王江偉

(江西省委黨校 政治學教研部，江西 南昌 330003)

群體聚眾行為的場所限制

——以集會游行為中心的分析

王江偉

(江西省委黨校 政治學教研部，江西 南昌 330003)

摘要：對集會游行等群體聚眾行為施以場所限制是發(fā)達國家以法律規(guī)范集體行動的重要方式之一。集會游行的場所限制大致分為公物使用限制、禁制區(qū)限制和私人場所限制三種。公物使用限制主要集中于“公共用物”和“營造物用物”使用限制兩個方面，“公共用物”對集會游行的限制較少，而使用“營造物用物”舉行集會游行則應(yīng)以不對該營造物本身功能使用造成較大妨礙為限。禁制區(qū)之于集會游行的限制，除特殊情況外，乃屬絕對禁止性限制。私人場所也可絕對禁止集會游行的舉行，但對于那些具備“準公共場所”性質(zhì)的私人場所，仍涉及如何平衡私人財產(chǎn)權(quán)與公民表達自由之間關(guān)系的問題。借鑒發(fā)達國家限制聚眾群體行為的法治經(jīng)驗對于我國當下群體性事件的法律治理具有現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：群體聚眾行為；集會游行；群體性事件；場所限制

盡管群體性事件研究是當下海內(nèi)外學界熱門的研究領(lǐng)域之一，但是對于如何將群體性事件納入法治化的治理軌道仍然缺乏系統(tǒng)的探討。實際上，作為民眾訴求表達方式，西方發(fā)達國家的集會、游行和示威抗議等群體聚眾事件幾乎天天發(fā)生，其頻率和規(guī)模遠高于國內(nèi)的群體性事件，然而這些國家的政府卻并沒有陷入“維穩(wěn)”的重壓之下，民眾享有充分的表達權(quán)利，而社會仍然穩(wěn)定有序。究其原因在于，法律在治理群體行為中發(fā)揮了非常關(guān)鍵的作用。在西方國家，針對公民集會游行和示威抗議等群體聚眾行為均有非常完備和細致的法律加以約束，以使群體行為不危及公共秩序。這些法律規(guī)范對于群體行為的約束主要可以分為程序限制、方式限制和場所限制三個方面。程序限制是指集會游行和示威抗議等群體行為應(yīng)當事先向警察機關(guān)申請許可或報備；方式限制是指集會游行和示威抗議等群體行為應(yīng)當遵守和平義務(wù)和禁止暴力行為；場所限制是指對于集會游行和示威抗議的舉行所使用場所的限制。對于程序限制和方式限制，筆者已有另文論述，本文將主要基于發(fā)達國家的法治經(jīng)驗，探討群體聚眾行為的場所限制，以期對我國群體性事件的法律治理有所借鑒。

一、集會游行與公物使用限制

行使集會自由權(quán)所使用的場所通常涉及公物使用問題，因此可借助行政法中的“公物”概念來分析集會游行場所使用的限制。所謂“公物”是指經(jīng)提供公用，直接用以達成特定公目的，適用行政法之特別規(guī)制，而受行政機關(guān)公權(quán)力支配之物。依公物使用的不同目的，可分為“公共使用公物”(亦稱“公共用物”)、“行政使用公物”(亦稱“行政用物”)、“特別使用公物” (亦稱“特別用物”)以及“營造物使用公物”(亦稱“營造物用物”)。[1]1033“行政使用公物”系為達成行政任務(wù)，僅供行政主體或行政機關(guān)內(nèi)部使用，典型的如政府辦公大樓。集會游行使用行政公物的可能性非常小?！疤貏e使用公物”是經(jīng)主管機關(guān)許可特定人以為特定目的之使用的公物，而非任何人皆可自由使用，典型的如因水利目的而使用水資源。集會游行通常也不會涉及此類公物使用。因此，本部分乃以使用“公共用物”和“營造物用物”來討論集會游行使用公物的限制。

(一)集會游行使用“公共用物”的限制

“公共用物”系行政主體直接提供公眾使用的公物，典型的如道路和廣場等。公共用物的使用方式又分為兩種：依該公物的性質(zhì)和設(shè)置目的而為的通常使用稱為“一般使用”，如使用道路通行；超出該物通常使用范圍則為“特別使用”，如在路邊擺攤設(shè)點。[2]135-136集會游行通常都是在“公共用物”上舉行，亦即“公共用物”構(gòu)成為集會游行的主要場所，如街道、人行道、公園和廣場等。但集會游行對這些場所的使用則屬于對“公共用物”的“特別使用”，故而相比于對這些場所的“一般使用”有較多的限制。在發(fā)達國家，由于廣場和公園本身有供民眾集會、休閑和娛樂之用的目的，一般向主管機關(guān)申請許可或報備，使用此類場所舉行集會游行所產(chǎn)生的問題不大，通常均能獲得批準。使用這些場所的限制主要在于不能影響和干擾他人對這些場所的使用。如李震山教授所主張的，對于“公共用物”之使用，應(yīng)遵守公眾能接受之原則，即其使用不能造成其他權(quán)益人持續(xù)重大損害，或完全排除其他利益人之使用。[3]

集會游行最常使用的“公共用物”中，最需要探討的是街道、人行道等公共道路的使用。“保持交通暢行”或“維持交通秩序”是城市當局管制集會游行使用公共道路的最為常見的正當理由。在英國歷史上，用以限制在公共道路上舉行集會游行的便是普通法上的“通行權(quán)”(right to passage)概念，若集會游行妨礙了他人的道路通行權(quán)，哪怕是細小的妨礙，都可能被認定為“非法妨礙”而判罪。并且與傳統(tǒng)的刑罰相比，以妨礙通行來管制集會游行更具有非政治性，因而“妨礙法”(nuisance law)成為經(jīng)常被用于管控街頭示威的主要手段。*對英國歷史上的“通行權(quán)”概念與集會自由管制的詳細討論，可參見Racjel Vorspan. Freedom of Assembly and the Right to Passage in Modern English Legal History[J]. 34 San Diego L. Rev. 921 (1997); A. L. Goodhart. Public Meetings and Processions[J]. 6 Cambridge L.J. 161 (1937).而在現(xiàn)代西方國家，以保障“交通暢行”為由，對民眾行使公民權(quán)利而使用城市公共空間進行管制的“交通邏輯”(traffic logic)亦無所不在，并且由于此種管制視角至少在表面上的非政治性，而成為一種非常有力的管制方式。*以“交通邏輯”管制公民利用城市公共空間的詳細研究，可參見Nicholas Blomley.Civil Rights Meets Civil Engineering: Urban Public Space and Traffic Logic[J]. Canadian Journal of Law and Society, vol. 22, No.2, 2007.此種“交通邏輯”當然也包括對公民集會游行使用公共道路的管制。

“交通邏輯”的背后主要在于保護他人交通出行的權(quán)益，因為集會游行通常會牽涉到影響他人出行之安全、健康和行動自由的權(quán)利。通常會有諸如《交通法》和《道路法》等法律對道路使用予以管制，集會游行使用道路自然也受這些法律的規(guī)范。但也有以維護交通秩序為由直接在專門規(guī)范集會游行的法律中對此予以規(guī)定。如《韓國集會示威法》第十二條即賦權(quán)主管警察部門“如認為有暢通交通之必要，可以禁止在大城市主干道上集會或示威，或為維持交通秩序而施加具體條件限制之”。陳新民教授將集會游行因使用道路所可能妨礙的他人權(quán)利稱之為“交通法益”，包括“交通安全”和“交通暢通”兩個方面，前者涉及駕駛?cè)伺c行人的生命及健康權(quán)，后者主要指集會游行所造成的交通不便。[4]429由此，對集會游行使用公共道路的管制便涉及到對集會游行之表達權(quán)利的法益和他人出行之交通法益之間的衡量問題。由于任何集會游行通常會涉及對他人交通法益程度不等的影響，因而該問題的核心在于，集會游行對他人的交通法益影響到何種程度，主管當局才可以禁止或限制該集會游行。

德國慕尼黑高等行政法院在1984年即有判決主張若示威使該地區(qū)的交通全部中斷或無改道之可能時才可禁止(不許可)一個示威的舉行。[4]429該判例所揭示的是若集會示威并非嚴重侵犯他人之交通法益，例如致使他人通行幾無可能，則一般公眾對此集會示威所必然會帶來的交通不便應(yīng)負一定的忍受義務(wù)。一般而言，只要集會游行依照許可或報備時所確定的集會地點或游行路線舉行，并遵守相關(guān)的道路或交通法規(guī)，該集會游行的目的不是為了封鎖交通或占據(jù)要道，主管當局非但不能干涉該集會游行的舉行，反而應(yīng)當保證該集會游行的順利舉行，此即為公民集會自由權(quán)的國家保護義務(wù)。此外，僅在一些特別的情況下，集會游行使用道路會受額外限制，比如禁止在高速公路或交通繁忙時段舉行集會游行。

至于具體如何權(quán)衡集會游行的法益和交通法益，筆者以日本相關(guān)法規(guī)和判例做一討論。日本《道路交通法》第七十七條規(guī)定，使用道路須獲得地方警察署長的許可。該條第一款第四項規(guī)定：“前各款列舉之外，以行進之形態(tài)或方法使用道路，如在道路舉行祭禮活動或戶外攝影等顯著影響一般交通之行為，或在道路聚眾顯著影響一般交通之行為，為維持道路交通的安全與暢通，經(jīng)公安委員會依道路交通狀況認定必須申請許可者”，應(yīng)申請許可。該條第二款繼而規(guī)定警察署長對于申請使用道路應(yīng)給予許可的情形：1)該項申請行為不會對現(xiàn)時交通造成妨害之情形；2)該項申請行為不會對交通造成妨害，且該行為亦有遵照申請許可所附加的條件；3)該項申請行為會對現(xiàn)時交通產(chǎn)生妨害，但該行為為公益上或社會習俗而不得已之情形。日本尚未制定《公安條例》的地區(qū)，集團行動 的自由受《道路交通法》的規(guī)制；*在日本，“集會、游行和示威”統(tǒng)稱為“集團行動”。而在有《公安條例》的地區(qū)，則與《道路交通法》形成雙重規(guī)制。[5]189-190

從該《道路交通法》第七十七條本身規(guī)定來看，其對集會游行使用道路的規(guī)定已經(jīng)較為明確具體，產(chǎn)生較多爭議的地方主要在于何為“對一般交通產(chǎn)生顯著影響之行為”，對于此種不確定性法律用語，該以何種依據(jù)或標準來做判斷以決定是否授予道路使用許可。

日本曾有判例指出，于公用道路上散發(fā)傳單，只要在不妨礙到大眾通行之狀況下進行，即不得以違反《道路交通法》第77條而予以處罰。[6]84而在日本最高法院于1975年9月10日所做的有關(guān)德島市公安條例的判決中，則具體討論了《道路交通法》第77條的法律明確性問題。該判例指出，判定集團行動是否會對交通造成較大的阻礙，應(yīng)以“具有通常判斷能力之一般人的理解”為其判斷基礎(chǔ)。但日本學界對此基準較有爭議，認為其仍屬空泛的基準。[7]119-120此后在1982年11月16日最高法院所作出的一項有關(guān)違反《道路交通法》的判決中，確立了現(xiàn)行的判斷標準。該判決中指出，對于使用道路舉行集會游行而依《道路交通法》第七十七條第一款之規(guī)定不予許可時，應(yīng)僅限于“依該集會游行預(yù)定之規(guī)模、態(tài)樣、路線、時間等加以考慮，如認為舉行該集會對于道路之供一般交通使用之功能，可能產(chǎn)生嚴重妨害，且分局長縱附加條件許可，亦可能發(fā)生無法防止嚴重妨害交通之事態(tài)發(fā)生”[8]275之情形，除此外，警察機關(guān)對使用道路的申請不得做出不予許可的處分。日本最高法院所確立的該判斷標準，基本上仍屬于依具體個案進行衡量，若結(jié)合前一判例所確立的依“具有通常判斷能力之一般人的理解”的標準，或許更有助益于該衡量的判斷。

(二)集會游行使用“營造物用物”的限制

欲理解“營造物用物”須先了解“公營造物”的概念?！肮珷I造物”系指行政主體為達成特定公共目的，所設(shè)置的集合人與物的手段之機構(gòu)?！肮珷I造物”一詞是日本行政法學者從德文翻譯的概念，所謂“營造”之“物”必須結(jié)合人的運作才能發(fā)揮其功能，因此是“物”與“人”結(jié)合的整體。如若改稱為“公事業(yè)”、“公物事業(yè)”、“公事業(yè)機構(gòu)”等或許更為妥當，[1]1010亦較易理解。“公營造物”依不同標準可以有多種不同的分類，若依據(jù)利用可能性進行分類，則分為不可利用公營造物與可利用公營造物。不可利用公營造物是指不屬于該公營造物組織及公營造物主體的人，不能直接予以利用的公營造物，典型的如監(jiān)獄、要塞等。而可利用公營造物即為“營造物用物”，是一般民眾可以直接利用的公營造物，如公立學校、圖書館、體育館等。[1]1014因不可利用的公營造物不屬于“營造物用物”，各國和地區(qū)也一般性地禁止在此類公營造物舉行集會游行活動。因此，本部分所要探討的是，開放給公眾使用的公營造物，即“營造物用物”是否可以被用于舉行集會游行活動。從國外經(jīng)驗來看，集會游行使用“營造物用物”大多數(shù)僅限于公共設(shè)施，茲以美國和日本相關(guān)判例作一介紹。

在美國，使用公共設(shè)施用作表達活動，只要以和平有序的方式進行且不對他人的使用造成嚴重影響，法院通常會判定支持使用公共設(shè)施從事表達活動。1966年美國最高法院判決的“布朗等人訴路易斯安娜州”(Brown et al. v. Louisiana 383 U.S.131(1996))案涉及的是在圖書館舉行示威抗議活動的案例。本案中的圖書館系路易斯安娜州一家公共圖書館，因?qū)υ擆^實施種族隔離政策的不滿，布朗等五名年輕的黑人男性于1964年3月7日進入該圖書館抗議圖書館的種族歧視政策，圖書館管理者要求他們離開，但被拒絕。隨后五人被地方治安官逮捕。至被逮捕前整個抗議活動持續(xù)了約15分鐘。依路易斯安娜州的治安法規(guī)定，在公共場所或建筑內(nèi)聚集或集會，意圖激起破壞秩序或?qū)е掠衅茐闹伟驳那樾伟l(fā)生，經(jīng)執(zhí)法者或其他有權(quán)者命令其離開或解散而不聽從者，犯有破壞治安罪。地方法院依該法判處布朗等五人破壞治安罪成立并處以罰款。聯(lián)邦最高法院受理了布朗等人的上訴請求，福塔斯(Fortas)大法官陳述了法庭意見，其首先指出，上訴人進入圖書館是合法的，因為圖書館是向公眾開放的公共設(shè)施。不能因為白人不歡迎黑人進入圖書館而拒絕他們進入。其次，福塔斯認為，沒有證據(jù)表明布朗等人的抗議示威有意圖破壞秩序或?qū)е缕茐闹刃虻那樾伟l(fā)生，且本案中的示威抗議并沒有干擾到圖書館內(nèi)他人的正常活動。[8]139-141因此，最高法院推翻了下級法院的判決。

在美國最高法院的判例中，另外還發(fā)展出一種用于判定公共設(shè)施是否可被用于表達活動的方法，即判斷該公共設(shè)施是否是一個公共論壇(public forum)，若屬于公共論壇，則表達活動通常會獲得支持。*有關(guān)“公共論壇”原理的發(fā)展過程及"公共論壇"的判定標準，可參見Robert Post. Between Governance and Management: The History and Theory of the Public Forum[J]. 34 UCLA L. Rev. 1713 (1987).1987年的“機場當局訴耶穌猶太社團”(Airport Comm's v. Jews for Jesus, Inc.)案便屬此類。該案涉及禁止在洛杉磯國際機場舉行任何的“第一修正案活動”的機場規(guī)定是否違憲的問題。1983年該機場管理當局發(fā)布了一項規(guī)定，禁止使用機場場所從事任何有關(guān)“第一修正案活動”，本案的被告是一個非營利性宗教社團，于該機場航站樓區(qū)域的人行通道上散發(fā)傳單，被機場治安官阻止。他們遂于加州地區(qū)法院起訴該機場，認為侵犯其表達權(quán)利。地區(qū)法院判決認為，機場的航站樓區(qū)域?qū)儆趥鹘y(tǒng)的公共論壇，因而禁止在機場航站樓區(qū)域舉行任何第一修正案活動的規(guī)定違背憲法。機場當局又向聯(lián)邦最高法院提出上訴，最高法院以同樣的理由維持了原判。*Airport Comn's V Jews for Jesus,Inc., 482 U.S.569(1987).

再以日本判例為討論。在日本使用公共設(shè)施必須得到設(shè)施管理者的許可方可使用，但此種許可并不完全屬于管理者的自由裁量權(quán)。因為日本《地方自治法》第二百二十四條規(guī)定：“除非有正當?shù)睦碛?，否則不能拒絕居民利用公共設(shè)施”。[5]185日本自1970年代開始，法院裁判了許多有關(guān)公共設(shè)施利用許可問題的案件，其中與集會自由有關(guān)的著名案件是“泉佐野市民會館案”。[5]該案中，計劃舉辦“反對關(guān)西新機場全國總決起”的集會者向泉佐野市政府申請使用該市市民會館以做集會之用，但市政府以本案集會是由所謂的“中核派”(即激進的全學聯(lián)反戰(zhàn)青年委員會)所主辦，考慮該集會前后的示威游行可能會發(fā)生不可預(yù)測的事情而導(dǎo)致混亂，依據(jù)《市民會館條例》第七條規(guī)定“有擾亂公共秩序之虞”及同條第三款“其他認為會阻礙會館管理之情形”而做出不許可處分。訴訟人先是向地方法院訴訟請求救濟，地方法院認為不許可處分并不違憲，日本最高法院受理此案時亦支持原判決，并在此案判決中，提出了如下三點可供日后政府當局判斷是否準予許可公共設(shè)施供集會游行之用的依據(jù)：

1．公共設(shè)施的利用，只要不違反設(shè)置的目的，原則上應(yīng)該允許利用，而且拒絕利用者的情形，除利用的申請相互競合外，僅限于若提供給集會利用，將有害于其它基本人權(quán)或損害公共福祉的情形。

2．依上述原則，《市民會館條例》第七條的規(guī)定應(yīng)限定解釋為，相對于保障在本案會館舉行集會自由的重要性，為了避免、防止由于在本案會館中舉辦集會而導(dǎo)致他人之生命、身體或財產(chǎn)受到損害以及公共安全受到危害的必要性更為迫切的場合。而且這種危險性，依據(jù)客觀事實判斷，應(yīng)當是明顯而且緊迫的危險發(fā)生乃是可被具體預(yù)見的。

3．是否有上述事由的存在，不能僅憑有許可權(quán)者的主觀預(yù)測，而必須對照客觀事實能具體明確預(yù)測的情形進行判斷。本案不予許可處分的作出，系從“中核派”在當時反對關(guān)西機場建設(shè)，并不斷使用違法實力，以暴力不斷地與其他對立團體進行抗爭等客觀事實而判斷，若允許其在會館舉行集會，將發(fā)生團體間暴力沖突等問題，這將有損于公共秩序及他人生命財產(chǎn)。

日本最高法院的此一判決，系對《市民會館條例》的合憲性解釋，并且將該條例的不予許可事由做了非常嚴格的限定。此一限定較能更好地保障公民的集會自由以及防止主管當局濫用裁量權(quán)力。一般而言，與“公共用物”相比，“營造物用物”通常有其自身的使用目的和用途，因此對其使用的前提均須獲得管理者的事先許可。而管理者的不予許可的理由，一般有如此六種[3]104：1)不合提供公用使用之目的；2)事實上的障礙，如該設(shè)施正在改建或?qū)訇P(guān)閉期間；3)基于危害及違法行為之理由，如事先可知悉當事人或其他人有意毀損設(shè)施中的設(shè)備或準備從事犯罪行為；4)為避免反制行動之危害；5)必須保證租借者、使用者有給付能力；6)其它嚴重妨害公共安寧之情形。

二、集會自由與禁制區(qū)限制

“禁制區(qū)”所禁止的乃是公物的周邊地區(qū)，尤其是在“行政物用物”和“營造物用物”周邊范圍禁止集會游行，它是集會游行法中對集會自由行使使用場所的一種特別限制。“禁制區(qū)”的原型來自于英國法。英國基于議會特權(quán)的理念，普通法上禁止在議會附近集會，英國學者對此種議會特權(quán)有如此表述：“為使兩院議員不受阻擾地參加議會會議，國會可以命令指示大都市警察局長在會議期間保持通往國會的街道自由暢通，并且不得妨礙兩院議員的通行。警察應(yīng)采取任何措施保障議員不受妨礙地通過街道和到達議會，為此目的必要時可以對交通進行管制……若混亂的集會人群已經(jīng)阻擋了街道、走廊和通道時，警察有權(quán)將其驅(qū)散?！?Michael Supperstone. Brownlie's Law of Public Order and National Security (2th ed). London: Butterworths, 1981.英國成文法中也有對議會特權(quán)的保障，例如英國1817年《煽動性集會法》(Seditious Meetings Act)規(guī)定：“在議會開會期間，凡聚集五十人或五十人以上，在距離威斯敏斯特(Westminster)正門一里以內(nèi)，不論其目的為上訴、請愿或訴愿，均屬違法?！?彭紹瑾.群眾與集會游行之研究[M].桃園：臺灣桃園地方法院檢察處,1989.

而最早的禁制區(qū)立法產(chǎn)生于德國，它源自于一次政治事件。在魏瑪憲法時代，當議會于1920年1月13日審查《企業(yè)職工法》時，左傾的社會民主主義者和共產(chǎn)黨員采取極端的抗爭方式，強行闖入議會。帝國議會隨即招來軍隊以保護議會，并因而發(fā)生沖突，導(dǎo)致42人死亡。鑒于此次慘痛教訓(xùn)，帝國議會在1920年5月8日通過《帝國議會及邦議會建筑物安寧法》，并在同月17日以行政命令宣布了禁制區(qū)的范圍。[13]94現(xiàn)行德國集會法繼承了魏瑪時期的做法，于該法第十六條規(guī)定“聯(lián)邦或邦立法機關(guān)及聯(lián)邦憲法法院之禁制區(qū)內(nèi)，禁止露天公開集會與游行。聯(lián)邦立法機關(guān)及聯(lián)邦憲法法院之禁制區(qū)由聯(lián)邦法律定之，邦立法機關(guān)之禁制區(qū)由各邦法律定之。其詳細內(nèi)容由聯(lián)邦及邦之禁制區(qū)法定之?！庇稍摿⒎梢?，德國集會游行的禁制區(qū)僅限于“聯(lián)邦或邦立法機關(guān)及聯(lián)邦憲法法院”周邊地區(qū)，而至于為何在這兩個地區(qū)設(shè)置禁制區(qū)，德國學界有的觀點認為，設(shè)置此類禁制區(qū)的目的在于保障作為憲法機關(guān)的國會和聯(lián)邦憲法法院能獨立行使職權(quán)，免受來自“街頭壓力”的干擾和影響，即保障特定憲法機關(guān)的獨立性。[12]95不過，禁制區(qū)亦有例外許可情形，依德國《禁制區(qū)法》第三條規(guī)定：“聯(lián)邦內(nèi)政部長得會同聯(lián)邦議長及聯(lián)邦參議院議長例外許可在聯(lián)邦憲法法院之禁制區(qū)內(nèi)露天公開集會或游行”。[13]39

現(xiàn)代各國限制集會游行的立法或判例中，均有禁制區(qū)或類似于禁制區(qū)的規(guī)定。日本沒有明確規(guī)定集會游行的禁制區(qū)，但通常禁止在國會附近示威。依據(jù)1960年東京都公安委員會決定，自《東京都公安條例》制定時起，對于在開會中之國會周圍道路所為集團行動，采取不予許可的方針。至1967年，東京地方法院的一項判決確認僅可在途徑國會周圍的道路上舉行集團游行，而禁止在國會周圍道路舉行集團示威運動。[14]147-150俄羅斯的《關(guān)于集會、示威、游行和糾察的聯(lián)邦法》第八條第二款第三項規(guī)定“總統(tǒng)官邸、法院建筑和執(zhí)行刑罰之監(jiān)獄場所附近區(qū)域”禁止集會游行。*Federal law on Rallies, Meetings, Demonstrations, Marches and Picketing, 2004.韓國《集會示威法》第十一條則規(guī)定有“國會大廈、各級法院及憲法法院；總統(tǒng)、國會議長、最高法院院長和憲法法院院長官邸；總理官邸(游行經(jīng)過時除外)；駐韓外交使館或外交使節(jié)住所”的周邊100米范圍內(nèi)禁止舉行室外集會或示威。匈牙利《集會法》第四條禁止“在國會大廈鄰近地區(qū)”組織和舉行集會、游行和示威活動。葡萄牙《關(guān)于保證和制定集會權(quán)利的規(guī)章的第406號法令》第十三條禁止在“距離政府當局總部、軍事和準軍事機關(guān)和兵營、監(jiān)獄和教養(yǎng)機關(guān)、外交代表機構(gòu)和領(lǐng)事館以及政黨總部不到一百米的公共場所舉行集會、群眾大會、示威和游行”。

在集會游行法中設(shè)置禁制區(qū)是限制集會自由權(quán)利行使的較為普遍做法，就維護公共秩序和保障國家機關(guān)的功能運作而言，故無不可。但誠如李震山教授所言，禁制區(qū)往往是集會游行者最喜歡使用之地區(qū)，因為其產(chǎn)生之效果最佳。[3]106因此，如何設(shè)定集會游行的禁制區(qū)，同樣涉及公民集會自由保障與限制之間的平衡問題，若設(shè)置范圍過寬，對集會自由的限制便會有過當之虞。

三、集會自由與私人場所使用限制

表達自由可否在私人所有之場所行使，在英美國家是一個頗為重要的討論議題，它涉及兩個非常重要的權(quán)利，即表達權(quán)和財產(chǎn)權(quán)之間的沖突與平衡問題。一般而言，所有者對私人所有的場所擁有絕對權(quán)，可以排除或禁止任何人使用自己所有的財產(chǎn)。欲使用他人之私人財產(chǎn)從事表達活動，除非經(jīng)所有者同意，否則便構(gòu)成對他人財產(chǎn)的侵犯。

但就集會自由而言，由于傳統(tǒng)的公共場所逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺怂性谟⒚绹乙殉蔀橐环N趨勢，其中明顯的趨勢就是傳統(tǒng)上公眾經(jīng)常用于舉行各類集會的商業(yè)區(qū)(downtown business districts)被私人所有的商業(yè)購物中心(shopping centers)所取代。私人所有的購物中心在多數(shù)美國大城市成為公共商貿(mào)場所，同時這些購物中心也承擔著越來越多的傳統(tǒng)商業(yè)區(qū)的功能。購物中心有銀行、餐館、舞廳、停車場、郵局、圖書館，有些甚至還有教堂，有些也可提供召開商業(yè)會議之用。因此，它不僅僅是一種購物場所，而且還是散步、閑坐、會友和參與各類社區(qū)活動的場所。它不僅是商業(yè)活動場所，也已成為人們溝通和表達信息的重要場所。由于很多購物中心的私人所有者通常將那些使用其場所用于表達活動之人排除于使用該場所之外，如果民眾僅可以在政府所有的公共場所從事表達活動，那么由于社會經(jīng)濟環(huán)境所帶來的變化，對言論自由的保障便會不夠充分，因為傳統(tǒng)的可用于民眾表達的公共場正變得越來越少。因此，是否可以利用私人財產(chǎn)從事表達活動便成為一個需要解決的問題。

美國最高法院很早就面臨著如何平衡私人財產(chǎn)權(quán)與公眾表達自由之間的問題。1946年的“馬修訴阿拉巴馬”(Marsh v. Alabana)案是此類案件的最早判決。該案所爭議的問題是阿拉巴馬州對未經(jīng)所有人同意而在私人公司所有的是市鎮(zhèn)內(nèi)散發(fā)宗教傳單施加刑罰是否符合憲法。本案中位于阿拉巴馬州某市郊區(qū)的一個名為“契卡索”(Chickasaw)的市鎮(zhèn)是由一家造船公司所開發(fā)設(shè)計并擁有所有權(quán)。該市鎮(zhèn)除了是由私人所有外，與美國其它市鎮(zhèn)并無不同。上訴人馬修是耶和華見證會(Jehovah's Witness)的成員，因未經(jīng)市鎮(zhèn)所有人許可而在該市鎮(zhèn)商業(yè)區(qū)郵局附近的人行道上散發(fā)宗教傳單，被該私人公司管理者要求其離開。馬修拒絕離開，治安官將其逮捕并且地區(qū)法院以侵入私人財產(chǎn)為由判其有罪。但聯(lián)邦最高法院推翻了下級法院的判決。布萊克大法官發(fā)表法庭意見認為，所有權(quán)并不總是等同于絕對的領(lǐng)地。該所有者越是將其財產(chǎn)開放用于公眾使用，他的私人權(quán)利就越要受制于使用該私人財產(chǎn)之人的憲法權(quán)利所限制。由于該市鎮(zhèn)的設(shè)施主要是用于服務(wù)公眾，因此其本質(zhì)上具有“公共功能”(public function)。該市鎮(zhèn)的功能與其他市鎮(zhèn)并沒有不同，私人公司任命的管理者不能剝奪憲法所保障的公民自由和權(quán)利，法律對其施加懲罰亦違背憲法第一修正案和第十四修正案。此外，布萊克最后指出，當在所有者的財產(chǎn)權(quán)和公民的出版和宗教權(quán)利之間進行權(quán)衡時，后者優(yōu)先于前者，第一修正案的自由乃自由政府之基礎(chǔ)。*Marsh v. Alabana, 326 U.S.501 (1946).

布萊克大法官在“馬修訴阿拉巴馬”案中所闡述的私人財產(chǎn)的“公共功能論”被進一步應(yīng)用于1968年的“食品聯(lián)合雇工工會訴洛根瓦利商場”(Amalgamated Food Employees Union v. Logan Valley Plaza)一案中。本案中的上訴人是工會成員，為抗議雇員未獲得工資和其他報酬而在被告商場的裝卸貨物區(qū)域和停車場附近舉行糾察和示威抗議活動。被告依據(jù)本州《侵入法》(trespass law)認為該活動侵犯了其私人財產(chǎn)權(quán)利而向法院申請并獲得禁止上訴人舉行抗議活動的禁令。聯(lián)邦最高法院在該案的判決中援引“馬修訴阿拉巴馬”案的觀點認為，因為本案私人購物中心是作為社區(qū)商業(yè)區(qū)并向公眾開放和允許其自由出入，因此該購物中心與“馬修訴阿拉巴馬”案的商業(yè)區(qū)“功能相當”(functional equivalent)*Amalgamated Food Employees Union v. Logan Valley Plaza, 391 U.S. 308 (1968).，故推翻了下級法院的禁令。

不過，聯(lián)邦最高法院也僅在上述兩案中表達了支持公眾可以在具有“公共功能”的私人場所行使第一修正案的表達權(quán)利。在四年之后的“勞埃德公司訴坦尼爾等人”(Lloyd Corporation v. Tanner et al.)一案中最高法院即改變了前述立場。該案中的示威抗議者同樣是在私人所有的購物中心散發(fā)傳單以抗議征兵和反對越戰(zhàn)。下級法院依前述兩案的判決認為該購物中心向一般公眾開放，且具有公共商業(yè)區(qū)的同等功能，因而認為公民享有在該私人購物中心行使第一修正案的權(quán)利，但最高法院卻一反過去所主張的觀點，由鮑威爾(Powell)大法官宣讀的法庭多數(shù)意見認為，被告散發(fā)傳單與中心的興建和使用的目的之間沒有任何的關(guān)聯(lián)，并且其表達活動所要傳達的信息是給所有的公眾成員，而不僅僅是商業(yè)中心的顧客。因而，上訴人可以在任何公共街道、人行道和公園或該市的公共建筑內(nèi)散發(fā)傳單。*Lloyd Corporation v. Tanner, 407 U.S. 551 (1972).故而推翻了下級法院的判決。不過，該案是以5:4做出的判決，法官的意見之間存在很大分歧，馬歇爾、道格拉斯、布倫南和斯圖亞特四名大法官均發(fā)表反對意見，認為抗議者有依據(jù)第一修正案和第十四修正案在購物中心散發(fā)傳單的權(quán)利。但僅在兩年之后的“休金斯訴勞工關(guān)系委員會”(Hudgens v. National Labor Relations Board)一案中，*Hudgens v. National Labor Relations Board, 424 U.S. 507 (1976).聯(lián)邦最高法院再次判定，由于沒有證據(jù)表明在對所有者私人財產(chǎn)侵犯較小的其它地方舉行集會抗議活動并非不可能或沒有效果，因此禁止雇工在私人商業(yè)中心設(shè)置糾察警戒線抗議不公平的勞工政策并不違背第一修正案保障的集會自由和言論自由。

從上述案例中可以看出，美國聯(lián)邦最高法院并未對公民在私人所有的財產(chǎn)上行使第一修正案的表達權(quán)利提供更多的保護。但州憲法在保障個人權(quán)利方面卻發(fā)揮了更為積極的作用。州法院通過州憲法給予比聯(lián)邦最高法院提供給公民更多的保護。不過，正如布倫南大法官所言，州憲法也并非絕對保障公民使用私人財產(chǎn)行使表達權(quán)利，而僅是禁止具有傳統(tǒng)公共功能的私人財產(chǎn)所有者排除希望合理地利用其財產(chǎn)舉行表達活動。*William Brennan.State Constitutions and the Protection of Individual Rights[J]. 90 Harv. L. Rev. 489 (1977).因此，若要在私人場所行使集會自由的權(quán)利，其受限于該場所是否具有“公共功能”以及對該場所的“合理使用”。并且也并非所有的州都提供利用私人場所行使表達自由的優(yōu)先保護，它主要存在于那些州憲法以“肯認性語言”(affirmative language) 表述公民權(quán)利的州中。*美國各州憲法可分為三類：與第一修正案使用相同的“消極性語言”(negative language)，有12個州及哥倫比亞特區(qū)屬此類；以“肯認性語言”表示言論表達權(quán)利，有18個州屬此類；“肯認性語言”和“消極性語言”表述的結(jié)合，此類有20個州。參見Kevin Francis O'Neill.Disentangling the Law of Public Protest[J].45 Loyola L.Rev. 411, 454-55 (1999).也就是說，美國各州對于使用私人場所從事表達活動的限制并不相同。比如加利福尼亞、科羅拉多、馬薩諸塞和新澤西僅認可有限的進入使用私人所有的購物中心行使言論表達的權(quán)利，而密歇根、紐約州、俄亥俄、明尼蘇達、華盛頓等十個州則對此給予更多的保護。*Kevin Francis O'Neill.Disentangling the Law of Public Protest[J].45 Loyola L.Rev. 411(1999).

在英國，同樣出現(xiàn)了城市空間的私人化趨勢，公民是否可以在私有購物中心舉行集會等表達活動亦成為重要的問題。歐洲人權(quán)法院于2003年判定的“阿普爾比等人訴英國”(Appleby and Others v. United Kingdom)案是處理類似問題的一個新近案例。該案中一群人在私人所有的購物中心集會收集簽名和派發(fā)傳單以抗議地方政府興建公園的計劃，被購物中心的保安人員阻止。歐洲人權(quán)法院審理此案認為，雖然人口、社會、經(jīng)濟和技術(shù)發(fā)展等方面的變化導(dǎo)致了人們相互之間交往方式發(fā)生了改變，但這并不會自動創(chuàng)造出進入使用私人財產(chǎn)的權(quán)利。*Appleby and Others v. United Kingdom, no. 44306/98, 6 May 2003, para.47.根據(jù)本案的具體情形，法院最終是依據(jù)上訴人有在其它場所集會和收集簽名而認為拒絕使用私人所有財產(chǎn)從事表達活動并不違背《歐洲人權(quán)公約》第十條的表達自由和第十一條的集會自由。在此案之前，無論是英國國內(nèi)法院還是歐洲人權(quán)法院，亦有多個案例涉及在私人購物中心行使表達權(quán)利的問題。法院通常以普通法中的非法侵入他人財產(chǎn)為由正當化限制在私人財產(chǎn)上行使表達權(quán)利。*Nick Taylor.Trespassers might be Prosecuted: the European Convention and Restrictions on the Right to Assemble[J].European Human Rights Law Review, 1998(3).但由于私人購物中心不僅是商業(yè)和購物場所，它也越來越成為公眾聚集和舉辦各種活動的場所。英國學者亦呼吁應(yīng)當借鑒美國各州的做法，允許公民合理使用諸如購物中心之類的具有“準公共場所”(quasi-public place)性質(zhì)的私人財產(chǎn)從事表達活動。*可參見Kevin Gray and Susan Francis Gray. Civil rights, Civil Wrongs and Quasi-public Space[J]. European Human Rights Law Review, 1999(1): 46-102; Jacob Rowbottom. Property and Participation: a Right of Access for Expressive Activities[J]. European Human Rights Law Review, 2005(2): 186-202.

四、集會自由與場所使用的其它義務(wù)

集會游行需要使用一定的場所，那么可否對此種場所使用收取費用或施加一些特定義務(wù)呢？若是使用私人所有的場所，毫無疑問是可以的，但如果使用的是公共場所，是否可以施加此種義務(wù)則成為一個問題。其中比較常見的是向集會游行舉辦者或組織者收取為維持公共秩序的警察費用和為保持公共衛(wèi)生的場所清潔費用。

美國在1941聯(lián)邦最高法院判決的“考克斯訴新罕布什爾州”(Cox v New Hampshire)一案中確立了一個準予向示威者收取費用以補償政府因言論表達活動而產(chǎn)生開支的先例。*Cox v New Hampshire, 312 U.S. 569 (1941).該案中的示威者希望在公共人行道和街道舉行游行，而地方法規(guī)規(guī)定示威者應(yīng)當申請許可并支付不超過300美元一天的許可費。一群耶和華見證會成員因未申請許可被起訴和判罪，聯(lián)邦最高法院受理該上訴案后判決許可制合憲并認為收取許可費用的要求也是合憲的，法院的判決指出，許可費用從300美元至僅收取象征性的費用是一個可以允許的合理范圍，對于游行或慶祝集會而言，都會導(dǎo)致為應(yīng)對此種事件的公共開支，并且該費用并非財政稅收，而僅是對為維護公共秩序而額外產(chǎn)生的行政開支的補償，因而限于此種目的而收取費用并不違背憲法。*David Goldberger.A Reconsideration of Cox v. New Hampshire: Can Demonstrators Be Required to Pay the Costs of Using America's Public Forums[J]. 62 Tex. L. Rev. 403,(1983).該案是美國最高法院針對示威游行收取費用是否合憲做出的僅有的一個判決，此后并沒有類似的判決，其原因是因為美國管制集會游行的權(quán)力屬于地方政府，而地方政府并非都對集會游行采許可制，并且在采許可制的地方又同時規(guī)定必須繳納許可費的則更少，因此，因收取許可費用而產(chǎn)生的過分限制公民集會自由的問題并不普遍和突出。美國在上世紀七八十年代，有一些地方法規(guī)規(guī)定在街道、人行道或公園等公共場所舉行集會游行活動必須承擔相應(yīng)的義務(wù)，比如芝加哥公園區(qū)要求為了獲得在公園集會的許可，申請者應(yīng)當支付許可費用；俄亥俄州的哥倫布市要求示威者支付警察在下班期間維持秩序的費用；克利夫蘭市則要求示威者支付因示威活動產(chǎn)生的清潔費用；威斯康辛州的麥迪遜市則要求示威者在公共街道舉行示威游行前支付責任保證金。[25]不過這些地方法規(guī)也未引起是否合憲的訴訟，至少聯(lián)邦最高法院未做出此類的判決，由此可見美國對于是否對集會游行收取費用，基本是屬于地方政府的裁量權(quán)范圍內(nèi)。

德國的集會法中沒有對集會游行收取費用的規(guī)定，但是判例及道路法中確立了集會游行必須負擔道路清除費用。聯(lián)邦憲法法院在1988年9月6日做出的一個判決中表明了法院對集會游行施加此種義務(wù)的立場，該案中法院認為，舉辦集會若導(dǎo)致道路污染之結(jié)果，雖然集會法上并未規(guī)定有清除義務(wù)或費用償付義務(wù)，但各邦道路法對此有規(guī)定，并不因集會法未規(guī)定而受排斥。不過，集會游行舉辦者對道路污染所負責任必須是道路污染超過一般程度，并且道路污染必須是由示威舉辦人直接所導(dǎo)致，例如示威舉辦人供給參與人飯菜、飲料等，或因示威參與者分發(fā)傳單導(dǎo)致道路污染時，可認為該道路污染為示威舉辦人所直接導(dǎo)致。產(chǎn)生此一道路污染情形，集會游行舉辦者必須承擔道路清潔的義務(wù)，若未履行該義務(wù)者，則必須承擔相應(yīng)的道路清潔費用。[11]61-62依據(jù)該判決，在德國使用道路集會游行時，若導(dǎo)致道路污染超出一般程度并且該污染與集會游行的舉辦直接相關(guān)時，必須對此承擔相應(yīng)的道路清潔義務(wù)。至于可否向集會示威者收取警察維持公共秩序的額外費用，德國部分各邦法及實務(wù)上均肯認此種做法，但德國學界大多卻對此持否定態(tài)度。[11]60

以維持公共衛(wèi)生為由而限制集會自由的做法，通常較能獲得肯定并有制定法上的明確支持?！稓W洲人權(quán)公約》第十一條第二款規(guī)定“依據(jù)法律，符合民主社會之需要，基于國家安全或公眾安全的利益、為了防止失序或犯罪、保護健康或道德、或維護他人自由及權(quán)利諸原因”可以對和平集會自由權(quán)施加限制，其中的“保護健康”可以視為是為維護公共衛(wèi)生而限制集會自由的立法例。日本東京都所制定的《集會、集團行進及集團示威運動有關(guān)條例》第三條第六款規(guī)定，為“保持公共秩序或公共衛(wèi)生”可對集會游行附加必要條件的限制，亦屬于此種立法例。

集會游行雖屬于暫時性活動，但由于是群體聚集活動，尤其是在大規(guī)模集會游行活動中難免產(chǎn)生人為垃圾和損害環(huán)境而影響他人健康及城市衛(wèi)生的問題，以“公共衛(wèi)生”為由限制集會自由的立法規(guī)定有其合理性。至于集會游行者到底該對此承擔多大的環(huán)境清潔責任，依上述各國判例或立法，一般而言，集會自由權(quán)的行使如妨礙交通一樣，必然會帶來一定程度上的影響衛(wèi)生環(huán)境問題，因此對于在公共場所的集會游行，基于保障集會自由行使考慮，對于集會游行所產(chǎn)生的一般性垃圾污染問題，政府應(yīng)承擔一部分的責任，此系保障集會自由之政府責任，而對于超出一定限度的環(huán)境污染，由集會游行者承擔此部分的責任。對于因集會游行導(dǎo)致維持公共秩序的警察費用問題，若是在警察執(zhí)勤上班期間，維持公共秩序?qū)倬毂韭毠ぷ骱驼熑?，此費用屬政府應(yīng)承擔的公共開支；但若非在警察執(zhí)勤上班期間，因集會游行所生之維護公共秩序問題，對集會游行者收取恰當比例的警察費用，亦不違背憲法所保障的集會自由。

五、結(jié) 論

綜上所述，發(fā)達國家對于集會游行等群體聚眾行為施加了諸多場所限制以確保公民權(quán)利行使有序進行。場所限制主要為公物使用限制、禁制區(qū)限制和私人場所限制三種。集會游行的公物使用限制主要集中于“公共用物”和“營造無用物”使用限制兩個方面。一般而言，“公共用物”如公園和道路等對集會游行的限制較少，而使用“營造物用物”如體育館和公立學校等舉行集會游行則應(yīng)以不對該營造物本身功能使用造成較大妨礙為限。禁制區(qū)之于集會游行的限制，除特殊情況外，乃屬絕對禁止性限制。而私人場所原本也可絕對禁止集會游行的舉行，但對于那些具備“準公共場所”性質(zhì)的私人場所，仍涉及如何平衡私人財產(chǎn)權(quán)與公民表達自由之間關(guān)系的問題。實際上，集會游行的場所限制的核心是集會游行權(quán)與他人對該空間場所使用權(quán)利之間的權(quán)利沖突問題，欲解決這種權(quán)利沖突很大程度上依賴于處理權(quán)利沖突的規(guī)則安排以及管制者和權(quán)利行使者對于權(quán)利行使的邊界和規(guī)則具有基本的認同。本文基于發(fā)達國家的法治經(jīng)驗，闡述了對于集會游行等群體行為施加場所限制的法理，希圖能夠?qū)ν晟莆覈嚓P(guān)法律以將群體性事件納入法治化的規(guī)范軌道提供參考。

參 考 文 獻：

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責任編輯：林衍

On the Place Restriction for Mass Gathering Behaviors-Centering on the Analysis of Assemblies and Processions

Wang Jiang-wei

(Dept. of Political Science, Jiangxi Provincial Party School, Nanchang 330003, China)

Abstract：Implementing place restriction for such mass gathering behavior as assemblies and processions is one of the major legal means for developed countries to regulate collective actions. Place restriction for assemblies and processions can be classified as restriction of the use of public property, restriction of prohibition area and restriction of personal places. The restriction of the use of public property mainly includes public goods and public facilities. Prohibition area belongs to the compulsory restriction exclusive of special cases. Personal places also prohibit assemblies and processions. It is of practical significance for China to refer to the legal experiences of the developed countries in restricting mass gathering behaviors.

Key words：mass gathering behaviors; assemblies and processions; group events; place restriction

收稿日期：2015-12-10 基金項目：江西省社科規(guī)劃項目“發(fā)達國家社會沖突治理比較研究”(15ZZ09)；復(fù)旦大學陳樹渠比較政治發(fā)展研究中心基金項目“發(fā)達國家聚眾抗爭活動的法律規(guī)范研究”(CCPDS-FudanNDKT15004)

作者簡介：王江偉(1988- )，男，江西豐城人，江西省委黨校政治學教研部講師，法學博士，從事社會沖突治理法治化研究。

中圖分類號：D630.8

文獻標識碼：A

文章編號：1009-3745(2016)01-0021-11