馬懷德　中國政法大學(xué)教授，中國行政法學(xué)研究會會長

【學(xué)者點評】

有效解決爭議，維護司法公正

馬懷德中國政法大學(xué)教授，中國行政法學(xué)研究會會長

廈門居泰安物業(yè)管理有限公司（以下簡稱居泰安公司）訴上海市黃浦區(qū)市場監(jiān)督管理局一案，自2002年以來，歷經(jīng)一審、二審和三次申請再審，行政爭議始終未得到解決。最高人民法院于2012年提審本案，并于2016年2月26日作出終審判決。本案的審理主要圍繞并解決三個問題。

一、判決確認(rèn)本案再審申請人適格

居泰安公司是否為適格再審申請人，是本案的爭議焦點之一。中國建設(shè)銀行廈門分行（以下簡稱廈門建行）作為涉案羊毛的質(zhì)權(quán)人，對被訴行政行為具有訴的利益，享有訴訟權(quán)利。但廈門建行將涉案羊毛的質(zhì)權(quán)轉(zhuǎn)讓給中國信達資產(chǎn)管理公司福州辦事處，該辦事處又將相關(guān)權(quán)利轉(zhuǎn)讓給居泰安公司。對此，廈門市中級人民法院（以下簡稱廈門中院）也作出民事裁定，確認(rèn)了質(zhì)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同合法有效，居泰安公司為質(zhì)權(quán)繼承人。因此，居泰安公司為涉案羊毛的質(zhì)權(quán)人，判決認(rèn)定居泰安公司為本案適格再審申請人準(zhǔn)確無誤。

二、審理兼顧合法性審查與為當(dāng)事人提供有效救濟

合法性審查是我國行政訴訟的基本原則，《行政訴訟法》規(guī)定法院審理和裁判應(yīng)當(dāng)圍繞行政行為的合法性進行。本案中，判斷上海市工商行政管理局黃浦分局（以下簡稱黃浦工商分局）作出拍賣決定的行為是否合法，關(guān)鍵在于黃浦工商分局在作出拍賣決定之前是否知曉涉案羊毛已設(shè)有質(zhì)權(quán)的事實。若黃埔工商分局在作出行政行為時不知涉案羊毛已設(shè)有質(zhì)權(quán)，雖然與客觀事實不符，但只要黃埔工商分局依據(jù)當(dāng)時掌握的事實依法作出行政行為，就應(yīng)認(rèn)定其合法。若黃埔工商分局作出拍賣決定前明知涉案羊毛已設(shè)有質(zhì)權(quán)，在未查明事實的情況下徑行作出行政決定，屬于侵犯質(zhì)權(quán)人合法權(quán)益的行為，應(yīng)認(rèn)定其行為違法。最高人民法院在審理中查明，現(xiàn)有證據(jù)不能證明黃浦工商分局在作出被訴行政行為之前已獲悉涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)，應(yīng)當(dāng)推定黃浦工商分局對此并不知情。雖然黃浦工商分局作出拍賣決定后出現(xiàn)的證據(jù)表明廈門建行對涉案羊毛已設(shè)有質(zhì)權(quán)，但認(rèn)定被訴行政行為的合法性，應(yīng)當(dāng)以該行為作出時行政機關(guān)能夠發(fā)現(xiàn)的事實為依據(jù)；人民法院不宜以事后發(fā)現(xiàn)的新證據(jù)否定行政行為的合法性并據(jù)此撤銷。

只要被訴行政行為在作出時合法有效，法院就應(yīng)予認(rèn)可，并據(jù)此作出駁回原告訴訟請求的判決。但由于行政行為作出后出現(xiàn)了新證據(jù)，證明該行政行為作出時依據(jù)的事實與客觀事實嚴(yán)重不符，行政行為賴以存在的事實基礎(chǔ)發(fā)生了變化；若法院繼續(xù)承認(rèn)被訴行政行為的合法性，將侵害相對人的合法權(quán)益。在此情況下，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為行政機關(guān)負有依法及時改正已作出的行政行為的義務(wù)。此種義務(wù)源于依法行政基本原則的要求，也是維護公民合法權(quán)益的必然要求。本案中，黃埔工商分局在得知涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)的事實后，未積極履行調(diào)查職責(zé)，侵犯了相對人的合法權(quán)益。而上海市黃浦區(qū)人民法院一審、上海市第二中級人民院二審和上海市高級人民法院審查再審申請中，各級法院都固守合法性審查原則，對案件的審理和裁判止于對行政行為合法性認(rèn)定，即使明知該行政行為賴以存在的基礎(chǔ)事實已發(fā)生改變，當(dāng)事人的權(quán)利可能受到損害，也未采取補救措施，為當(dāng)事人提供有效救濟，及時從根源上化解爭議，使當(dāng)事人苦苦歷經(jīng)了15年的申訴歷程。

最高人民法院提審中，在對行政行為合法性作出判斷的基礎(chǔ)上，進一步責(zé)令被申請人（上海市黃浦區(qū)市場監(jiān)督管理局，即原黃浦工商分局）在法定期限內(nèi)依職權(quán)就涉案羊毛可能涉及的違法問題作出判斷，或交由有權(quán)機關(guān)進行調(diào)查，并且根據(jù)調(diào)查結(jié)果對居泰安公司提出的返還請求作出處理。該判決可以使各方當(dāng)事人的法律關(guān)系根據(jù)涉案羊毛是否違法的調(diào)查結(jié)果得以明確，達到案結(jié)事了的效果。具體而言，通過調(diào)查，如果能夠認(rèn)定涉案羊毛為走私物，則應(yīng)當(dāng)由有權(quán)機關(guān)依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定作出處理決定；如果涉案羊毛不屬于走私物，則將其認(rèn)定為無主財產(chǎn)并拍賣后上交國庫顯屬不當(dāng)，被申請人就負有啟動涉案羊毛拍賣款返還程序的義務(wù)。

本案反映出的問題是，對行政行為合法性作出判斷有時無助于保護當(dāng)事人的合法權(quán)益，也不意味著能夠有效地解決行政爭議。行政訴訟在監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)之外，還需要解決行政爭議，保護當(dāng)事人的合法權(quán)益。最高人民法院對該案的審理未拘泥于合法性審查原則，除對行政行為進行合法性審查之外，還充分回應(yīng)了當(dāng)事人的訴訟請求，為當(dāng)事人提供了獲得救濟的可能，達到了徹底解決爭議的效果，體現(xiàn)了司法的公正與智慧。

三、判決恪守司法權(quán)行使的界限

司法是保障公民權(quán)利和實現(xiàn)公正的最后防線，但司法并不是萬能的，司法需要恪守行使權(quán)力的限度，處理好與行政權(quán)的關(guān)系，拿捏好審查強度。本案中，判令被申請人返還涉案羊毛拍賣款是居泰安公司的核心訴訟請求。只有在查明涉案羊毛是否涉嫌走私的基礎(chǔ)之上，才能判斷居泰安公司的請求能否實現(xiàn)，從根本上解決糾紛。但判斷涉案羊毛是否為走私物，是行政權(quán)行使的范疇，司法權(quán)不宜介入。因此，最高人民法院在判決中指出，依據(jù)《海關(guān)法》等有關(guān)規(guī)定，走私物的認(rèn)定屬于海關(guān)等行政機關(guān)的法定職權(quán)，不宜由法院直接作出認(rèn)定。最高人民法院只能責(zé)令有權(quán)機關(guān)對涉案羊毛是否屬于走私物展開調(diào)查并作出判定，進而判斷被申請人是否負有啟動返還程序的義務(wù)。

該判決致力于從根本上解決行政爭議，在為申請人提供權(quán)利救濟渠道的同時，恪守司法權(quán)與行政權(quán)的界限，準(zhǔn)確把握司法審查強度，體現(xiàn)了司法的審慎、自制與對行政權(quán)的尊重。

綜上所述，最高人民法院提審該案中，準(zhǔn)確認(rèn)定居泰安公司為本案適格再審申請人，依職權(quán)查明黃浦工商分局在作出被訴行政行為之前未獲悉涉案羊毛設(shè)有質(zhì)權(quán)，從而肯定了被訴行政行為的合法性。同時，為保護相對人合法權(quán)益，從根本上解決行政爭議，最高人民法院責(zé)令有權(quán)機關(guān)對涉案羊毛是否屬于走私物展開調(diào)查并作出判定，進而判斷被申請人是否負有啟動返還程序的義務(wù)。案件審理過程重點突出、焦點明確、司法職權(quán)行使恰當(dāng)，判決書敘事清楚、論證充分、說理透徹，展示了兼顧合法性審查與為當(dāng)事人提供有效救濟、恰當(dāng)處理司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的司法公正與智慧，對我國司法審判實務(wù)工作具有重要的指導(dǎo)意義。