祝小茗　姜　杰

(1. 武警長白山公安邊防支隊(duì) ，吉林白山　134511；2. 中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北廊坊　065000；3. 中共長春市委黨校，吉林長春　130103)

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國外食品安全的刑法保護(hù)及其借鑒

祝小茗1,2姜杰3

(1. 武警長白山公安邊防支隊(duì) ，吉林白山134511；2. 中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北廊坊065000；3. 中共長春市委黨校，吉林長春130103)

[關(guān)鍵詞]食品安全；刑事立法；行政監(jiān)管；國外經(jīng)驗(yàn)；現(xiàn)實(shí)啟示

[摘要]食品安全與人類生命健康息息相關(guān)，更是一個(gè)全球性課題，即使在食品安全制度相對(duì)健全的發(fā)達(dá)國家，食品安全問題也是層出不窮，世界各國針對(duì)食品安全犯罪問題進(jìn)行了有益的嘗試與創(chuàng)新。他國經(jīng)驗(yàn)啟示中國應(yīng)樹立食品消費(fèi)者至上的食品安全法律控制理念，執(zhí)行與國際接軌的食品安全規(guī)章制度，優(yōu)化行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度，最終建立起完善的食品安全防控體系。

人類文明的進(jìn)程并沒有阻擋食品安全問題頻發(fā)的腳步，食品安全成為中國乃至全世界高度關(guān)注的焦點(diǎn)性話題。眾所周知，全球因食源性疾病所導(dǎo)致的問題層出不窮，給人們的身心健康帶來很大的消極影響，而我國食品安全現(xiàn)狀亦不容樂觀。多年來，世界各國針對(duì)食品安全犯罪在摸索中前行，通過優(yōu)化監(jiān)督手段和管理方式，一些國家和地區(qū)在刑事立法與行政執(zhí)法方面取得了不俗的成績，需要我們認(rèn)真研究和借鑒。

一、國外食品安全犯罪刑事立法舉要

與國外刑法典中涉及食品安全犯罪的條款相比，我國刑法中有關(guān)食品安全犯罪的條款也是寥寥數(shù)筆。通過研讀法律條文，筆者發(fā)現(xiàn)在食品安全犯罪的歸屬方面，不同國家針對(duì)食品安全犯罪立法還是有一定差異的，但總的看來在(刑事)立法方式上有三種主流范式。

(一)將食品安全犯罪規(guī)定在危害公共衛(wèi)生犯罪中

將食品安全犯罪規(guī)定在危害公共衛(wèi)生犯罪中，這是較為常見的食品安全犯罪立法模式，有西班牙、挪威、新加坡、美利堅(jiān)合眾國等國家?！段靼嘌佬谭ǖ洹穼⑹称钒踩缸锓旁诜謩t“危害公共安全罪”中的“違反公共衛(wèi)生之罪”中。《西班牙刑法典》第三百六十三條規(guī)定：“實(shí)施以下制造、銷售行為，對(duì)消費(fèi)者生命構(gòu)成危險(xiǎn)的，處1年以上4年以下徒刑，并處6～12個(gè)月罰金，同時(shí)剝奪其從事與工商業(yè)相關(guān)的職業(yè)及任務(wù)3～6年的權(quán)利。第一項(xiàng)：提供不足量、違反法規(guī)更換組成成分或者過期的食品。第二項(xiàng)：生產(chǎn)或者公開銷售含有對(duì)健康有害物質(zhì)的食品、飲料。第三項(xiàng)：銷售腐爛食品。第四項(xiàng)：未經(jīng)批準(zhǔn)，生產(chǎn)、銷售和使用會(huì)對(duì)健康造成損害的產(chǎn)品。”[1] 223第三百六十四條規(guī)定：“在食品飲料中摻雜對(duì)健康有害的物質(zhì)，以供銷售，按第三百六十三條的規(guī)定處罰；罪犯是犯罪工廠擁有人的或者負(fù)責(zé)人的，另將同時(shí)剝奪其從事與工商業(yè)相關(guān)的職業(yè)及任務(wù)6～10年的權(quán)利?！盵1] 225

美國是食品安全立法比較發(fā)達(dá)的國家之一。在美國，非常重視利用刑事手段保證食品安全。在犯罪的分類上，美國將食品安全犯罪稱之為食品安保事件，將食品安全犯罪定義為恐怖襲擊式的刑事案件的一種。比如《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》第一條明確規(guī)定，“任何人在任何州或哥倫比亞特區(qū)生產(chǎn)任何一種本法規(guī)定的摻假或錯(cuò)誤標(biāo)識(shí)的食品或藥品，都屬于違法行為，任何人違反本條規(guī)定即構(gòu)成輕罪，一經(jīng)定罪，法院將對(duì)行為人處以500美元以下的罰款，或監(jiān)禁1年，或兩者并處；數(shù)次犯本罪的，法院將處以1 000美元以下的罰款，或監(jiān)禁1年，或兩者并處。針對(duì)食品安全的違法犯罪行為，《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》第三百零三條規(guī)定，任何人在依本條最后定罪之后實(shí)施了這類違法行為，或以欺騙或誤導(dǎo)為目的實(shí)施了這類違法行為，應(yīng)被處以3年以下監(jiān)禁或1萬美元以下罰款，或者兩者并處；同時(shí)還規(guī)定，任何人將第四百零二條規(guī)定的摻假食品引入州際貿(mào)易或者通過運(yùn)送引入州際貿(mào)易的，處以5萬美元以下罰款，對(duì)同一訴訟程序中判決的所有違法行為，處以總計(jì)50萬美元以下的罰款?！盵2]

(二)食品安全犯罪屬于損害公共安全或造成公共危險(xiǎn)的犯罪

丹麥、意大利、英國、希臘、泰國、越南等國家將食品安全犯罪劃歸為“危害公共安全”或“造成公共危險(xiǎn)”的犯罪，翻開最新版的《丹麥刑法典》(2012年版本)，將危害食品安全犯罪列入“引致公共危險(xiǎn)”犯罪中。在行為方式上，不僅包括銷售行為，還包括“試圖擴(kuò)散”對(duì)人類有害的食品。《丹麥刑法典》將危害食品安全犯罪安排在引致公共危險(xiǎn)犯罪中，可見是意在強(qiáng)調(diào)此類犯罪對(duì)公共安全的破壞比對(duì)經(jīng)濟(jì)秩序的破壞更為嚴(yán)重。同時(shí)將無償提供危害人體健康的食品的行為也納入危害食品安全犯罪的領(lǐng)域，這些都是我國在完善食品安全刑事立法時(shí)可以借鑒的。

《泰國刑法典》第六章關(guān)于公共安全的犯罪第二百三十六條規(guī)定：“對(duì)食品、藥品或其他人類消費(fèi)或者使用的物品摻假，足以損害健康，或者出售或?yàn)槌鍪鄱惲羞@樣的摻假物品的，處3年以下有期徒刑，并處或單處6000泰銖以下罰金。” 可見《泰國刑法典》在體系上與《丹麥刑法典》相似，也將危害食品安全犯罪規(guī)定在關(guān)于公共安全的犯罪中，在行為方式上，明文規(guī)定陳列有損健康的食品的行為也是犯罪。

在英國普通法上將食品安全方面的犯罪看作“公共妨害罪”的一種表現(xiàn)形式，認(rèn)為公共妨害是：“一種不為法律認(rèn)可的行為，這種行為或未履行某一法律責(zé)任，或未履行對(duì)公眾行使陛下的所有臣民共同擁有的權(quán)利造成了妨礙、不便或損害?！盵3]331例如，“將食品投入市場，知道這種食品將被人消費(fèi)和知道這種食品不適合人消費(fèi)”，這種情況就構(gòu)成了公共妨害罪。英國1986年的《公共秩序法》里亦提到存放、使用、出賣已經(jīng)污染或有損害性的貨物(包括食品)，意圖造成公眾恐慌、焦慮或他人損害的行為，構(gòu)成犯罪。對(duì)于情節(jié)輕微的犯罪行為，根據(jù)英國《1990年食品安全法》之規(guī)定，“可處以最高5000英鎊的罰款或3個(gè)月以內(nèi)的監(jiān)禁；銷售不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求的食品或提供食品致人健康損害的，處以最高2萬英鎊的罰款或6個(gè)月監(jiān)禁。對(duì)犯罪情節(jié)嚴(yán)重或造成嚴(yán)重后果的，罰款的金額無上限，或處以兩年以上監(jiān)禁?！盵3]335

(三)將食品安全犯罪規(guī)定為損害公民健康的犯罪

而俄羅斯、芬蘭、保加利亞、馬其頓共和國等國家將食品安全犯罪規(guī)定為“損害公民健康”的犯罪。很明顯，采取這種立法模式的目的就在于強(qiáng)化對(duì)公民健康權(quán)的法益保護(hù)。

《俄羅斯聯(lián)邦刑法典》第二百三十八條規(guī)定了生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的商品罪，并且于1999年6月9日通過了《1999年俄羅斯聯(lián)邦第一百五十七號(hào)法律》，該法律對(duì)《俄羅斯聯(lián)邦刑法典》第二百三十八條進(jìn)行了大幅度修改和補(bǔ)充。主要內(nèi)容如下：生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪的行為方式不再局限于生產(chǎn)、銷售，還明確補(bǔ)充上“儲(chǔ)存”和“運(yùn)輸”兩種行為方式；在犯罪對(duì)象上，原來的表述只是籠統(tǒng)地說是“不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的商品”，現(xiàn)在修改為“不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品和商品”，[4]這說明立法者將食品已經(jīng)看作一種特殊的商品，對(duì)食品安全犯罪已經(jīng)給予了特殊的重視?？梢哉f俄羅斯聯(lián)邦刑法對(duì)食品安全犯罪規(guī)定得比較詳細(xì)，對(duì)“運(yùn)輸”、“貯藏”不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的行為也規(guī)定為犯罪，而我國卻沒有對(duì)相關(guān)“違法”行為的法律規(guī)定。

《芬蘭刑法典》同樣將食品安全犯罪置于刑法分則“危及健康和安全的犯罪”中。《芬蘭刑法典》第四十四章第一條(健康犯罪)規(guī)定：“故意或重大過失違反食品法(361/1995)，或者來源于動(dòng)物的食品衛(wèi)生法(1195/1996)，或者在此基礎(chǔ)上頒布的規(guī)章或者命令，或者基于個(gè)案而發(fā)布的命令，生產(chǎn)、處理、進(jìn)口或者故意試圖進(jìn)口、自己保存、存儲(chǔ)、運(yùn)輸、為出售而保存、轉(zhuǎn)讓或者提供貨物或者物品，以致該行為將會(huì)危及他人的生命或者健康的，構(gòu)成健康犯罪，判處罰金或者最高6個(gè)月的監(jiān)禁?！盵5]173

在日本刑法理論中，也有觀點(diǎn)認(rèn)為食品安全犯罪是侵害公民健康犯罪的一種。根據(jù)日本《食品安全基本法》的規(guī)定，“一旦出現(xiàn)違反《食品安全基本法》的犯罪行為，違法人會(huì)面臨最高3年的有期徒刑與300萬日元的罰款，對(duì)企業(yè)法人最高可處以l億日元的罰款?！盵5]207縱覽日本國的立法思想不難發(fā)現(xiàn)，立法者不僅關(guān)注食品本身的安全，還將食品安全犯罪立法調(diào)整的范圍擴(kuò)展至不符合標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)格的添加劑、有毒器具等與保障食品安全密切相關(guān)的環(huán)節(jié)中。

二、國外食品安全犯罪刑事立法特點(diǎn)

(一)區(qū)分責(zé)任形式

相比較我國食品安全犯罪刑事立法，國外食品安全犯罪刑事立法的一個(gè)突出特點(diǎn)就是承認(rèn)違反食品安全“過失犯罪”的存在。例如，德國《食品和日用品法》第五十一條規(guī)定，無需既遂，只要有“足以危害健康的方式生產(chǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)存在，足以能夠讓危害健康的物質(zhì)流入到流通環(huán)節(jié)的“風(fēng)險(xiǎn)可能”，就應(yīng)當(dāng)處以1年以下監(jiān)禁或者罰金?！兑獯罄谭ǖ洹返谒陌傥迨l規(guī)定對(duì)過失生產(chǎn)、銷售摻假、腐敗、有毒或不符合食品協(xié)會(huì)頒布的健康標(biāo)準(zhǔn)的食品給予處罰。美國在涉及食品、乳制品、藥品、酒類等經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理方面則顯得更為精細(xì)與嚴(yán)苛，在量刑時(shí)不考慮行為人主觀上是否存在“故意、明知、輕率或過失”等心理狀態(tài)，其目的就是要通過嚴(yán)厲的刑法來保障公眾利益與社會(huì)福祉。

(二)嚴(yán)格責(zé)任制度

嚴(yán)格責(zé)任制度在食品安全犯罪中被引入也是國外食品安全犯罪立法的一個(gè)特點(diǎn)。嚴(yán)格責(zé)任制度原本就是英美刑法的一個(gè)特色。美國對(duì)違反食品安全法規(guī)的案件的處罰思想，不考慮行為人“輕率或過失”等心理狀態(tài)，只要有出售有毒或危害健康的食品都應(yīng)負(fù)刑事責(zé)任，不管客觀程度直接按行為犯定罪處罰。英國在《1990年食品安全法》的前20條中規(guī)定了嚴(yán)格責(zé)任犯罪的條文。英國著名刑法學(xué)教授米切爾·杰菲遜在其所著刑法學(xué)教科書中舉了這樣一個(gè)例子：只要法律有規(guī)定某肉類不適于食用，只要有出售該肉的行為，即使存在客觀犯罪和阻卻事由的情形，法院仍然可以對(duì)他定罪。[6]然而，“法律不強(qiáng)人所難”，如果他能夠證明自己窮盡了最大誠意的努力和作了所有正義的行為以避免其他人實(shí)施有關(guān)犯罪，則可以作為辯護(hù)理由。日本《公害法》將食品安全犯罪作為公害犯罪的一種，規(guī)定當(dāng)控方根據(jù)一定的推定性證據(jù)認(rèn)定就是由于某家企業(yè)的活動(dòng)引起了某種災(zāi)害時(shí)，如果壟斷了科學(xué)知識(shí)的企業(yè)一方提不出適當(dāng)?shù)姆瘩g和舉不出適當(dāng)?shù)姆醋C來，就要承擔(dān)刑事責(zé)任。日本《公害法》的這個(gè)規(guī)定是大陸法系國家刑法在食品安全犯罪中引入嚴(yán)格責(zé)任制度的一個(gè)范例。

(三)寬泛行為模式

在國外刑法典規(guī)定的食品安全犯罪中，大多將食品安全犯罪行為模式規(guī)定得比較寬泛。通過比較其他國家的刑法典，他們將犯罪行為模式普遍用“出售”、“銷售”，“投放市場”、“進(jìn)行流通”、“為消費(fèi)而分發(fā)”等詞語進(jìn)行表述。但是為了避免刑法罪名的“口袋化”傾向與預(yù)防打擊輻射面過寬等違背法理的行為，一些國家采取“結(jié)構(gòu)主義”精細(xì)化的刑事立法方式：比如芬蘭、瑞典、奧地利等國，將有害食品的生產(chǎn)、進(jìn)口、儲(chǔ)存、運(yùn)輸?shù)雀鱾€(gè)環(huán)節(jié)都納入刑法的調(diào)整范圍之內(nèi)，其中，將“進(jìn)口”危害健康食品的行為與“在國內(nèi)”生產(chǎn)、銷售、運(yùn)輸、儲(chǔ)存行為同等對(duì)待，仍然作為危害公共健康犯罪來看待，并不因?yàn)榉缸镄螒B(tài)與地域不同而差別對(duì)待，這種刑事立法方式無疑拓展了食品安全犯罪行為方式的外延。而尼日利亞、意大利等國將“持有”或“占有”有害食品的行為同樣規(guī)定為犯罪，但此時(shí)的“持有”或“占有”必須以營利為目的。[7]此外，資格刑的廣泛適用是國外刑法典中食品安全犯罪立法的又一個(gè)特點(diǎn)。比如美國、英國等國刑法就明確規(guī)定：因食品安全犯罪而受到處罰的個(gè)人，在一定時(shí)限內(nèi)不準(zhǔn)從事經(jīng)貿(mào)行業(yè)，不得擔(dān)任企業(yè)法人或社會(huì)公共團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人。如意大利、西班牙的《刑法》采取剝奪相應(yīng)從業(yè)資格的立法態(tài)度，他們規(guī)定：如果犯罪主體是法人，則會(huì)處以無限期的停業(yè)整頓甚至永久關(guān)閉。而新加坡、越南等國將主體資格交給法官裁量，由他們根據(jù)具體情況決定是否懲處。

三、國外食品安全犯罪對(duì)中國的現(xiàn)實(shí)鏡鑒

《食品安全法》實(shí)施的六年多，打造了“從農(nóng)田到餐桌”全過程的食品安全法律控制框架，但是，僅依靠一部法律出臺(tái)是無法對(duì)實(shí)現(xiàn)食品安全控制的全程監(jiān)管?！疤K丹紅”、“三鹿奶粉”等重大食品安全事件倒逼我們必須構(gòu)建以《食品安全法》為核心的食品安全法律控制體系，使食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)真正成為食品安全的責(zé)任保障主體。從我國的實(shí)際情況看，解決食品安全問題在借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：

(一)樹立食品消費(fèi)者至上的法治理念

近年來，發(fā)生在我國的幾起重大食品安全事件，究其外部原因，除了行政機(jī)關(guān)監(jiān)管乏術(shù)之外，主要還是違法犯罪成本低廉與食品生產(chǎn)企業(yè)追逐高額利潤之間存在著巨大的罅隙，少數(shù)道德淪喪的企業(yè)甚至公開叫板寧愿被罰也不能減產(chǎn)。在歐盟、美國、日本、比利時(shí)等發(fā)達(dá)國家，食品安全法律的立法核心與食品安全行政、刑事司法理念是高度一致的。即使是新修改的《食品安全法》仍未將“食品消費(fèi)者至上”寫進(jìn)法律條文，“顧客是上帝”往往淪為華而不實(shí)的“口號(hào)”。執(zhí)法落地生根，需要在立法思想上把(食品)消費(fèi)者至上的理念體現(xiàn)在法律規(guī)定當(dāng)中，甚至可以考慮食品消費(fèi)者參與食品安全法律控制的某些環(huán)節(jié)。這種立法理念的轉(zhuǎn)變不僅是對(duì)食品企業(yè)經(jīng)營管理理念的一次變革，更減少了食品企業(yè)因采取安全規(guī)制措施而額外增加的成本，進(jìn)而最終達(dá)到食品消費(fèi)者和食品企業(yè)雙贏的目的。因?yàn)椋粋€(gè)領(lǐng)域的生產(chǎn)者同時(shí)也是另一個(gè)領(lǐng)域的消費(fèi)者。只有明確將食品消費(fèi)者權(quán)益至上作為我國食品安全法律控制的頂端設(shè)計(jì)和法律實(shí)踐的立足點(diǎn)，才能真正構(gòu)建起一個(gè)完整有效的食品安全法律控制體系。

(二)借鑒執(zhí)行與國際接軌的食品安全規(guī)章制度

在加入國際世貿(mào)組織的過程中，我國已經(jīng)剔除了大量不合時(shí)宜的法律法規(guī)。但是，我們的立法技術(shù)和制定規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)與國際發(fā)達(dá)國家還有很大的差距。比如，根據(jù)我國目前食品安全國際采標(biāo)率低的情況，應(yīng)當(dāng)清理出我國食品安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中與CAC、ISO等國際標(biāo)準(zhǔn)化組織制定的食品安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不一致之處，而在當(dāng)前我國執(zhí)行食品安全的標(biāo)準(zhǔn)中，與國際標(biāo)準(zhǔn)相匹配相適應(yīng)的還不足3成。早在上個(gè)世紀(jì)80年代，美英法德等國家所采用國際標(biāo)準(zhǔn)就已經(jīng)達(dá)到80%。與我國毗鄰的日本，早在上世紀(jì)90年代末，其國內(nèi)90%以上的食品技術(shù)就直接采用了國際標(biāo)準(zhǔn)。[8]可見，我國食品標(biāo)準(zhǔn)要達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)還有很長一段路要走。由于我國食品安全的國際采標(biāo)率較低，除了會(huì)引發(fā)食品安全危機(jī)與犯罪之外，還會(huì)直接影響我國在國際食品流通領(lǐng)域中的市場占有份額和國際知名度。學(xué)者指出，近年來發(fā)生的“轉(zhuǎn)基因食品事件”和“毒餃子事件”等，都是由國內(nèi)食品安全標(biāo)準(zhǔn)與國際通行食品安全標(biāo)準(zhǔn)不一致而造成的。所以，對(duì)于與食品安全緊密相關(guān)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品安全檢測(cè)、食品流通等方面的法律法規(guī)，應(yīng)借鑒歐美發(fā)達(dá)國家標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)清理現(xiàn)行法律中的不協(xié)調(diào)之處，出臺(tái)有關(guān)規(guī)定。WTO實(shí)踐表明，通過制定和完善食品生產(chǎn)和流通過程的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將管理納入法制化軌道，會(huì)加快國家標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐契合，使我國食品出口在國際市場份額中占據(jù)一席之地。

(三)整合行政資源，優(yōu)化現(xiàn)有法律體系

從上世紀(jì)80年代開始，我國政府就已經(jīng)制定了一系列與食品安全有關(guān)的法律法規(guī)和管理?xiàng)l例(辦法)。這些法律法規(guī)中，以法律形式出現(xiàn)的有30多部，以行政法規(guī)或部門規(guī)章形式出現(xiàn)的有100多部。但在實(shí)際運(yùn)行中，出現(xiàn)了不同監(jiān)管部門各自為戰(zhàn)的情況，要么蜂擁而至要么扯皮推諉。例如，《動(dòng)植物檢疫法》和《農(nóng)業(yè)法》是農(nóng)業(yè)部門的執(zhí)法依據(jù)，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》是工商部門執(zhí)法依據(jù)。這些法律法規(guī)因?yàn)轭C布時(shí)間較早，在立法技術(shù)與法律保障上已經(jīng)無法滿足不斷豐富的社會(huì)實(shí)踐，必然會(huì)影響食品安全控制的整體效果。如果不將分散在各有關(guān)機(jī)構(gòu)之間的執(zhí)法職能進(jìn)行整合，就無法避免行政監(jiān)管上的盲區(qū)和誤區(qū)，繼而留下隱患和導(dǎo)致權(quán)力尋租。雖然新修訂的《食品安全法》已于今年10月1日開始施行，但這種法律體系間的沖突與混亂的局面并沒有得到有效的改善。因此，在食品安全立法方面，當(dāng)下的主要任務(wù)就是對(duì)現(xiàn)有的法律法規(guī)進(jìn)行認(rèn)真清理、補(bǔ)充和完善，對(duì)與新《食品衛(wèi)生法》相悖的舊法進(jìn)行廢止，盡可能減少或避免立法和執(zhí)法上的相互沖突，解決因法律交叉與重疊所引發(fā)的“政出多門、監(jiān)管不力”的局面，保持依法治國與依法行政的統(tǒng)一性和完整性。

(四)加大懲罰力度，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制

回顧近年出現(xiàn)的一些重大食品安全事件和屢禁不止小的食品安全事件雖然有其產(chǎn)生的自身原因，但是不可否認(rèn)的是，食品安全法律中對(duì)食品安全違法行為處罰力度較弱、食品企業(yè)違法成本過低與食品安全事件的出現(xiàn)有一定的關(guān)系。國外經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)食品生產(chǎn)相關(guān)企業(yè)實(shí)行強(qiáng)制性管制是提高食品安全水平的基礎(chǔ)。食品安全監(jiān)管是社會(huì)管控的“保底性”工程，必須弛而不息、常抓不懈。但是，目前我國在食品安全監(jiān)管方面普遍存在執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究或處罰較輕等問題，在問題食品召回、責(zé)任追究與消費(fèi)者權(quán)利救濟(jì)方面還有很長的路要走。而在美國，一旦出現(xiàn)制假、售假行為，不僅要對(duì)消費(fèi)者給予巨額賠償，“還要被處以25萬美元以上100萬美元以下的罰款，兼并5年以上的監(jiān)禁，如有假冒前科，罰款數(shù)額可高達(dá)500萬美元。”[]而在日本，如果食品生產(chǎn)企業(yè)出現(xiàn)了安全問題，絕大多數(shù)會(huì)面臨會(huì)破產(chǎn)的境遇。

而在食品、藥品監(jiān)管領(lǐng)域，“有案不移”“有案難移”“以罰代刑”的問題依然嚴(yán)峻，雖然刑法修正案(八)增設(shè)了“生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品罪與“生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪”、“食品監(jiān)管瀆職罪”等罪名，2015年10月1日起施行的新《食品安全法》增設(shè)了“懲罰性賠償與刑事責(zé)任優(yōu)先”等懲罰機(jī)制，但實(shí)際執(zhí)法中對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)如何向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件缺乏剛性約束，行政機(jī)關(guān)先行介入所搜集的證據(jù)能否直接應(yīng)用于公訴案件還難以保證，行政執(zhí)法與刑事司法的證據(jù)轉(zhuǎn)化具有一定難度。因此，以法律的形式，統(tǒng)一、剛性規(guī)定我國各領(lǐng)域“兩法銜接”的程序，早日出臺(tái)國家層面的“行政執(zhí)法與刑事司法銜接”制度迫在眉睫。

(五)建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度，完善食品安全防控體系

風(fēng)險(xiǎn)控制理論認(rèn)為，“風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估制度是一種預(yù)防性的前瞻防控體系，是現(xiàn)階段遏制危害食品安全犯罪比較行之有效的措施?！盵10]在歐美發(fā)達(dá)國家，通過構(gòu)建整體的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防體系來實(shí)現(xiàn)預(yù)防食品安全問題的經(jīng)驗(yàn)為我國提供了現(xiàn)行的實(shí)踐教材。我國在2006年11月1日開始施行的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中首次提出對(duì)農(nóng)產(chǎn)品安全進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，要求“國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立由有關(guān)方面專家組成的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)，對(duì)可能影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的潛在危害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估”。在《食品安全法》第十三條亦有規(guī)定：“國家建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，對(duì)食品、食品添加劑中生物性、化學(xué)性和物理性危害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估?！盵11]表明我國已經(jīng)開始啟動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。但是，作為食品安全預(yù)防體系的另一個(gè)重要組成部分——食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度，在我國還是空白。

而與歐盟和日本的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)相比，我國的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)還是存在一些系統(tǒng)性缺陷的。國務(wù)院食品安全委員會(huì)在法律上是個(gè)議事協(xié)調(diào)部門，既有食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估職能也兼有食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理職能，并沒有將食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估職能和食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理職能分由兩個(gè)獨(dú)立的部門行使。而在歐盟和日本，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估職能和食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理職能是分別由兩個(gè)獨(dú)立的部門行使的，這樣可以保證食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性和中立性。因此，比較可行的辦法是建立起由專家、學(xué)者和公務(wù)人員組成的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)直接對(duì)國務(wù)院負(fù)責(zé)，其評(píng)估報(bào)告將是衛(wèi)生部、食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)等具體的食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理部門制定食品安全管理措施的重要依據(jù)。

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(責(zé)任編輯：周建瑜)

[中圖分類號(hào)]DF414

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-5955(2016)01-0078-05

[作者簡介]祝小茗(1987-)，男(漢)，吉林長春人，博士，武警長白山公安邊防支隊(duì)培訓(xùn)基地講師，中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院講師，研究方向：比較法學(xué)、公安法制建設(shè)與軍隊(duì)政治工作；姜杰(1962-)，女，吉林遼源人，中共長春市委黨校學(xué)報(bào)編輯部教授，主要研究方向：黨史黨建與文化出版?zhèn)鞑ァ?/p>

[基金項(xiàng)目]國家社科基金項(xiàng)目“公共安全管理系統(tǒng)脆弱性與重大事故治理研究”(13BGL102)階段成果。

[收稿日期]2016-01-05