陳彥斌 劉哲希 郭豫媚

（中國人民大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，北京 海淀 100872）

宏觀調(diào)控在西方國家被稱之為穩(wěn)定化政策或宏觀經(jīng)濟政策，均是指緩沖經(jīng)濟短期波動的公共政策，以使產(chǎn)出與通脹盡可能接近其長期水平。改革開放以來，中國從1978年GDP規(guī)模僅排在世界第九位的低收入國家一躍成為中高收入國家和世界第二大經(jīng)濟體，其中宏觀調(diào)控體系的構(gòu)建與完善發(fā)揮了重要作用。然而，以往宏觀調(diào)控體系的成功不意味著可以恪守固有框架而不做改變。由于在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段中產(chǎn)出與通脹的運行規(guī)律存在顯著差異，宏觀調(diào)控體系需要與時俱進地調(diào)整以適應(yīng)經(jīng)濟環(huán)境的變化。例如，二戰(zhàn)結(jié)束后至1960年代中期前，受早期凱恩斯主義的貨幣政策無效論的影響，加上現(xiàn)實經(jīng)濟運行中物價相對穩(wěn)定，貨幣政策并沒有得到太多關(guān)注；但進入1970年代以后，美英法等主要西方國家發(fā)生了滯脹危機，政府對通脹急劇攀升的高度重視促使貨幣政策在宏觀調(diào)控中占據(jù)了主導(dǎo)性地位①同樣地，中國宏觀調(diào)控體系的以往演變歷程與經(jīng)濟體制改革進程之間存在著緊密的內(nèi)在聯(lián)系，可分為三個階段。第一階段是改革開放前高度集中化的計劃經(jīng)濟時期，政府運用行政手段對市場進行直接控制。第二階段是改革開放之后至黨的十四屆三中全會期間，中國經(jīng)濟由計劃經(jīng)濟體制逐步向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌。宏觀調(diào)控的核心手段雖仍是行政干預(yù)，但貨幣政策等適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的間接手段也逐步納入到宏觀調(diào)控的框架中。第三階段是黨的十四屆三中全會至今，社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立且市場機制發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。宏觀調(diào)控更加注重運用貨幣政策與財政政策等間接調(diào)控方式，逐漸弱化對行政干預(yù)手段的依賴。。

近幾年中國經(jīng)濟逐步進入新常態(tài)，正面臨許多未曾經(jīng)歷的新變化。短期內(nèi)“三期疊加”給予經(jīng)濟運行巨大的下行壓力；長期以來支撐經(jīng)濟增長的人口紅利、改革紅利、全球化紅利以及工業(yè)化紅利均在不同程度地消退。但是，宏觀調(diào)控體系卻未相應(yīng)地做出根本性調(diào)整，只是在保證政策連貫性與穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上更加注重“微調(diào)預(yù)調(diào)”與“定向調(diào)控”。由此，宏觀調(diào)控在新常態(tài)下的調(diào)控效率出現(xiàn)了顯著下降，經(jīng)濟的下滑勢頭難以如以往一樣得到有效遏制。2012年以來中國經(jīng)濟的產(chǎn)出缺口一直處于-1.8%左右；GDP平減指數(shù)也在持續(xù)下滑并已由正轉(zhuǎn)負，在2015年步入了-0.3%至-1.0%的緊縮區(qū)間。回顧歷史，產(chǎn)出缺口與GDP平減指數(shù)同時為負的現(xiàn)象僅在1998年亞洲金融危機時期與2008年金融危機時期出現(xiàn)過，而本次卻是在未有劇烈的外部沖擊下發(fā)生的，足以凸顯中國經(jīng)濟面臨的嚴峻局面與宏觀調(diào)控體系轉(zhuǎn)型的必要性。因此，本文將在總結(jié)中國宏觀調(diào)控主要特點的基礎(chǔ)上，深入探究新常態(tài)下宏觀調(diào)控存在的問題，從而為宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)型提供可供借鑒的思路。

一、中國宏觀調(diào)控的主要特點

與西方國家的宏觀經(jīng)濟政策相比，中國宏觀調(diào)控主要有如下三方面的特點。

（一）西方國家的宏觀調(diào)控以物價穩(wěn)定作為核心目標，中國宏觀調(diào)控目標更加寬泛，往往是在“控通脹”“穩(wěn)增長”與“調(diào)結(jié)構(gòu)”的基礎(chǔ)上根據(jù)短期經(jīng)濟形勢的需要進行針對性的擴充

理論上，宏觀調(diào)控有四大目標，即“經(jīng)濟增長、物價穩(wěn)定、充分就業(yè)、保持國際收支平衡”。在實踐操作中，大多數(shù)西方國家的宏觀調(diào)控會對四大目標進行選擇與取舍，但無論是采用“階梯目標”策略還是“雙重目標”策略，均是把物價穩(wěn)定作為核心目標。這主要是由于西方國家市場機制相對健全，物價水平的穩(wěn)定能夠成為資源有效配置與經(jīng)濟健康運行的良好指示器（Woodford,2003[1]）。并且，西方國家消費率平均高達70%左右，而消費對物價水平十分敏感，因此保證物價穩(wěn)定就可以大致保障西方國家經(jīng)濟的平穩(wěn)增長。

相比之下，中國宏觀調(diào)控在關(guān)注物價穩(wěn)定的同時，還將“穩(wěn)增長”與“調(diào)結(jié)構(gòu)”視為長期錨定的核心目標。一方面，由于中國的市場機制尚存在許多不完善之處，價格信號無法全面反映實際經(jīng)濟運行狀況。1988年“物價闖關(guān)”失敗后，商品價格在1992年才逐步實現(xiàn)市場化，而土地、資金及勞動力等要素價格的市場化改革至今尚未完成。另一方面，與西方國家接近或處于增長穩(wěn)態(tài)不同，中國經(jīng)濟在改革開放以來面臨著實現(xiàn)“四個現(xiàn)代化”的迫切任務(wù)以及結(jié)構(gòu)和制度的深刻轉(zhuǎn)型。這使得宏觀調(diào)控既要保證經(jīng)濟快速增長，也要實現(xiàn)結(jié)構(gòu)內(nèi)部的“有保有壓、有扶有控”?！胺€(wěn)增長”與“調(diào)結(jié)構(gòu)”的重要性不亞于“控通脹”。

此外，在上述三大核心目標的基礎(chǔ)上，政府還可以在特殊時期根據(jù)經(jīng)濟形勢的需要，靈活地擴充宏觀調(diào)控目標。比如，新世紀以來淘汰落后產(chǎn)能與抑制房價過快上漲等均曾被列入宏觀調(diào)控的目標之中。隨著新常態(tài)下經(jīng)濟運行態(tài)勢的不斷復(fù)雜，宏觀調(diào)控又針對性地加入“惠民生”“抓改革”“促和諧”“防風(fēng)險”等目標。

（二）與西方國家以貨幣政策為核心的宏觀調(diào)控不同，中國更注重財政政策，貨幣政策常處于被動配合的地位

1930年代大蕭條之后的四十多年中凱恩斯主義一直占據(jù)主流地位，認為蕭條時期貨幣政策會陷入流動性陷阱（名義利率接近于零）而無法影響產(chǎn)出水平，只能依靠財政政策擴大總需求。在此指導(dǎo)思想下，西方政府長期實施積極財政政策，但卻積累了巨量的政府債務(wù)并擠出了私人部門的有效投資，這成為了1970年代滯脹危機的主要導(dǎo)火索（Bernanke,2003[2]）。此后，貨幣主義學(xué)派有力地反駁了凱恩斯主義的觀點，指出貨幣政策的意義在于降低真實利率而非名義利率，前者才是刺激經(jīng)濟的關(guān)鍵因素。隨后的研究發(fā)現(xiàn)，貨幣政策還能夠通過資產(chǎn)價格與信用途徑穩(wěn)定經(jīng)濟增長。因此，滯脹危機之后西方國家的宏觀經(jīng)濟政策已經(jīng)由以財政政策為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐载泿耪邽橹鳌?/p>

財政政策在中國的宏觀調(diào)控中則一直占據(jù)主導(dǎo)地位。尤其在1998年與2002年的兩次經(jīng)濟下滑中，實施積極財政政策均被列為宏觀調(diào)控的首要內(nèi)容；2008年更是推出了“四萬億”財政刺激政策以應(yīng)對金融危機。相比較而言，貨幣政策常處于配合財政政策的弱勢角色?；厮莸礁母镩_放前，中國人民銀行（下稱“央行”）只是財政部直接管轄的下屬單位。雖然后來央行與財政部在隸屬關(guān)系上分離，但財政部仍可直接向央行借款彌補財政赤字，直至1993年《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》正式做出了“財政部停止向中國人民銀行借款”的決定。但在隨后的宏觀調(diào)控實踐中，貨幣政策依然處于配合財政政策的位置。亞洲金融危機時央行提供1.2萬億再貸款協(xié)助財政部剝離四大國有銀行的壞賬；2008年金融危機時期為配合“四萬億”的財政刺激計劃，M2增速高達30%而超出了預(yù)定增速10個百分點以上。面對新常態(tài)以來的經(jīng)濟增速下滑，宏觀調(diào)控依然注重財政政策的主導(dǎo)作用，堅持執(zhí)行“積極財政政策+穩(wěn)健貨幣政策”的組合，積極擴張財政赤字規(guī)模予以應(yīng)對。

（三）西方國家對產(chǎn)業(yè)政策的態(tài)度較為謹慎，而中國頻繁地運用產(chǎn)業(yè)政策作為宏觀調(diào)控手段對市場進行直接干預(yù)

由于產(chǎn)業(yè)政策對經(jīng)濟的作用效果一直存在較大的爭議，西方國家對產(chǎn)業(yè)政策的態(tài)度較為謹慎。從國際經(jīng)驗來看，產(chǎn)業(yè)政策雖然在美國追趕英國以及日本和韓國經(jīng)濟騰飛等階段中取得了成功，但幾近相同的產(chǎn)業(yè)政策在拉美國家卻遭遇了巨大失敗。因此，Krugman（1997）[3]等學(xué)者認為產(chǎn)業(yè)政策并不起到?jīng)Q定性作用。對產(chǎn)業(yè)政策有效性的質(zhì)疑還在于其會扭曲市場對資源的有效配置并帶來巨大的尋租空間（Rodrik et al.,2002[4]）。同時，政府是否擁有足夠的遠見制定合理的產(chǎn)業(yè)政策也值得懷疑（Lall,2001[5]）。

產(chǎn)業(yè)政策在中國宏觀調(diào)控中卻備受重視。自1989年國務(wù)院頒布《產(chǎn)業(yè)政策大綱》和《關(guān)于當前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》以來，產(chǎn)業(yè)政策的涵蓋范圍逐步擴大。從1990年代選擇幾個支柱產(chǎn)業(yè)進行重點發(fā)展，到新世紀以來發(fā)布的《當前國家重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄（2000年修訂）》與《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2005年）》幾乎涉及了國民經(jīng)濟中所有大類行業(yè)。宏觀調(diào)控之所以重視產(chǎn)業(yè)政策，一方面是因為改革開放以來的中國經(jīng)濟長期處在追趕階段，政府可利用“后發(fā)優(yōu)勢”對發(fā)達國家發(fā)展經(jīng)驗進行學(xué)習(xí)與模仿，通過制定產(chǎn)業(yè)政策明確和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。但更重要的另一方面是，由于增長主義發(fā)展模式下GDP考核機制和事權(quán)財權(quán)倒掛的財稅體制充分調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的熱情，產(chǎn)業(yè)政策作為地方政府拉動經(jīng)濟的抓手往往能夠迅速有效地得到落實，由此就成為一種刺激經(jīng)濟的宏觀調(diào)控手段。比如，2008年金融危機時期國務(wù)院迅速出臺“十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃”與“七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”來刺激經(jīng)濟。新常態(tài)以來，政府也延續(xù)了對產(chǎn)業(yè)政策的使用，密集出臺了與《中國制造2025》、“互聯(lián)網(wǎng)+”相關(guān)的一系列產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與實施細則。

二、中國宏觀調(diào)控在新常態(tài)下存在的問題

新常態(tài)下中國經(jīng)濟發(fā)生的新變化需要宏觀調(diào)控框架積極調(diào)整適應(yīng)，但近幾年政府卻只是在以往的宏觀調(diào)控框架上進行小修小補。這必然會帶來一系列問題，主要表現(xiàn)為以下三個方面。

（一）新常態(tài)下宏觀調(diào)控政策空間收緊導(dǎo)致寬泛化目標所帶來的低效率問題逐步凸顯

宏觀調(diào)控目標的寬泛化雖然會給予相機抉擇更大的靈活性，但目標越多會導(dǎo)致目標之間發(fā)生沖突的可能性越大，并且不同時期目標的變化也會產(chǎn)生動態(tài)不一致問題，這些均會顯著降低宏觀調(diào)控的效率（Chari&Kehoe,2006[6]）。①1970年代滯脹危機期間，美聯(lián)儲在穩(wěn)定經(jīng)濟增長和抑制通脹這兩個目標之間反復(fù)搖擺，使得其反通脹政策不被公眾信任，反而加劇了通脹水平不斷上升。美聯(lián)儲最終只能以更嚴重的產(chǎn)出損失為代價治理通脹（Mishkin，2012[7]）。事實上，以往在多重目標下中國宏觀調(diào)控的效率也并不高，為實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定增長付出了較大的代價。在貨幣供應(yīng)規(guī)模上M2/GDP比1978年增加了近8倍；在財政支出上政府不再“既無內(nèi)債又無外債”（僅有1981、1985和2007年沒有出現(xiàn)財政赤字），政府債務(wù)占GDP比重已經(jīng)接近60%的警戒線。②根據(jù)李揚等（2015）[8]測算，2014年地方債務(wù)占GDP比重達到了47.6%，再加上中央債務(wù)規(guī)模，政府總體債務(wù)占GDP比重已在60%左右。

新常態(tài)下宏觀經(jīng)濟政策空間則進一步收緊。貨幣政策方面，M2/GDP的高企大大限制了貨幣政策的操作空間，更麻煩的是，現(xiàn)有數(shù)量型貨幣政策調(diào)控框架的有效性正大幅下降。這是由于利率市場化改革與金融創(chuàng)新的不斷推進導(dǎo)致公眾對銀行信貸的依賴度大幅降低，顯著弱化了數(shù)量型貨幣政策依靠的信貸傳導(dǎo)渠道。根據(jù)央行公布數(shù)據(jù)計算可得，2012-2014年人民幣貸款占社會融資比重僅為54.2%，2002-2011年平均占比則達到71.9%，2002年之前占比在90%以上。同時，價格型貨幣政策在培育基準利率體系與完善利率傳導(dǎo)機制等方面均處于起步階段且進展緩慢，難以彌補數(shù)量型貨幣政策調(diào)控效率的不足。財政政策方面，新常態(tài)下財政收入增長因GDP增速的下滑而明顯放緩，2014年以來增速已跌落到個位數(shù)，遠低于1978-2011年間15.7%的平均值。房地產(chǎn)市場步入下行周期與“43號文”的出臺更使得地方政府所依賴土地出讓金與地方融資平臺貸款大幅縮減。根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2014年土地出讓金增速僅為3.2%，2015年前三季度的降幅更高達30%以上。而在支出端，政府還要面臨高債務(wù)帶來的還本付息壓力與人口老齡化導(dǎo)致的醫(yī)療、養(yǎng)老等剛性財政支出的擴張。因此，政府運用積極財政政策的自由度大不如前。

政策空間收緊下政府試圖通過“微刺激”等政策手段，尋求“穩(wěn)增長”“促改革”“調(diào)結(jié)構(gòu)”“防風(fēng)險”等多目標之間的平衡。但從政策效果來看，“微刺激”政策的規(guī)模之小難以彌補寬泛目標下的低效率。經(jīng)濟增速的下滑趨勢不僅沒有得到扭轉(zhuǎn)，反而拖累了改革進程的推進；經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的分化態(tài)勢仍在延續(xù)；杠桿率也持續(xù)上升。由于調(diào)控效果不佳，政府在制定宏觀經(jīng)濟政策時變得更加謹小慎微。特別是應(yīng)對2015年上半年經(jīng)濟增速加速下行，原本積極的財政政策不積極甚至緊縮（財政支出增速較去年同期的下降幅度超過財政收入的下降幅度），原本穩(wěn)健的貨幣政策不穩(wěn)健甚至明顯偏緊（M2增速沒有達到目標值且真實利率持續(xù)上升），這進一步表明宏觀調(diào)控效率已經(jīng)出現(xiàn)大幅下降。

（二）新常態(tài)下宏觀調(diào)控對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，不僅無法達到“調(diào)結(jié)構(gòu)”目的而且會導(dǎo)致經(jīng)濟結(jié)構(gòu)“越調(diào)越亂”

新常態(tài)下中國經(jīng)濟增速不斷下滑的同時，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡問題始終存在，尤其是投資率過高而消費率過低的總需求結(jié)構(gòu)失衡問題依然突出。2014年投資率仍達46%以上，遠高于全世界23%的平均值。由于理論上貨幣政策只能對經(jīng)濟增長與物價水平等宏觀指標進行調(diào)控，而財政政策可以運用稅收優(yōu)惠、財政補貼與調(diào)節(jié)政府投資等手段針對不同群體與不同領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“精準發(fā)力”，因而財政政策比貨幣政策更適合調(diào)整結(jié)構(gòu)?；诖?，主流觀點認為新常態(tài)下宏觀調(diào)控應(yīng)仍沿用財政政策為主導(dǎo)的傳統(tǒng)模式，發(fā)揮財政政策能夠“精準發(fā)力”的優(yōu)勢，同時實現(xiàn)“穩(wěn)增長”與“調(diào)結(jié)構(gòu)”兩大目標。

然而，現(xiàn)實經(jīng)濟中運用以財政政策為主導(dǎo)的宏觀調(diào)控來“調(diào)結(jié)構(gòu)”只會導(dǎo)致經(jīng)濟結(jié)構(gòu)“越調(diào)越亂”。這是因為宏觀調(diào)控來“調(diào)結(jié)構(gòu)”通常只能是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，而不會在結(jié)構(gòu)失衡問題的癥結(jié)上下功夫。其結(jié)果要么是原有的結(jié)構(gòu)失衡問題在一段時間之后再次顯現(xiàn)甚至加重，要么是“摁倒葫蘆壓起瓢”，一個方面結(jié)構(gòu)失衡的緩解導(dǎo)致其他方面結(jié)構(gòu)失衡的加劇或者出現(xiàn)新的結(jié)構(gòu)失衡問題。比如，為解決工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡問題，1980年代末國務(wù)院出臺了一系列優(yōu)惠扶持政策鼓勵輕工業(yè)發(fā)展，這使得輕重工業(yè)在九十年代初短暫地保持了各占50%的均衡比例，但在長趨勢中重工業(yè)占比已從改革開放之初的57%上升到當前的70%以上。再比如，增加中西部的基礎(chǔ)設(shè)施投資能夠促進西部發(fā)展、緩解區(qū)域結(jié)構(gòu)失衡，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拉動的主要是投資而非消費，提高了全社會的投資率并惡化了總需求結(jié)構(gòu)。

從根本上來說，中國的總需求結(jié)構(gòu)失衡等問題的根源在于要素價格管制，需要充分發(fā)揮“市場之手”予以解決。以利率管制為例，1980-2010年中國一年期實際貸款利率在利率管制下平均僅有2%，遠低于7%左右的理論值。這大大降低了企業(yè)尤其是國有企業(yè)的資金成本，為投資活動提供了強大激勵，從而導(dǎo)致了投資率過高等結(jié)構(gòu)失衡問題。根據(jù)筆者的研究測算，利率市場化完成后全社會的投資活動會因資金成本的提高而受到顯著抑制，居民消費率則會提升4.7個百分點，總需求結(jié)構(gòu)失衡問題進而得到明顯改善（陳彥斌等，2014[9]）。因此，通過解除要素價格管制，讓“市場之手”在資源配置過程中起決定性作用，才能真正把“調(diào)結(jié)構(gòu)”落到實處。

（三）產(chǎn)業(yè)政策不僅會阻礙市場對資源配置發(fā)揮決定性作用，而且其形成的巨大尋租空間更是新常態(tài)高壓反腐態(tài)勢下社會輿論所難以容忍的

產(chǎn)業(yè)政策在制定過程中不可避免地會受到認知有限、政治周期等因素的影響，從而扭曲市場的客觀發(fā)展規(guī)律與對資源的有效配置。例如，為應(yīng)對金融危機，政府在2009年將之前已被認定為產(chǎn)能過剩的鋼鐵行業(yè)列入國家“十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃”之中。但是，這導(dǎo)致鋼鐵產(chǎn)能在2009-2010年擴張了25%左右，加劇了鋼鐵行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題。同時，產(chǎn)業(yè)政策常利用嚴格的市場準入、項目審批與貸款核準等手段限制行業(yè)內(nèi)部企業(yè)之間的競爭，從而保障低效率企業(yè)的生存空間，這使得稀缺資源難以有效地配置到高效率企業(yè)而造成無謂損失。以汽車產(chǎn)業(yè)為例，為限制行業(yè)內(nèi)部競爭，《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》中第五章準入管理規(guī)定，建立統(tǒng)一的道路機動車輛生產(chǎn)企業(yè)和產(chǎn)品的準入管理制度，國家發(fā)展改革委聯(lián)合國家質(zhì)檢總局對道路機動性車輛進行強制性認證。并且，發(fā)布《道路機動車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品公告》，不在名錄中的企業(yè)不得生產(chǎn)、銷售機動車輛（江飛濤和李曉萍，2010[11]）。黨的十八屆三中全會已明確了市場在資源配置中的作用由基礎(chǔ)性轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q定性的大方向，繼續(xù)頻繁地運用產(chǎn)業(yè)政策必然會與市場化改革方向產(chǎn)生激烈矛盾。

產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)致的腐敗問題也同樣不容忽視。以往在宏觀調(diào)控中濫用行政審批權(quán)力的問題始終存在，尤其在某些時期計劃經(jīng)濟時代的“跑步（部）前（錢）進”現(xiàn)象甚至再度興盛（吳敬璉，2013[10]）。從十八大以來的反腐效果來看，官員腐敗現(xiàn)象確實觸目驚心，尤其在發(fā)改委價格司等產(chǎn)業(yè)政策的核心權(quán)力部門更是出現(xiàn)“塌方式腐敗”。新常態(tài)下國家保持高壓反腐態(tài)勢，堅持以“零容忍”態(tài)度懲治腐敗，做到有腐必反和有貪必肅?！八膫€全面”戰(zhàn)略布局中“全面從嚴治黨”的提出意味著反腐工作將長期化與制度化。微博和論壇等網(wǎng)絡(luò)平臺的快速興起也為對腐敗問題高度關(guān)注的廣大民眾提供了便利的輿論監(jiān)督途徑，使得民眾加大了對腐敗的監(jiān)督力度并大幅降低了對腐敗的容忍度。因此，產(chǎn)業(yè)政策所導(dǎo)致的腐敗問題在新常態(tài)的高壓反腐態(tài)勢下很難被遮掩，社會對腐敗容忍度的急劇降低會使得腐敗問題引發(fā)更大的不滿情緒甚至激化社會矛盾。

三、新常態(tài)下宏觀調(diào)控的轉(zhuǎn)型思路

與西方國家相比，宏觀調(diào)控緩沖經(jīng)濟短期波動的作用在中國更為重要。一方面，依靠投資驅(qū)動的中國經(jīng)濟比依靠消費驅(qū)動的西方國家具有更大的波動性。這是因為，消費者可對終身消費進行平滑從而降低波動，而投資在“動物精神”驅(qū)動下具有強烈的波動性。從GDP增速的標準差來看（衡量宏觀經(jīng)濟波動程度的最常用的指標），發(fā)達國家（G7）在1980-2014年間GDP增速標準差僅為1.58%，中國在同時期的GDP增速標準差則達到了2.73%。其中，中國全社會固定資產(chǎn)投資增速的標準差更是GDP增速標準差的4.77倍，是驅(qū)動經(jīng)濟波動的核心因素。另一方面，與擁有較為完善社會保障體系的西方國家相比，中國的社會保障體系相對滯后且社會建設(shè)架構(gòu)較為脆弱，政府必須完成GDP增速“保8”“保7.5”或“保7”的艱巨任務(wù)來維持社會穩(wěn)定，難以承受經(jīng)濟增速的大幅度下滑。因此，面對新常態(tài)下存在的問題，宏觀調(diào)控應(yīng)加快轉(zhuǎn)型步伐，本文認為應(yīng)從以下四方面進行重點突破。

（一）宏觀調(diào)控的主要目標應(yīng)大幅簡化為“控通脹、穩(wěn)增長、金融穩(wěn)定”

大幅簡化宏觀調(diào)控目標的目的在于明晰宏觀調(diào)控的定位與思路，以提高宏觀調(diào)控的效率。比如，“調(diào)結(jié)構(gòu)”“抓改革”和“惠民生”等目標的實現(xiàn)，需要各項市場化改革措施得到有效落實，發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用。宏觀調(diào)控不僅難以推動這些目標的實現(xiàn)，反而會因與市場機制存在交叉而干預(yù)其有效運行。因此，宏觀調(diào)控的職責(zé)只應(yīng)是營造良好的宏觀經(jīng)濟環(huán)境來保證市場化改革的推進，而上述目標不應(yīng)再被列入到宏觀調(diào)控的目標體系之中。

但同時，大幅簡化目標不意味著要照搬西方國家的通貨膨脹目標制，新常態(tài)下宏觀調(diào)控需要圍繞“控通脹、穩(wěn)增長、金融穩(wěn)定”這三大目標展開。具體而言，“控通脹”不等同于“防通脹”，更要有“防通縮”的警惕意識。對物價水平的衡量不能單一關(guān)注CPI的變化，也要結(jié)合PPI與GDP平減指數(shù)的走勢。“穩(wěn)增長”之所以依然是宏觀調(diào)控的核心目標，是因為新常態(tài)下中國經(jīng)濟仍具有典型的“增長依賴癥”（陳彥斌等，2013[12]）。政府要準確把握中國經(jīng)濟潛在增速的走勢，積極應(yīng)對產(chǎn)出缺口所出現(xiàn)的變化?！敖鹑诜€(wěn)定”則是新常態(tài)下宏觀調(diào)控需要高度重視的一點。近年來中國的杠桿率與銀行壞賬率等指標快速上行已使得潛在的金融風(fēng)險不容忽視。歷次經(jīng)濟危機也表明，以金融體系為源頭所爆發(fā)的經(jīng)濟危機往往具有超強的破壞力。而保證金融穩(wěn)定不僅需要健全宏觀審慎監(jiān)管框架，也要明確央行的“最后貸款人”職能，使其能夠在金融恐慌或金融危機時期提供充足的流動性。

（二）強化貨幣政策在宏觀調(diào)控中的核心地位，提高貨幣政策的傳導(dǎo)效率

西方國家的政策實踐經(jīng)驗與現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟學(xué)理論均已表明貨幣政策可以更靈活且有效地應(yīng)對經(jīng)濟的短期波動，能夠在宏觀調(diào)控中起到核心作用（Mishkin,2011[13]）。而針對中國經(jīng)濟的實際情況，貨幣政策也確實有必要在宏觀調(diào)控中占據(jù)主導(dǎo)地位。比如，近三年來經(jīng)濟增速下滑的主要原因之一就來自于企業(yè)所感知的真實利率持續(xù)上升（生產(chǎn)企業(yè)所感知的真實利率是名義利率減去PPI同比變動，2015年以來已達到10%以上），這既抑制了企業(yè)的投資需求，也加劇了企業(yè)償債的真實負擔。而積極財政政策不僅難以解決真實利率上升的問題，反而會因擠占私人部門資金進一步推高真實利率，通過寬松貨幣政策來降低真實利率則能更有效地發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用。

作為宏觀調(diào)控的核心，新常態(tài)下貨幣政策的傳導(dǎo)效率需要得到提升，主要從以下三個方面著手。一是，在利率市場化進程初步完成的背景下加快貨幣政策由數(shù)量型調(diào)控向價格型調(diào)控轉(zhuǎn)變的步伐，包括構(gòu)建完善的基準利率體系與利率傳導(dǎo)渠道、建立與價格型調(diào)控相適應(yīng)的貨幣供給機制。二是，注重加強預(yù)期管理，尤其在貨幣政策數(shù)量型調(diào)控效率下降而價格型調(diào)控框架尚未完全建立的轉(zhuǎn)型時期，這能夠有效彌補常規(guī)貨幣政策效率的不足。由此就需要央行加強與市場的信息溝通、增加貨幣政策的透明度，特別是注重對貨幣政策操作進行事前溝通和事后解釋，及時公布貨幣政策相關(guān)操作及其意圖，避免市場誤讀。三是，增強央行的獨立性，以保障貨幣政策制定的客觀性與專業(yè)性。研究者發(fā)現(xiàn)，一國央行的獨立性越強，該國家的平均通脹率就越低和越穩(wěn)定。而且，通脹的長期穩(wěn)定能有效地錨定公眾的通脹預(yù)期，從而給予央行更大的政策空間用于經(jīng)濟增長或促進就業(yè)等目標，使貨幣政策更好地發(fā)揮調(diào)控作用（Bernanke,2013[14]）。

（三）弱化財政政策的宏觀調(diào)控職能，使其逐步回歸公共財政

新常態(tài)下財政政策的調(diào)控效果將受到兩大因素的制約。一是，《預(yù)算法》的修訂會提高財政資金運行的透明度并健全財政預(yù)算管理制度，這在推進財政體制改革深化的同時會加長財政政策的內(nèi)在時滯，使其難以如以往一樣靈活地對經(jīng)濟短期波動進行逆周期調(diào)節(jié)。二是，以往財政政策能夠有效刺激經(jīng)濟的很重要的原因是地方政府可以通過地方融資平臺籌集資金來配合積極財政政策的落實（這部分資金不計入財政赤字之中）。但隨著地方債務(wù)風(fēng)險的加劇與“43號文”對地方融資平臺清理力度的加強，這條機制在新常態(tài)下將難以為繼，從而會降低財政政策的調(diào)控效率。

調(diào)控效率下降的同時，政府在公共財政方面的壓力與日俱增。尤其在財政空間未來越來越有限的背景下，醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障以及環(huán)境治理等剛性支出卻呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢。2015年前三季度財政收入僅增長7.6%，但上述幾項財政支出增速均達到20%左右。而且，隨著人口老齡化的逐步加快以及“十三五”規(guī)劃中對社會民生與資源環(huán)境的高度重視，公共財政方面的支出壓力將會進一步加大。因此，新常態(tài)下政府應(yīng)弱化財政政策的宏觀調(diào)控職能，將更大部分的財力用于公共財政。

（四）大幅弱化產(chǎn)業(yè)政策的宏觀調(diào)控職能，對產(chǎn)業(yè)政策的運用也要愈加謹慎

宏觀調(diào)控本質(zhì)上是對短期波動的調(diào)節(jié)，對市場機制在宏觀層面局限性的補充。而產(chǎn)業(yè)政策的實施周期較長，多依靠的是對資源配置的直接干預(yù)。因此，二者的定位本身就存在錯位。同時，新常態(tài)下的地方官員考核不再單以GDP論英雄，加上十八大以來反腐敗持續(xù)推進，地方官員推動經(jīng)濟增長的強大激勵明顯減弱，甚至不少地方出現(xiàn)了官員不作為的現(xiàn)象，這使得產(chǎn)業(yè)政策也很難再像以往一樣迅速有效地促進經(jīng)濟增長。因此，產(chǎn)業(yè)政策在宏觀調(diào)控中扮演的角色應(yīng)逐步被邊緣化。

但這并不否定產(chǎn)業(yè)政策本身的意義與價值，目前中國與發(fā)達國家在戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)上的技術(shù)水平尤其在核心技術(shù)層面上還存有一定的差距，產(chǎn)業(yè)政策仍能夠發(fā)揮引領(lǐng)作用。只是需要注意的是，產(chǎn)業(yè)政策對已有成熟發(fā)展經(jīng)驗的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)可適當加強扶持，對新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的規(guī)劃則要尤為謹慎。國際經(jīng)驗表明，政府往往難以把握新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，這只能依靠市場需求的檢驗。比如，1980年代初，已處于產(chǎn)業(yè)鏈前沿的日本為實現(xiàn)進一步跨越，政府大力扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并選擇了第五代電子計算機等若干國際技術(shù)前沿領(lǐng)域作為扶持重點，其中第五代電子計算機研究與開發(fā)計劃經(jīng)歷了12年（1982-1994年）。但第五代計算機的功能與設(shè)計與最終科技發(fā)展方向背道而馳，導(dǎo)致其基本不存在商業(yè)價值（萬軍，2010[15]）?；仡欀袊酝漠a(chǎn)業(yè)政策，2008年金融危機后出臺的七大新興戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)并未成為隨后科技發(fā)展的主流方向；前幾年被政府所認為是新一輪技術(shù)革命制高點的低碳化技術(shù)，如今也被“互聯(lián)網(wǎng)+”所取代。