王春光

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 社會(huì)學(xué)研究所，北京 東城 100732）

迄今為止，絕大多數(shù)有關(guān)城鄉(xiāng)一體化的研究都偏重于城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)布局等方面，至少把經(jīng)濟(jì)的城鄉(xiāng)一體化作為重點(diǎn)研究?jī)?nèi)容[1]。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)把城鄉(xiāng)視為兩個(gè)不同的經(jīng)濟(jì)部門和不同的制度環(huán)境，如劉易斯的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論、繆爾達(dá)爾的循環(huán)累積因果理論、弗里德曼的“核心—外圍”理論，這些都在一定程度上解釋了城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異以及走向一體的可能路徑。有關(guān)城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究為我們認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)關(guān)系奠定了重要的理論基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)是城鄉(xiāng)關(guān)系的一個(gè)非常重要的因素，這個(gè)因素強(qiáng)有力地解釋當(dāng)前中國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系以及城鄉(xiāng)一體化問(wèn)題，但如果把經(jīng)濟(jì)因素當(dāng)作唯一因素，就會(huì)產(chǎn)生認(rèn)識(shí)偏誤，尤其會(huì)誤導(dǎo)政府的決策行為。因此，需要更多地從其他角度認(rèn)識(shí)和研究中國(guó)的城鄉(xiāng)一體化問(wèn)題。這里從機(jī)會(huì)平等的視角審視中國(guó)城鄉(xiāng)一體化，可以彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的缺陷，更突出人在城鄉(xiāng)關(guān)系中的主體地位，而不僅僅只重視物（資金、技術(shù)、收入等）的問(wèn)題。

從社會(huì)學(xué)角度看，城鄉(xiāng)一體化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)體現(xiàn)在機(jī)會(huì)的增加和配置上，體現(xiàn)在改善人們的各種機(jī)會(huì)上。唯其如此，才能獲得合法性和合理性。經(jīng)濟(jì)發(fā)展很難被歸為某一類機(jī)會(huì)范疇，從理論上看，它一方面是實(shí)現(xiàn)所有機(jī)會(huì)的基礎(chǔ)，另一方面也是兼顧底層、中層和高層的機(jī)會(huì)；從國(guó)家配置資源的角度看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是國(guó)家在確保城鄉(xiāng)底層機(jī)會(huì)和中層機(jī)會(huì)一體化的基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的一種策略[2]。

一、透視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)平等視角

機(jī)會(huì)平等是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。就經(jīng)濟(jì)危機(jī)而言，一方面，它的一個(gè)重要根源是損害了機(jī)會(huì)平等，從而帶來(lái)資源配置、供需失衡；另一方面，經(jīng)濟(jì)危機(jī)之所以傳導(dǎo)給社會(huì)和政治，也是因?yàn)閾p害了機(jī)會(huì)平等。其中一個(gè)最重要的機(jī)制是就業(yè)，因此，世界各國(guó)在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中特別重視創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的問(wèn)題。就業(yè)機(jī)會(huì)沒(méi)有增加，甚至減少，意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了問(wèn)題。歐洲債務(wù)危機(jī)和美國(guó)金融危機(jī)，沖擊最大的也是就業(yè)機(jī)會(huì)。2009年美國(guó)失業(yè)率接近10%，這在當(dāng)時(shí)成為困擾美國(guó)社會(huì)和政治的最大夢(mèng)魘，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在當(dāng)年的大選中大聲地承諾要在未來(lái)五年中為美國(guó)帶來(lái)500萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)，以作為其競(jìng)選下屆總統(tǒng)的重要口號(hào)。在希臘、意大利、西班牙等深陷歐洲債務(wù)危機(jī)的國(guó)家，老百姓紛紛走上街頭抗議政府的財(cái)政緊縮政策，原因也在于這樣的政策直接減少了就業(yè)機(jī)會(huì)，使不少人失業(yè)。北非的埃及、突尼斯和利比亞之所以爆發(fā)政治劇變，在很大程度上也是由于深受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響而出現(xiàn)大量的失業(yè)人口?！爸劣谶@次劇變的原因，學(xué)者們已經(jīng)指出了這些國(guó)家共有的一些特征：在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的單一和經(jīng)濟(jì)自由化政策，尤其是2008年以來(lái)的全球金融危機(jī)造成的沖擊，令各國(guó)居民失業(yè)率上升、生活水平下降、物價(jià)飛漲，構(gòu)成群眾反抗政府的主要原因?！盵3]當(dāng)前中國(guó)新常態(tài)的一個(gè)關(guān)鍵調(diào)控指標(biāo)就是就業(yè)率或者失業(yè)率。就業(yè)既是確保維持一定收入以滿足生存需要的最基本機(jī)會(huì)，又是體現(xiàn)人的價(jià)值、改善生活和社會(huì)地位的最重要機(jī)制。

但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)的配置過(guò)程卻是相當(dāng)復(fù)雜的。不同理論對(duì)機(jī)會(huì)平等和經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的理解大相徑庭：自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，如果政府不干預(yù)，那么市場(chǎng)這只無(wú)形之手可以讓每個(gè)人獲得平等地參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)；新自由主義理論認(rèn)為，政府干預(yù)越少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)就越平等和公平。在它們看來(lái)，自由市場(chǎng)表現(xiàn)出的不平等參與實(shí)際上就是一種平等；相反，人為地糾正市場(chǎng)的不平等參與，實(shí)際上是一種不平等的做法。而社會(huì)主義理論則認(rèn)為，自由市場(chǎng)并不能自動(dòng)地帶來(lái)社會(huì)平等，包括機(jī)會(huì)平等，必須通過(guò)有作為的政府推行一定的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，才能達(dá)到社會(huì)平等?！拔仪宄刂?，我們需要進(jìn)行大范圍的平等主義變革：比如在我們的教育體制、財(cái)產(chǎn)分配、貧困時(shí)期的資源配置、社會(huì)習(xí)慣和生活方式，以及企業(yè)內(nèi)部的權(quán)力分配；或許，還需要在勞動(dòng)收入方面進(jìn)行一些變革，但這種變革肯定要小一些。”[4-1]政府的作為是否都有利于機(jī)會(huì)平等呢？顯然這也是沒(méi)有充分獲得解決的理論和實(shí)踐問(wèn)題。

機(jī)會(huì)平等，是從過(guò)程角度理解的，也就是指所有社會(huì)成員都有相同的獲得機(jī)會(huì)這一權(quán)利的可能性，它有三種含義：首先是規(guī)則平等，即規(guī)則面前人人平等?！叭绻环N規(guī)則被應(yīng)用到每個(gè)人身上，那么它就是平等地應(yīng)用到每個(gè)人身上的：犯下同樣罪行的人應(yīng)得同樣的懲罰，如此等等。”[5]這要求制度是平等的，具體到經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，就是要建立平等的經(jīng)濟(jì)制度，比如平等的競(jìng)爭(zhēng)制度、平等的仲裁制度、平等的協(xié)商制度等。其次，分配性平等。按米勒的觀點(diǎn)，這是一個(gè)個(gè)人主義層面的平等，也就是說(shuō)，在某種利益或權(quán)利上平等地分配，給予每個(gè)人應(yīng)有的東西，而所謂應(yīng)有的東西取決于“所分配的是什么東西以及分配在其中發(fā)生的分配標(biāo)準(zhǔn)”。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，機(jī)會(huì)平等應(yīng)包括平等地參與就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)以及根據(jù)所做的貢獻(xiàn)而獲得相應(yīng)的報(bào)酬或收入或利益。最后，機(jī)會(huì)平等是一種整體性的社會(huì)狀態(tài)，也就是社會(huì)平等或地位的平等，即形成每個(gè)人把對(duì)方作為平等來(lái)對(duì)待的社會(huì)狀態(tài)。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，這樣的平等體現(xiàn)在企業(yè)與企業(yè)之間、勞資之間、消費(fèi)者與生產(chǎn)者之間等，他們之間存在著平等交換、平等權(quán)益的問(wèn)題。“在1930年代，社會(huì)主義者不管在遠(yuǎn)景問(wèn)題上存在多少分歧，但是就工黨政府的近期目標(biāo)而言卻是一致的。這些目標(biāo)，首當(dāng)其沖的就是要消除貧困和構(gòu)建一個(gè)社會(huì)服務(wù)型的政府；其次是要進(jìn)一步促進(jìn)財(cái)富平等；再次就是推行經(jīng)濟(jì)計(jì)劃實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定”[4-2]。

在任何國(guó)家，或者對(duì)任何政府來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不自動(dòng)帶來(lái)機(jī)會(huì)平等，機(jī)會(huì)平等是一個(gè)不斷的建構(gòu)過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，制度的改革和創(chuàng)新是相當(dāng)重要的，當(dāng)然更重要的是背后的平等理念。在我們看來(lái)，制定平等的規(guī)則是確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)平等的基本前提；其次，政府在機(jī)會(huì)平等上所做的努力是另一個(gè)保證，至少政府有意識(shí)地將機(jī)會(huì)平等作為執(zhí)政目標(biāo)和理念，從政策上加以推進(jìn)；最后，社會(huì)也需要形成平等的結(jié)構(gòu)態(tài)勢(shì)和氛圍，每一個(gè)群體和階層都有一定的能力和力量去維護(hù)自己的平等權(quán)利和機(jī)會(huì)，從而形成平權(quán)的社會(huì)氛圍。這似乎是相當(dāng)難做到的，是否意味著機(jī)會(huì)平等只是一個(gè)目標(biāo)呢？我們能否將它作為一種手段來(lái)操作呢？事實(shí)上，我們更偏向于把它作為一種手段。城鄉(xiāng)一體化就是通過(guò)推進(jìn)機(jī)會(huì)平等來(lái)實(shí)現(xiàn)的，或者說(shuō)，機(jī)會(huì)平等既是城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)，又是城鄉(xiāng)一體化的手段。

二、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的城鄉(xiāng)機(jī)會(huì)平等問(wèn)題

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)早已指出，在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)自然存在著機(jī)會(huì)不平等的問(wèn)題，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門往往選擇城市，而農(nóng)村則停留在從事傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)部門，但是，勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)和轉(zhuǎn)移是沒(méi)有制度性障礙的，盡管農(nóng)村勞動(dòng)力供過(guò)于求、技能較低等現(xiàn)象，在一定程度上損害了他們獲得與城市居民平等的經(jīng)濟(jì)參與機(jī)會(huì)的能力[6][7][8]。相比發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所描寫的城鄉(xiāng)關(guān)系，中國(guó)的情況可能更為復(fù)雜，這是所有研究中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的人都已經(jīng)注意到的[9][10][11]。那么，這種復(fù)雜性是怎樣呈現(xiàn)出來(lái)的？在過(guò)去三十多年的改革開放中，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)平等有了什么樣的改變？這為以后的城鄉(xiāng)一體化預(yù)示著怎樣的軌跡呢？首先我們得弄清楚從什么樣的維度去討論城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)的一體化問(wèn)題。基于上面我們對(duì)機(jī)會(huì)平等和經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的討論，我們認(rèn)為，城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在機(jī)會(huì)平等上至少體現(xiàn)為這樣三方面：

一是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度。不同的經(jīng)濟(jì)制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)的安排是不同的。所謂經(jīng)濟(jì)制度，就是有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種法規(guī)安排，包括產(chǎn)權(quán)制度、企業(yè)制度、產(chǎn)業(yè)制度、分配制度、組織制度等。制度是一套最基本的行為規(guī)則，比如資本主義經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度都是最基本的規(guī)則體系，在不同的制度體系中，機(jī)會(huì)是很不一樣的，而配置機(jī)會(huì)的機(jī)制也很不相同。

二是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策。廣義上看，制度是約束人們行為以及相互關(guān)系的一套行為規(guī)則，它應(yīng)該包括各種政策，但我們是從狹義角度理解制度的：制度是一種更穩(wěn)固、更基本、更一般的規(guī)則安排，而政策是一套更靈活、更具體的規(guī)則安排，比如稅收政策是體現(xiàn)稅收制度的一種行政行為和規(guī)則。從這個(gè)意義上看，制度是政策的依據(jù)和基礎(chǔ)，但是有時(shí)候政策并不一定體現(xiàn)制度，很有可能出現(xiàn)政策與制度的偏離甚至背離的問(wèn)題。如果政策背離制度的話，就有可能使制度受到傷害，意味著制度改革將不可避免，結(jié)果可能是新的政策上升為制度，變?yōu)榉€(wěn)定的行為規(guī)則。政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)的影響是相當(dāng)大的，各地政府都在向中央爭(zhēng)取優(yōu)惠的經(jīng)濟(jì)政策，就足以說(shuō)明這一點(diǎn)。

三是經(jīng)濟(jì)參與行動(dòng)上的平等。任何制度和政策的平等都要體現(xiàn)在行動(dòng)層面，都應(yīng)為行動(dòng)提供平等的機(jī)會(huì)。但事實(shí)上，制度和政策更多時(shí)候還是體現(xiàn)為形式平等（在有些方面還是不平等的），而如何轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)平等，存在著很多其他因素和機(jī)制。因此，除了從制度和政策層面外，我們更需要從行動(dòng)層面把握、觀察和分析城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)平等問(wèn)題。在行動(dòng)層面上，城鄉(xiāng)之間的勞動(dòng)力流動(dòng)、消費(fèi)行為、貿(mào)易活動(dòng)、資本流動(dòng)等，也都存在機(jī)會(huì)平等問(wèn)題。理想的城鄉(xiāng)一體化或者說(shuō)城鄉(xiāng)一體化的最終目標(biāo)就是城鄉(xiāng)居民享受到平等地從事經(jīng)濟(jì)發(fā)展和活動(dòng)的機(jī)會(huì)——經(jīng)濟(jì)行動(dòng)的平等。

三、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)

改革開放前，我國(guó)城鄉(xiāng)處于兩個(gè)彼此缺少自由交流和相對(duì)封閉的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系：城市發(fā)展工業(yè)，城市居民從事非農(nóng)工作，享受國(guó)家福利和保障；農(nóng)村只發(fā)展農(nóng)業(yè)（除少量的五小工業(yè)外），農(nóng)民只能務(wù)農(nóng)，不能從事非農(nóng)勞動(dòng)，更不能從農(nóng)村流入城市，享受不到國(guó)家給予城市居民那樣的各種福利和保障。改革開放給城鄉(xiāng)一體化以契機(jī)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展首先按下了城鄉(xiāng)一體化的按鈕。

（一）經(jīng)濟(jì)體制改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與非農(nóng)就業(yè)、流動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)

從城鄉(xiāng)一體化角度理解，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革本身還不能說(shuō)開啟了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、小城鎮(zhèn)建設(shè)以及農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工經(jīng)商（尤其是進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商）才真正開啟這一進(jìn)程，因?yàn)樗鼈兪罐r(nóng)村人獲得了非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)、向城市流動(dòng)的機(jī)會(huì)，沖破了農(nóng)村不能辦工業(yè)、農(nóng)民不能從事非農(nóng)勞動(dòng)和經(jīng)營(yíng)、農(nóng)民不能進(jìn)城賺錢謀生的制度障礙。過(guò)去三十多年中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的一個(gè)很重要原因就在于為農(nóng)村、農(nóng)民提供了非農(nóng)就業(yè)、流動(dòng)就業(yè)的機(jī)會(huì)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)成功的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)就是農(nóng)村在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)部門之外開始發(fā)展現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門，主要是發(fā)展農(nóng)村工業(yè)。凡改革先行、經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地方都是從農(nóng)村發(fā)展工業(yè)、商業(yè)開始的，如蘇南模式、溫州模式、珠江模式和晉江模式。這些模式的一個(gè)特點(diǎn)是，在城市工業(yè)之外發(fā)展了農(nóng)村工業(yè)和商業(yè)，農(nóng)民獲得了參與非農(nóng)發(fā)展的機(jī)會(huì)。直到現(xiàn)在，這些地方都是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展城鄉(xiāng)一體化程度最高的地區(qū)。

費(fèi)孝通教授對(duì)蘇南模式給予了高度評(píng)價(jià)：中國(guó)終于找到一條不用犧牲農(nóng)村的現(xiàn)代化、工業(yè)化和城市化道路。蘇南模式也啟發(fā)了全國(guó)其他農(nóng)村地區(qū)發(fā)展工業(yè)的思路，盡管沒(méi)有像蘇南那么成功。蘇南在發(fā)展農(nóng)村工業(yè)的過(guò)程中并不是很順利，到1990年代中期蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨內(nèi)部產(chǎn)權(quán)不清晰、經(jīng)濟(jì)效益下降等問(wèn)題，因此經(jīng)歷了大規(guī)模改制、轉(zhuǎn)制，但這并沒(méi)有損害蘇南的工業(yè)化基礎(chǔ)，相反在改制過(guò)程中，蘇南民營(yíng)經(jīng)濟(jì)得到很快的發(fā)展，招商引資有了很好的工業(yè)和人力基礎(chǔ)，到后來(lái)大量外資進(jìn)入蘇南，確保了蘇南經(jīng)濟(jì)獲得強(qiáng)大的發(fā)展動(dòng)力和活力。現(xiàn)在，蘇南農(nóng)村人口中從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力比重非常低，農(nóng)民與市民的收入差距比全國(guó)小很多，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市實(shí)現(xiàn)了銜接。太倉(cāng)就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展拓展城鄉(xiāng)非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的一個(gè)典型案例。太倉(cāng)是蘇南一個(gè)縣級(jí)市，現(xiàn)有人口46萬(wàn)左右，外來(lái)人口也達(dá)到這個(gè)數(shù)。2010年“在就業(yè)結(jié)構(gòu)上，太倉(cāng)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人群占三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人群的比例為89.08%”，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)非農(nóng)就業(yè)比例（53%左右）；城鄉(xiāng)居民收入比為2.08，遠(yuǎn)低于全國(guó)3.2的平均水平[12]。在太倉(cāng)，只要愿意，都能在非農(nóng)領(lǐng)域找到就業(yè)機(jī)會(huì)。

溫州模式和晉江模式走的是不同于蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的路子，但有一點(diǎn)是相同的，那就是農(nóng)民同樣有了更多的非農(nóng)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)。在溫州，經(jīng)濟(jì)發(fā)展最初是從發(fā)展家庭工業(yè)和小商品市場(chǎng)起步的，這一模式的最大優(yōu)點(diǎn)是能調(diào)動(dòng)老百姓（尤其是廣大農(nóng)村居民）發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，使其廣泛參與非農(nóng)機(jī)會(huì)，以至于大批溫州人由此邁向全國(guó)乃至全世界。迄今為止，總?cè)丝诓坏?00萬(wàn)的溫州有400萬(wàn)人口散向全世界從事非農(nóng)就業(yè)。這在改革前是難以想象的。有了這樣的機(jī)會(huì)，原來(lái)生活很困難的溫州農(nóng)村居民紛紛甩掉了貧窮的帽子，發(fā)家致富，成為溫州模式最靚麗的“景致”之一。同樣，晉江走的與溫州模式相似的路子：家庭工廠到商品市場(chǎng)再到品牌企業(yè)。在這個(gè)過(guò)程中，晉江人獲得了空前的非農(nóng)發(fā)展機(jī)會(huì)和空間，晉江從1978年貧困的農(nóng)業(yè)縣發(fā)展為當(dāng)今中國(guó)百?gòu)?qiáng)縣的翹楚：1978年晉江地區(qū)總產(chǎn)值1.45億元，人均只有154元，農(nóng)業(yè)人口占全縣總?cè)丝诘?5.7%，而2006年生產(chǎn)總值達(dá)到492.5億元，人均GDP達(dá)到47185元，城市化人口超過(guò)60%，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占就業(yè)人口比重已經(jīng)下降到8.3%[13]。從1980年代開始，農(nóng)村工業(yè)紛紛發(fā)展，反過(guò)來(lái)帶動(dòng)城鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展。如果我們用城鄉(xiāng)一體化的視角看這種現(xiàn)象，會(huì)發(fā)現(xiàn)這是一種與現(xiàn)在不同的甚至可以說(shuō)方向完全相反的城鄉(xiāng)一體化——“用農(nóng)村的方式發(fā)展城鎮(zhèn)”，具體表現(xiàn)為當(dāng)時(shí)晉江城鎮(zhèn)的工業(yè)發(fā)展方式與農(nóng)村沒(méi)有任何差別：城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民一樣用閑置的房子、閑置的錢（當(dāng)然會(huì)向親戚朋友借）紛紛開辦家庭作坊和中小企業(yè)，他們也是在自己的房子里搞起了企業(yè)，樓下是工廠、樓上是住家，或者在自己的房前屋后、左右蓋一些簡(jiǎn)易的房子當(dāng)作廠房，因此，在城鎮(zhèn)，跟農(nóng)村一樣，住宅與廠房混雜，根本分辨不出哪是住宅哪是廠房，不少?gòu)S房是以住宅的名義興建的，以至于出現(xiàn)許多城鎮(zhèn)不像城鎮(zhèn)，而更像農(nóng)村。在晉江的三十多年經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，晉江農(nóng)村居民就是在農(nóng)村發(fā)展工業(yè)的基礎(chǔ)上，縮小與城鎮(zhèn)的差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展，這是典型的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化的表現(xiàn)；農(nóng)村居民獲得了前所未有的非農(nóng)機(jī)會(huì)，他們中不少人的致富速度比城市居民還快。

當(dāng)然，不只是蘇南、溫州、晉江和珠三角農(nóng)村獲得了非農(nóng)機(jī)會(huì)而得到了前所未有的發(fā)展，不只是東部農(nóng)村有這樣的機(jī)緣，中西部也有不少成功的例子。比如在成都郊區(qū)，那里的農(nóng)村也因?yàn)樽プ×朔寝r(nóng)發(fā)展機(jī)會(huì)而富裕起來(lái)了，甚至連貴州這個(gè)全國(guó)最不發(fā)達(dá)的省份也有同樣的案例。

另一個(gè)不容忽略的是，更多的農(nóng)村勞動(dòng)力在經(jīng)濟(jì)體制改革中獲得了外出務(wù)工經(jīng)商的非農(nóng)機(jī)會(huì)。1978年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的就業(yè)人數(shù)只有2826萬(wàn)，外出務(wù)工的很少；但是2014年，農(nóng)民工人數(shù)已經(jīng)達(dá)到2.7395億，其中外出打工的達(dá)1.6821億人[14]。他們絕大部分是來(lái)自中西部農(nóng)村的農(nóng)民工。如此眾多的農(nóng)村勞動(dòng)力加入務(wù)工經(jīng)商隊(duì)伍，在一定程度上體現(xiàn)了城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整后出現(xiàn)的互動(dòng)關(guān)系，為鄉(xiāng)村居民提供了非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。2011年的中國(guó)社會(huì)綜合狀況調(diào)查表明，農(nóng)業(yè)戶口中有28.3%的人只從事非農(nóng)工作，10.9%和7.9%的人分別從事以非農(nóng)就業(yè)為主的兼業(yè)和以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)，52.8%的人只（純粹）從事務(wù)農(nóng)。由此可見(jiàn)，如果純非務(wù)農(nóng)者加上兼業(yè)者，農(nóng)業(yè)戶口者從事非農(nóng)就業(yè)的達(dá)到47%①數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所2011年《中國(guó)社會(huì)綜合狀況調(diào)查》。下文中多處數(shù)據(jù)來(lái)源于此。。農(nóng)業(yè)戶口者轉(zhuǎn)向非農(nóng)就業(yè)的機(jī)會(huì)越來(lái)越多。

對(duì)廣大農(nóng)村居民來(lái)說(shuō)，非農(nóng)就業(yè)至少可以給家庭帶來(lái)比農(nóng)業(yè)多得多的收入?！白鳛檗r(nóng)村居民收入主體的家庭經(jīng)營(yíng)收入占純收入的比重2010年為47.9%，比2000年降低了15.4個(gè)百分點(diǎn)；2010年農(nóng)村居民人均工資性收入為2431.1元，比2000年的702.3元增長(zhǎng)2.5倍，占純收入的比重為41.1%，比2000年上升了9.9個(gè)百分點(diǎn)，工資性收入已經(jīng)成為農(nóng)民增加收入的重要來(lái)源。”[15]非農(nóng)就業(yè)，特別是異地流動(dòng)就業(yè)，在一定程度上引發(fā)就業(yè)者觀念、生活方式和行為的變化：“來(lái)廣東的工廠和商店打工的農(nóng)村人，很快就學(xué)會(huì)了守時(shí)以及如何在工作中與他人協(xié)作。拿計(jì)件工資的人學(xué)會(huì)了如何在給玩具填充海綿或?yàn)楦鞣N消費(fèi)品安裝零件時(shí)提高效率。他們養(yǎng)成了洗手和其他衛(wèi)生習(xí)慣。他們平生頭一次跟來(lái)自天南海北的工友在一起工作，這也使他們的眼界變得更為開闊。他們學(xué)會(huì)了如何使用電視機(jī)、洗衣機(jī)、微波爐和空調(diào)。姑娘們追逐香港的時(shí)尚，學(xué)會(huì)了如何使用化妝品，如何梳理新發(fā)型?！盵16]

當(dāng)然，由城市化、工業(yè)化和市場(chǎng)化帶動(dòng)的城鄉(xiāng)非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的分布呈現(xiàn)的不是一種均衡的狀態(tài)，而是非均衡的、鏈?zhǔn)降膽B(tài)勢(shì)：大量非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)分布在城市、小城鎮(zhèn)、沿海和城郊結(jié)合部的農(nóng)村地區(qū)，在大部分中西部以及沿海欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，基本上缺少非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，所以才有農(nóng)村居民外出務(wù)工的現(xiàn)象。不管怎樣，就經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)而言，始于1978年的改革解除了農(nóng)民不能參與非農(nóng)活動(dòng)的制度性禁錮，讓他們獲得了與城市居民一樣的參與非農(nóng)活動(dòng)的機(jī)會(huì)和權(quán)利，打通了城鄉(xiāng)就業(yè)渠道，但是這并不等于它們分享到與城市居民平等的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，而僅僅說(shuō)明在形式上農(nóng)民終于有了與城市居民一樣可以參與到非農(nóng)活動(dòng)的權(quán)利。形式平等不等于實(shí)質(zhì)平等，城鄉(xiāng)一體化首先從機(jī)會(huì)的形式平等開始，然后逐漸獲得機(jī)會(huì)的實(shí)質(zhì)平等。城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)上離實(shí)質(zhì)平等還有很長(zhǎng)的距離。2011年中國(guó)社會(huì)綜合狀況調(diào)查表明，在從事純非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)村居民中，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）就業(yè)的占51.4%，在本縣（市、區(qū)）的占16.7%，在本省其他縣（市、區(qū)）的占15.6%，去外省的占16.3%；而從事兼業(yè)的農(nóng)村居民在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）就業(yè)的高達(dá)90.22%。在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）就業(yè)的屬于就地就業(yè)，在本縣（市、區(qū)）其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）就業(yè)的叫就近就業(yè)，而在本省其他縣（市、區(qū)）和外省就業(yè)的，基本上歸入流動(dòng)就業(yè)。流動(dòng)純非農(nóng)就業(yè)者在參與純非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)村居民中占32%左右。至于兼業(yè)者，其中90%左右的農(nóng)村居民都在農(nóng)村當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。農(nóng)村居民還是以就近就地從事非農(nóng)就業(yè)為主。但是，流動(dòng)到異地從事非農(nóng)就業(yè)的人數(shù)占相當(dāng)大的比例，而在流動(dòng)中，他們大多青睞東部大中城市。“統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，流動(dòng)人口七成以上分布在東部地區(qū)，八成以上分布在大城市與中等城市。全國(guó)吸納流動(dòng)人口較多的50個(gè)城市，集聚了60%以上的流動(dòng)人口。直轄市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市、地級(jí)及以下城市的流動(dòng)人口分別占流動(dòng)人口總量的13.2%、18.6%、22.3%、45.9%”[17]。在許多中西部農(nóng)村地區(qū)，跨縣（市、區(qū)）流動(dòng)和跨省流動(dòng)就業(yè)的人口在非農(nóng)就業(yè)人口中占絕大多數(shù)，而留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)或兼業(yè)的那些人大多年齡偏大，或者是有老人和孩子需要照顧。異地流動(dòng)就業(yè)，意味著鄉(xiāng)村不能為其農(nóng)村勞動(dòng)力提供足夠多的就業(yè)機(jī)會(huì)，很多非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)集中在大中城市和沿海地區(qū)。流動(dòng)就業(yè)并不能帶來(lái)平等權(quán)利，尤其是與流入地居民之間的平等權(quán)利。從區(qū)域角度來(lái)看，城鄉(xiāng)非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的分布和權(quán)利是不均衡的，這種不均衡應(yīng)該納入城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)一體化的范圍進(jìn)行討論和分析。

（二）城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)關(guān)系與經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)

在阻礙城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟(jì)制度性障礙中，一個(gè)最基本的是城鄉(xiāng)市場(chǎng)制度的差異，它使城鄉(xiāng)居民不可能具有平等的市場(chǎng)參與機(jī)會(huì)和權(quán)利。合理、公平的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度應(yīng)該是市場(chǎng)參與者享有平等的市場(chǎng)主體地位以及由此產(chǎn)生的相應(yīng)收益和報(bào)酬，其基本制度就是平等、清晰的產(chǎn)權(quán)制度。盡管我國(guó)已經(jīng)基本確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度框架，但是，城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)是不平等的，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)在市場(chǎng)上享受不到城市產(chǎn)權(quán)的地位，在土地產(chǎn)權(quán)和房產(chǎn)上表現(xiàn)得尤其明顯：“在一個(gè)城市以史無(wú)前例的速度增長(zhǎng)以及城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)越來(lái)越整合的年代，中國(guó)土地政策的一個(gè)最重要特征卻是對(duì)待城市與農(nóng)村土地上的一直截然分割。這兩類土地受制于不同的權(quán)利體系并由分立的機(jī)構(gòu)和法規(guī)所管理?！薄稗r(nóng)村與城市土地制度仍然維持著二元性，及其相關(guān)的國(guó)家對(duì)城市土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷現(xiàn)象，造成了經(jīng)濟(jì)的重大扭曲，也刺激了城市以不合理的方式增長(zhǎng)?！盵18-1]在現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元土地制度框架中，農(nóng)村土地在土地市場(chǎng)上不能享有與城市土地同等的地位，無(wú)法直接進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行交易，因此，不能直接實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的等價(jià)交換價(jià)值，從而損害了農(nóng)民從土地市場(chǎng)直接獲得的收益：首先是在征地過(guò)程中，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償依據(jù)的不是土地的市場(chǎng)交易價(jià)格，而是基于主觀的、相對(duì)欠缺科學(xué)依據(jù)的土地產(chǎn)出的幾倍（一般根據(jù)的是承包年限，如30年或30年糧食產(chǎn)量的總價(jià)），這個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地在市場(chǎng)上形成的價(jià)格。其次，農(nóng)村土地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)交易，這影響了土地作為物權(quán)所具有的抵押價(jià)值，也就是說(shuō)，農(nóng)民不能用土地向銀行做抵押貸款，從而也限制了農(nóng)民獲得資本、提升發(fā)展的能力和機(jī)會(huì)。同時(shí)，農(nóng)村土地的補(bǔ)償款往往不能直接落到農(nóng)民的口袋，而是經(jīng)過(guò)村莊集體乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各種名目的截流，只有很小一部分為農(nóng)民所直接享有?！稗r(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利一直處于相對(duì)弱勢(shì)，致使他們?nèi)菀自馐懿还降膶?duì)待，由此也制約了他們參與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的能力?！盵18-2]

由于現(xiàn)有的土地制度不公平，農(nóng)村和農(nóng)民失去了利用土地在城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程中獲得利益、發(fā)展自己的機(jī)會(huì)。每年土地開發(fā)、征用而產(chǎn)生的地方政府土地收益相當(dāng)可觀，大大抵消了國(guó)家每年支農(nóng)投入的效用。地方政府土地轉(zhuǎn)讓收益實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民、農(nóng)村土地收益的一種變相剝奪。與此同時(shí)，土地開發(fā)商在土地開發(fā)中產(chǎn)生的豐厚利潤(rùn)中有相當(dāng)部分應(yīng)該屬于農(nóng)村土地的增值，農(nóng)民應(yīng)享有這部分收益?！巴恋卣饔玫淖龇](méi)有給農(nóng)民帶來(lái)公平分享土地價(jià)值增值的結(jié)果?！盵18-3]設(shè)想這些現(xiàn)在沒(méi)有被農(nóng)民分享到的收益如果實(shí)實(shí)在在地落到農(nóng)民頭上，那么農(nóng)民尤其是被征地的農(nóng)民的收入會(huì)大幅提高，他們可以用這些錢去開辦企業(yè)、發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，或者用于資本投資等，不少農(nóng)民就會(huì)發(fā)家致富，城鄉(xiāng)差距不會(huì)變得現(xiàn)在這么大，許多農(nóng)民就不需要跨地區(qū)務(wù)工經(jīng)商了。如果農(nóng)村的土地真正為農(nóng)民所有，并且享有與城市土地同等的市場(chǎng)地位，那么農(nóng)民可以用土地進(jìn)行抵押貸款，從銀行融得資本，用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善生活等，顯然農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)參與和發(fā)展空間會(huì)寬闊許多。成都市委和市政府在過(guò)去的9年時(shí)間里針對(duì)農(nóng)民在土地權(quán)利上所面臨的制度障礙和缺陷，采取“確權(quán)還能”的政策措施，對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行全面的確權(quán)，構(gòu)建農(nóng)村土地“魚鱗圖”，即用立體的畫圖形式明確農(nóng)民土地邊界，并發(fā)放土地使用證，規(guī)定每個(gè)農(nóng)民對(duì)自己擁有使用權(quán)的土地具有不可剝奪的收益權(quán)利，不管他們是否從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、是否在農(nóng)村生活。當(dāng)?shù)卣賳T認(rèn)為，明確土地產(chǎn)權(quán)和收益，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村綜合改革的關(guān)鍵問(wèn)題。成都作為城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)在土地確權(quán)上進(jìn)行的試點(diǎn)，對(duì)全國(guó)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革具有重要借鑒價(jià)值。國(guó)家目前已經(jīng)開始在全國(guó)農(nóng)村開展土地確權(quán)認(rèn)證工作，當(dāng)然，這樣的確權(quán)還需要其他方面的制度改革和政策創(chuàng)新，才能轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民獲得更多經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)、享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的基礎(chǔ)。

與土地權(quán)益不平等直接相關(guān)的就是城鄉(xiāng)房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不平等，這是影響農(nóng)村、農(nóng)民獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)的另一項(xiàng)制度性障礙。由于農(nóng)村土地不能直接進(jìn)入一級(jí)土地市場(chǎng)，從而限制了農(nóng)民對(duì)房產(chǎn)的權(quán)能：不能買賣自己的房產(chǎn)。《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)村每個(gè)農(nóng)戶只能擁有一處宅基地，“宅基地使用權(quán)人可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)民”“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”。城鄉(xiāng)房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的不平等體現(xiàn)在：第一，農(nóng)民不能擁有多處房產(chǎn)，而只有一處房產(chǎn)，而城市居民則可以有多處房產(chǎn)。第二，法律雖然規(guī)定，農(nóng)民的宅基地可以在本集體內(nèi)轉(zhuǎn)讓，但是實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)讓的前提條件是相當(dāng)嚴(yán)格的，只能轉(zhuǎn)讓給本集體中還沒(méi)有獲得一處宅基地的村民，而在本集體中沒(méi)有一處宅基地的農(nóng)戶是非常少的，所以，農(nóng)民的房子幾乎不能進(jìn)行買賣交易，而城市的房子則是商品，隨時(shí)都可以交易，在交易中能帶來(lái)很大的增值效果。第三，農(nóng)民的房子不能抵押，而城市的房子則可以抵押，這就進(jìn)一步限制了農(nóng)民由房產(chǎn)而衍生的其他一些經(jīng)濟(jì)權(quán)利（特別是金融權(quán)利）和機(jī)會(huì)。

這樣的制度限制和不平等，要么嚴(yán)重限制了農(nóng)民的許多經(jīng)濟(jì)利益和機(jī)會(huì)，要么迫使農(nóng)民非正式運(yùn)作農(nóng)村宅基地和房產(chǎn)的交易，即產(chǎn)生了不合乎《土地管理法》和《物權(quán)法》的各種非法交易：小產(chǎn)權(quán)房、私自興建住宅、將房屋向空中延伸（如私自加蓋樓層）等，從而擾亂了農(nóng)村的房產(chǎn)和土地管理秩序，存在嚴(yán)重的法律、社會(huì)糾紛和社會(huì)沖突等風(fēng)險(xiǎn)。廣州、深圳的城郊結(jié)合部散布著不少城中村，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不斷在原有房子上加蓋樓層。表面上，農(nóng)民這樣做的直接目的是多蓋房子便于出租，獲得更多租金收入，但這背后跟城鄉(xiāng)不平等的產(chǎn)權(quán)制度直接相關(guān)：在城市的不斷擴(kuò)張過(guò)程中，農(nóng)民并沒(méi)有從土地征用中獲得應(yīng)得的收益，城中村的居民基本上失去了農(nóng)地或只擁有少量不足以維生的農(nóng)地，又沒(méi)有其他就業(yè)渠道，于是他們就想著利用僅有的房子出租賺錢，因不被允許有更多的宅基地用來(lái)建房，于是他們就向空中要房。當(dāng)然，這樣做是違法的，但如果大家都這么做，甚至許多村干部帶頭做，就出現(xiàn)“法不責(zé)眾”現(xiàn)象。到現(xiàn)在，城中村成了城市改造的一大難題。盡管一些城市正在推進(jìn)城中村改造，但其付出的代價(jià)是很大的，而且被拆遷的農(nóng)民今后的生計(jì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展又面臨新的問(wèn)題。至于“小產(chǎn)權(quán)”房，也是在城市房地產(chǎn)滾滾紅利的催生下出現(xiàn)的，農(nóng)村眼看著無(wú)法在房地產(chǎn)市場(chǎng)上分享更多的利益，只得通過(guò)變相操作，在自己的建設(shè)用地上興建小產(chǎn)權(quán)房，以從房地產(chǎn)市場(chǎng)分得“一杯羹”。盡管國(guó)家三令五申，不準(zhǔn)農(nóng)村建小產(chǎn)權(quán)房，也采取一些嚴(yán)厲的措施，但小產(chǎn)權(quán)房不僅屢禁不絕，而且呈蔓延之勢(shì)，已經(jīng)成為一個(gè)規(guī)模龐大的住房類型。

當(dāng)然，能參與這種違章建設(shè)的農(nóng)民畢竟還是少數(shù)，絕大多數(shù)農(nóng)民在現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)體制中根本沒(méi)有任何產(chǎn)權(quán)收益和發(fā)展機(jī)會(huì)。在遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村，廣大農(nóng)民只得選擇外出務(wù)工，否則就賺不到錢來(lái)養(yǎng)家糊口。在不少村莊，青壯年農(nóng)民攜家?guī)Э诘窖睾５貐^(qū)或城市打工了，村里只剩下老人和少數(shù)孩子，許多房子空無(wú)一人，顯得相當(dāng)衰敗。當(dāng)然，農(nóng)民雖然以后還打算返回農(nóng)村，住在這樣的房子里過(guò)生活，但是在他們長(zhǎng)時(shí)間的外出中，房子對(duì)他們來(lái)說(shuō)沒(méi)有增加任何收益，相反由于長(zhǎng)期的閑置而老化，這當(dāng)中一個(gè)最大的障礙是農(nóng)民的房子不能像城市房子那樣進(jìn)行自由交易和買賣。對(duì)廣大外出務(wù)工的農(nóng)民尤其是那些想城市化的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們?cè)谵r(nóng)村的房子實(shí)際上成了“雞肋”。更重要的是，這些房子不能交易兌現(xiàn)，根本無(wú)法起到幫助他們更好地實(shí)現(xiàn)城市化的作用。所以，從這個(gè)角度看，現(xiàn)有的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度實(shí)際上不利于農(nóng)民城市化的權(quán)利和機(jī)會(huì)，甚至也不利于城市的發(fā)展，因?yàn)檗r(nóng)民城市化的能力弱，會(huì)增加城市的負(fù)擔(dān)，包括經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和社會(huì)負(fù)擔(dān)：經(jīng)濟(jì)上由于農(nóng)民無(wú)法從農(nóng)村房子中獲得應(yīng)得的收益，他們?cè)诔鞘械馁?gòu)房能力和創(chuàng)業(yè)能力大受影響，如果城市要讓他們城市化，就必須投入更多的錢去為他們興建保障房、廉租房等；社會(huì)負(fù)擔(dān)則是，那些想城市化的農(nóng)民因缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)條件而可能處于一種“半城市化”狀態(tài)，給城市的社會(huì)融合、秩序帶來(lái)很大挑戰(zhàn)。2011年國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)流動(dòng)人口管理司組織的對(duì)全國(guó)流動(dòng)人口的問(wèn)卷調(diào)查顯示，不論在家鄉(xiāng)擁有什么樣的住房（自建房、集資房、商品房、保障房或沒(méi)有住房及其他），他們中大部分的人（72%以上）都很愿意融入流入地社會(huì)，也就是說(shuō)，并不像一些研究者認(rèn)為的那樣，在農(nóng)村有一分田、一間房，農(nóng)村居民就不一定想融入城市了。如果這一分田和一間房能通過(guò)市場(chǎng)交易變現(xiàn)，就可以從經(jīng)濟(jì)上更好地幫助他們?nèi)谌氤鞘孝佼?dāng)然，這種“交易變現(xiàn)”必須建立在其他一些制度配套實(shí)施的基礎(chǔ)上才是合理的。比如，對(duì)農(nóng)民獲得宅基地應(yīng)為有償還是無(wú)償?shù)膯?wèn)題的正確處理。但這并非是本文的討論范圍。。

（三）金融制度與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)

我國(guó)農(nóng)村之所以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上沒(méi)有城市的機(jī)會(huì)多，還在于金融制度。最近20多年，中國(guó)城市之所以呈現(xiàn)前所未有的蓬勃發(fā)展態(tài)勢(shì)，除了現(xiàn)代工業(yè)外，更重要的是資本與土地的結(jié)合，產(chǎn)生了巨大的倍增效應(yīng)。在這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)：大批廉價(jià)的土地，大量的存款，還有大批苦干的、低薪的農(nóng)民工。其中資金的作用不可忽視。我們?cè)谥形鞑哭r(nóng)村調(diào)查時(shí)，發(fā)現(xiàn)這樣的現(xiàn)象：一方面那里真的很缺錢，農(nóng)民想發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、興辦中小企業(yè)、置辦一些實(shí)業(yè)，借錢沒(méi)有門路；另一方面農(nóng)民存在銀行的那些錢都不能用在當(dāng)?shù)馗惆l(fā)展，而是被投放到城市和發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)。我們?cè)谫F州省某地調(diào)研時(shí)，當(dāng)?shù)氐狞h政領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)道，當(dāng)?shù)氐你y行存款中用于當(dāng)?shù)刭J款的不到20%，大部分流向沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的城市，而在當(dāng)?shù)匕l(fā)放的那20%的貸款基本上也在城市，很難落在農(nóng)村和農(nóng)民?！?003年重慶農(nóng)村信用社100多億元的資金中，50%用于支持‘黃金客戶’，如電信、煙草、啤酒企業(yè)、高速公路建設(shè)等，同時(shí)還參與了城市居民住房按揭、房屋裝修等消費(fèi)信貸市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)?！盵18-4]這種金融格局迄今沒(méi)有根本性改變。這實(shí)際上是城鄉(xiāng)金融制度不合理造成的：一方面，中國(guó)的金融制度是完全按照商業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建的，所有金融機(jī)構(gòu)都以商業(yè)化為目的進(jìn)行運(yùn)作。商業(yè)化的基本特點(diǎn)就是賺取最大利潤(rùn)。在廣大農(nóng)村，村民分散居住，貸款抵押條件差，對(duì)商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，在那里搞經(jīng)營(yíng)成本高、收益低，甚至存在很高的虧損風(fēng)險(xiǎn)，所以，它們對(duì)農(nóng)村開展金融業(yè)務(wù)，顯然少了動(dòng)力和積極性。而另一方面，國(guó)家又沒(méi)有全面開放金融市場(chǎng)，由國(guó)有銀行壟斷金融市場(chǎng)，民間資本難以進(jìn)入，目前雖有少量進(jìn)入，但也不足以解決農(nóng)民、農(nóng)村的金融“饑渴”問(wèn)題。農(nóng)民貸款難，直接制約了他們創(chuàng)業(yè)興業(yè)。與此同時(shí)，正如上文所談及，中國(guó)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度與現(xiàn)代金融制度是難以有效契合的，抵押貸款制度是現(xiàn)代金融的一項(xiàng)基本制度，但農(nóng)村產(chǎn)權(quán)不清，造成農(nóng)民根本無(wú)法從銀行貸到用于發(fā)展的錢。某縣區(qū)統(tǒng)籌辦的負(fù)責(zé)人在調(diào)研中對(duì)我們說(shuō)：“房產(chǎn)、農(nóng)村集體建設(shè)用地（包括宅基地、村公益用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地），都是農(nóng)村的寶貴資源，如何用活這些資源，事關(guān)農(nóng)村發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程?！雹谫Y料來(lái)源于筆者所在課題組2009年在重慶某縣區(qū)的調(diào)查記錄。

農(nóng)村的土地制度以及農(nóng)民自身的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件，對(duì)商業(yè)化改革后的國(guó)有銀行沒(méi)有太大吸引力，所以，改制后的四大國(guó)有銀行紛紛撤并分布在農(nóng)村的銀行網(wǎng)點(diǎn)，連農(nóng)業(yè)銀行這樣本來(lái)為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展而設(shè)置的銀行對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民也不甚感興趣。剩下的只有農(nóng)村信用社，而各地的農(nóng)村信用社都在千方百計(jì)地進(jìn)行商業(yè)化轉(zhuǎn)型，雖然堅(jiān)守農(nóng)村，但其吸儲(chǔ)功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于貸款功能。關(guān)于信用社的改制，有過(guò)很多爭(zhēng)論。一派觀點(diǎn)認(rèn)為，信用社應(yīng)該回歸當(dāng)初的本身：農(nóng)村農(nóng)民合作金融組織，是農(nóng)民組織起來(lái)解決自己碰到的各種資金問(wèn)題的方式。但其后來(lái)被國(guó)有化，不再是農(nóng)民的合作金融組織。今后改革的目標(biāo)是恢復(fù)農(nóng)民的合作金融特點(diǎn)。另一派主張信用社商業(yè)化，改制為農(nóng)村的商業(yè)銀行，在實(shí)踐過(guò)程中這一觀點(diǎn)占了上風(fēng)，很多農(nóng)村信用社紛紛易旗為農(nóng)村商業(yè)銀行，根本不見(jiàn)其農(nóng)村合作金融的特點(diǎn)。這一派主張的理由是，早在1950年代末，農(nóng)村信用社已經(jīng)國(guó)有化了，不再是農(nóng)民的合作金融組織，農(nóng)民在其中占的股份非常少，國(guó)家不斷地向信用社注資，已經(jīng)把農(nóng)民的這點(diǎn)股份稀化了。信用社商業(yè)化改制后，雖從農(nóng)村吸儲(chǔ)，但往往向工業(yè)、服務(wù)業(yè)和城市房地產(chǎn)等領(lǐng)域投資，農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)在貸款對(duì)象方面被淡化了。郵政儲(chǔ)蓄銀行則是1990年代中期發(fā)展起來(lái)的，在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，它們是名副其實(shí)的農(nóng)村儲(chǔ)蓄銀行，不從事任何貸款，最近幾年開始在農(nóng)村進(jìn)行小額貸款業(yè)務(wù)，在一定程度上緩解農(nóng)村資金需求，但每年發(fā)放的貸款金額并不是很大，占農(nóng)村存款余額的比重很低?！督?jīng)濟(jì)觀察報(bào)》有如下報(bào)道：“截至2012年9月末，郵儲(chǔ)銀行縣及縣以下農(nóng)村地區(qū)儲(chǔ)蓄存款余額超過(guò)2.5萬(wàn)億元，綠卡賬戶數(shù)約3.5億戶?！薄敖刂?012年10月底，郵儲(chǔ)銀行累計(jì)向縣及縣以下農(nóng)村地區(qū)發(fā)放小額貸款760萬(wàn)筆、金額超過(guò)4300億元，占全行小額貸款累計(jì)發(fā)放金額的70%以上?！盵19]4300億元貸款只占2.5萬(wàn)億元存款余額的17.2%。因此，信用社和郵政儲(chǔ)蓄銀行成為城市抽吸農(nóng)村資金的“抽水機(jī)”和“水泵”。盡管最近幾年，國(guó)家允許一些金融機(jī)構(gòu)（村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村金融互助社等）從事農(nóng)村小額貸款活動(dòng)，覆蓋面有了很大的拓展，但是，小額貸款存在著規(guī)模小、資金不足、誠(chéng)信差等問(wèn)題和困境。比如村鎮(zhèn)銀行試點(diǎn)力度較小，進(jìn)入門檻較高，經(jīng)營(yíng)范圍受到很大的限制。由于不準(zhǔn)吸儲(chǔ)，而只進(jìn)行貸款業(yè)務(wù)，不少村鎮(zhèn)銀行沒(méi)有充足的資金從事貸款。農(nóng)業(yè)政策銀行當(dāng)前從事的更多是與糧食生產(chǎn)和收購(gòu)有關(guān)的金融業(yè)務(wù)，而很少為農(nóng)村工業(yè)、商業(yè)等活動(dòng)提供資金支持。在廣大農(nóng)村，從事工商服務(wù)以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，所需資金的絕大部分來(lái)自民間借貸，而不是來(lái)自金融機(jī)構(gòu)。

由此可見(jiàn)，農(nóng)村一方面存在資金“饑渴”，另一方面大量?jī)?chǔ)蓄被各種金融機(jī)構(gòu)吸走；一方面活躍著民間借貸，另一方面金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村從事信貸的積極性和動(dòng)力都很弱。這種尷尬現(xiàn)象的根源在于我國(guó)的金融制度以及相應(yīng)的其他經(jīng)濟(jì)制度沒(méi)有有效地確保農(nóng)民融資的權(quán)益和機(jī)會(huì)。

（四）非正式的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)

從1970年代后期開始，城鄉(xiāng)從封閉走向開放、交流的第一步就是農(nóng)副產(chǎn)品和農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)開始萌芽和成長(zhǎng)。在高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的集權(quán)時(shí)代，城鄉(xiāng)分割也體現(xiàn)在勞動(dòng)力的就業(yè)上：當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)不存在現(xiàn)在意義上的勞動(dòng)力市場(chǎng)，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的就業(yè)范圍、方式都是受到嚴(yán)格限制的，不能隨便選擇；農(nóng)村勞動(dòng)力基本上在農(nóng)業(yè)及相關(guān)農(nóng)村部門就業(yè)，不能轉(zhuǎn)向非農(nóng)，更不準(zhǔn)進(jìn)入城市就業(yè)；同樣，城市勞動(dòng)力也是由國(guó)家嚴(yán)格配置的，沒(méi)有自由選擇就業(yè)的空間。從1980年代開始，農(nóng)民終于贏得了非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，也可以進(jìn)城就業(yè)，但是，農(nóng)民的就業(yè)是在國(guó)家正式就業(yè)制度之外的，不受國(guó)家的就業(yè)制度保護(hù)，當(dāng)時(shí)叫作體制外就業(yè)，包括務(wù)農(nóng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)、進(jìn)城打工、個(gè)體工商戶以及民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)業(yè)和從業(yè)者等。

即使在1992年中央提出了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這個(gè)目標(biāo)后，農(nóng)村勞動(dòng)力在城市就業(yè)，仍然受到各種各樣的制度性歧視，尤其是一些流入地政府出臺(tái)了排斥農(nóng)村流動(dòng)人口的就業(yè)政策（如北京、上海、廣州都規(guī)定了A、B、C類工種）。1998年，國(guó)務(wù)院辦公廳在其發(fā)布的《關(guān)于做好災(zāi)區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力就地安置和組織民工有序流動(dòng)工作的意見(jiàn)》中仍然對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工進(jìn)行行政限制，指出：“勞動(dòng)力輸入地區(qū)要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)外來(lái)勞動(dòng)力的宏觀調(diào)控，今年后3個(gè)月到明年3月份，用人單位原則上不得再新招收零散的農(nóng)村勞動(dòng)力。確實(shí)需要招收農(nóng)村勞動(dòng)力的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)地(市)級(jí)以上勞動(dòng)保障部門批準(zhǔn)，通過(guò)勞務(wù)協(xié)作來(lái)實(shí)現(xiàn)，并優(yōu)先考慮災(zāi)區(qū)勞動(dòng)力。對(duì)在城市有工作崗位的災(zāi)區(qū)民工，要求其返鄉(xiāng)探親后不要攜帶新的人員外出。對(duì)盲目流入城市的人員，要做好勸返工作。要加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)管理，嚴(yán)厲查處私招亂雇農(nóng)村勞動(dòng)力、侵害勞動(dòng)者合法權(quán)益及其他擾亂勞動(dòng)力市場(chǎng)的行為?！碑?dāng)時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力在城市、流入地還沒(méi)有完全的、自由的就業(yè)權(quán)利，不少人還被當(dāng)作盲目流動(dòng)者而受到強(qiáng)制收容遣返。到2000年，當(dāng)時(shí)的國(guó)家勞動(dòng)與社會(huì)保障部（現(xiàn)在的人力資源與社會(huì)保障部）才提出“要逐步將城市化作為吸納農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的主渠道”，由此開始轉(zhuǎn)向承認(rèn)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)的權(quán)利，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)從原來(lái)的非制度化轉(zhuǎn)向制度化建設(shè)。2000年7月，勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)等七部委聯(lián)合頒布《關(guān)于進(jìn)一步開展農(nóng)村勞動(dòng)力開發(fā)就業(yè)試點(diǎn)工作的通知》，要求在一些有條件的地區(qū)開展推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力開發(fā)就業(yè)工作的試點(diǎn)，取消對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)者流動(dòng)就業(yè)的限制，探索改革現(xiàn)行流動(dòng)就業(yè)證卡管理制度，對(duì)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者實(shí)行統(tǒng)一的就業(yè)登記；制定和實(shí)行適用于城鄉(xiāng)用人單位和勞動(dòng)者的統(tǒng)一的勞動(dòng)管理辦法。由此國(guó)家才提出了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)管理制度。

但是，這并不等于城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)體制已經(jīng)建立起來(lái)了。事實(shí)上，到現(xiàn)在，這個(gè)體制還沒(méi)有真正建立起來(lái)：首先，仍然存在體制內(nèi)和體制外的勞動(dòng)力市場(chǎng)。雖然在體制外的勞動(dòng)力市場(chǎng)中也有相當(dāng)一部分城市勞動(dòng)力在從業(yè)，但大多數(shù)還是農(nóng)村勞動(dòng)力，而且農(nóng)村勞動(dòng)力都是在體制外勞動(dòng)力市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)就業(yè)的，難以進(jìn)入體制內(nèi)的勞動(dòng)力市場(chǎng)。體制外勞動(dòng)力市場(chǎng)與體制內(nèi)相比，存在著就業(yè)不穩(wěn)定、就業(yè)條件差、就業(yè)時(shí)間長(zhǎng)、工資低、福利少、上升渠道不暢等問(wèn)題。新的《勞動(dòng)合同法》雖然對(duì)所有勞動(dòng)者做出一視同仁的規(guī)定，但是，在執(zhí)行和管理層面，對(duì)流動(dòng)的農(nóng)村勞動(dòng)力來(lái)說(shuō)卻缺乏有效的落實(shí)機(jī)制，比如申訴機(jī)制、談判機(jī)制、仲裁機(jī)制等都相對(duì)缺位，加上屬地管理的行政體制又進(jìn)一步壓縮了流動(dòng)的農(nóng)村勞動(dòng)力在城市社會(huì)獲得平等的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利的空間。

還有一個(gè)分割是一級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)與次級(jí)（二級(jí)）勞動(dòng)力市場(chǎng)。一般來(lái)說(shuō)，體制內(nèi)的勞動(dòng)力市場(chǎng)基本上屬于一級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)，而體制外的勞動(dòng)力市場(chǎng)則屬于次級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)。次級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)屬于勞動(dòng)密集型、工資報(bào)酬低、非正規(guī)的就業(yè)市場(chǎng)。在體制內(nèi)的一些單位也雇傭不少農(nóng)村勞動(dòng)力（如保安、清潔工、打字員、司機(jī)等），但是他們卻不能被歸類為體制內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)，而應(yīng)屬于體制外的勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)，也屬于次級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)。當(dāng)然在體制外的勞動(dòng)力市場(chǎng)，也存在著一級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)，包括外資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)以及混合型企業(yè)的管理、技術(shù)服務(wù)、營(yíng)銷等領(lǐng)域。從這個(gè)層面來(lái)說(shuō)，一級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)與次級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)并不與體制內(nèi)和體制外勞動(dòng)力市場(chǎng)完全重合。

有研究表明，農(nóng)村勞動(dòng)力絕大多數(shù)都是在體制外的次級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)就業(yè)，在城市的非正規(guī)就業(yè)領(lǐng)域中他們占據(jù)絕對(duì)的多數(shù)，高達(dá)56%的流動(dòng)人口沒(méi)有參與社會(huì)保險(xiǎn)[20]。相比較而言，非農(nóng)戶口的勞動(dòng)力中，在黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、軍隊(duì)、國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位就業(yè)的占47.7%；而農(nóng)業(yè)人口則只占11.6%，事實(shí)上他們大多在這些單位當(dāng)臨時(shí)工，沒(méi)有穩(wěn)定的就業(yè)身份；以前是農(nóng)業(yè)戶口而后來(lái)轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的人中，32.7%的人在這些單位就業(yè)，他們大多是通過(guò)大學(xué)教育或參軍等轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)的，在體制內(nèi)單位中是正式工；以前是非農(nóng)戶口而今為居民戶口的人中有43%在這些單位工作。由此可見(jiàn)，不同戶口身份的人在勞動(dòng)力市場(chǎng)上有著不同的地位，尤其是農(nóng)業(yè)戶口者與非農(nóng)戶口者在勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)上存在著不同地位：非農(nóng)戶口者更多地在體制內(nèi)和一級(jí)市場(chǎng)上就業(yè)，而農(nóng)業(yè)戶口更多地在體制外和次級(jí)市場(chǎng)上工作。

與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的職業(yè)化程度相當(dāng)?shù)停粌H表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在很大程度上具有重要的自給自足特點(diǎn)，而且還表現(xiàn)為不享受國(guó)家的勞動(dòng)制度保障——沒(méi)有退休、養(yǎng)老、工傷、失業(yè)等方面的保障，雖然國(guó)家近期在農(nóng)村推行新型的養(yǎng)老制度，但是這種制度并不是以農(nóng)業(yè)勞動(dòng)為基礎(chǔ)的，而是帶有普惠型的社會(huì)救助性質(zhì)，以幫助農(nóng)村老年人減少生活壓力和負(fù)擔(dān)。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)大多以家庭為主要單位，而我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度規(guī)定，出資方以單位和勞動(dòng)者為主，在農(nóng)村實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)，勢(shì)必要由家庭來(lái)承擔(dān)大部分的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，當(dāng)下肯定是一筆不小的負(fù)擔(dān)。如果農(nóng)民知道社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)他們有好處，如果保險(xiǎn)費(fèi)設(shè)計(jì)適度，那么，大多數(shù)農(nóng)民還是會(huì)加入社會(huì)保險(xiǎn)。事實(shí)正是如此。就拿新型合作醫(yī)療制度來(lái)說(shuō)，剛開始農(nóng)民持懷疑態(tài)度，而現(xiàn)在大多數(shù)農(nóng)民還是愿意參與，目前新型合作醫(yī)療的參與度還是相當(dāng)高的，當(dāng)然，這背后有國(guó)家的出資支撐。從農(nóng)村新型合作醫(yī)療到新型養(yǎng)老制度，國(guó)家確實(shí)在逐步地推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，但是，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)還不能享受與城市就業(yè)一樣的各種權(quán)利和機(jī)會(huì)：沒(méi)有帶薪假期、沒(méi)有休假，沒(méi)有更多的社會(huì)福利，更不能通過(guò)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)地位的升遷等。農(nóng)民也沒(méi)有相應(yīng)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利意識(shí)，還是停留在傳統(tǒng)的小農(nóng)狀態(tài)，沒(méi)有把農(nóng)業(yè)勞動(dòng)當(dāng)作就業(yè)，而是當(dāng)作生活的一部分。他們認(rèn)為，農(nóng)民就是種田種糧，賦予農(nóng)業(yè)勞動(dòng)更多的社會(huì)和文化意義。不過(guò)，勞動(dòng)力外出務(wù)工經(jīng)商，在一定程度上削弱了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的意義和價(jià)值，更多的農(nóng)村年輕勞動(dòng)力看不起農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，視其為沒(méi)有出息的表現(xiàn)：一是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)太辛苦；二是收入不高，也享受不到更多的權(quán)利和機(jī)會(huì)。從這個(gè)意義上看，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的地位更是今不如昔，與工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)的就業(yè)地位相差更大。

四、經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)城鄉(xiāng)一體化的影響因素

對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)，有這樣一個(gè)基本的判斷：城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)從過(guò)去的分割走向開放，制度對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)的限制在弱化，城市向農(nóng)村勞動(dòng)者開放了經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)的空間，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)跨越了城鄉(xiāng)邊界，在一定程度上縮小了城鄉(xiāng)差別，或者在城鄉(xiāng)之間形成一個(gè)過(guò)渡地帶?！巴ㄟ^(guò)農(nóng)民的外出打工和回流，農(nóng)村家庭和農(nóng)民得以在一個(gè)將農(nóng)村和城市都包含其中的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中活動(dòng)。農(nóng)村家庭和農(nóng)民工既依賴于城里的工資，也依賴于維持生存的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所帶來(lái)的保障?！盵21]農(nóng)民比以前獲得了更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)，可以農(nóng)轉(zhuǎn)非、可以異地就業(yè)，也可以創(chuàng)業(yè)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)者的就業(yè)權(quán)利和機(jī)會(huì)給予了更多的政策和制度保障。這顯示了城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)上正在經(jīng)歷一體化。但是，這個(gè)過(guò)程還沒(méi)有完成，而且在某些方面的差距不但沒(méi)有縮小，還在不斷擴(kuò)大。在筆者看來(lái)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)一體化的含義是，城鄉(xiāng)都擁有同等的機(jī)會(huì)以及機(jī)會(huì)蘊(yùn)含著同等價(jià)值和意義，也就是說(shuō)，所有經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)都是面向所有的人，不以城鄉(xiāng)來(lái)區(qū)分，與此同時(shí)，同一種機(jī)會(huì)不能因城鄉(xiāng)而有著不同的待遇、權(quán)利和條件。

城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)上還是有明顯的不同，可以概括為這樣幾個(gè)方面：第一，城鄉(xiāng)就業(yè)市場(chǎng)機(jī)會(huì)還是有明顯差異的，農(nóng)村勞動(dòng)者進(jìn)城務(wù)工，大多進(jìn)入次級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)，很少能進(jìn)入一級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)，仍然不能享受同工同酬、同工同權(quán)的待遇。第二，農(nóng)村勞動(dòng)者依舊無(wú)法享受與城市居民同等的金融權(quán)利和機(jī)會(huì)。第三，農(nóng)村不能與城市一樣享受土地開發(fā)增值的機(jī)會(huì)。第四，與國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策補(bǔ)貼相比，城市有更多的產(chǎn)業(yè)享受國(guó)家的產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠，如高科技發(fā)展政策、高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、工業(yè)園開發(fā)政策等，所有這些政策都面向城市產(chǎn)業(yè)。

與改革前相比，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)差距的影響因素發(fā)生了很大的變化：市場(chǎng)因素越來(lái)越成為一個(gè)重要的影響因素。市場(chǎng)是偏愛(ài)城市的：城市具有巨大的規(guī)模集聚效用，大大降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本，有發(fā)達(dá)便捷的基礎(chǔ)設(shè)施、快速的信息傳遞渠道、更高的消費(fèi)需求、豐富的人才資源等，這使得第二和第三產(chǎn)業(yè)更加鐘愛(ài)城市，而不是農(nóng)村。所以，在改革開放后，由于城市的集聚吸納，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力和資本紛紛被城市市場(chǎng)所吸納，在一定程度上削弱了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)。由此出現(xiàn)的結(jié)果是城鄉(xiāng)收入差別并沒(méi)有因?yàn)檗r(nóng)村勞動(dòng)力可以進(jìn)城打工而縮小，反而在不斷擴(kuò)大。

城市具有如此巨大的市場(chǎng)吸引力，并不僅僅由于市場(chǎng)本身的威力，而與國(guó)家的相關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策有著直接的關(guān)系和影響。盡管國(guó)家也在不斷地改革不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)的一些政策，但是，國(guó)家的某些政策調(diào)整卻在一定程度上更加偏向、偏愛(ài)城市。僅土地開發(fā)政策就使農(nóng)村失去了很大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)。雖然農(nóng)村勞動(dòng)力可以進(jìn)城打工經(jīng)商，但仍然碰到很多的政策和制度壁壘，享受不到同工同酬、同工同權(quán)的機(jī)會(huì)。雖然農(nóng)業(yè)獲得了各種補(bǔ)貼，但是，國(guó)家的糧食政策在很大程度上限制了農(nóng)民從務(wù)農(nóng)中獲得更好的收益。在這里，國(guó)家的一些政策與市場(chǎng)共同地阻礙了城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)上走向一體化的進(jìn)程。首先，城鄉(xiāng)之間仍然沒(méi)有形成統(tǒng)一的、平等的市場(chǎng)體系。其次，國(guó)家缺少為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)提供一些重要的、強(qiáng)有力的政策支持。許多發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有專門的傾斜政策，使得農(nóng)村居民享受到與城市居民同等的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)。這兩個(gè)重要層次的問(wèn)題，顯然不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)的一體化。由于存在前一個(gè)層次的問(wèn)題，農(nóng)民不論在農(nóng)村還是在城市，很難享受到政策和制度上的公平待遇，他們既不能享受與城市居民平等的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與機(jī)會(huì)，又不能從同樣的機(jī)會(huì)中獲得同樣的待遇和權(quán)利；后一個(gè)問(wèn)題的存在，在很大程度上使本來(lái)就比較弱勢(shì)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)（尤其是農(nóng)業(yè)）變得更加弱勢(shì)，難以為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)提供平等的競(jìng)爭(zhēng)條件。

所以，從這里可以看出，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)的不平等，并不像經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯所認(rèn)為的那樣完全是因?yàn)槌青l(xiāng)經(jīng)濟(jì)屬于兩個(gè)不同的經(jīng)濟(jì)部門（傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)部門和現(xiàn)代資本主義經(jīng)濟(jì)部門），還因?yàn)槲覈?guó)的城鄉(xiāng)二元體制。雖然到現(xiàn)在有關(guān)農(nóng)村勞動(dòng)力向現(xiàn)代部門轉(zhuǎn)移的限制在不斷解除，但是二元體制的慣性影響以及相應(yīng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)難以獲得同步的轉(zhuǎn)變。這就是當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)一體化的根本要害之所在。

五、經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)城鄉(xiāng)一體化的可能路徑

有研究者認(rèn)為，中國(guó)城鄉(xiāng)一體化已經(jīng)形成了“民本自發(fā)”和“政府自覺(jué)”兩個(gè)路徑。所謂“民本自發(fā)”，主要指“在市場(chǎng)化改革中，對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系演變影響至關(guān)重要的非正式制度就是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)制度變遷和發(fā)展為代表的農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程。”[1-1]這種“民本自發(fā)”的觀點(diǎn)主要是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)角度理解城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。在這種觀點(diǎn)看來(lái)，從1980年代出現(xiàn)的“蘇南模式”“溫州模式”“珠三角模式”都是中國(guó)農(nóng)民自覺(jué)尋找城鄉(xiāng)一體化而進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，為自己創(chuàng)造了非農(nóng)發(fā)展機(jī)會(huì)。這樣的“民本自發(fā)”行動(dòng)確實(shí)大大地推進(jìn)了這些地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，但對(duì)于其他廣大農(nóng)村地區(qū)來(lái)說(shuō)，這些模式并不是可以模仿的，也是不可復(fù)制的。那么，對(duì)其他廣大的中國(guó)農(nóng)村來(lái)說(shuō)，是否還有其他的城鄉(xiāng)一體化路徑呢？從目前的一些政策導(dǎo)向和研究觀點(diǎn)來(lái)看，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局一體化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化被視為推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)一體化的兩個(gè)重要路徑。

所謂城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局一體化，就是通過(guò)以縣域?yàn)閱挝话l(fā)展工業(yè)園區(qū)的方式，吸引農(nóng)村勞動(dòng)力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，與此同時(shí)，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，為工業(yè)化提供人力和土地資源。成都市的經(jīng)驗(yàn)就非常典型：從2004年開始，成都市推進(jìn)“三集中”的優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局的做法。這“三集中”就是“工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)業(yè)向大戶集中、居民向社區(qū)集中”。成都市規(guī)劃了以中心城市、區(qū)（市）縣政府所在地及有條件的區(qū)域中心鎮(zhèn)為依托的兩級(jí)工業(yè)集中發(fā)展區(qū)，旨在提高城鄉(xiāng)工業(yè)化水平。成都一共興建了20多個(gè)工業(yè)園區(qū)，每個(gè)縣區(qū)都有自己的工業(yè)園區(qū)，而下屬的每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將自己招商引資來(lái)的企業(yè)項(xiàng)目放在區(qū)縣工業(yè)園區(qū)集中發(fā)展，而不是放在自己轄區(qū)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以享受落戶工業(yè)園區(qū)的企業(yè)創(chuàng)造的稅收收入。工業(yè)集中發(fā)展，改變了“小而散”的農(nóng)村工業(yè)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，提高了對(duì)外來(lái)資金的吸引力。農(nóng)地向農(nóng)業(yè)大戶集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)小區(qū)集中，其首要目的還是為區(qū)縣工業(yè)發(fā)展提供土地支持和勞動(dòng)力支持，同時(shí)也通過(guò)規(guī)?；l(fā)展促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化。當(dāng)然，這樣的“三集中”是否能達(dá)成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)的一體化，還需要更多的社會(huì)、政策條件支持：農(nóng)地的流轉(zhuǎn)是否合乎農(nóng)民的意愿？向他人流轉(zhuǎn)土地后的農(nóng)民能否在工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)中實(shí)現(xiàn)更好的就業(yè)？農(nóng)民集中居住，能否獲得可持續(xù)的生活改善條件？等等。這些問(wèn)題從一開始就考驗(yàn)著成都的產(chǎn)業(yè)布局城鄉(xiāng)一體化做法。成都的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局一體化之所以取得好的效果，關(guān)鍵在于較好地處理了產(chǎn)業(yè)集中發(fā)展與城鄉(xiāng)普遍分享發(fā)展成果的關(guān)系。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)一體化并不意味著農(nóng)村一定要像城市那樣發(fā)展工業(yè)，但是，城市工業(yè)發(fā)展一定要讓農(nóng)村分享到成果。一方面，成都鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極參與工業(yè)化進(jìn)程，讓它們將招商引資的資本投入工業(yè)園區(qū)。另一方面，成都也使它們看到，它們可以享受園區(qū)產(chǎn)生的稅收，可以增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政能力，能為農(nóng)村公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供財(cái)政支持；與此同時(shí)，讓農(nóng)民集中在工業(yè)園區(qū)周圍居住，可以享受到工業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)；通過(guò)土地確權(quán)頒證，使農(nóng)民能享受土地的長(zhǎng)期收益，激發(fā)農(nóng)民在向非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的過(guò)程中讓土地流轉(zhuǎn)的積極性和動(dòng)力，由此帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。當(dāng)然，有一些制度性問(wèn)題依然沒(méi)有解決，比如現(xiàn)有的土地制度還是限制農(nóng)民在工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中進(jìn)一步獲得土地增值的收益；在產(chǎn)業(yè)布局過(guò)程中政府過(guò)多地使用行政力量，產(chǎn)生了一些強(qiáng)制問(wèn)題，尤其是政府在換屆中產(chǎn)生的政策不確定性也在影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)村的關(guān)系。

沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局一體化走的是不同于成都的路子。農(nóng)村的工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的主要?jiǎng)恿?lái)自民間，而不是政府（或者不是最基層的政府），對(duì)此黃坤明的“民本自發(fā)”概括有一定道理。不論是蘇南模式，還是溫州模式和珠江模式，它們都是民間、外資通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制而發(fā)展起來(lái)的，即使像以集體經(jīng)濟(jì)為主的蘇南模式，在農(nóng)村工業(yè)化過(guò)程中，也是以村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，出現(xiàn)“村村點(diǎn)火、處處冒煙”的景觀；溫州模式更是民間老百姓的“杰作”；珠江模式是港資與當(dāng)?shù)卮迩f合作的產(chǎn)物（“三來(lái)一補(bǔ)”）。當(dāng)然在這些地區(qū)，政府并不是不起作用，而是往往處在后臺(tái)，且剛開始也沒(méi)有明確的所謂“城鄉(xiāng)一體化”的意識(shí)和觀念。所以，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，這些模式走的是一條自發(fā)的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化路徑。但是，進(jìn)入1990年代末和21世紀(jì)初，首先認(rèn)識(shí)到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的還是沿海地區(qū)的政府，如蘇南最早提出“三集中”的政策，浙江在全國(guó)省市中是最早提出“城鄉(xiāng)一體化”戰(zhàn)略和規(guī)劃的，但是，由于本身城鄉(xiāng)工業(yè)發(fā)展程度就比較高（比如，早在1998年，浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就占全省經(jīng)濟(jì)的“四分天下有其三”的格局），因此，這些地區(qū)的政府就沒(méi)有像成都那樣鮮明地將城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局一體化作為重點(diǎn)工作來(lái)抓，而轉(zhuǎn)向其他方面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，如浙江省2003年就“開始實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的交通網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)村供水供電網(wǎng)絡(luò)、污水垃圾收集處理設(shè)施、廣播電視設(shè)施等方面的建設(shè)”[1-2]。

實(shí)際上，全國(guó)各地都在推進(jìn)縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，即便十分落后的縣，也在轟轟烈烈地發(fā)展工業(yè)園區(qū)，各級(jí)干部都有硬性的招商引資任務(wù)指標(biāo)，由此也確實(shí)引來(lái)了一些資金，提高了縣域的經(jīng)濟(jì)總量，但是我們的調(diào)查顯示，這種做法對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)一體化的效果并不明顯。某西部縣是國(guó)家貧困縣，最近幾年利用東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機(jī)遇，從東部引進(jìn)了一些項(xiàng)目，建立起工業(yè)園區(qū)，為當(dāng)?shù)卦黾恿?萬(wàn)多個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)，一些過(guò)去到沿海打工的農(nóng)民返回本地打工，從這一點(diǎn)看確實(shí)增加了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)。然而，除此之外，工業(yè)園區(qū)并沒(méi)有有效地帶動(dòng)該縣農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平依然不高，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施依然落后，農(nóng)業(yè)收入增加依然緩慢，農(nóng)村“空心化”問(wèn)題依然沒(méi)有得到緩解；與此同時(shí)，還出現(xiàn)一些因工業(yè)發(fā)展征地而產(chǎn)生的失地農(nóng)民問(wèn)題；由于引進(jìn)的工業(yè)大多是污染嚴(yán)重的，因此對(duì)農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了不可估量的破壞；還有一些企業(yè)之所以到那里投資，更多的不是出于發(fā)展實(shí)業(yè)，而是為了圈地，在一定程度上反而給當(dāng)?shù)卦斐珊艽蟮纳鐣?huì)矛盾和糾紛。該縣招商引資、發(fā)展工業(yè)園的做法為什么沒(méi)有達(dá)到成都那樣的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展之效果呢？我們認(rèn)為，招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須要配以經(jīng)濟(jì)制度的改革和創(chuàng)新，城鄉(xiāng)才會(huì)達(dá)成共同發(fā)展的效果，否則，就會(huì)出現(xiàn)招商引資與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫節(jié)的問(wèn)題。成都之所以通過(guò)“三集中”實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)的一體化，關(guān)鍵在于背后的制度改革和創(chuàng)新，尤其是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和城鄉(xiāng)社會(huì)管理及服務(wù)體制改革。成都在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度方面的改革創(chuàng)新在很大程度上解決了農(nóng)民的土地收益、土地處置權(quán)利問(wèn)題：一方面農(nóng)民可以獲得對(duì)土地的永久受益，另一方面可以分享到工業(yè)化和城市化的發(fā)展成果。在“確權(quán)還能”后，農(nóng)民可以在向城市遷移的同時(shí)保持對(duì)土地的永久使用和收益，解決了土地流轉(zhuǎn)中的法律模糊問(wèn)題，也有助于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)不論在早期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段還是后來(lái)的經(jīng)濟(jì)提升階段，始終伴有經(jīng)濟(jì)體制的改革和創(chuàng)新作后盾。如蘇南從1980年代的社隊(duì)企業(yè)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展以及小城鎮(zhèn)發(fā)展，1990年代開始的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制以及大舉引進(jìn)外資的做法，實(shí)際上都是制度改革創(chuàng)新的產(chǎn)物。當(dāng)前蘇南各地又紛紛出臺(tái)了圍繞新農(nóng)村建設(shè)的富民政策（如富民合作社、勞務(wù)合作社、合作農(nóng)場(chǎng)、集體宿舍租賃建設(shè)等），再造新的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，也是一次制度創(chuàng)新。這一做法在一定程度上彌補(bǔ)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后村莊集體經(jīng)濟(jì)不足、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足的問(wèn)題。相對(duì)于這些地方來(lái)看，許多中西部地區(qū)在招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上缺乏制度改革創(chuàng)新，僅僅靠低廉的土地成本和生態(tài)環(huán)境的犧牲增加對(duì)外部資金的吸引力，在很大程度上不但將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展排斥在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化之外，沒(méi)有達(dá)成縣城工業(yè)與周圍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)同步發(fā)展的格局，而且還在許多方面犧牲了農(nóng)村和農(nóng)民的利益，引發(fā)不少社會(huì)矛盾和糾紛。

政府社會(huì)管理和服務(wù)體制改革也是推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)一體化的另一項(xiàng)制度改革。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整變化需要社會(huì)管理和服務(wù)體制的改革和變化，否則難以促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)的一體化。之所以如此，是因?yàn)樵械纳鐣?huì)管理和服務(wù)體制是一種不平等的制度，將城鄉(xiāng)劃分為兩個(gè)在社會(huì)地位、權(quán)利方面完全不同的、不平等的社會(huì)，鄉(xiāng)村享受不到城市所享有的各種資源和機(jī)會(huì)，這是一種不能實(shí)現(xiàn)發(fā)展分享的制度。即使引進(jìn)了大量項(xiàng)目，工業(yè)有了很快發(fā)展，但農(nóng)村和農(nóng)民仍然處在難以分享發(fā)展成果的地位，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)一體化如何可能呢？凡是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)配置得比較好的地方，都有一個(gè)基本前提，那就是城鄉(xiāng)社會(huì)管理和服務(wù)體制的一體化程度比較高。不論是成都還是蘇南、浙江嘉興等地，這些地方基本上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化，城鄉(xiāng)居民享受的社會(huì)保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)福利差距并不大。社會(huì)管理和服務(wù)的城鄉(xiāng)一體化或均等化對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)一體化具有兩方面的支撐作用：一是建立起農(nóng)村居民參與分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的機(jī)制；二是為城鄉(xiāng)居民參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基本的制度、權(quán)利平臺(tái)。

所以，我們可以得出這樣的結(jié)論：中國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)的一體化不應(yīng)僅僅瞄準(zhǔn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整，更關(guān)鍵在于改革城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)管理服務(wù)制度，這才是未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)一體化的基本路徑。在一個(gè)縣域內(nèi)，如果沒(méi)有體制改革，即使引進(jìn)了大量項(xiàng)目和資金，辦起了工業(yè)園區(qū)，為農(nóng)民創(chuàng)造了一些非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，但其他方面的經(jīng)濟(jì)收益仍難以做到，甚至?xí)霈F(xiàn)工業(yè)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源（如土地資源、生態(tài)資源等）的擠占乃至侵害，結(jié)果出現(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大而不是縮小。只有繼續(xù)推進(jìn)和深化經(jīng)濟(jì)體制改革（特別是產(chǎn)權(quán)制度、金融體制、勞動(dòng)力市場(chǎng)體制等的改革），才能使農(nóng)村和農(nóng)民利用自己的經(jīng)濟(jì)資源參與工業(yè)化和城市化發(fā)展成果的分享；只有進(jìn)行社會(huì)管理和服務(wù)體制改革，才能使農(nóng)村享受到更多的二次分配機(jī)會(huì)，間接地享受到工業(yè)化和城市化發(fā)展的成果。