● 中央編辦四司

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創(chuàng)新公益事業(yè)體制機制促進(jìn)公共服務(wù)持續(xù)發(fā)展

● 中央編辦四司

黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出，“堅持普惠性、?；?、均等化、可持續(xù)方向，從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手，增強政府職責(zé)，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平”，“加強義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、公共文化、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)”。這就要求機構(gòu)編制工作為公益事業(yè)發(fā)展提供體制機制保障，滿足人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求。

機構(gòu)編制工作貫徹落實《建議》精神，促進(jìn)公共服務(wù)能力和水平的提高，既要與行政體制改革、事業(yè)單位改革和行業(yè)體制改革相銜接，還要把握好三個原則。一是促進(jìn)發(fā)展。隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，人民群眾對公共服務(wù)的需求逐漸提高，對服務(wù)提供主體的事業(yè)單位機構(gòu)編制需求不斷增長。機構(gòu)編制管理要在促發(fā)展上做“健身”工作，尤其是要保證教科文衛(wèi)等基本公益服務(wù)以及外交、國防、民族等涉及國家安全方面的剛性需求。二是精簡高效。5年內(nèi)財政供養(yǎng)人員只減不增是中央提出的明確要求，事業(yè)編制人員作為財政供養(yǎng)的大頭，更要嚴(yán)格控制。既要從嚴(yán)控制增量，又要調(diào)整存量結(jié)構(gòu)，整合優(yōu)化資源。通過深化后勤體制改革、行業(yè)協(xié)會商會脫鉤、培訓(xùn)療養(yǎng)機構(gòu)改革、生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改企轉(zhuǎn)制等，精簡機構(gòu)編制，提高公共服務(wù)效益。三是改革創(chuàng)新。創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，加大政府購買服務(wù)力度，鼓勵社會力量舉辦公益事業(yè)?？梢杂烧徺I服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；可以由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。總之，通過體制機制創(chuàng)新，進(jìn)一步保障和促進(jìn)教科文衛(wèi)、環(huán)保、社會保障等社會事業(yè)發(fā)展。

一、均衡配置教育資源，大力促進(jìn)教育公平

改革開放以來，中央高度重視教育事業(yè)發(fā)展，出臺了一系列支持政策，推動了各類教育快速發(fā)展，特別是義務(wù)教育取得了跨越式發(fā)展，小學(xué)學(xué)齡兒童入學(xué)率達(dá)到99.3%。但也存在著地區(qū)之間教育資源不均衡、不公平等問題，尤其是城鄉(xiāng)之間教職工配備不平衡。要按照《建議》提出的“推動義務(wù)教育均衡發(fā)展”、“促進(jìn)教育公平”要求，認(rèn)真貫徹落實中央編辦、教育部、財政部《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》，將縣鎮(zhèn)、農(nóng)村中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一提高到城市標(biāo)準(zhǔn)，均衡配置城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源，既要按標(biāo)準(zhǔn)配齊補足農(nóng)村中小學(xué)教職工編制，又要適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)村學(xué)生大量向城鎮(zhèn)流動的需要，積極探索跨地區(qū)、跨部門、跨層級調(diào)劑使用事業(yè)編制和促進(jìn)教師在城鄉(xiāng)、區(qū)域、學(xué)校之間合理調(diào)配，滿足相關(guān)學(xué)校的人員編制需求。同時，在政策層面鼓勵支持民辦學(xué)校發(fā)展，促進(jìn)公辦學(xué)校提高質(zhì)量，探索現(xiàn)有的公立學(xué)校通過公私合營、民辦公助等形式擴大辦學(xué)規(guī)模，以彌補教育資源的不足，滿足人民群眾對各類教育服務(wù)的不同需求。

二、深化科研院所改革，提高科研能力水平

近年來，我國科技體制改革逐步推進(jìn)，科技水平不斷提高，國際競爭力不斷增強，有力地保證了經(jīng)濟社會發(fā)展需要，但在體制機制上也存在著一些制約發(fā)展的問題，如機構(gòu)過多、隊伍過大、機制不活、與經(jīng)濟脫節(jié)等。新世紀(jì)以來，按照中央關(guān)于推動科技與經(jīng)濟相結(jié)合的要求，分類推進(jìn)科研院所改革。開發(fā)應(yīng)用型科研院所通過轉(zhuǎn)為科技型企業(yè)、進(jìn)入企業(yè)或轉(zhuǎn)為中介服務(wù)機構(gòu)等，走向社會，進(jìn)入市場，實現(xiàn)了與經(jīng)濟相結(jié)合，與生產(chǎn)相結(jié)合。公益類科研院所通過調(diào)整結(jié)構(gòu)、整合機構(gòu)、壓縮編制，優(yōu)化了人員結(jié)構(gòu)；通過改企轉(zhuǎn)制促進(jìn)了科研成果的市場化、產(chǎn)業(yè)化。2014年中央編辦會同科技部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善科研事業(yè)單位機構(gòu)設(shè)置審批的通知》，通過完善機構(gòu)審批規(guī)定，建立綜合評估機制，從體制機制方面加大對公益類科研機構(gòu)的支持力度。下一步，還要按照《建議》提出的“深化科技體制改革”、“擴大高校和科研院所自主權(quán)”和“促進(jìn)科技與經(jīng)濟深度融合”等要求，總結(jié)完善開發(fā)應(yīng)用型科研院所改革，推進(jìn)公益類科研院所分類改革，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新在全面創(chuàng)新中的引領(lǐng)作用。此外，基礎(chǔ)性科研院所也要積極調(diào)整結(jié)構(gòu)、優(yōu)化布局、整合資源，壓縮機構(gòu)和編制規(guī)模，著力建設(shè)成為國家基礎(chǔ)研究和技術(shù)創(chuàng)新中心，為創(chuàng)新發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。

三、加強隊伍建設(shè)，完善公共文化服務(wù)體系

黨中央、國務(wù)院歷來高度重視公共文化事業(yè)發(fā)展，這些年來我國公共文化建設(shè)投入穩(wěn)步增長，覆蓋城鄉(xiāng)的服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)基本建立，服務(wù)體系逐步完善，服務(wù)效能明顯提高。但隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展和人民文化生活日益豐富多元，公共文化服務(wù)體系建設(shè)水平仍然不高，服務(wù)不均衡，服務(wù)方式單一?！督ㄗh》提出“深化文化體制改革”，“完善公共文化服務(wù)體系”，“推動基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化發(fā)展，引導(dǎo)文化資源向城鄉(xiāng)基層傾斜，創(chuàng)新公共文化服務(wù)方式，保障人民基本文化權(quán)益”。機構(gòu)編制部門要按照控制總量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、有減有增的要求，在現(xiàn)有編制總量內(nèi)，科學(xué)布局公共文化機構(gòu)，合理核定人員編制，并注意根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，不斷完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、結(jié)構(gòu)合理、功能健全、實用高效的公共文化服務(wù)體系。當(dāng)前，要按照《關(guān)于推進(jìn)基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)的指導(dǎo)意見》有關(guān)要求，進(jìn)一步加強農(nóng)村文化隊伍建設(shè)，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站（中心）編制配備，實現(xiàn)文化資源向城鄉(xiāng)基層傾斜，推動基本公共文化服務(wù)均等化發(fā)展。

四、創(chuàng)新編制管理，保障公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展

2009年以來醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革進(jìn)一步深化，我國已建立起覆蓋12億多人口的基本醫(yī)療保障網(wǎng)，全民基本醫(yī)保制度框架和國家基本藥物制度初步確立，基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系進(jìn)一步完善，看病難、看病貴的問題得到緩解。但也存在著多層次醫(yī)療服務(wù)供給不足、資源配置不平衡、醫(yī)療機構(gòu)公益性不明顯等問題。《建議》提出“深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革”，“建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度和現(xiàn)代醫(yī)院管理制度”，“全面推進(jìn)公立醫(yī)院綜合改革，堅持公益屬性，破除逐利機制”，“優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)布局，健全上下聯(lián)動、銜接互補的醫(yī)療服務(wù)體系”，“推進(jìn)非營利性民營醫(yī)院和公立醫(yī)院同等待遇”。這就要求機構(gòu)編制部門不斷創(chuàng)新管理，為公立醫(yī)院深化改革和健康發(fā)展提供良好的體制機制支持。要認(rèn)真貫徹落實城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和疾病預(yù)防控制中心的機構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)，加強基層醫(yī)療衛(wèi)生隊伍建設(shè)，健全公共衛(wèi)生服務(wù)體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民享有均等化的基本公共衛(wèi)生服務(wù)。適應(yīng)深化醫(yī)改的要求，探索實行編制備案制管理，并做好與財政投入、人事管理、社會保障等政策銜接，為建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度提供體制機制保障，促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生水平的不斷提高。

五、理順體制機制，嚴(yán)格環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法

近年來，隨著中央持續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，不斷加大環(huán)保力度，主要污染物排放量逐年下降，環(huán)境質(zhì)量有了提高。但目前環(huán)保形勢依然嚴(yán)峻，生態(tài)環(huán)境，特別是大氣、水、土壤污染嚴(yán)重，已成為全面建成小康社會的突出短板。分析原因，以塊為主的地方環(huán)保管理體制，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，環(huán)保責(zé)任難以落實，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象大量存在。為此，《建議》就“堅持綠色發(fā)展，著力改善生態(tài)環(huán)境”作了部署，提出“實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”、“探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)”。這是我國環(huán)保管理體制的一項重大改革，將在試點的基礎(chǔ)上全面推開，力爭“十三五”時期完成改革任務(wù)。實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，就是由省級環(huán)保部門直接管理市縣環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察機構(gòu)，同時，地市環(huán)保機構(gòu)實行以省級環(huán)保部門為主的雙重管理體制，縣級環(huán)保機構(gòu)不再單設(shè)而是作為地市環(huán)保機構(gòu)的派出機構(gòu)。這樣可以增強環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性，落實對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任，解決地方保護(hù)主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題。當(dāng)然，在規(guī)范和加強地方環(huán)保機構(gòu)隊伍建設(shè)過程中，也要明確市縣政府承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)保責(zé)任，形成責(zé)任明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、上下共管的新局面，著力改善生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)綠色發(fā)展。

六、整合優(yōu)化資源，促進(jìn)社會保障公平持續(xù)

目前，我國涵蓋各類群體、各類基本需求的社會保障體系已基本形成，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革推進(jìn)順利，但從制度設(shè)計和運行機制上看，仍然存在著城鄉(xiāng)醫(yī)保政策不統(tǒng)一、經(jīng)辦機構(gòu)重復(fù)設(shè)置、保障水平不高等問題。《建議》提出要“建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度”，“整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保政策和經(jīng)辦管理”。貫徹落實這一要求，就是要加快推進(jìn)社會保障制度的建設(shè)，形成涵蓋全體公民的保障網(wǎng)絡(luò)，當(dāng)前尤其要整合分散在各部門的職責(zé)，統(tǒng)一和規(guī)范醫(yī)保經(jīng)辦服務(wù)機構(gòu)，優(yōu)化資源配置，推動建立功能明確、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、運行高效的醫(yī)保經(jīng)辦服務(wù)體系。條件具備的地方，可積極探索購買服務(wù)的多種形式，如依托保險公司等商業(yè)機構(gòu)從事經(jīng)辦服務(wù)，節(jié)約機構(gòu)編制資源，提高服務(wù)質(zhì)量。同時，隨著機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的實施，及時完善基本養(yǎng)老保險基金管理機構(gòu)設(shè)置，加強人員隊伍建設(shè)，保證實現(xiàn)基金的安全運營和保值增值，促進(jìn)我國養(yǎng)老保險制度健康穩(wěn)定發(fā)展。