, 隨著發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化, 合作社組織也在不斷創(chuàng)新。與上述研究相呼應(yīng)，一些機(jī)構(gòu)直接將合作社定義為企業(yè)，美國(guó)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村商業(yè)與合作社發(fā)展中心界定的合作社，是一種“用戶(hù)所有、用戶(hù)控制和用戶(hù)受益的公司型企業(yè)”。[4]

20世紀(jì)60年代以來(lái)，合作社又被席卷后現(xiàn)代國(guó)家的第三部門(mén)理論納入自己的體系之下。有研究者指出，由大多數(shù)企業(yè)和組織構(gòu)成,并且首要目標(biāo)不是追求盈利,同時(shí)又不屬于公共部門(mén)的第三部門(mén),是一個(gè)完全不同的新理念，其中包括在世界各地存在了100多年的互助組織和合作社。[5]在社會(huì)組織多元化的發(fā)展趨勢(shì)下，第三部門(mén)的地位受到研究者的普遍重視，美國(guó)學(xué)者薩拉蒙等在調(diào)查了22個(gè)國(guó)家第三部門(mén)發(fā)展的狀況之后指出，“如果說(shuō)代議制政府是18世紀(jì)的偉大發(fā)明，官僚政治是19世紀(jì)的偉大發(fā)明，那么可以說(shuō)，有組織的私人自愿性活動(dòng)也即大量的公民社會(huì)組織代表了20世紀(jì)最偉大的社會(huì)創(chuàng)新?！?萊斯特.薩拉蒙、赫爾穆特.安海爾，2000)。[6]P257-269關(guān)于第三部門(mén)如何解決持續(xù)運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，賈納·E·赫茲琳等人在其所著《非營(yíng)利組織管理》一書(shū)中分析了美國(guó)的非營(yíng)利組織的運(yùn)作模式，認(rèn)為非營(yíng)利世界的經(jīng)營(yíng)管理需要引入營(yíng)利精神和商業(yè)行為，可以與商業(yè)運(yùn)作和諧地結(jié)合為一體。在美國(guó)第三部門(mén)的發(fā)展還被作為社區(qū)服務(wù)的組織形式，上世紀(jì)60年代開(kāi)始，美國(guó)政府將原本由公共機(jī)構(gòu)承擔(dān)的社區(qū)服務(wù)任務(wù)轉(zhuǎn)交給第三部門(mén),這項(xiàng)舉措減輕了政府機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān),而且提高了服務(wù)的質(zhì)量和效率。[7]P10

從上述制度變遷與研究歷程的回顧中可以發(fā)現(xiàn)：合作社營(yíng)利性與非營(yíng)利性以及組織屬性的討論，在西方研究者中并未達(dá)成共識(shí)。但無(wú)論是各種理論主張，還是各國(guó)及國(guó)際合作社聯(lián)盟法律制度，在合作社組織宗旨及屬性方面。以下幾點(diǎn)是共同的：

第一，合作社宗旨始終如一。合作社自誕生至今歷經(jīng)一百七十余年，其組織屬性、運(yùn)行方式等具體制度隨著客觀(guān)環(huán)境的變化而逐漸嬗變，但“自愿聯(lián)合”、“民主管理”的基本組織原則沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變；組織起來(lái)提升主體地位，共同應(yīng)對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)，“來(lái)滿(mǎn)足共同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化需求與抱負(fù)”的根本宗旨沒(méi)有改變。堅(jiān)持合作社宗旨，是合作社社會(huì)、經(jīng)濟(jì)乃至倫理價(jià)值的根本體現(xiàn)，是包括組織屬性在內(nèi)合作社具體制度變革的方向和服務(wù)的目標(biāo)。合作社制度變革的各種探索與創(chuàng)新并不是修正或者背離其固有宗旨，而是開(kāi)辟實(shí)現(xiàn)合作宗旨的有效途徑。

第二，合作社屬性深刻變化。依(ICA)定義出發(fā)的理論詮釋?zhuān)献魃缇哂械湫偷姆菭I(yíng)利組織屬性，但該定義又明確合作社是成員的“自治聯(lián)合體”。在合作社“自治”體制與市場(chǎng)機(jī)制雙重作用下，規(guī)范的統(tǒng)一性與組織運(yùn)行的多元性必然發(fā)生碰撞，其結(jié)果并不是后者取代前者，而是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大勢(shì)，不僅使傳統(tǒng)合作社注入了更多營(yíng)利性因素，新一代合作社更是具有顯著的公司特征。實(shí)踐形式的多元化，在推動(dòng)理論主張多元化發(fā)展并為第三部門(mén)理論興起提供了實(shí)踐樣本的同時(shí)，體現(xiàn)在各國(guó)合作社制度變革上，是逐步認(rèn)可合作社雙重組織屬性：不單是合作社之間非營(yíng)利性組織與營(yíng)利性組織的分化，更具有本質(zhì)意義的是所有合作社都是兩種組織屬性的融合，前者以彰顯服務(wù)成員宗旨，后者以支撐合作社經(jīng)濟(jì)上可持續(xù)。日本、韓國(guó)建立的龐大農(nóng)協(xié)組織體系中，有眾多下屬企業(yè)參與和支持農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，同時(shí)也承擔(dān)了大量非營(yíng)利性的為成員服務(wù)活動(dòng)，甚至農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)組織的功能也與之融合，就是典型例證。

第三，合作社定位更加明確。在上世紀(jì)70年代以來(lái)日益受到重視的第三部門(mén)理論的支持下，美國(guó)、日本等一些國(guó)家政府將原本由公共機(jī)構(gòu)承擔(dān)的社區(qū)服務(wù)任務(wù)委托給第三部門(mén)，在強(qiáng)化合作社非營(yíng)利性的同時(shí)，也使合作社得到了政府穩(wěn)定的委托費(fèi)用支持。在這種背景下，合作社與政府的關(guān)系不是淡化而是不斷緊密了；合作社的職能由經(jīng)濟(jì)服務(wù)向農(nóng)村社區(qū)服務(wù)拓展，替代了政府部門(mén)的某些職能。

(二)我國(guó)合作經(jīng)濟(jì)制度反思：制度背景與理論分歧

我國(guó)的合作經(jīng)濟(jì)制度走過(guò)了很長(zhǎng)一段彎路。從上世紀(jì)50年代初期的合作化運(yùn)動(dòng)開(kāi)始，我國(guó)參照原蘇聯(lián)模式發(fā)展了本國(guó)特有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)行“集體所有集體經(jīng)營(yíng)”的經(jīng)營(yíng)模式，一直到人民公社解體改行“集體所有私人經(jīng)營(yíng)”家庭經(jīng)營(yíng)模式。但在制度層面，直至目前一直將集體經(jīng)濟(jì)等同于合作經(jīng)濟(jì)，1982年《憲法》第八條規(guī)定：“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、供銷(xiāo)、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”，“城鎮(zhèn)中的手工業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)的各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，都是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)?！贝撕蟮?993年和1999年《憲法》修正案，第八條第一款修改為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷(xiāo)、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)……” 。在《憲法》層次沒(méi)有明確合作經(jīng)濟(jì)與集體經(jīng)濟(jì)的差別，使得此后的合作社立法陷入兩難：作為合作經(jīng)濟(jì)法，則無(wú)從劃分其與集體經(jīng)濟(jì)的邊界，也直接影響按照合作經(jīng)濟(jì)原則改造集體經(jīng)濟(jì)“把合作經(jīng)濟(jì)與集體經(jīng)濟(jì)簡(jiǎn)單地等同起來(lái)”是一個(gè)“理論誤區(qū)”，走出誤區(qū)合作社才能健康發(fā)展；[8]作為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的專(zhuān)門(mén)法，則無(wú)以與其他合作經(jīng)濟(jì)形式形成整體銜接。也由此導(dǎo)致理論上對(duì)人民公社制度清算的不足?；局贫鹊牟幻鞔_與理論上模糊兩者交織，致使合作經(jīng)濟(jì)實(shí)踐與具體政策的探索倍加艱難。

我國(guó)合作經(jīng)濟(jì)的深入研究起步于家庭承包經(jīng)營(yíng)之后，而有關(guān)合作社屬性問(wèn)題的探討，則是圍繞合作社立法展開(kāi)的。張俊浩、梁慧星等都認(rèn)為合作社屬于非營(yíng)利法人。[9]155[10]339苑鵬認(rèn)為，“我國(guó)專(zhuān)業(yè)合作社這一組織應(yīng)該是個(gè)體的、小生產(chǎn)者的聯(lián)合體,……要求合作社的所有者和使用者同一。這就把合作社和私人企業(yè)之間的區(qū)別明朗化了”。[11]但也有研究者主張合作社應(yīng)當(dāng)由從前的合作經(jīng)濟(jì)組織改造成“農(nóng)村企業(yè)”。[12]P32還有研究認(rèn)為合作社屬于企業(yè)法人中的特殊類(lèi)型，按照我國(guó)民法通則對(duì)法人的分類(lèi)，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)屬于企業(yè)法人類(lèi)型，同時(shí)，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織又屬不同于公司法人等其他企業(yè)法人的特殊法人，即合作社法人。[13]也有研究者認(rèn)為，“不以營(yíng)利為目的，并不足以反映合作社的本質(zhì)特征”，[14]P69“農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社不符合非營(yíng)利組織的特征，具有明顯的營(yíng)利性，實(shí)質(zhì)屬于一類(lèi)特殊的企業(yè)形態(tài)”。[15]

與之同時(shí)，許多研究者注意到合作社同時(shí)具有社會(huì)與經(jīng)濟(jì)兩者功能，有人引用國(guó)外學(xué)者的觀(guān)點(diǎn)，認(rèn)為“合作社是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中與私營(yíng)部門(mén)、公共部門(mén)相并列的第三部門(mén)”；[16]指出合作社與其他市場(chǎng)主體的本質(zhì)區(qū)別，是其具有典型的經(jīng)濟(jì)的和社會(huì)雙重屬性；[17]同時(shí)指出營(yíng)利法人說(shuō)與非營(yíng)利法人說(shuō)都“存在單一目的論的致命缺陷”，“我國(guó)合作社的法律目的應(yīng)定位于公私合作法人而采取雙重目的論”。[18]至于哪個(gè)屬性更為突出，有研究者認(rèn)為，“合作社是兼具企業(yè)部門(mén)和社會(huì)部門(mén)功能的組織。它們首先是企業(yè),同時(shí)具有社會(huì)功能,因而是具有社會(huì)功能的企業(yè)形態(tài)。它們的社會(huì)功能是通過(guò)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)的。合作社對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的作用是其他任何部門(mén)或企業(yè)形態(tài)不可替代的”。[19]

另外還有學(xué)者則從國(guó)際合作社聯(lián)盟合作社定義出發(fā)，認(rèn)為“農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社至少具有企業(yè)、社會(huì)和文化三種性質(zhì)，三種性質(zhì)都具備才是真正意義的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社”。[20]

從上述研究回顧中可以發(fā)現(xiàn)，在學(xué)者們多重視角的理論探索中，對(duì)合作社組織性質(zhì)上兼有第三部門(mén)與企業(yè)組織雙重屬性的認(rèn)識(shí)逐漸清晰。但是，許多研究的理論觸角一方面滯后于國(guó)際合作社運(yùn)動(dòng)從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代，從一元走向多元的實(shí)踐拓展與理論深化，對(duì)其適應(yīng)市場(chǎng)體制的現(xiàn)實(shí)變革認(rèn)識(shí)不足；另一方面對(duì)合作社雙重屬性的認(rèn)知尚未形成比較廣泛的共識(shí)，因此不能通過(guò)法律反映其制度要求，在立法中并未得到有效體現(xiàn)。

(三)合作社立法創(chuàng)新：雙重主體定位與現(xiàn)行法律缺陷

從我國(guó)國(guó)情與農(nóng)情出發(fā)，合作社雙重屬性的實(shí)踐定位與法律定位有著重要意義。

第一，特殊國(guó)情與農(nóng)情決定合作社在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中地位?！爸袊?guó)農(nóng)村是典型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，必須用適宜小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的思路來(lái)解決農(nóng)業(yè)問(wèn)題”。[21]盡管近年來(lái)各級(jí)政府采取積極措施培育專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體形式，但多元農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體并存、小規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)占主導(dǎo)地位的格局短期內(nèi)不會(huì)出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性改變。這種特殊背景下合作社擔(dān)負(fù)著更大的農(nóng)民經(jīng)營(yíng)組織化、農(nóng)業(yè)服務(wù)社會(huì)化使命，發(fā)展合作農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是事關(guān)全局的重大戰(zhàn)略。正如有學(xué)者所說(shuō)：“農(nóng)民合作組織是開(kāi)啟小規(guī)模農(nóng)業(yè)走向現(xiàn)代化之門(mén)的一把鑰匙”。[22]第二，合作社作為企業(yè)和第三部門(mén)的核心功能是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與服務(wù)主體。如前文所述，制約中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本因素，是分散經(jīng)營(yíng)的小農(nóng)戶(hù)與大產(chǎn)業(yè)大市場(chǎng)之間的矛盾。在這個(gè)判斷之下，合作社雙重屬性的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值體現(xiàn)，是融新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與服務(wù)主體于一身，一方面藉此連接億萬(wàn)農(nóng)戶(hù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的再組織化，破解家庭承包經(jīng)營(yíng)下農(nóng)業(yè)規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化難題；另一方面依托聯(lián)合的力量建構(gòu)自我服務(wù)組織，從根本上破解社會(huì)化服務(wù)體系支離破碎的難題。

從雙重屬性的視角審視我國(guó)《合作社法》，可以發(fā)現(xiàn)其立法欠缺的主要問(wèn)題恰恰體現(xiàn)在：一方面對(duì)國(guó)際合作社發(fā)展的時(shí)代特征與要求體現(xiàn)不足，只規(guī)定了合作社的非營(yíng)利性要求而沒(méi)有賦予其營(yíng)利性權(quán)能；另一方面對(duì)中國(guó)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)條件及其對(duì)合作經(jīng)濟(jì)的特殊要求體現(xiàn)不足，法律規(guī)定的合作社規(guī)模小、實(shí)力弱、彼此孤立，有服務(wù)性職能規(guī)范卻缺乏服務(wù)條件與之配套。筆者認(rèn)為，按照合作社雙重組織屬性要求重新構(gòu)架《合作社法》而非小修小補(bǔ)，是創(chuàng)新合作社制度的迫切要求。

二、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社作為經(jīng)營(yíng)主體的法律制度創(chuàng)新

(一)《合作社法》對(duì)作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的制度設(shè)計(jì)不足

合作社作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，換言之就是農(nóng)事企業(yè)，必須能夠與所有企業(yè)主體平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，能夠持續(xù)經(jīng)營(yíng)獲利支撐合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展；合作社作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，必須在資本要素規(guī)模、水平及市場(chǎng)開(kāi)拓能力等方面高于一般獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)以適應(yīng)未來(lái)中國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，同時(shí)能夠依靠合作經(jīng)營(yíng)為成員帶來(lái)更大的經(jīng)濟(jì)收益以吸引更多農(nóng)戶(hù)加入合作社，擔(dān)負(fù)作為農(nóng)民組織化基本載體的使命。我國(guó)現(xiàn)行法律制度下合作社難以成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體：

1.合作社不具備企業(yè)經(jīng)營(yíng)獲利制度條件。合作社的多元主體屬性，并不表明合作社本身必須是企業(yè)，而是要求通過(guò)社屬企業(yè)獲取利潤(rùn)為其公益事業(yè)提供持續(xù)支持。無(wú)論ICA的合作社定義，還是國(guó)外合作社的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，都表明其營(yíng)利性的實(shí)現(xiàn)主要依賴(lài)屬于自己的。ICA1995年合作社定義中“通過(guò)共同所有和民主管理的企業(yè)” 的表述已經(jīng)非常明確；而日本的農(nóng)協(xié)金融成為農(nóng)協(xié)系統(tǒng)的主要經(jīng)營(yíng)收入來(lái)源，韓國(guó)農(nóng)協(xié)銀行發(fā)展成為韓國(guó)第四大商業(yè)銀行的成功實(shí)踐，既為我國(guó)合作社企業(yè)發(fā)展提供了可行的規(guī)則參照，也在運(yùn)行上有了可資借鑒的藍(lán)本。但我國(guó)《合作社法》所規(guī)定合作社屬于典型的非營(yíng)利組織而非經(jīng)營(yíng)主體：從整體上分析，該法全文沒(méi)有任何關(guān)于合作社企業(yè)的直接規(guī)定，實(shí)踐中多數(shù)合作社只是聯(lián)合起來(lái)共同購(gòu)買(mǎi)和銷(xiāo)售，除此之外再無(wú)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這樣的合作社如何擔(dān)當(dāng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的重任？從經(jīng)營(yíng)制度看，合作社沒(méi)有最低注冊(cè)資本限制，且成員退社自由，出資也可以隨之退還，同樣作為經(jīng)營(yíng)主體，合作社法人與公司法人的資本確定原則背道而馳。

2.合作社不符合企業(yè)經(jīng)營(yíng)獲利的職能要求。本質(zhì)意義的企業(yè)是什么，它是否承擔(dān)非營(yíng)利職能？“企業(yè)是一種營(yíng)利性機(jī)構(gòu)”,[23]P1表明企業(yè)無(wú)法做到營(yíng)利性與非營(yíng)利性兼而有之，但如前文所述，合作社的特殊性恰恰在于其二者兼有的組織屬性。這就要求合作社或者能夠得到政府及社會(huì)公益機(jī)構(gòu)支持以間接承擔(dān)合作社的非營(yíng)利性職能，或者通過(guò)市場(chǎng)壟斷利潤(rùn)以擔(dān)負(fù)額外的非營(yíng)利職能成本，在我國(guó)合作社制度下這兩點(diǎn)都難以實(shí)現(xiàn)。一方面，政府對(duì)合作社的支持并非普惠性的，其對(duì)象主要是示范合作社，按照農(nóng)業(yè)部等九部委《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社示范社建設(shè)行動(dòng)的意見(jiàn)》(農(nóng)經(jīng)發(fā)[2009]10號(hào))的規(guī)定，唯有“符合相關(guān)要求的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，可享受減免所得稅優(yōu)惠”，而在各地實(shí)踐中，財(cái)政合作社項(xiàng)目支持的主要對(duì)象也是示范社或者示范性項(xiàng)目；另一方面，合作社規(guī)模普遍偏小，遼寧部分地區(qū)成員在5至10名的占35%，成員在100人以上的只有16%；[24]聯(lián)合社大多沒(méi)有建設(shè)實(shí)體或者沒(méi)有開(kāi)展經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，一般的市場(chǎng)份額尚難以企及，更遑論主導(dǎo)市場(chǎng)。

(二)培育合作社成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的制度創(chuàng)新思路

從合作社具有雙重組織屬性的邏輯前提出發(fā)，結(jié)論必然是營(yíng)利屬性決定了其私法主體地位，非營(yíng)利性質(zhì)決定了其公法主體地位。私法調(diào)整本質(zhì)上屬于授權(quán)法，公法調(diào)整的主要特征屬于強(qiáng)制法。因此，合作社法需要綜合運(yùn)用公法與私法也就是強(qiáng)制法與授權(quán)法結(jié)合起來(lái)作用于其調(diào)整對(duì)象。

1.支持合作社興辦經(jīng)營(yíng)實(shí)體?，F(xiàn)行《合作社法》沒(méi)有興辦合作社經(jīng)濟(jì)實(shí)體的直接規(guī)定，但在許多條款的規(guī)范中，體現(xiàn)了法律支持發(fā)展合作經(jīng)營(yíng)的基本精神和具體規(guī)范。如第二條第二款：“農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社以其成員為主要服務(wù)對(duì)象，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購(gòu)買(mǎi)，農(nóng)產(chǎn)品的銷(xiāo)售、加工、運(yùn)輸、貯藏”等服務(wù)；第三十五條第一款：“農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社可以按照章程規(guī)定或者成員大會(huì)決議從當(dāng)年盈余中提取公積金。公積金用于彌補(bǔ)虧損、擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或者轉(zhuǎn)為成員出資”；第七章扶持政策中第四十九條項(xiàng)目支持、第五十條財(cái)政扶持、第五十一條金融支持、第五十二條稅收優(yōu)惠等，都包含了對(duì)合作社經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)的支持，但是總體上看這些規(guī)定比較零散、單薄，政策指向不很明確，很難適應(yīng)合作社持續(xù)發(fā)展對(duì)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)擴(kuò)大的需要。將合作社培育成新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的主要形式，就有必要大張旗鼓地支持合作社興辦企業(yè)實(shí)體，在修改法律時(shí)增加合作社興辦企業(yè)的條款，明確政策上鼓勵(lì)合作社在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料及農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)產(chǎn)品深加工、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域獨(dú)資或者參股設(shè)立經(jīng)營(yíng)實(shí)體，政府在財(cái)政、金融、稅收等方面給予更加優(yōu)惠的支持。合作社作為投資人或者股東興辦的企業(yè)與其他企業(yè)享有平等的法律地位，所不同的是要明確其與合作社的產(chǎn)權(quán)歸屬、業(yè)務(wù)控制、破產(chǎn)清算、債務(wù)清償?shù)确矫娴年P(guān)系。

2.支持合作社企業(yè)參與農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)。農(nóng)村的村屯環(huán)境整治、荒山荒地治理以及農(nóng)田水利建設(shè)、基本農(nóng)田建設(shè)等基礎(chǔ)性公益性建設(shè)，既是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和可持續(xù)發(fā)展的資源環(huán)境條件，也是未來(lái)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的重要領(lǐng)域，一舉多得。但其前提是需要國(guó)家農(nóng)村公共經(jīng)費(fèi)的支持。2013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào))，表明政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)已經(jīng)納入改革進(jìn)程。政府支持合作社發(fā)展的相關(guān)政策措施，同樣屬于公共服務(wù)范疇，應(yīng)當(dāng)將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的做法拓展到農(nóng)村公益性建設(shè)。建議在《合作社法》修改時(shí)，對(duì)農(nóng)村公益性建設(shè)項(xiàng)目，變財(cái)政直接支持為政府采購(gòu)，采取委托、承包、招標(biāo)等辦法，選擇建設(shè)項(xiàng)目承接的主體，同等條件下合作社企業(yè)優(yōu)先。

3.支持金融合作社運(yùn)行正規(guī)化。合作金融是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的重要形式，同時(shí)也是合作社為成員提供金融服務(wù)的經(jīng)營(yíng)載體，是合作社利潤(rùn)的主要來(lái)源，德國(guó)萊夫艾森農(nóng)村信用合作社160余年的成功運(yùn)營(yíng)，[25]以及日本的經(jīng)驗(yàn)[26]都是明證。當(dāng)今我國(guó)，大力支持發(fā)展合作金融已經(jīng)成為合作經(jīng)濟(jì)的企業(yè)支撐和重構(gòu)農(nóng)村金融體系的戰(zhàn)略性措施，2014年,中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》明確要求“發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織”。金融的基礎(chǔ)是信用，而注冊(cè)資本則是法人的信用資本，是其承擔(dān)有限債務(wù)責(zé)任的資產(chǎn)基礎(chǔ)。沒(méi)有嚴(yán)格的最低注冊(cè)資本限制。按照《合作社法》的規(guī)定，合作社法人沒(méi)有最低注冊(cè)資本要求，與公司法的相關(guān)規(guī)定是一致的。但商業(yè)銀行等金融業(yè)務(wù)公司的注冊(cè)資本則要嚴(yán)格依據(jù)商業(yè)銀行法等公司特別法的規(guī)定。合作社中的資金互助社如何確定注冊(cè)資本，《合作社法》既無(wú)直接規(guī)定，也沒(méi)有關(guān)于適用何種法律法規(guī)的引導(dǎo)性規(guī)范。為彌補(bǔ)其不足，2007年，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)印發(fā)《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》。按照《暫行規(guī)定》第九條第(三)項(xiàng)規(guī)定，資金互助社的注冊(cè)資本“在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))設(shè)立的，注冊(cè)資本不低于30萬(wàn)元人民幣，在行政村設(shè)立的，注冊(cè)資本不低于10萬(wàn)元人民幣”，大大低于金融業(yè)最低注冊(cè)資本要求，照顧了農(nóng)民出資能力低下的現(xiàn)實(shí)，被稱(chēng)為“窮人的銀行”。但同時(shí)也決定了資金互助社極端薄弱的信用基礎(chǔ)，很難想象，有多少農(nóng)戶(hù)會(huì)把自己的血汗錢(qián)放心地交給信用不足的合作社去經(jīng)營(yíng)賺錢(qián)。實(shí)踐中許多金融合作社為做大規(guī)模，紛紛違規(guī)高息攬儲(chǔ)，而許多省市的銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也拒絕將資金互助社納入自己的監(jiān)管體系。違規(guī)操作加上監(jiān)管缺失，潛在風(fēng)險(xiǎn)可想而知，近年來(lái)多地資金互助社老板卷款跑路事件使得合作信用進(jìn)退維谷。市場(chǎng)規(guī)則不會(huì)對(duì)弱勢(shì)主體網(wǎng)開(kāi)一面，特殊眷顧。解決資金互助社長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的治本之策，是在《合作社法》中增加規(guī)范信用合作社的條款，對(duì)其設(shè)立與運(yùn)行做出明確的強(qiáng)制性規(guī)定。按照金融業(yè)的一般規(guī)則，同時(shí)適當(dāng)考慮資金互助社的實(shí)際，較大幅度提高注冊(cè)資本水平，將其作為商業(yè)金融體系的組成部分納入統(tǒng)一監(jiān)管。較高的進(jìn)入門(mén)檻輔以嚴(yán)格的監(jiān)管，盡管發(fā)展可能比較遲緩，但為資金互助社持續(xù)發(fā)展所必需。國(guó)際上的合作金融合作社在結(jié)構(gòu)上有金字塔模式、平行模式和混合模式，[27]我國(guó)的合作金融開(kāi)始時(shí)可以是平行模式，逐步發(fā)展金字塔模式。

4.支持合作社成員均衡持股?，F(xiàn)行法律沒(méi)有明確規(guī)定最低注冊(cè)資本要求，成員出資額由章程確定，意味著成員可以零出資或者只是象征性出資，各地合作社發(fā)展實(shí)踐中都大量存在這種“外圍成員”(實(shí)質(zhì)性出資成員為核心成員)。反映到權(quán)利義務(wù)關(guān)系，無(wú)出資義務(wù)即無(wú)約束，在利益驅(qū)動(dòng)下，勢(shì)必導(dǎo)致享受權(quán)利時(shí)他們是成員，承擔(dān)義務(wù)時(shí)他們則不是成員。普通成員出資普遍偏少直接弱化合作社的經(jīng)營(yíng)能力，潛在的問(wèn)題則是成員之間的不平等甚至許多“一股獨(dú)大”的合作社異化為資本控制企業(yè)。作為應(yīng)對(duì)措施，可以考慮在實(shí)施合作社扶持政策時(shí)將供銷(xiāo)合作社及集體經(jīng)濟(jì)組織以外的骨干成員單戶(hù)出資占注冊(cè)資本不超過(guò)50%以上作為評(píng)選示范社的條件；還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，國(guó)家扶持資金轉(zhuǎn)化為成員賬戶(hù)的份額，改變現(xiàn)行按成員平均分配的辦法，適當(dāng)參照出資、交易額的比例分配，退社時(shí)這部分財(cái)產(chǎn)份額應(yīng)當(dāng)退還合作社。

三、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社作為服務(wù)主體的法律制度創(chuàng)新

(一)新型社會(huì)化服務(wù)體系的特點(diǎn)

市場(chǎng)體制、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)雙重背景下，我國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的特征發(fā)生了極為深刻的變化。從需求方面來(lái)看，其基本特點(diǎn)是：第一，微觀(guān)層次多元化，宏觀(guān)層次一體化。是指微觀(guān)層次的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的一元化轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝コ邪?jīng)營(yíng)的多元主體，多種需求；宏觀(guān)上按照市場(chǎng)運(yùn)行統(tǒng)一性要求日益需求更多國(guó)內(nèi)乃至國(guó)際市場(chǎng)的整體信息，如供求關(guān)系、政策走向、技術(shù)進(jìn)展等；第二，在生產(chǎn)領(lǐng)域深化，向流通領(lǐng)域延伸。生產(chǎn)領(lǐng)域的技術(shù)、資金、人才等服務(wù)固然重要，同時(shí)流通領(lǐng)域的市場(chǎng)服務(wù)作用日益凸顯，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格頻繁大起大落，國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的不斷沖擊，強(qiáng)烈需求農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系、政策走勢(shì)等一體化的大數(shù)據(jù)服務(wù)，零打碎敲的信息等服務(wù)落伍了。第三，需求逐步主導(dǎo)供給；價(jià)格信號(hào)成為導(dǎo)向。這是市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)領(lǐng)域的體現(xiàn)。第四，“體制外”需求，“體制內(nèi)”消費(fèi)。市場(chǎng)化改革以來(lái)，農(nóng)戶(hù)獨(dú)立生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，逐步脫離了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下原有的政府主導(dǎo)服務(wù)體系，但要求所有的社會(huì)化服務(wù)都能夠與農(nóng)戶(hù)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有效對(duì)接。

從供給方面來(lái)看，其基本特點(diǎn)是：第一，“體制內(nèi)循環(huán)”變?yōu)?“體制外循環(huán)”。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)的農(nóng)業(yè)服務(wù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程都是政府主導(dǎo)的“體制內(nèi)循環(huán)”，但市場(chǎng)化以來(lái)生產(chǎn)領(lǐng)域首先從“體制內(nèi)”分化出來(lái)，變?yōu)檗r(nóng)戶(hù)個(gè)體自主的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，“兩張皮”的問(wèn)題由此而生。第二，“一元供給主體”變?yōu)椤岸嘣┙o主體”。這是社會(huì)化服務(wù)供給體系對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)回應(yīng)，在原來(lái)的政府主導(dǎo)服務(wù)體系不能滿(mǎn)足需求時(shí)，多種服務(wù)主體及形式就會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。第三，純粹公共物品變?yōu)椤肮薄八健苯Y(jié)合。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，現(xiàn)階段則出現(xiàn)“公”“私”分工，但兩者結(jié)合的“第三部門(mén)”卻未形成。第四，純粹行政供給變?yōu)樾姓c市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合。這是第三個(gè)特點(diǎn)的延伸，是指供給主體的變化。

農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的新特點(diǎn)，決定了構(gòu)建新型社會(huì)化服務(wù)體系必須通過(guò)一個(gè)完善的第三部門(mén)體系，有效溝通政府與市場(chǎng)，為目前我國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系滯后問(wèn)題提供一個(gè)根本性解決方案。

(二)合作社作為新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體的制度問(wèn)題

農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體是合作社的傳統(tǒng)使命。順應(yīng)時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)，其第三部門(mén)的功能日益凸顯。依第三部門(mén)的運(yùn)行機(jī)制要求，充分發(fā)揮合作社的第三部門(mén)職能，最基本的條件應(yīng)是政府切實(shí)有效的公共支持與合作社自身的發(fā)展壯大。前者是合作社社會(huì)服務(wù)成本的重要分擔(dān)者；后者則是合作社組織成員抗衡工商業(yè)及金融資本提升市場(chǎng)地位的條件。我國(guó)合作社制度在這兩方面都存在問(wèn)題：

1.政府組織服務(wù)與農(nóng)民需求“兩張皮”問(wèn)題。政府農(nóng)業(yè)服務(wù)是不可或缺的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)供給主體，包括財(cái)政對(duì)合作社的資金扶持在內(nèi)的各種支農(nóng)措施，都是通過(guò)政府部門(mén)及其所屬公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)施的。學(xué)者們深入分析了政府組織服務(wù) “部門(mén)化”及“層級(jí)化”現(xiàn)象，[28]以及公共服務(wù)行政化傾向影響效率問(wèn)題。但是比較起來(lái)，“體制外循環(huán)”形成“兩張皮”的影響作用可能更具有根本性?！逗献魃绶ā芬?guī)定了合作社政府支持政策和公共機(jī)構(gòu)服務(wù)政策，但既沒(méi)有規(guī)定合作社與政府如何溝通銜接、眾多政府部門(mén)怎樣協(xié)調(diào)，亦無(wú)指引公共機(jī)構(gòu)怎樣針對(duì)合作社需求，直接面對(duì)億萬(wàn)農(nóng)戶(hù)及眾多農(nóng)事企業(yè)，政府主導(dǎo)的公共服務(wù)運(yùn)行成本之高及其效率之低，一直備受詬病。

2.社會(huì)組織服務(wù)彼此孤立問(wèn)題。市場(chǎng)的整體性決定了市場(chǎng)信息服務(wù)需求的完整性。這表明農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系必須是全國(guó)一體的完整結(jié)構(gòu)。誰(shuí)來(lái)整合我國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系？所建構(gòu)的應(yīng)是何種體系？集體經(jīng)濟(jì)組織曾被寄予發(fā)展“統(tǒng)”的層次經(jīng)營(yíng)的厚望。但總的來(lái)看，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織為農(nóng)戶(hù)提供的社會(huì)化服務(wù)普遍較少，并且大多是自發(fā)性的和零散的。[29]其他農(nóng)民自我服務(wù)組織如各種農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)紀(jì)人等，其服務(wù)都是輔助性的，難以成為服務(wù)全體農(nóng)民及整個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程的主導(dǎo)力量?！耙赞r(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織為載體, 開(kāi)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)具有獨(dú)特的組織優(yōu)勢(shì)”。[30]立足我國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系現(xiàn)狀，圍繞破解“兩張皮”和體系不完整問(wèn)題，針對(duì)目前合作社經(jīng)營(yíng)規(guī)模及實(shí)力小、弱、散的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，創(chuàng)新合作社制度，現(xiàn)階段尤為迫切。

(三)以新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系為目標(biāo)的合作社法律制度創(chuàng)新

1.組織創(chuàng)新：依托供銷(xiāo)社變專(zhuān)業(yè)合作為綜合性合作。同為小農(nóng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，日本和韓國(guó)農(nóng)協(xié)的經(jīng)驗(yàn)表明，層級(jí)化的農(nóng)協(xié)組織，是聯(lián)合全國(guó)農(nóng)民的有效組織形式。有學(xué)者認(rèn)為，“能夠?yàn)榻^大多數(shù)農(nóng)戶(hù)(包括小農(nóng)戶(hù))提供生產(chǎn)、供銷(xiāo)、信用等全方位綜合性服務(wù)的合作組織及其體系，是我國(guó)農(nóng)民合作社發(fā)展的正確方向”；[31]P35“具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、組織體系健全的中國(guó)農(nóng)民合作社是解決‘三農(nóng)’問(wèn)題的一項(xiàng)治本之策”。[32]習(xí)近平同志在主政浙江期間指導(dǎo)瑞安建立生產(chǎn)、供銷(xiāo)、信用“三位一體”合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展，從政策和實(shí)踐層面指明了合作社改革與發(fā)展的出路。綜合性合作所要構(gòu)建的是大合作的格局，應(yīng)當(dāng)融合我國(guó)所有農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)成分和力量。操作上的可行思路是結(jié)合供銷(xiāo)合作社改革，利用其現(xiàn)有的垂直組織系統(tǒng)建立合作社的區(qū)域聯(lián)合社和全國(guó)聯(lián)合社，并通過(guò)各層級(jí)合作社相互參股形式形成緊密聯(lián)合。2009年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快供銷(xiāo)合作社改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2009]40號(hào))文件將供銷(xiāo)社定性為為農(nóng)服務(wù)的合作經(jīng)濟(jì)組織，其重要職能之一是領(lǐng)辦農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社。2015年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化供銷(xiāo)合作社綜合改革的決定》(中發(fā)[2015]11號(hào))，進(jìn)一步要求“到2020年，把供銷(xiāo)合作社系統(tǒng)打造成為與農(nóng)民聯(lián)結(jié)更緊密、為農(nóng)服務(wù)功能更完備、市場(chǎng)化運(yùn)行更高效的合作經(jīng)濟(jì)組織體系，成為服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)生活的生力軍和綜合平臺(tái)”。供銷(xiāo)合作社是我國(guó)成立最早、組織體系最完整、在農(nóng)業(yè)流通領(lǐng)域服務(wù)功能最完備的合作經(jīng)濟(jì)組織，合作社與供銷(xiāo)社結(jié)合起來(lái)，是中國(guó)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)的獨(dú)有優(yōu)勢(shì)和特色，是改變當(dāng)下合作經(jīng)濟(jì)小、弱、散狀態(tài)的必由之路。

2.機(jī)制創(chuàng)新：依托合作社承接公共服務(wù)職能。首先是賦予合作社以更多公共職能。那些政府需要做但做不了或者做不好的事情，如，首先是農(nóng)業(yè)信息化服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品流通市場(chǎng)服務(wù)以及行業(yè)自律與自我保護(hù)等，都應(yīng)當(dāng)交由合作社來(lái)做。這種自我服務(wù)不僅供需對(duì)接，而且因走出了行政供給模式使服務(wù)的針對(duì)性、及時(shí)性得到保證；其次是賦予合作社更多公共資源。賦能與賦權(quán)無(wú)法分割，在將更多農(nóng)業(yè)公共服務(wù)職能交給合作社的同時(shí)，要求政府部門(mén)將相應(yīng)的財(cái)政資金交給合作社管理支配和使用，改變政府部門(mén)多頭支持，各自為政，資源分散，效率低下的狀況，同時(shí)政府也可以集中精力抓好管理和決策；再次是賦予合作社以代表地位。合作社肩負(fù)組織農(nóng)民、服務(wù)農(nóng)民和帶領(lǐng)農(nóng)民共同致富職能，在更多情形下它是政府的合作伙伴和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的代表，政府部門(mén)與合作社之間的溝通交流對(duì)于支農(nóng)政策及落實(shí)措施的科學(xué)制定與有效實(shí)施至關(guān)重要。因此，有必要在修訂的《合作社法》中，規(guī)定政府部門(mén)與合作社的層級(jí)組織之間建立溝通協(xié)商機(jī)制，規(guī)定政府的各項(xiàng)支持合作社政策措施都應(yīng)聽(tīng)取合作社代表的意見(jiàn)建議，并通過(guò)合作社反饋實(shí)施情況。

3.體系創(chuàng)新：合作社與農(nóng)協(xié)的融合。 在合作社與農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)之間建立緊密聯(lián)系，是多數(shù)國(guó)家的普遍做法，只是兩者聯(lián)結(jié)的方式有所不同：歐盟國(guó)家合作社聯(lián)盟在組織屬性上帶有顯著的協(xié)會(huì)特點(diǎn)，通過(guò)聯(lián)盟將分散的合作社聯(lián)合起來(lái)，成為組織、指導(dǎo)合作社的基本形式，由于不需要直接面對(duì)眾多農(nóng)場(chǎng)主，使得其功能增強(qiáng)，成本降低；日本的農(nóng)協(xié)本身就融入了協(xié)會(huì)的職能，如指導(dǎo)事業(yè)、農(nóng)政活動(dòng)等，其運(yùn)行機(jī)制更適應(yīng)亞洲小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)。建議修改《合作社法》時(shí)，一是借鑒日本的做法，將農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)組織與合作社融合起來(lái)，由合作社的層級(jí)組織設(shè)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行業(yè)協(xié)會(huì)具體工作；二是鑒于合作社與協(xié)會(huì)很多職能重合，兩者的分工協(xié)作由合作社及協(xié)會(huì)章程規(guī)定；三是政府部門(mén)對(duì)協(xié)會(huì)的服務(wù)與監(jiān)管，要通過(guò)合作社組織實(shí)施。

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(責(zé)任編輯：黃春燕)

Property Introspection and Innovation of Legal System of Professional Cooperative Agency of Farmers

MaJing-hong

(Humanities and Law School of Shenyang University of Technology, Shenyang Liaoning 110870)

【Abstract】At present, professional cooperative agency of farmers combines two kinds of organization property, special business and third sector, with socio-economic functions, and at the same time, it realizes integration with diversified development. The key and difficult part to realize legal system innovation is to fully reflect the complex properties of professional cooperative agency of farmers. Based on the discussion of theoretical and practical practice, the modification the “Law of Professional Cooperative Agency of Farmers” should be built on the combination of two kinds of properties, that is, the combination of new agricultural management and service functions,set up goals of legal system innovation, and improve the relative organization and operation system of professional cooperative agency of farmers.

【Key words】professional cooperative agency of farmers; double properties; new business; social service organization; innovation of legal system

【中圖分類(lèi)號(hào)】DF413.8

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

作者簡(jiǎn)介：馬驚鴻(1984-) ，女，遼寧沈陽(yáng)人，法學(xué)博士，沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院副教授，主要從事海商法和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域商事主體研究。

*基金項(xiàng)目：遼寧省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金一般項(xiàng)目“商事主體視角的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶(hù)土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度完善研究”(L15BFX014)、遼寧省高校杰出青年學(xué)者成長(zhǎng)計(jì)劃(WJQ2014023)的階段性研究成果。

【文章編號(hào)】1002—6274(2016)02—080—08