● 張育林

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泰興綜合行政執(zhí)法體制改革的實(shí)踐探索

● 張育林

江蘇省泰興市按照中央部署，積極推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作。經(jīng)過努力，各綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)正常，與行政主管部門銜接配合順暢，執(zhí)法效率和監(jiān)管水平大幅提升。

一、找準(zhǔn)改革切入點(diǎn)，創(chuàng)新綜合執(zhí)法體制機(jī)制

改革中，泰興市以橫向整合執(zhí)法資源、縱向下移執(zhí)法重心、創(chuàng)新監(jiān)管方式和管理制度為切入點(diǎn)，在農(nóng)林牧漁領(lǐng)域和市場(chǎng)流通領(lǐng)域?qū)嵤┛缧袠I(yè)、跨部門綜合執(zhí)法。

1.以橫向整合執(zhí)法資源為切入點(diǎn)，構(gòu)建精簡(jiǎn)高效的綜合執(zhí)法體制。針對(duì)農(nóng)林牧漁領(lǐng)域和市場(chǎng)流通領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍過多，多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題，泰興創(chuàng)新工作思路，積極構(gòu)建精簡(jiǎn)高效的綜合執(zhí)法體制。一是整合行政執(zhí)法職責(zé)，實(shí)行行政處罰權(quán)“五合一”。將農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)機(jī)等行業(yè)的行政處罰權(quán)相對(duì)集中，由市農(nóng)委履行；將市工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)局、商務(wù)局、糧食局在市場(chǎng)流通領(lǐng)域的行政處罰權(quán)相對(duì)集中，由市場(chǎng)監(jiān)管局履行。二是整合檢驗(yàn)檢測(cè)職責(zé)，提升執(zhí)法能力。將市工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)局、農(nóng)委、糧食局在市場(chǎng)流通領(lǐng)域的檢驗(yàn)檢測(cè)職責(zé)進(jìn)行整合，由市場(chǎng)監(jiān)管局一家履行。三是實(shí)行一個(gè)領(lǐng)域一支隊(duì)伍管執(zhí)法。撤銷農(nóng)林牧漁領(lǐng)域5支執(zhí)法隊(duì)伍，組建市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)，承擔(dān)全市農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)機(jī)等方面的行政執(zhí)法工作。撤銷市場(chǎng)流通領(lǐng)域5支執(zhí)法隊(duì)伍，組建市場(chǎng)監(jiān)管稽查大隊(duì)，承擔(dān)全市工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品、商務(wù)、糧食等市場(chǎng)流通領(lǐng)域的行政執(zhí)法工作。撤銷市場(chǎng)流通領(lǐng)域4家檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，組建市產(chǎn)品質(zhì)量綜合檢驗(yàn)檢測(cè)中心，承擔(dān)市場(chǎng)流通領(lǐng)域相關(guān)產(chǎn)品的檢驗(yàn)檢測(cè)工作。機(jī)構(gòu)撤銷整合后，人員整體劃入新組建機(jī)構(gòu)，根據(jù)工作需要并結(jié)合專業(yè)特長(zhǎng)重新定崗定員。

2.以縱向下移執(zhí)法重心為切入點(diǎn)，構(gòu)建“三位一體”的綜合執(zhí)法體系。為進(jìn)一步落實(shí)和強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，在農(nóng)林牧漁領(lǐng)域和市場(chǎng)流通領(lǐng)域建立起條塊結(jié)合、全方位、立體化的市鄉(xiāng)村三級(jí)監(jiān)管體系和權(quán)責(zé)清晰、分工明確的責(zé)任體系，推動(dòng)執(zhí)法重心和執(zhí)法力量同步下移。一是下沉市級(jí)執(zhí)法力量。市場(chǎng)監(jiān)管局按區(qū)域共設(shè)置11個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管分局，占總行政編制的77.1%；市場(chǎng)監(jiān)管稽查大隊(duì)按片區(qū)共設(shè)置8個(gè)稽查中隊(duì)，占稽查總編制的63.7%；人員按定編比例相應(yīng)下沉到分局和中隊(duì)。市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)按農(nóng)林牧漁行業(yè)設(shè)置5支執(zhí)法中隊(duì)，占大隊(duì)總編制的82.3%，并按片區(qū)劃分人員和明確職責(zé)分工。二是落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管責(zé)任。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)事務(wù)辦公室增掛食品藥品安全監(jiān)督管理辦公室牌子，設(shè)置食品藥品安全助理，配備了2名食品藥品安全管理員，協(xié)助市場(chǎng)監(jiān)督管理局做好食品藥品安全日常監(jiān)督管理工作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室設(shè)置了農(nóng)業(yè)助理和辦事員職位，下設(shè)農(nóng)技服務(wù)中心，協(xié)助市農(nóng)委做好農(nóng)林牧漁領(lǐng)域的監(jiān)管執(zhí)法工作。三是配備村居監(jiān)管執(zhí)法協(xié)管員。359個(gè)農(nóng)村行政村和城鎮(zhèn)社區(qū)配備了以大學(xué)生村官為主體的專（兼）職監(jiān)管執(zhí)法協(xié)管員，承擔(dān)對(duì)村居的協(xié)助執(zhí)法、隱患排查、信息報(bào)告和對(duì)村民的宣傳引導(dǎo)等工作，將綜合執(zhí)法的“神經(jīng)末梢”連接到千家萬戶。四是健全鎮(zhèn)村分級(jí)考核體系。制定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全管理工作考核辦法和考核細(xì)則，并將考核結(jié)果列入對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效考核和領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核的內(nèi)容；村居監(jiān)管執(zhí)法協(xié)管員由主管部門會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合進(jìn)行考評(píng)，并與經(jīng)濟(jì)收入直接掛鉤。

3.以創(chuàng)新監(jiān)管方式和管理制度為切入點(diǎn)，構(gòu)建綜合執(zhí)法機(jī)制。一是健全協(xié)作配合和信息共享機(jī)制。通過建立政府部門權(quán)力清單，合理劃分管理部門與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限。通過部門聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，加強(qiáng)行政監(jiān)督管理與執(zhí)法監(jiān)督檢查之間的配合。通過建立部門間的雙向傳送機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政主管部門與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的信息資源共享，提高行政執(zhí)法效率。二是改革創(chuàng)新監(jiān)管方式。推廣隨機(jī)抽查、飛行檢查①、專項(xiàng)督查和事后稽查等措施，重點(diǎn)抽查風(fēng)險(xiǎn)較高、投訴舉報(bào)多、有嚴(yán)重違法記錄的市場(chǎng)主體。建立按比例隨機(jī)抽取被檢查對(duì)象、隨機(jī)選派檢查人員的“雙隨機(jī)”機(jī)制，盡量減少過于頻繁的現(xiàn)場(chǎng)檢查對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的影響。探索建立信用監(jiān)管機(jī)制，健全“經(jīng)營(yíng)異常名錄”、“黑名單”等制度。三是落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制。建立健全明確清晰的監(jiān)管責(zé)任體系和責(zé)任追究機(jī)制。規(guī)范統(tǒng)一執(zhí)法流程，實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗制度。推行行政執(zhí)法公開，自覺接受社會(huì)和行政相對(duì)人的監(jiān)督。對(duì)事關(guān)發(fā)展環(huán)境、民生改善、政令暢通等執(zhí)法缺位的突出問題，加大行政問責(zé)力度，監(jiān)督整改落實(shí)。

二、堅(jiān)持問題導(dǎo)向，推動(dòng)綜合執(zhí)法提速增效

隨著綜合執(zhí)法體制機(jī)制的建立實(shí)施，泰興市試點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法責(zé)任主體更加明確，執(zhí)法力量得以強(qiáng)化，監(jiān)管能力不斷增強(qiáng)，執(zhí)法效能和社會(huì)滿意度明顯提升。

1.責(zé)任主體更加明確，解決了“推”的問題。試點(diǎn)領(lǐng)域原有監(jiān)管責(zé)任主體較多，導(dǎo)致執(zhí)法交叉、重疊，各自為政、各自執(zhí)法的矛盾比較突出。推行綜合執(zhí)法后，隨著同一領(lǐng)域執(zhí)法職責(zé)和行政處罰權(quán)的相對(duì)集中，以前由多個(gè)部門監(jiān)管執(zhí)法的事項(xiàng)，現(xiàn)在由一支隊(duì)伍集中綜合執(zhí)法，由單個(gè)部門執(zhí)法力度受限、多個(gè)部門聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)困難的問題迎刃而解，多頭管、管不全的頑疾得以解決。

2.執(zhí)法力量強(qiáng)化，解決了“弱”的問題。試點(diǎn)領(lǐng)域原有執(zhí)法隊(duì)伍眾多，機(jī)構(gòu)編制規(guī)模普遍偏小，導(dǎo)致執(zhí)法力量分散。推行綜合執(zhí)法，有效解決了執(zhí)法力量不足的問題。一是對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行整合，實(shí)行一個(gè)領(lǐng)域一支執(zhí)法隊(duì)伍。二是對(duì)混用在其他崗位的執(zhí)法人員，按照人隨事走的原則全部劃入綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并重新定崗定員，突出主業(yè)主責(zé)；對(duì)部分執(zhí)法機(jī)構(gòu)使用的臨時(shí)人員，按照“誰用人誰負(fù)責(zé)”的原則予以清退，凈化執(zhí)法隊(duì)伍。三是強(qiáng)化人員考核和培訓(xùn)。凡從事行政執(zhí)法的人員均須取得執(zhí)法資格證書，定期參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并強(qiáng)化對(duì)人員日常工作的考核考評(píng)。四是落實(shí)執(zhí)法保障機(jī)制。為避免以罰代管，綜合執(zhí)法所需經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，并嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度，嚴(yán)禁將罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤。

3.監(jiān)管范圍不斷擴(kuò)大，解決了“窄”的問題。以前試點(diǎn)領(lǐng)域各部門執(zhí)法隊(duì)伍力量薄弱，日常巡查走馬觀花，偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是被動(dòng)接受投訴。實(shí)施綜合執(zhí)法后，通過整合部門派駐力量，下移執(zhí)法重心，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管責(zé)任和配強(qiáng)村居監(jiān)管執(zhí)法協(xié)管員，實(shí)施監(jiān)管關(guān)口前移和執(zhí)法力量下沉，由被動(dòng)監(jiān)管向主動(dòng)出擊轉(zhuǎn)變，由集中式整治向日常性高壓轉(zhuǎn)變，由單一工作創(chuàng)新向系統(tǒng)體制機(jī)制創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，破解了“鎮(zhèn)村看得見的管不了、部門管得了的看不見”的難題。

4.執(zhí)法效能和社會(huì)滿意度明顯提升，解決了“慢”和“怨”的問題。通過市鄉(xiāng)村三級(jí)監(jiān)管體系的建立和完善，鎮(zhèn)村主動(dòng)管理、協(xié)助監(jiān)管執(zhí)法，熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的鎮(zhèn)村監(jiān)管責(zé)任人員有條件、有能力第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)違法行為，節(jié)約了執(zhí)法成本，提高了執(zhí)法效率。通過行政主管部門與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)“管控查”三結(jié)合，盡可能把各類違法行為遏制在萌芽狀態(tài)，試點(diǎn)領(lǐng)域違法問題發(fā)生的可能和頻率明顯下降，違法問題總體數(shù)量明顯減少。通過綜合執(zhí)法流程優(yōu)化和監(jiān)管方式創(chuàng)新，群眾投訴舉報(bào)的問題得到較好解決，執(zhí)法擾民現(xiàn)象基本消失。①飛行檢查是跟蹤檢查的一種形式，指事先不通知被檢查部門實(shí)施的現(xiàn)場(chǎng)檢查。飛行檢查最早應(yīng)用在體育競(jìng)賽中對(duì)興奮劑的檢查，指的是在非比賽期間進(jìn)行的不事先通知的突擊性興奮劑抽查。后來，作為一種有效的監(jiān)管手段，飛行檢查很快被推廣到其他領(lǐng)域。檢查的重點(diǎn)涉及人身安全、食品安全、節(jié)能、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。2006年，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)布《藥品 GMP飛行檢查暫行規(guī)定》建立了飛行檢查制度，即事先不通知被檢查企業(yè)而對(duì)其實(shí)施快速的現(xiàn)場(chǎng)檢查。飛行檢查的特點(diǎn)是突然性和震懾性，主要目的是了解被監(jiān)督對(duì)象的真實(shí)情況，發(fā)現(xiàn)其需要改進(jìn)的問題。

（作者系泰興市市長(zhǎng)）

注：壓題圖為泰興東部城區(qū)新貌。