溫鐵軍 高 俊 董筱丹

（中國人民大學(xué) 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 海淀 100872）

一、引言

逆周期調(diào)節(jié)是政府宏觀調(diào)控的重要政策，旨在熨平經(jīng)濟運行中的周期性波動，并降低由此積累的系統(tǒng)性風(fēng)險。2008年美國爆發(fā)華爾街金融海嘯旋即演化成全球經(jīng)濟危機，不論是西方發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，大多采取了類似的政府干預(yù)行動，主要有兩種觀點和做法：其一是以凱恩斯主義為理論依據(jù)、以政府主管部門為調(diào)控主體的宏觀經(jīng)濟政策，包括國家增發(fā)貨幣向市場注入流動性和政府財政增發(fā)國債拉動投資，以及資本監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)政策等其他工具的綜合協(xié)調(diào)運用[2][3]；其二是以國內(nèi)陳元為代表的觀點為經(jīng)驗依據(jù)、以國家信用為基礎(chǔ)的開發(fā)性金融機構(gòu)按照政府宏觀調(diào)控的需要，選擇政府急需支持的企業(yè)和領(lǐng)域予以信貸支持，緩解企業(yè)的市場融資約束[4]。

上述兩者都能在一定程度上發(fā)揮逆周期的宏觀調(diào)節(jié)作用，而且各有側(cè)重。但也有各自的局限性，前者的政府宏觀調(diào)控覆蓋面廣，卻因信息不對稱問題而存在明顯的滯后性；后者的開發(fā)性金融的市場化運作具有直接、針對性強的特點，也因此缺乏綜合性。本文從政府信用的角度對這兩種看似不同、實則相同的逆周期調(diào)節(jié)邏輯予以抽象歸納，認(rèn)為：在危機條件下，各國政府所普遍采行的逆周期干預(yù)措施，不管是財政、金融、貨幣等宏觀調(diào)控政策，還是國家開發(fā)性金融機構(gòu)的市場化運作，其實質(zhì)都是政府信用的具體表達，基本方式都是政府信用對資本信用的替代。

從經(jīng)濟發(fā)展的周期性過程分析，當(dāng)宏觀經(jīng)濟處于上行區(qū)間時，私人資本在自由逐利的市場上乘勢而上，容易形成經(jīng)濟泡沫；當(dāng)宏觀經(jīng)濟處于下行區(qū)間時，個人信用、企業(yè)信用等資本信用加速避險下行，起到惡化經(jīng)濟環(huán)境的相反作用，最終造成系統(tǒng)性的全局風(fēng)險[5]。因此，在全球金融市場和實體經(jīng)濟出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險之后，政府信用替代資本信用的逆周期調(diào)節(jié)，對于市場恢復(fù)穩(wěn)定能夠發(fā)揮至關(guān)重要的積極作用。

我們對蘇州工業(yè)園區(qū)二十年發(fā)展經(jīng)驗的研究表明，不僅在國內(nèi)外的宏觀經(jīng)濟層面，存在危機條件下政府信用替代資本信用的客觀經(jīng)驗，而且在國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的中觀層面，政府信用和資本信用在不同條件下也可以相互轉(zhuǎn)化和替代。其不同之處在于：前者主要是指中央政府信用或國家信用；后者既包括中央政府信用，又包括地方政府信用。對此，本文將在第二部分中闡明有關(guān)政府信用的基本觀點；第三部分以政府信用替代資本信用的基本框架對園區(qū)三次遭遇危機條件下的政府行為進行案例分析；第四部分歸納總結(jié)逆周期調(diào)節(jié)中中央和地方政府信用的轉(zhuǎn)化及其替代邏輯。

二、觀點提出：改革以來形成的中央與地方政府信用的內(nèi)在差別

迄今為止，關(guān)于政府信用，大多側(cè)重于從政治學(xué)視角進行研究，比如強調(diào)政府作為信用主體履行職責(zé)和承諾的意愿及能力的能動觀；從公眾和社會組織等客體出發(fā)界定政府信用的認(rèn)知觀以及兩者兼顧的能動—認(rèn)知綜合觀等等[6]。這些研究思路遵循一般的兩分法給定政府和社會對立的關(guān)系，認(rèn)為政府權(quán)力的合法性來源是社會成員讓渡的個人權(quán)利，目的在于維護社會成員的生命、自由和財產(chǎn)；一旦政府不能履行承諾，人們有權(quán)廢除并建立新的政府。這個指導(dǎo)思想方法下政府信用是政府維護公共權(quán)力合法性的派生價值，強調(diào)的是政府信任和承諾的抽象內(nèi)涵[7]。這一判斷也許適用于西方國家的政府，但并不適用于中國。

中國作為一個后發(fā)工業(yè)化國家，在資源環(huán)境稟賦極差的條件下，客觀上只能由政府主導(dǎo)來推進國家的工業(yè)化進程——先是新中國建立后中央政府主導(dǎo)的國家工業(yè)化，其后是改革三十多年地方政府主導(dǎo)的地方工業(yè)化[8]。也就是說，政府作為事實上的經(jīng)濟主體參與了國家工業(yè)化建設(shè)的全過程。同期，政府發(fā)展成為壟斷國家財政金融權(quán)力、控制大量國有資產(chǎn)①以金融資產(chǎn)為例，根據(jù)中央?yún)R金公司公布的信息，當(dāng)前國有金融資本大約為4萬億-5萬億元，包括銀行、保險、證券等機構(gòu)，占全部金融資本的比重為60%-70%，如果包括非金融國有企業(yè)入股國有金融企業(yè)的國有股本，金融行業(yè)國有資本占比則在80%左右[9]。以及擁有土地等關(guān)鍵要素資源的所有權(quán)主體，本質(zhì)上不同于“物業(yè)公司”性質(zhì)的西方國家政府[10]。因此，若從中國工業(yè)化進程中政府自身的特性出發(fā)，則政府信用是政府權(quán)力直接派生的國家信用工具，在資本稀缺條件下政府信用直接對私人資本起到信用替代作用，主要服務(wù)于國家的整體經(jīng)濟社會發(fā)展大局。這導(dǎo)致中國人民銀行管控國家賦權(quán)形成的主權(quán)貨幣信用與美國金融資本之間的性質(zhì)不同，也在于美元是由美聯(lián)儲這個私人銀行組成的機構(gòu)發(fā)行和掌控、主要服務(wù)于私人資本運作需要的信用工具。

新中國成立初期，與國家優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略相配套，財政管理制度總體呈現(xiàn)“全國財政一本賬、統(tǒng)收統(tǒng)支”的狀態(tài)。在財政和金融的關(guān)系上是“財政金融不分家”，中央政府控制社會經(jīng)濟活動，高度壟斷財政金融權(quán)利；地方政府則在中央政府計劃下行事，自主活動空間相對狹小[11]。因而，在當(dāng)時的社會生活中，只有國家信用和以工分為形式的農(nóng)村集體信用，中央與地方政府在信用上具有內(nèi)在的一致性，不存在私人信用和企業(yè)信用等商業(yè)信用[12]。在這種非貨幣化時期，政府及其部門信用可以直接用“白條”表達。

中央和地方的政府信用分化始于1984年的“財政分級承包”，以及1994年的分稅制改革。這兩次財稅體制改革中，地方政府獲得相對獨立的財政利益和土地等資源配置主導(dǎo)權(quán)，也就有了更鮮明的壟斷經(jīng)營性特征，由此派生出地方政府公司化的行為路徑[13][14][15][16][17]18]。而且，公司化的地方政府因占有以財政權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)為主的公共產(chǎn)權(quán)而派生出地方政府信用，主要包括財政信用和可變現(xiàn)資產(chǎn)信用。其中，財政信用是由稅收、預(yù)算等法律規(guī)定所產(chǎn)生的信用關(guān)系，來源于地方經(jīng)濟發(fā)展和稅收增加，與地方政府的財政收入水平相關(guān)聯(lián)[5]；可變現(xiàn)資產(chǎn)信用直接依托于地方政府擁有的土地、自然資源以及固定資產(chǎn)等可變現(xiàn)資產(chǎn)的存量。一般而言，地方政府信用的強弱取決于其社會動員能力、經(jīng)濟實力、財政實力以及金融實力等經(jīng)濟社會條件[19]。

中央政府信用直接與國家信用或主權(quán)信用相關(guān)聯(lián)，主要包括國家貨幣信用和國債等政府性債務(wù)信用。其中，政府性債務(wù)信用是中央政府以國家財政做擔(dān)保發(fā)行國債，為了實現(xiàn)一定的經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)，通過向全社會籌集資金所產(chǎn)生信用關(guān)系。由此體現(xiàn)的國債信用是一種主權(quán)信用或國家信用；國家貨幣信用是由國家發(fā)行法定貨幣所產(chǎn)生的信用關(guān)系，中央政府直接通過中國人民銀行掌握貨幣發(fā)行權(quán)，也屬于典型的國家信用；此外，國家法定的金融機構(gòu)屬于中央政府信用派生的國有金融工具，享有“準(zhǔn)主權(quán)級”的政府信用[5]。①比如，國家撥付3000億元作為國家開發(fā)銀行的資本金，并賦予其在市場上發(fā)行金融債券的特許權(quán)，債券信用享有“準(zhǔn)主權(quán)級”的政府信用。據(jù)此看，不論是國債信用、貨幣信用還是國家法定的金融機構(gòu)信用，客觀上都是承擔(dān)國家政治經(jīng)濟綜合安全責(zé)任的中央政府在維護國家整體經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展過程中擴張市場信用的基本手段，其實質(zhì)都是中央政府因壟斷國家層面的宏觀金融和財政權(quán)力而派生的信用工具。

因此，中央政府信用和地方政府信用具有體制上的同構(gòu)關(guān)系——只能由政府權(quán)力所派生；但另一方面，兩種信用之間的內(nèi)在差別也是客觀存在的。

尤其是2002年國有銀行商業(yè)化改制完成以后，中央政府在新世紀(jì)進入了以獲取壟斷性金融收益為主的“白領(lǐng)政府”階段；仍然停留在產(chǎn)業(yè)資本“藍領(lǐng)”階段的地方政府，則由于金融部門在利益導(dǎo)向的市場化改革中異化于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的普遍規(guī)律，而陷入資本短缺[8]。

因此，以金融資本為主的中央白領(lǐng)政府和以產(chǎn)業(yè)資本為主的地方藍領(lǐng)政府各自遵循著不同的行為取向，彼此呈現(xiàn)出一種很強的競合關(guān)系。

中央政府因掌握財稅、金融、土地指標(biāo)等關(guān)鍵宏觀制度權(quán)力，尤其是掌握國家政治信用賦權(quán)的貨幣信用，而對全民承擔(dān)無限責(zé)任，需要維護國家安全穩(wěn)定，因此才有中央在宏觀領(lǐng)域的區(qū)域差別、城鄉(xiāng)差別、貧富差別再平衡以及“親民生”的“中央下鄉(xiāng)”。亦即，承擔(dān)國家綜合安全責(zé)任的中央政府采用國家信用配合政策手段下鄉(xiāng)，以集中制國家的強大主權(quán)信用所派生的國家財政和金融作為鄉(xiāng)村基本建設(shè)和社會政策的主要資金來源，目的在于構(gòu)建“民生新政”之下的和諧社會[1]。

然而，大多數(shù)不可能升級到金融資本階段而只能“以地套現(xiàn)”的地方政府[20]，只能與被優(yōu)惠政策吸引來的外部投資結(jié)合在一起搞“地方下鄉(xiāng)”：處于資本短缺條件下的地方政府將中央各部委帶有“普惠”性質(zhì)的財政轉(zhuǎn)移支付項目整合打包，集中投資地方規(guī)劃中的園區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)，目的在于吸引外部資本的大型項目投入。在這個意義上，財政轉(zhuǎn)移支付項目被用來作為招商引資的資本項目的通道和平臺，而資本項目的引入才是拉動地方經(jīng)濟的關(guān)鍵[1][21]。其實質(zhì)還是以資源和土地的資本化開發(fā)來實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

此外，楊斌認(rèn)為中國政府是一個全體人民共有的特大型無限責(zé)任“資產(chǎn)公司”，擁有大量的土地資產(chǎn)、金融資產(chǎn)以及企業(yè)資產(chǎn)；由于大多數(shù)的生產(chǎn)資料全民共有，政府需要對全體人民承擔(dān)無限責(zé)任，因此不存在破產(chǎn)問題。而且，政府公司下屬兩類子公司，包括省、市、縣等各級政府體系和國有資產(chǎn)體系。雖然這些分公司都是獨立法人，但實際上責(zé)任是連帶的，下級公司若出現(xiàn)資不抵債即由它們依附的上級政府或部門解決，或者由上級單位動員兄弟地區(qū)或部門援助解決，或最終由中央政府買單[10]。

實際上，只有中央政府承擔(dān)最終的無限責(zé)任，公司化的地方政府因風(fēng)險上解而只承擔(dān)有限責(zé)任①比如，當(dāng)中央政府1997年在金融危機的巨大風(fēng)險面前啟動強制性制度變遷——銀行商業(yè)化改制的時候，國家因承擔(dān)的安全責(zé)任而必須化解巨額不良貸款，實際上是通過國有銀行系統(tǒng)替公司化地方政府承擔(dān)工業(yè)化的制度成本。，由此導(dǎo)致中央政府信用和地方政府信用的內(nèi)在差別。

不過，本文分析的園區(qū)經(jīng)驗是一個特例——園區(qū)能夠在一片經(jīng)濟危機之中逆勢而起，并且多次對接國家戰(zhàn)略投資，是因其承接國家重大戰(zhàn)略任務(wù)而特有的“地方政府代行國家體制”形成的“集中力量辦大事”特征，園區(qū)“政企合一”的地方政府信用很大程度上帶有無限責(zé)任的特點，與無限責(zé)任的中央政府信用具有同構(gòu)性。

三、案例介紹：蘇州工業(yè)園區(qū)2200年中政府信用三次替代資本信用的經(jīng)驗過程

本文以蘇州工業(yè)園區(qū)（以下簡稱“園區(qū)”）20年發(fā)展經(jīng)驗為案例論述“信用替代”。先看園區(qū)的“高調(diào)”起步。②本節(jié)引用的案例資料主要來源:董筱丹.再讀蘇南——蘇州工業(yè)園區(qū)二十年發(fā)展述要[M].江蘇：蘇州大學(xué)出版社，2015[22]。

（一）1988—1994年宏觀滯漲型經(jīng)濟危機之中逆勢而起

中國1988—1989年滯漲形態(tài)的經(jīng)濟危機爆發(fā)之后是1990—1991年的蕭條階段，接著在1992年南巡作用下出現(xiàn)全國大辦開發(fā)區(qū)招商引資，進一步演化為1993—1994年的經(jīng)濟過熱造成的“三大赤字”③所謂“三大赤字”，除外匯赤字外，還包括1993年中央政府直接承擔(dān)責(zé)任的“財政赤字”和金融嚴(yán)重貸差壓力下，國有金融部門全部資本金為負(fù)值的“銀行赤字”。危機，1994年通貨膨脹率高達24.1%，是為改革以來最高；迫使中央政府強力推出宏觀調(diào)控（后來被媒體稱為“三年軟著陸成功”），提高利率、緊縮信貸，控制基本建設(shè)[8]。同時期，1989年政治風(fēng)波后西方對中國封鎖，以美國為首的20多個發(fā)達國家聯(lián)合對中國實施制裁，世界銀行與其他受美國影響的國際組織都停止了對中國任何用于發(fā)展和建設(shè)的貸款。④中國在世界市場上獲得中長期貸款的渠道被關(guān)閉，來華外國投資減少75%。據(jù)對外經(jīng)濟貿(mào)易部1989年10月公布的數(shù)據(jù)顯示，自經(jīng)濟制裁以來，約有100億美元的貸款被擱置。資金的不足，導(dǎo)致相關(guān)建設(shè)項目進展受阻[23]。因此，中國當(dāng)時不得不面對資本極度短缺的國際壓力。

正是在這樣不利的形勢下，園區(qū)起步才是“高調(diào)”的。園區(qū)問世之初，因其有著突破西方封鎖的任務(wù)而帶有政治性，中央政府賦予它“舉國體制”——在突破現(xiàn)行制度環(huán)境約束下更多的行動選擇空間，包括打破部門條塊分割的“中國新加坡雙邊協(xié)調(diào)理事會”制度設(shè)計、超過一般經(jīng)濟開發(fā)區(qū)數(shù)倍面積的國務(wù)院權(quán)限的土地開發(fā)規(guī)劃、不設(shè)上限的國家計委權(quán)限的項目審批權(quán)、長達10年的財稅政策優(yōu)惠、獨立海關(guān)等本來屬于中央政府權(quán)利的特殊政策。⑤資料來源：國函（1994）9號《國務(wù)院關(guān)于開發(fā)建設(shè)蘇州工業(yè)園區(qū)有關(guān)問題的批復(fù)》。

據(jù)此可知，園區(qū)正是憑借中央賦予它的“舉國體制”形成了可供地方政府運用的國家權(quán)利轉(zhuǎn)化而成的信用資源，才得以逆勢而上——作為典型的投資型經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，園區(qū)卻是近乎“零成本”起步。

1994年中國和新加坡共同成立中新蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)有限公司（簡稱中新合資公司），注冊資本5000萬美元，中方占比35%，新方占比65%。根據(jù)1994年對外經(jīng)濟合作部下發(fā)的《關(guān)于設(shè)立中外合資蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)有限公司的批復(fù)》，雙方均以現(xiàn)匯出資，第一期至少為各自認(rèn)繳出資額的30%，需在合資公司營業(yè)執(zhí)照簽發(fā)3個月內(nèi)出足；1個月內(nèi)繳清出資額的10%，其余1年內(nèi)出足。合資公司可在園區(qū)內(nèi)進行成片土地開發(fā)與經(jīng)營，合營期限為30年。

而那時的中國政府對外負(fù)債遠比2010年爆發(fā)的“歐債危機”嚴(yán)重得多，若按照西方財務(wù)標(biāo)準(zhǔn)則屬于已經(jīng)“破產(chǎn)”：1994年中央加地方的政府財政收入占GDP的比重約12%，而當(dāng)年外債余額占GDP的比重達到14%[8]。可用之財捉襟見肘，在中央財政這一層表現(xiàn)得尤其明顯。而且，當(dāng)時全國范圍內(nèi)的資本極度稀缺，無法通過正規(guī)的金融渠道籌集中新合資公司中方占股35%所需的資本金。

對此，園區(qū)代表中方采取的解決辦法就是“政府信用替代資本信用”：在銀行設(shè)立了一個臨時賬戶，讓新方財團把注冊資金打過來，再作為土地補償款轉(zhuǎn)到中方賬戶；由于1980—1990年代蘇南在農(nóng)村集體經(jīng)濟條件下的工業(yè)化高速發(fā)展進程中，地方政府在土地開發(fā)方面有相對較高的政府信用足以替代資本信用，因而并不需要立即向動遷農(nóng)民發(fā)放補償款和安置費等費用。于是，園區(qū)就利用這個政府對資本信用的替代作用打了時間差，把新方這筆錢作為中方財團的出資又打回臨時賬戶，這樣中方財團的出資也到位了。由此，現(xiàn)象上看解決了園區(qū)的第一筆出資問題；實質(zhì)卻是僅憑政府信用就完成了園區(qū)的0資本啟動。

1995年，隨著園區(qū)開發(fā)進程加快，中新合資公司的投資總額由1億美元增加到3億美元，注冊資本相應(yīng)地從5000萬美元增加到1億美元。而園區(qū)后續(xù)的資本金以及相應(yīng)的投資責(zé)任并非源于地方政府，是由國家安排十一個國家級單位參股來籌措完成的。①1996年1月21—22日，蘇州工業(yè)園區(qū)投資實業(yè)有限公司先后與中國糧油進出口總公司等9家央企簽署《關(guān)于共同組建中國蘇州工業(yè)園區(qū)股份有限公司的原則協(xié)議書》。至此，中方財團正式成立，更名為“中國·蘇州工業(yè)園區(qū)股份有限公司”，共計7200萬股，每股面值1美元，總股本規(guī)模為7200萬美元。其中，蘇州工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟發(fā)展有限公司2672萬股，占37.11%；江蘇省投資公司1000萬股，占13.89%；其余九家央企共計3528萬股，占49%。

客觀來看，園區(qū)這個“化危為機”的具體過程里面，固然包含著新方基于國家合作而形成的“國家信用”提前給中方打入開工款；而且，園區(qū)在需要增資之際得到的投入也絕大部分來源于中央政府的外匯資產(chǎn)，遂使園區(qū)脫離了地方資本原始積累內(nèi)在形成的制度路徑依賴。但除此之外，還有一層信用關(guān)系也需要析分出來，蘇南地方政府因其對轄域內(nèi)各種資源的較強動員能力，在1980年代曾經(jīng)被稱為“強政府”，其不同于“弱政府”的最大優(yōu)勢，就在于強政府大都能夠派生出對基層社會的“強信用”。

總之，在起步階段，園區(qū)第一次依靠中央政府賦予的“舉國體制”和地方政府強信用完成對一般金融信用的替代。②園區(qū)剛成立時，在從事基本建設(shè)開發(fā)的中新集團（CSSD）里中方占35%股份，那也是中央直接安排11個國家級單位參股才出齊了資本金；全部資本金（連新方的資本金算在一起）占CSSD前后投資總額的三分之一左右。若然，則中方的資本金占CSSD投資總額的比重只有十分之一左右。也就是說，與新加坡合作的園區(qū)能夠在一片經(jīng)濟危機的逆境之中突起，必有前提，亦即：因承接國家重大戰(zhàn)略任務(wù)而特有的“地方政府代行國家體制”。在代行國家戰(zhàn)略的過程中，地方政府可以得到中央政府資源的在地化配給，以及國家信用的背書，因此，壟斷性地“代行國家戰(zhàn)略”從而“代行國家體制”，客觀上能極大提升該地方政府相對于其他地方政府的競爭力。這也是園區(qū)在后來的發(fā)展過程中，能夠多次對接“無限責(zé)任”的中央政府所派生的國家金融信用的內(nèi)在原因。

（二）1998—2001年宏觀經(jīng)濟緊縮期間獲得國家戰(zhàn)略投資

園區(qū)第二次面對危機發(fā)生政府信用替代作用，是1997年東亞金融危機爆發(fā)。受其影響，新加坡國內(nèi)的經(jīng)濟遭受嚴(yán)重打擊，出現(xiàn)經(jīng)濟不景氣、前景不明朗、房地產(chǎn)市場低迷、價格疲軟以及利率趨升等一系列問題。加之，園區(qū)周邊地方政府公司化競爭致使其競爭力不斷下降。因而，在多種因素的共同作用下，新加坡決定從園區(qū)撤資。中新雙方在1999年達成股本轉(zhuǎn)讓協(xié)議并于2001年正式實施，中方占股從35%增加至65%，新方相應(yīng)地減少30%的持股比例。同時，根據(jù)資本結(jié)構(gòu)改變治理結(jié)構(gòu)，中方承擔(dān)起公司的主要管理職能和全部的投資責(zé)任，將全面負(fù)責(zé)園區(qū)的環(huán)境改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地面設(shè)施建設(shè)、招商引資等職責(zé)，新方則轉(zhuǎn)向提供人員培訓(xùn)等輔助職能。

據(jù)此來看園區(qū)的2001年，當(dāng)新加坡方面隨著股權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、撤出了對園區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)基本建設(shè)的投資責(zé)任之際，中方除了增資擴股所帶來的資金壓力外，更大的資金需求則是主要源自后續(xù)的園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資。

然而，此時的中國，一方面正處于1998—2001年宏觀經(jīng)濟下行期間的通貨緊縮時期，金融資本嚴(yán)重短缺；另一方面國有銀行因不良率過高正在進行商業(yè)化改制，銀行風(fēng)險意識加強，惜貸現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，當(dāng)新加坡停止投資時，園區(qū)遭遇到了第二次經(jīng)濟危機帶給它的又一次劫波，用媒體的話說是遇到了“資金瓶頸”，其實是遇到了資本斷流的嚴(yán)冬。

對任何主體來說，無論宏觀還是微觀層面，資本斷流都必是一場危機。

在這個階段上，承擔(dān)無限責(zé)任的中央政府所派生的主權(quán)信用發(fā)揮了逆周期調(diào)節(jié)作用，通過國家開發(fā)銀行這種國家信用工具直接介入園區(qū)開發(fā)，先是投資園區(qū)環(huán)金雞湖的環(huán)境治理工程，然后貸款園區(qū)做二、三區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及配套功能建設(shè)。從2000—2006年，國家開發(fā)銀行先后向園區(qū)承諾了四期貸款，累計承諾額194.11億元，累計發(fā)放額134.5億元，占此期間園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)累計投資總額的1/3[24]。

國家信用替代私人資本的逆周期作用在園區(qū)表現(xiàn)為引入國家開發(fā)銀行投入于基本建設(shè)，極大增加了以土地為中心的政府總資產(chǎn)規(guī)模。至2005年底，園區(qū)國有資產(chǎn)總規(guī)模506.08億元，凈資產(chǎn)170.46億元；固定資產(chǎn)總額115.08億元，占全社會固定投資比重32.27%（最高時占比將近一半）；產(chǎn)業(yè)分布于基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)、房地產(chǎn)、公用事業(yè)、投資管理、電子與信息、風(fēng)險投資、教育文化科研、倉儲物流、商業(yè)旅游等行業(yè)[25]。

其實，國家開發(fā)銀行代表的國家信用和園區(qū)的結(jié)合有著很強的必然性：園區(qū)項目啟動時，就是依托舉國體制進行股份籌資；當(dāng)后續(xù)基礎(chǔ)建設(shè)融資的重任再次落到中方肩上時，由國家開發(fā)銀行這樣為國家戰(zhàn)略性投資提供融資支持的政策性銀行給園區(qū)以信貸支持，也是勢所必然。亦即，面對宏觀經(jīng)濟進入通貨緊縮時期和東亞金融危機新加坡撤資的雙重壓力，也只有國家政策性金融機構(gòu)以長周期的大額貸款投入于園區(qū)的基本建設(shè)來體現(xiàn)對國家信用對市場信用的替代作用，才能幫助園區(qū)熨平經(jīng)濟波動，維持園區(qū)初創(chuàng)時期以“舉國體制”形成的“高制度”路徑[22]。

國有資本在確實起到了以國家信用維持投資拉動增長的逆周期作用之后；隨之，是自2002年達到高位之后伴隨經(jīng)濟復(fù)蘇和2003年重新進入高漲階段而連續(xù)下降——國有資本投入的逆周期調(diào)節(jié)作用是清楚的，至少在園區(qū)是這樣表現(xiàn)的。隨著宏觀經(jīng)濟形勢轉(zhuǎn)好，園區(qū)的地價、房價等土地增值收益日益顯現(xiàn)，國家開發(fā)銀行也從園區(qū)的開發(fā)建設(shè)過程中分享了園區(qū)地價上漲所帶來的總地租①“總地租”概念在馬克思的《資本論》（第三卷）中就已經(jīng)被詳細(xì)討論，將總地租與政府的公共政策相結(jié)合的思想火花，最早可見美國學(xué)者亨利·喬治的“單一地價稅”主張，并由2001年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者斯蒂格利茨在討論城市公共品供給的文章中予以證明。在中國，總地租的政治經(jīng)濟思想在一百多年的時間跨度里兩度被熱議：一是孫中山據(jù)此提出“土地漲價歸公”作為其“民生主義”的重要支柱；二是2010年前后國內(nèi)學(xué)者崔之元拿它來討論重慶開發(fā)中的土地問題。收益。這就是園區(qū)第二次依靠中央政府所派生的國家金融信用對商業(yè)金融信用的替代。本文據(jù)此認(rèn)為，危機時期應(yīng)該強調(diào)政府信用替代資本有逆周期調(diào)節(jié)的宏觀作用。

（三）2008年全球經(jīng)濟下行之際推進結(jié)構(gòu)調(diào)整

園區(qū)第三次發(fā)生政府信用替代是由于2008—2009年美國爆發(fā)“次貸危機”旋即演化為全球經(jīng)濟危機。受其影響，園區(qū)2009年的經(jīng)濟形勢出現(xiàn)了新世紀(jì)以來的最嚴(yán)峻局面，多項重要經(jīng)濟指標(biāo)——包括工業(yè)總產(chǎn)值、利稅、利潤、主營業(yè)務(wù)收入和成本等，都出現(xiàn)了程度較重的大幅下滑，虧損面比上年提高，出口則出現(xiàn)降幅為20%多的深度跌落。最終，園區(qū)卻能夠相對平穩(wěn)地度過此次危機。

其原因在于：從2005年開始，園區(qū)就以電子信息和機械制造為基礎(chǔ)，著手向云計算、生物醫(yī)藥、納米技術(shù)等新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，并且日益呈現(xiàn)出以產(chǎn)業(yè)服務(wù)創(chuàng)新帶動產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)展態(tài)勢。其中，核心經(jīng)驗是發(fā)揮政府在資源配置上的引導(dǎo)作用，以金融平臺和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)作為政策傳導(dǎo)中介，有效服務(wù)并引領(lǐng)了園區(qū)面向未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品研發(fā)。

與此同時，國家開發(fā)銀行對園區(qū)的信貸業(yè)務(wù)也在“與時俱進”地不斷創(chuàng)新。一方面隨著經(jīng)濟過熱、商業(yè)金融投資增長速度加快，國家開發(fā)銀行逐步降低在園區(qū)總?cè)谫Y存量中的占比，但仍然占有重要的位置；另一方面，以設(shè)立“國創(chuàng)母基金”①“母基金”是指專門投資私募股權(quán)基金或者創(chuàng)業(yè)投資基金的基金，又被稱為“基金中的基金”。20世紀(jì)70年代起源于美國，是以股權(quán)投資基金作為投資對象的特殊基金。在歐美等發(fā)達國家，股權(quán)投資基金早已超越股票二級市場成為與銀行、保險并列的三大金融業(yè)支柱之一，而股權(quán)投資基金的資金20%以上來自于“母基金”。的方式對研發(fā)創(chuàng)新提供金融支持。

政府利用經(jīng)濟下行推進結(jié)構(gòu)調(diào)整乃是更為積極的逆周期調(diào)節(jié)。其中，園區(qū)金融創(chuàng)新的關(guān)鍵是政府信用主導(dǎo)讓金融信用“回嵌”②“嵌入”和“脫嵌”概念首先是由卡爾·波蘭尼在《大轉(zhuǎn)變》中提出來的。他認(rèn)為隨著勞動、土地和貨幣作為虛擬商品納入市場體系，后者成為獨立于社會其他部分的自主系統(tǒng)，人們的經(jīng)濟活動不再是嵌入于社會之中，而是脫嵌于社會之外。如今，在產(chǎn)業(yè)資本后期，金融資本日漸“脫嵌”于實體經(jīng)濟，成為獨立的資本力量乃是一種常態(tài)。而在園區(qū)的經(jīng)驗中，金融資本與創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出一種緊密結(jié)合的狀態(tài)，是為“回嵌”。實體產(chǎn)業(yè)。這與同期一般金融資本追求流動性獲利而加快脫離實體經(jīng)濟的趨勢完全不同。

2010年國家開發(fā)銀行與園區(qū)的中新創(chuàng)投合作運作中國第一支國家級股權(quán)投資復(fù)合基金：國創(chuàng)母基金。該基金的總規(guī)模為600億元，分為PE（私募股權(quán)投資）母基金和VC（風(fēng)險投資）母基金兩個板塊。蘇州創(chuàng)投集團（由原先的中新創(chuàng)投轉(zhuǎn)變而來）主要負(fù)責(zé)運作VC板塊，主要投資于早期和成長期投資的創(chuàng)業(yè)投資基金。

截至2010年末，入駐園區(qū)的股權(quán)投資機構(gòu)將近100家，累計的注冊資本規(guī)模超過180億元；在蘇州市備案的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)數(shù)量在全國地級市中排名第一，其中近一半是在園區(qū)辦理備案登記手續(xù)。園區(qū)已經(jīng)成為江蘇省內(nèi)創(chuàng)業(yè)投資資本集聚度最高的區(qū)域。股權(quán)投資產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進一步帶動園區(qū)創(chuàng)新型經(jīng)濟發(fā)展，僅2010年就有40多家創(chuàng)新型企業(yè)獲得總額超過3億元的創(chuàng)業(yè)投資[26]。

2011年，國創(chuàng)母基金首期運作順利，新增股權(quán)投資機構(gòu)150個，資金規(guī)模超過430億。

至2013年年初，園區(qū)已擁有297家股權(quán)投資機構(gòu)、14家融資租賃公司、5家小貸公司、3家科技支行、1家科技金融超市，并設(shè)有統(tǒng)貸平臺、引導(dǎo)基金等政策性融資服務(wù)平臺，先后推出科技型中小企業(yè)集合信托、集合式貸款、知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款、股權(quán)質(zhì)押貸款、投貸通等10多項金融創(chuàng)新產(chǎn)品。

總之，國創(chuàng)母基金的成功落戶，對于園區(qū)目前組建具有引領(lǐng)和整合功能的區(qū)域金融綜合體，進而扶持中小創(chuàng)新型企業(yè)的發(fā)展意義重大。這是園區(qū)第三次依靠無限責(zé)任的中央政府所派生的國家金融信用形成了對一般金融信用的替代。

四、經(jīng)驗歸納：無限責(zé)任的中央政府信用嫁接“公司化的地方政府”信用

一般來說，無限責(zé)任的中央政府所派生的國家金融信用和公司化的地方政府信用能夠交易的前提在于金融短缺。當(dāng)經(jīng)濟危機來臨時，一般都會出現(xiàn)金融機構(gòu)惜貸以及短期的流動性短缺無法補救，只要熬過這個階段的流動性短缺，長期增長內(nèi)生的風(fēng)險收益就是倍加的。而在危機發(fā)生時，只有在中央政府獨立地通過國家政治強權(quán)創(chuàng)造國家資本信用的體制條件下，政府信用對一般金融信用的替代才是存在的，同時也是有效的。

第一種比較常見的方式是中央政府一手創(chuàng)造國家貨幣信用，一手發(fā)行國債等政府性債務(wù)信用，然后國家用增量貨幣直接購買增發(fā)國債；意味著用同屬于國家創(chuàng)造的這兩種信用做交易來演化為規(guī)?；氖袌鲂庞脭U張。此時，對國家政治經(jīng)濟綜合安全承擔(dān)無限責(zé)任的中央政府信用派生的國家金融信用替代的是一般金融信用。

這在中國的特色實踐中，體現(xiàn)為被大規(guī)模擴張出來的資本信用轉(zhuǎn)化為面廣量大的國債帶動國有金融的基本建設(shè)投資；用于緩解區(qū)域、城鄉(xiāng)和貧富這三大差別。首先是緩解區(qū)域差別。在1997年東亞金融危機爆發(fā)的當(dāng)年，中國政府果斷借鑒西方1929—1933年大危機中相對成功的美國“羅斯福新政”經(jīng)驗，在1998—2002年以國債投資手段將過剩產(chǎn)能轉(zhuǎn)向國內(nèi)基本建設(shè)，先后實施了一系列區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略：1999年實施“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略，到2013年底總投資規(guī)模超過四萬億，其中的兩萬四千多億是國債投資；2001年開始“東北老工業(yè)基地振興”戰(zhàn)略，投資規(guī)模為兩萬多億，70%以上屬于國債投資；2003年提出“中部崛起”，投資規(guī)模又是三萬億左右?？偟膩碚f，中央政府用了大約八萬億元的投資來解決改革開放“一部分地區(qū)先富”帶來的區(qū)域不平衡發(fā)展，基本上緩解了中國經(jīng)濟增長“東高西低”的區(qū)域差別。全球大危機以來西部地區(qū)的GDP增長速度已經(jīng)超過東部，區(qū)域差別平衡戰(zhàn)略初步奏效，這在世界上是獨一無二的。

緊接著是緩解城鄉(xiāng)差別。2003年黨的十六屆三中全會把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌列為新世紀(jì)的五大統(tǒng)籌之首，2005年又把新農(nóng)村建設(shè)作為八大國家戰(zhàn)略之首，持續(xù)到現(xiàn)在，三農(nóng)投入成為中央財政最大項的開支，2013年為一萬三千多億，八年的總投資規(guī)模七萬多億。這個史無前例的、基本建設(shè)和社會建設(shè)雙管齊下的大規(guī)模農(nóng)村投資，客觀上起到了縮小城鄉(xiāng)差別的作用。

黨的十八大以后需要通過“深改”予以緩解的，是這個大規(guī)模投資期間反而拉大的貧富差別。

第二種是公司化的地方政府可以在政府角色和企業(yè)角色之間相互轉(zhuǎn)換，地方政府信用可以替代資本信用。按照西方的二元對立思想，國家與社會、政府與企業(yè)，是對立關(guān)系。但對于園區(qū)來說，中方主導(dǎo)時期與新方主導(dǎo)時期相比的一個重要轉(zhuǎn)變，是隨著園區(qū)治理結(jié)構(gòu)改變?yōu)椤罢净ㄕ蠛弦唬倍鴣淼模菏找鎭碓从蓡我坏耐恋赜猿鲎屴D(zhuǎn)變?yōu)椤巴恋爻鲎尳?園區(qū)財政稅收”的總地租內(nèi)涵——即使土地出讓的價格低，但企業(yè)入駐后上繳的稅收是增加的，這可以彌補土地的收支缺口。因此，園區(qū)管委會既是開發(fā)區(qū)的政府管理主體，也是開發(fā)公司，可以隨時在政府信用和公司信用之間相互轉(zhuǎn)換。

而且，這個轉(zhuǎn)換是相對平滑的，因交易費用內(nèi)部化而使制度成本近乎為零：既可以以公司形式要求國開行給它發(fā)放貸款，又可以以政府的身份，以本地掌控的可開發(fā)資源土地作為抵押來獲得外部投資。最終，當(dāng)公司型政府可以隨時轉(zhuǎn)換政府角色和公司角色時，所產(chǎn)生的制度收益也是倍加的。

第三種是不同的政府信用之間也可以相互交易，尤其是中央政府信用和地方政府信用，兩者平滑交易的前提取決于是否具有同構(gòu)性。

中央政府因承擔(dān)國家的無限責(zé)任而以無限責(zé)任的方式創(chuàng)造承擔(dān)無限責(zé)任的國家金融信用。據(jù)此看，國家開發(fā)銀行就是最直接體現(xiàn)無限責(zé)任的國家信用工具。而且，只有中央政府能夠用國家強權(quán)來創(chuàng)造貨幣信用。所以，現(xiàn)實生活中普遍發(fā)生的是，處于資本短缺的公司化地方政府將政府信用轉(zhuǎn)化為公司信用，去對接中央政府賦予無限責(zé)任的國家金融信用。

此外，還需強調(diào)的是，國家金融信用所替代的不是一般性金融信用，而是長期的基礎(chǔ)性投資?；陲L(fēng)險控制的需要，一般性金融的主要業(yè)務(wù)大多是短期貸款和設(shè)備貸款，固定資產(chǎn)貸款相對很少；即使有也是需要抵押品的。而區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這樣的投資大、回報周期長的項目，屬于商業(yè)金融難以涉足的長期投資領(lǐng)域。比如，國家開發(fā)銀行在園區(qū)的貸款就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，既然很大程度上能夠提升園區(qū)的地產(chǎn)價值，那就會因符合周期性規(guī)律而在經(jīng)濟高漲期產(chǎn)生倍加收益，包括園區(qū)一期投資中的環(huán)金雞湖治理等公益環(huán)保項目。因此，一般認(rèn)為，金融信用用于環(huán)保方面的投資是沒有回報的，國家開發(fā)銀行作為無限責(zé)任的中央政府所派生的國家信用工具，并不是單純地介入環(huán)保投資，而是參與對園區(qū)的整套組合打包貸款——包括有升值潛力的基本建設(shè)在內(nèi)。最后，作為土地所有權(quán)主體的園區(qū)政府則是用整個土地升值后的預(yù)期倍加收益來統(tǒng)一償還。這就是兩者成功合作的內(nèi)在運作機制。

同時，這也解釋了國家開發(fā)銀行自成立以來，一直支持并不能獲得產(chǎn)業(yè)短期收益回報的國家“兩基一支”工程（基礎(chǔ)設(shè)施+基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)+支柱產(chǎn)業(yè)），而仍能維持95%以上的貸款回收率。因為：國家開發(fā)銀行選擇與地方政府或者大型國有企業(yè)合作，而這兩類機構(gòu)，都是能夠?qū)⑼顿Y收益所產(chǎn)生的總地租增量，再通過政府的強制性措施，如稅收、財政預(yù)算外收入或者其他方式，相對集中地以現(xiàn)金方式收回，從而履行對國開行的還本付息責(zé)任。

當(dāng)然，并不是所有的公司化地方政府信用都可以直接與中央政府信用平滑結(jié)合。園區(qū)能夠?qū)訃_行投資，客觀上是因為園區(qū)管委會雖然作為地方政府卻有著代行國家體制的條件——因其承接國家重大戰(zhàn)略任務(wù)而特有的“舉國體制”特征，而且其身份是可以在政府角色和公司角色之間相互轉(zhuǎn)換；也就是說，園區(qū)政府很大程度上具有無限責(zé)任特征，與無限責(zé)任的中央政府具有同構(gòu)性。

綜上所述，園區(qū)先后歷經(jīng)三次宏觀經(jīng)濟大危機都可以化危為機，其得以逆周期發(fā)展的原因就在于地方政府可以占有實體資源成為土地資產(chǎn)和其他實體資產(chǎn)所有權(quán)主體，中央政府又可以占有信用資源創(chuàng)造債務(wù)信用和金融信用。

客觀上，處于產(chǎn)業(yè)資本階段的園區(qū)政府主導(dǎo)著本地資源的資本化過程，保證長期并且可持續(xù)的資本化產(chǎn)生的所有權(quán)主體收益；新世紀(jì)初的國有銀行商業(yè)化改制完成之后，金融權(quán)力上收中央政府，中央政府則順勢進入金融資本階段。本文案例中，中央政府所創(chuàng)造的國家金融信用通過國家開發(fā)銀行這個工具去直接跟“政企合一”的園區(qū)結(jié)合。表明，恰恰只有中國這樣的無限責(zé)任政府，才有如此操作的條件和空間。

如果是西方模式的有限責(zé)任政府，那只能讓有限責(zé)任公司通過自由市場去干，而后者因為投資人承擔(dān)責(zé)任有限、不可能包下全部風(fēng)險，而一定要求有向社會轉(zhuǎn)嫁代價的制度；所以，西方制度具有風(fēng)險與收益不對等、勢必對外轉(zhuǎn)嫁成本的內(nèi)在機制。

因此，中國得以化危為機的逆周期調(diào)節(jié)中的重要經(jīng)驗，是中央和地方政府信用的兩種轉(zhuǎn)化及其所派生的兩種替代：中央政府的國家政治強權(quán)轉(zhuǎn)化成國家貨幣信用，國家層面的金融信用所支撐的長期投資替代的是一般意義上較為注重短期流動性貸款的金融信用；地方政府的政府信用轉(zhuǎn)化成公司信用，政府信用和公司信用之間可以相互替代。同理，中央政府信用和地方政府信用之間也可以進行交易，主要取決于兩者是否具有同構(gòu)性。