吳紀(jì)樹（中共重慶市委黨校成州分校，重慶萬州404000）

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論社區(qū)主導(dǎo)發(fā)展模式對鄉(xiāng)村治理法治化的借鑒意義
——以重慶萬州CDD分項目的實踐為例

吳紀(jì)樹
（中共重慶市委黨校成州分校，重慶萬州404000）

摘要：社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展模式不僅是一種新的扶貧方式，更為我國鄉(xiāng)村治理法治化提供了諸多有益借鑒。一是貫徹自主發(fā)展理念，有助于保障落實村民話語權(quán)；二是重程序講規(guī)則的運作，有助于村民有序參與社區(qū)管理；三是注重實踐中培養(yǎng)能力，有助于提升村民依法自治能力；四是強化立體監(jiān)督體系建設(shè)，有助于優(yōu)化基層權(quán)力結(jié)構(gòu)；五是促進政府職能轉(zhuǎn)變，有助于完善農(nóng)村公共服務(wù)體系。

關(guān)鍵詞：社區(qū)主導(dǎo)發(fā)展；鄉(xiāng)村治理；法治化

社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展（Community Driven Development，簡稱CDD），簡言之，它是20世紀(jì)90年代出現(xiàn)的一種新的發(fā)展和減貧方法，是以世界銀行為先導(dǎo)的國際機構(gòu)在發(fā)展中國家倡導(dǎo)并積極探索出來的一種扶貧方式。重慶萬州CDD分項目在走馬鎮(zhèn)的實施，讓人們了解和認(rèn)識了社區(qū)主導(dǎo)型這一新的發(fā)展模式。整個項目從宣傳發(fā)動到會議決策、從項目競爭到項目驗收、從資金使用到財務(wù)監(jiān)督，每一個環(huán)節(jié)都有嚴(yán)格的程序與規(guī)則，每一個環(huán)節(jié)都由廣大村民參與完成。項目實施大大提高了村民參與公共事務(wù)決策管理的動力和能力，當(dāng)?shù)卣苍陧椖繉嵤┻^程中逐漸實現(xiàn)了從“管制”到“服務(wù)”的職能轉(zhuǎn)變。

黨的十八屆四中全會明確提出“推進基層治理法治化”，強調(diào)“全面推進依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層”，基層法治對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)法治中國具有建設(shè)性作用。毫無疑問，鄉(xiāng)村社會治理的法治化是全面推進依法治國在鄉(xiāng)村社會的具體實踐，是建設(shè)社會主義法治國家的重要組成部分。但是，我國鄉(xiāng)村治理法治化水平仍處于逐步探索和發(fā)展的階段，任重而道遠(yuǎn)，萬州CDD分項目實施所帶來的社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展理念的成功經(jīng)驗給我們提供了諸多有益的思考。總體說來，社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的萬州實踐對推進鄉(xiāng)村治理法治化的借鑒意義主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一、貫徹自主發(fā)展理念，有助于保障落實村民話語權(quán)，為推進鄉(xiāng)村治理法治化開啟了新思路

農(nóng)村社區(qū)自主發(fā)展理念是社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展模式的基本價值取向。項目要做什么、怎么做、誰來做？統(tǒng)統(tǒng)交由社區(qū)自主決定。自主發(fā)展的新模式真正實現(xiàn)了“授之以魚”到“授之以漁”的方式轉(zhuǎn)變。萬州CDD分項目在前期規(guī)劃、施工隊伍的組織、項目建設(shè)的監(jiān)督、項目后期的管理維護等各個環(huán)節(jié)都嚴(yán)格做到尊重民意，即“讓村民說了算”。例如，走馬鎮(zhèn)馬安村7組位于臺地之上，四周為直立的陡崖，2014年之前仍然未通公路，交通極其不便；臺地中央較為平坦，但水源只能依靠天然降水，人畜飲水較困難，灌溉條件差。因此，在推選競爭項目的問題上出現(xiàn)了較大的分歧。一些村民執(zhí)意推選整治山坪塘項目，以解決基本的飲水和灌溉問題；一些村民則強烈要求推選修建公路，以解決出行困難的問題；也有少數(shù)村民有其他的推選意愿。為此，項目小組專門召集村民大會，公開投票，最終修建公路項目得票最高獲得通過。正是村民們的群策群力，該項目也在最終的村項目競爭評選中勝出?，F(xiàn)在一座高9米、長30米、寬5米的石堡坎硬生生地架設(shè)在了懸崖峭壁之上，從此天塹變通途。

農(nóng)民話語權(quán)既是農(nóng)民表達意愿的權(quán)利、資格，又是農(nóng)民影響他人乃至政府決策的手段、渠道。保障農(nóng)民的話語權(quán)是鄉(xiāng)村治理法治化的應(yīng)有之義，而在這方面，社區(qū)自主發(fā)展模式在保障和培養(yǎng)社區(qū)成員的話語權(quán)方面具有了獨特的優(yōu)勢?？梢赃@樣說，萬州CDD分項目是充分尊重和落實農(nóng)民話語權(quán)的鮮活實踐表達，為今后我國探索推進鄉(xiāng)村治理法治化開啟了新的思路。

二、重程序講規(guī)則的運作，有助于村民有序參與社區(qū)管理，為推進鄉(xiāng)村治理法治化提供了新途徑

CDD項目的運行有一套固定的操作流程：宣傳發(fā)動→競爭定村→組建村級管理組織→項目準(zhǔn)備→項目競爭→項目審核→項目實施→竣工驗收→后續(xù)管理→總結(jié)項目。它要求嚴(yán)格、程序復(fù)雜、權(quán)責(zé)明確，若上述流程中的某一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題就會得不到世行認(rèn)可，項目村就要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。CDD項目“落戶”萬州走馬鎮(zhèn)后，鎮(zhèn)政府和項目村村委會通過積極宣傳動員，召開臨時院壩會議、舉行項目小組會議等方式把村民都組織起來，一起商討村里與生產(chǎn)生活息息相關(guān)的大小事宜，修公路、整坪塘、筑便道，修建村民文化廣場，整治社區(qū)垃圾污染、發(fā)展社區(qū)救助基金等等。起初，CDD項目繁冗的程序、諸多的規(guī)則讓村民有些不習(xí)慣和不理解，但隨著項目的一步一步的進行，村民逐漸看到按照嚴(yán)格程序?qū)嵤┑捻椖渴盏搅肆己玫男Ч?，在參與項目實施的全過程之后，他們認(rèn)識到“明規(guī)則”所帶來的公平正義，他們認(rèn)識到自己不僅是公平正義的享有者，更是公平正義的締造者，從而培養(yǎng)了他們的制度意識。以前，村民可能因為田邊地角的爭議就大打出手，甚至發(fā)生過兩個村民因為一棵樹的權(quán)屬爭議導(dǎo)致械斗砍人的事件。CDD項目實施之后，村民制度意識明顯提高，遇到糾紛之后，大家會坐下來一起商量解決問題，再不會像以前那樣動輒打架或者找政府鬧事。

法治的出發(fā)點和歸宿是讓鄉(xiāng)村社會的各項事務(wù)都在法治的軌道運行。但是，如果人們不先形成法治觀念，就不可能創(chuàng)建法律制度，甚至踐行法治。因此，鄉(xiāng)村治理要實現(xiàn)法治化，村民必須首先具有法治觀念，在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，村民的法治意識普遍缺乏，這給鄉(xiāng)村治理法治化帶來了極大困難。而規(guī)定嚴(yán)格、程序繁瑣的CDD項目在萬州鄉(xiāng)村的實施中培養(yǎng)了村民的講規(guī)則、按程序辦事的意識，這是法治精神的生動現(xiàn)實表達。因此，讓村民廣泛而有序的參與到社區(qū)管理過程中，培養(yǎng)他們重程序、講規(guī)則的意識是鄉(xiāng)村治理法治化值得探索的新途徑。

三、注重實踐中培養(yǎng)能力，有助于提升村民依法自治能力，為推進鄉(xiāng)村治理法治化提供了新辦法

CDD項目的核心理念是社區(qū)主導(dǎo)，村民自主參與、自主管理，改變過去“要我做”為“我要做”，有錢的出錢，無錢的出力，群眾積極參加平整路基、鋪筑片石、改房改廚、挖填土方等義務(wù)勞動。通過參與萬州CDD分項目實施的全過程，村民們普遍感覺到自己的管理能力得到了很大的提高。原來村里開會“無人問津”，甚至還索要“開會辛苦費”。現(xiàn)在村里開會村民的積極性非常高，我們在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，因為農(nóng)忙季節(jié)時間緊張，有的村民甚至端著一碗飯邊吃邊參加會議。原來開會不敢發(fā)言、不會發(fā)言的村民，現(xiàn)在在會上發(fā)言踴躍，積極表達他們的內(nèi)心訴求，原來不知道如何管理維護工程設(shè)施的村民，現(xiàn)在學(xué)會了管理維護技術(shù)?，F(xiàn)在村民們都積極投工投勞并參與到項目的實施、工程質(zhì)量的監(jiān)督和后續(xù)的管理上來，并希望像這樣“用國外的錢做村里自己的事”的項目能多實施一些。

CDD項目的實施促進了《村民委員會組織法》規(guī)定以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治的落實。其一，自然村實施小組、獨立監(jiān)測小組、行政村項目管理委員會等社區(qū)組織，均按照既定程序由全體村民選舉產(chǎn)生，真正實現(xiàn)了民主選舉；其二，召開村民大會，充分聽取村民意愿，經(jīng)過認(rèn)真討論之后確定項目評選標(biāo)準(zhǔn)、項目優(yōu)先清單、項目投工投勞方案、最終決策項目等等，真正實現(xiàn)了民主決策；其三，通過發(fā)動和依靠村民廣泛參與，共同管理項目的財務(wù)、采購、實施及后續(xù)事務(wù)，真正實現(xiàn)了民主管理；其四，項目通過主動公示項目狀況、成立監(jiān)督小組、建立投訴機制與發(fā)動村民監(jiān)督等方式的有機組合，真正實現(xiàn)了民主監(jiān)督。因此，通過社區(qū)主導(dǎo)，村民參與權(quán)得到尊重，村民由被動發(fā)展向主動發(fā)展靠攏，增強了群體的主人翁責(zé)任意識?？梢?，社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展的模式能夠充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，促使農(nóng)民在學(xué)習(xí)中實施項目，在實施項目中鍛煉自身能力，從而有效地鍛煉和提升了農(nóng)民的管理能力和發(fā)展能力。

四、強化立體監(jiān)督體系建設(shè)，有助于優(yōu)化基層權(quán)力結(jié)構(gòu)，為推進鄉(xiāng)村治理法治化提供了新參考

沒有廣泛發(fā)動農(nóng)民參與到項目中來，導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共權(quán)力并沒有為廣大村民所享有。換言之，當(dāng)前農(nóng)村公共權(quán)力被政府所占據(jù)，權(quán)力結(jié)構(gòu)的監(jiān)督制衡機制嚴(yán)重缺乏。在這樣的權(quán)力架構(gòu)下，農(nóng)村公共事務(wù)很大程度上并不反映農(nóng)民群體本身的訴求，極易造成公共資源的浪費。而萬州CDD分項目的實施將項目的決策權(quán)、資金的控制權(quán)、項目的實施權(quán)等統(tǒng)統(tǒng)交到社區(qū)，從而實現(xiàn)了決策與管理的權(quán)力制衡。項目實施小組與監(jiān)督小組的分開設(shè)置，強化了項目運行的監(jiān)督效力。項目通過公告欄、監(jiān)測和投訴等機制進行監(jiān)督約束，社區(qū)定期公布項目資金收支情況，社區(qū)監(jiān)測小組對每個環(huán)節(jié)認(rèn)真監(jiān)督并記錄在冊。例如，項目監(jiān)督小組曾在實地勘察槽溪村6組、7組的硬化公路項目時發(fā)現(xiàn)該項目作為組級公路設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)超過村級公路，資金預(yù)算過大。后來經(jīng)過及時的重新設(shè)計預(yù)算，該項目節(jié)約了近8萬元的資金。萬州CDD分項目在監(jiān)督方面的最大特色在于廣泛發(fā)動農(nóng)民參與到監(jiān)督工作中來，例如，涼風(fēng)村、冒水村、谷雨村等項目村村民每天輪流監(jiān)督現(xiàn)場，有的村民自帶卷尺丈量公路及人行便道的寬度、厚度；槽溪村、石窖村等村民拒絕為不符合要求的建筑承包商簽字，直到承包商按照合同完成項目建設(shè)才同意簽字。

萬州CDD分項目的實施將項目的決策權(quán)、資金的控制權(quán)、項目的實施權(quán)等統(tǒng)統(tǒng)交到社區(qū)，讓農(nóng)民真正成為鄉(xiāng)村公共權(quán)力的享有者，從而讓擁有“話語權(quán)”的農(nóng)民參與到了社區(qū)公共事務(wù)的決策管理之中，構(gòu)建起村民監(jiān)督、黨委政府監(jiān)督、項目辦公室監(jiān)督與國家計劃外部監(jiān)督全方位結(jié)合的立體監(jiān)督體系，從而優(yōu)化了權(quán)力結(jié)構(gòu)配置。它為優(yōu)化我國鄉(xiāng)村基層權(quán)力結(jié)構(gòu)，推進鄉(xiāng)村治理法治化提供了有益參考。

五、促進政府職能轉(zhuǎn)變，有助于完善農(nóng)村公共服務(wù)體系，為推進鄉(xiāng)村治理法治化提供了新借鑒

萬州CDD分項目秉持社區(qū)主導(dǎo)的理念，村民的話語權(quán)得到尊重，村民的積極性空前高漲，無論是在選擇項目還是在詢價采購，無論是在項目實施的監(jiān)督還是在項目完成后的管護上，項目村決策委員會、監(jiān)督委員會、項目實施小組、項目監(jiān)督小組人員與全體村民都全程參與，政府則只為社區(qū)提供指導(dǎo)、支持、服務(wù)和監(jiān)督。當(dāng)然，萬州CDD分項目在走馬鎮(zhèn)實施之初，社區(qū)主導(dǎo)的理念并未讓當(dāng)?shù)卣慕巧D(zhuǎn)變立竿見影。甚至出現(xiàn)兩種極端，一種仍以“管理者”的姿態(tài)自居，另一種則是全然“事不關(guān)己”。但通過萬州CDD分項目的實施，特別是當(dāng)政府看到了社區(qū)群眾的參與項目的熱情，聽到了社區(qū)群眾良好的反映之后，他們逐漸認(rèn)識和加深了對社區(qū)主導(dǎo)發(fā)展的理念，從而逐漸轉(zhuǎn)變了職能，樹立了在社區(qū)發(fā)展過程中“指導(dǎo)不決策、服務(wù)不包辦”的思想。走馬鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府也正是在萬州CDD分項目實施中汲取了成功的經(jīng)驗，后來凡是各村農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾資金的使用、建卡貧困戶的確定、低保對象的評定等一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策的落實，他們都會組織村民“一事一議”，采取聽證會、票決制等方式?jīng)Q策，力求公開、公平、公正，村民的積極性、參與度、認(rèn)可度非常高，也提高了政府提供農(nóng)村公共服務(wù)的水平。

服務(wù)型政府是我國政府職能轉(zhuǎn)變的最終價值追求，因而政府職能轉(zhuǎn)變的終極目標(biāo)就是實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共利益最大化，使基層政府的管理和服務(wù)能夠滿足基層社會的需求，更加重視農(nóng)民作為平等主體的地位。在此基礎(chǔ)上建立暢通有效的民意表達機制、民主協(xié)商機制、村民監(jiān)督機制，使得基層政府能夠逐漸嵌入鄉(xiāng)村社會的組織和利益結(jié)構(gòu)中，從而保障農(nóng)村公共服務(wù)體系的不斷完善。萬州CDD分項目的實施表明，政府角色從“管制者”轉(zhuǎn)變成為“服務(wù)者”之后，其地位并未因此降低，反而讓基層政府的合法性得以重塑，權(quán)威性和公信力得以回歸，在鄉(xiāng)域范圍內(nèi)的主體地位得到了提高。因此，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理在法治軌道上健康運行，必須讓政府的治理模式從“管制行政”向“服務(wù)行政”轉(zhuǎn)變。

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（責(zé)編：劉海琴）

中圖分類號：C912.8

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-8431（2016）03-0050-03

〔收稿日期〕2014-03-28

〔作者簡介〕吳紀(jì)樹（1987-），男，中共重慶市委黨校成州分校區(qū)情教研部講師。