胡虹

(安徽省社會(huì)科學(xué)院，安徽合肥230051）

全面從嚴(yán)治黨背景下提高黨的制度執(zhí)行力研究

胡虹

(安徽省社會(huì)科學(xué)院，安徽合肥230051）

全面從嚴(yán)治黨是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，對(duì)于新形勢(shì)下的黨的制度建設(shè)具有重大意義，對(duì)黨的制度建設(shè)提出了新要求。作為制度建設(shè)的重要途徑，提高黨的制度執(zhí)行力是新形勢(shì)、新背景下的迫切要求，必須不斷提高黨的制度執(zhí)行力，為貫徹全面從嚴(yán)治黨提供有力的制度執(zhí)行保障。

全面從嚴(yán)治黨 制度執(zhí)行力 現(xiàn)狀 對(duì)策

全面從嚴(yán)治黨思想的提出是提升黨執(zhí)政能力的本質(zhì)要求，是黨中央應(yīng)對(duì)時(shí)代挑戰(zhàn)采取的戰(zhàn)略舉措。在“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局中，全面從嚴(yán)治黨是促進(jìn)全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)的根本保證。在全面從嚴(yán)治黨背景下提高黨的制度執(zhí)行力，是管黨治黨的一個(gè)重要落腳點(diǎn)，若執(zhí)行不力，黨的方針政策就失去了應(yīng)有的生命力。

一、全面從嚴(yán)治黨背景下提高黨的制度執(zhí)行力的重要意義

（一）全面從嚴(yán)治黨的生命力在于制度執(zhí)行

“我們黨是一個(gè)擁有8600多萬(wàn)黨員、在一個(gè)13億多人口的大國(guó)長(zhǎng)期執(zhí)政的黨，黨的形象和威望、黨的創(chuàng)造力凝聚力和戰(zhàn)斗力不僅直接關(guān)系黨的命運(yùn)，而且直接關(guān)系國(guó)家的命運(yùn)、人民的命運(yùn)、民族的命運(yùn)”[1]。執(zhí)政黨必須高度重視自身的建設(shè)，堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨。從“從嚴(yán)治黨”思想到“全面從嚴(yán)治黨”思想的飛躍，這個(gè)“全面”包含了思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉和制度等各個(gè)方面，其中制度的建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨思想付諸實(shí)踐的重要途徑，制度是一切黨建工作的規(guī)范，是思想落到實(shí)處的強(qiáng)有力保證。而制度的效用取決于制度的執(zhí)行力，它是存在于制度目標(biāo)與制度效果之間的橋梁，起著轉(zhuǎn)化和達(dá)成的作用，如果缺失了執(zhí)行這一環(huán)節(jié)，那再好的制度也只是徒有其表。所以制度的制定是基礎(chǔ)，制度的執(zhí)行是手段，發(fā)揮制度的效用才是最終目的。

隨著“全面從嚴(yán)治黨”戰(zhàn)略布局的初步形成，提高黨的制度執(zhí)行力已經(jīng)成為黨建的重點(diǎn)所在。因?yàn)橹贫却嬖冢瑓s未得到較好的執(zhí)行而使得其效用難以發(fā)揮，那么這些制度就如同虛置。制度虛置不僅浪費(fèi)了人力、物力、財(cái)力，而且會(huì)讓群眾懷疑制度的功能，淡薄制度意識(shí)，從而弱化黨和政府的公信力。黨的制度是歷久彌新的，隨著社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，制度也需要不斷的完善，但制度執(zhí)行自始至終都是一個(gè)操作性的實(shí)踐問(wèn)題，制度可以先建設(shè)后彌補(bǔ)，執(zhí)行卻需要堅(jiān)持如一。所以，在全面從嚴(yán)治黨的背景下提高黨的制度執(zhí)行力是勢(shì)在必行的。

（二）全面從嚴(yán)治黨對(duì)黨的制度執(zhí)行力提出新要求

在黨的建設(shè)新常態(tài)下，全面從嚴(yán)治黨思想已付諸于黨建實(shí)踐，對(duì)提高黨的制度執(zhí)行力提出了新的要求。首先，制度執(zhí)行力是制度建設(shè)的重要保障，是管黨治黨的關(guān)鍵，執(zhí)行力的提升不能具有反復(fù)性。對(duì)制度執(zhí)行不力的點(diǎn)要切實(shí)、及時(shí)地改進(jìn)，必須堅(jiān)持提升制度執(zhí)行力的常態(tài)化，抓一段放一段勢(shì)必造成制度執(zhí)行的拖延與散漫，只有狠抓、長(zhǎng)期抓才能夠牢固樹立制度意識(shí)，才能順利推進(jìn)黨的建設(shè)，保證全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局。其次，對(duì)提升制度執(zhí)行力的要求，已不僅局限于執(zhí)行力本身，而是要將制度設(shè)計(jì)、制度執(zhí)行和制度執(zhí)行監(jiān)察有力地結(jié)合，從制度的頂層設(shè)計(jì)開始，既注重制度制定的合理性、可行性，又要切實(shí)提高黨的執(zhí)行力。同時(shí)注重對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)察，建立提升制度執(zhí)行力的完整體系，保證提升制度執(zhí)行力的科學(xué)性。最后，習(xí)近平在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上提出“堅(jiān)持思想建黨和制度治黨的緊密結(jié)合”[2]，這充分表明了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于制度建設(shè)的重視，制度執(zhí)行力作為制度建設(shè)的生命力所在，也隨之提升到了制度治黨的高度。思想建黨和制度治黨的結(jié)合，最終目的就是要將黨建落到實(shí)處，這都需通過(guò)制度的執(zhí)行力來(lái)發(fā)揮效用。

總之，十八大以來(lái)的全面從嚴(yán)治黨的理論創(chuàng)新，要求黨的制度建設(shè)全方位推進(jìn)，對(duì)黨的制度執(zhí)行力提出了新的要求。全面從嚴(yán)治黨作為新時(shí)期的治黨方略，將提升黨的制度執(zhí)行力作為途徑，來(lái)增強(qiáng)其發(fā)展動(dòng)力、鞏固其發(fā)展成果，是當(dāng)前黨的建設(shè)的重要任務(wù)。

二、全面從嚴(yán)治黨背景下黨的制度執(zhí)行力現(xiàn)狀分析

全面從嚴(yán)治黨思想的提出，對(duì)黨的制度執(zhí)行力提出了新要求，認(rèn)清現(xiàn)狀、查找問(wèn)題是提升執(zhí)行力的首要環(huán)節(jié)。從總體上來(lái)說(shuō)，黨的制度執(zhí)行發(fā)展態(tài)勢(shì)是良好的，自以江澤民同志為核心的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體起，中國(guó)共產(chǎn)黨就一直非常重視黨的建設(shè)，從整個(gè)黨建工作的歷史進(jìn)程來(lái)看，制度執(zhí)行力的發(fā)展既有好的一面，也有消極的一面。過(guò)去的成就固然能夠帶來(lái)滿足，但是在全面從嚴(yán)治黨的新常態(tài)下，制度執(zhí)行突出表現(xiàn)的問(wèn)題更能給予我們發(fā)展的緊迫感。我們必須結(jié)合以往的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和對(duì)未來(lái)發(fā)展的前瞻意識(shí)來(lái)分析目前的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題。

通常來(lái)說(shuō)，一項(xiàng)制度出臺(tái)后的結(jié)果無(wú)非兩種情況，一種是制度未得到執(zhí)行，一種是制度被執(zhí)行，制度執(zhí)行后又有效果上的差別，好的執(zhí)行、一般執(zhí)行、差的執(zhí)行。首先，制度未得到執(zhí)行或者執(zhí)行一段時(shí)間后就不了了之。制度出臺(tái)后作為文件傳閱、口頭相傳甚至是大張旗鼓的宣揚(yáng)，但除此之外并未得到真正的執(zhí)行，那制度就成了虛置。這種制度虛置的后果是非常消極的，一項(xiàng)制度的虛置可能會(huì)造成緊后多項(xiàng)制度遭受同樣的待遇，制度虛置現(xiàn)象擴(kuò)大化。故制度的制定看似很美好，但實(shí)際上的制度始終是擺設(shè)，徒增文本的冗繁。隨著黨建工作的發(fā)展與完善，因制度缺失而導(dǎo)致的問(wèn)題大幅減少，更多的是因?yàn)橹贫忍撝脤?dǎo)致的問(wèn)題。鄧小平在談到制度規(guī)定時(shí)曾強(qiáng)調(diào)：“要當(dāng)作法律一樣，堅(jiān)持執(zhí)行，通也要執(zhí)行，不通也要執(zhí)行”[3]。這充分肯定了制度執(zhí)行對(duì)黨的制度建設(shè)的作用。所以，制度虛置化問(wèn)題是提升黨的制度執(zhí)行力過(guò)程中面對(duì)的首要問(wèn)題。

其次是制度執(zhí)行效果的差別，制度的目標(biāo)最終是要通過(guò)執(zhí)行的效果來(lái)實(shí)現(xiàn)，再好的制度，如果在執(zhí)行效果上打折扣，那也就失去了原有的意義。黨和政府在制定制度時(shí)隱藏著兩個(gè)默認(rèn)的規(guī)則：第一，制度制定完成后，制度的執(zhí)行主體能認(rèn)真、積極、充分地去執(zhí)行該項(xiàng)制度；第二，制度的效用能夠得到充分的發(fā)揮。然而長(zhǎng)期以來(lái)的實(shí)踐表明，事實(shí)并非如此。目前制度的執(zhí)行過(guò)程存在著多方面的缺陷，如對(duì)制度的斷章取義，容易執(zhí)行的制度就去執(zhí)行，有難度的就不執(zhí)行，感覺(jué)有利的制度就執(zhí)行，無(wú)利的制度就不執(zhí)行；只注重制度的宣傳卻忽視操作，在制度出臺(tái)時(shí)大張旗鼓地宣傳，但是“雷聲大雨點(diǎn)小”，并未對(duì)制度作出有力的執(zhí)行；對(duì)制度任意附加，將謀取個(gè)人利益的手段摻雜進(jìn)制度的執(zhí)行；執(zhí)行過(guò)程虎頭蛇尾甚至出現(xiàn)停滯，在執(zhí)行的最初熱情高漲，在執(zhí)行途中遇到困難就不再實(shí)施下去。這些只是目前制度執(zhí)行中存在的一些典型問(wèn)題，但正是通過(guò)對(duì)這些典型問(wèn)題的了解，我們可以大致得知制度執(zhí)行不力的總體概況，為分析其原因奠定基礎(chǔ)。

三、黨的制度執(zhí)行不力原因分析

制度執(zhí)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，其中的要素包括制度本身、執(zhí)行主體、執(zhí)行環(huán)境和執(zhí)行監(jiān)督，執(zhí)行的過(guò)程也就是各要素間互相聯(lián)動(dòng)的過(guò)程，分析制度執(zhí)行不力的原因，應(yīng)當(dāng)從這些要素本身的缺陷或者各要素間互動(dòng)的問(wèn)題著手。

制度本身缺乏科學(xué)性和合理性。制度是制度執(zhí)行所必需的第一要素，制度的產(chǎn)生是建立在黨的建設(shè)的實(shí)際需要之上的，所以要對(duì)黨建制度當(dāng)前發(fā)展?fàn)顩r和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)有著深刻的了解與把握，才能制定出科學(xué)合理的制度。正如習(xí)近平同志所說(shuō),“實(shí)踐證明，一項(xiàng)制度要能夠長(zhǎng)期執(zhí)行、長(zhǎng)期發(fā)揮作用，首先制度本身必須是可以遵守、可以操作、可以監(jiān)督檢查的?！盵4]但“人是制度的生產(chǎn)者”[5]，在制定制度的過(guò)程中會(huì)受到社會(huì)環(huán)境、自身能力、社會(huì)閱歷等條件的限制，這就會(huì)影響到制度本身的科學(xué)性與合理性。制度執(zhí)行主體規(guī)定模糊、制度實(shí)體缺陷、制度程序缺失等都是制度制定不完善的表現(xiàn)。

其次，制度本身不具備自我執(zhí)行能力，歸根結(jié)底是完全依賴于執(zhí)行主體的執(zhí)行力來(lái)發(fā)揮效用。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，執(zhí)行主體因素對(duì)于制度的執(zhí)行具有關(guān)鍵性的作用。執(zhí)行主體的執(zhí)行能力包含了執(zhí)行意識(shí)、能力素質(zhì)這兩方面的要素，同時(shí)還受到外部組織條件的影響。執(zhí)行主體意識(shí)淡薄、對(duì)制度缺乏認(rèn)同感、執(zhí)行能力的欠缺，都是造成制度執(zhí)行不力的重要原因。

制度的執(zhí)行總是在一定的環(huán)境中，包括社會(huì)環(huán)境和執(zhí)行主體的工作環(huán)境，并且這兩種環(huán)境之間通過(guò)執(zhí)行主體相互制約和影響。執(zhí)行主體作為制度執(zhí)行的關(guān)鍵因素，既受社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的影響，也受工作體制內(nèi)制度的制約。如中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的人情觀念、道德判斷等思想就會(huì)影響執(zhí)行主體對(duì)于制度的認(rèn)同和執(zhí)行，但是工作體制內(nèi)的規(guī)章制度、心里環(huán)境同樣制約著執(zhí)行主體。所以，黨的制度執(zhí)行無(wú)時(shí)無(wú)刻不受到社會(huì)環(huán)境和工作環(huán)境的制約，好的環(huán)境會(huì)對(duì)制度執(zhí)行過(guò)程產(chǎn)生積極的作用，壞的環(huán)境就會(huì)對(duì)制度執(zhí)行產(chǎn)生阻礙作用。

制度執(zhí)行力是一個(gè)由多種因素相互聯(lián)動(dòng)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，在執(zhí)行過(guò)程中，任何一方面的影響都會(huì)造成執(zhí)行目標(biāo)的偏差。所以必須加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行過(guò)程的檢查和監(jiān)督，不斷地對(duì)制度執(zhí)行糾偏，才能保證執(zhí)行目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但是當(dāng)前的監(jiān)督體制不完善、監(jiān)督檢查不及時(shí)、糾偏措施和懲處措施的缺乏導(dǎo)致了黨的制度執(zhí)行得不到有效的監(jiān)督。這個(gè)執(zhí)行的監(jiān)督主要包括黨外對(duì)黨內(nèi)制度執(zhí)行的監(jiān)督、黨內(nèi)上下級(jí)以及同級(jí)之間的監(jiān)督，每一種監(jiān)督都是對(duì)制度執(zhí)行的有效監(jiān)控。

四、全面從嚴(yán)治黨背景下提高黨的制度執(zhí)行力的對(duì)策

自全面從嚴(yán)治黨納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局以來(lái)，黨的建設(shè)開創(chuàng)了新局面，堅(jiān)定不移地推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨。在全面從嚴(yán)治黨的新常態(tài)下提高黨的制度執(zhí)行力，不能夠只是針對(duì)當(dāng)前問(wèn)題提出機(jī)械的應(yīng)對(duì)之策，而是要結(jié)合全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略布局對(duì)黨建工作的新要求，提出具有合理性、可行性、前瞻性的提升對(duì)策。

（一）提高制度執(zhí)行力的前提是完善制度

“堅(jiān)持依規(guī)治黨，必須一手抓制定完善，一手抓貫徹執(zhí)行。”[6]制定完善的制度是提高制度執(zhí)行力的前提和基礎(chǔ)，也可以說(shuō)，執(zhí)行的起點(diǎn)就是制定完善的制度，因?yàn)橹贫缺旧硎欠窬哂泻侠硇?、可行性、科學(xué)性都直接決定了制度執(zhí)行的方式和結(jié)果。所以提高制度執(zhí)行力應(yīng)當(dāng)從完善制度這個(gè)最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)入手。全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局要求“構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[7]。如前所述，黨的制度制定存在的問(wèn)題是缺乏科學(xué)性與合理性，必須從此處著手，推進(jìn)黨內(nèi)制度制定的程序化、加強(qiáng)制度的邏輯性、注重黨內(nèi)制度與國(guó)家法律法規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)。除此之外，還必須注重制度本身的時(shí)效性，制度的存在是為了適應(yīng)黨和國(guó)家的發(fā)展，因此它并非不可改變。隨著發(fā)展的推進(jìn)，舊的制度會(huì)逐漸地顯現(xiàn)出不合理的一面，使得它與現(xiàn)實(shí)格格不入，這時(shí)應(yīng)根據(jù)實(shí)際切實(shí)地做出調(diào)整。制度的設(shè)立必須緊跟社會(huì)發(fā)展，保持一定的靈活性，才能具有長(zhǎng)久的生命力。

（二）維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性

制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性關(guān)系到人們遵守制度的自覺(jué)性。缺乏嚴(yán)肅性，在制度面前做不到人人平等；缺乏權(quán)威性，會(huì)使一些黨員干部制度意識(shí)、制度觀念淡薄。所以在提高黨的制度執(zhí)行力對(duì)策中，維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性意義非同尋常。保證黨內(nèi)制度的權(quán)威性，就必須使黨的制度建設(shè)與黨和國(guó)家政策保持同步，因?yàn)辄h和國(guó)家的政策是制定黨內(nèi)制度的基本依據(jù)。只有具備嚴(yán)肅性和權(quán)威性的制度才能讓廣大黨員干部深切認(rèn)同和產(chǎn)生高度的心理敬畏，繼而在實(shí)踐中自覺(jué)遵守。“維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止的行為，讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威，使制度真正成為硬約束而不是‘橡皮筋’?！盵8]

（三）改進(jìn)制度執(zhí)行方式

制度執(zhí)行力的提高不僅依賴于制度本身、執(zhí)行主體的意識(shí)與認(rèn)同，還取決于制度執(zhí)行的方式，因?yàn)橹贫葓?zhí)行本身就是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，執(zhí)行的方式也多樣化，采用什么樣的方式在一定程度上決定了制度執(zhí)行的效果和執(zhí)行目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。鑒于制度執(zhí)行過(guò)程的復(fù)雜性，應(yīng)當(dāng)以強(qiáng)制執(zhí)行和說(shuō)服教育相結(jié)合，并且綜合利用多種執(zhí)行方式。隨著黨的制度的不斷完善，還應(yīng)當(dāng)不斷地創(chuàng)新執(zhí)行方式。黨的制度執(zhí)行過(guò)程中有許多干擾因素，其中之一是“個(gè)人利益驅(qū)使，對(duì)自己有利就積極執(zhí)行，不利就消極執(zhí)行或不執(zhí)行”[9]為了保證制度的順利執(zhí)行，就必須對(duì)人們進(jìn)行說(shuō)服教育，解決好制度認(rèn)同問(wèn)題。另一方面又不能僅僅依靠說(shuō)服教育，必須施以一定的強(qiáng)制手段，對(duì)于不認(rèn)同、不執(zhí)行黨的制度的人，則要采用強(qiáng)制性手段進(jìn)行制裁。

（四）健全制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查機(jī)制

監(jiān)督檢查是制度順利執(zhí)行的重要保障，要確保制度執(zhí)行的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，就必須建立完善的監(jiān)督檢查機(jī)制。首先是要對(duì)現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行修改和完善。對(duì)已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前制度執(zhí)行需求的監(jiān)督制度進(jìn)行修改、補(bǔ)充或者是揚(yáng)棄。其次要保障監(jiān)督檢查制度的落實(shí)。在制度完善的前提之下，有效地發(fā)揮監(jiān)督檢查制度的作用更為重要，如果只有監(jiān)督的制度而缺乏監(jiān)督的執(zhí)行，那么監(jiān)督檢查的制度就形同虛設(shè)。因此，必須設(shè)立監(jiān)督工作責(zé)任制，把監(jiān)督責(zé)任落實(shí)到個(gè)體，強(qiáng)化責(zé)任追究，加大問(wèn)責(zé)力度。同時(shí)建立健全制度執(zhí)行考核機(jī)制，對(duì)制度執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督考評(píng)。通過(guò)考核機(jī)制，促使各級(jí)黨員干部形成遵守制度、嚴(yán)格執(zhí)行的習(xí)慣，從而有效保障制度執(zhí)行的效果。

[1][2]習(xí)近平.在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上的講話[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-10-9.

[3]鄧小平文選（第二卷）[M].北京：人民出版社，1994:219.

[4]姜裕富.政治生態(tài)學(xué)視角下黨的制度執(zhí)行力研究[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2013，（11）.

[5]陳滿雄.提高制度執(zhí)行力[J].中國(guó)行政管理，2007，（11）.

[6][7][8]中共中央宣傳部.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本（2016年版）[M].學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2016:117.

[9]陳家興.在增強(qiáng)制度執(zhí)行力上下功夫[N].人民日?qǐng)?bào)，2007-01-25.

責(zé)任編輯：馬俊

本文系安徽省社會(huì)科學(xué)院2016年度青年課題基金項(xiàng)目“全面從嚴(yán)治黨背景下提高黨的制度執(zhí)行力研究”（立項(xiàng)編號(hào)：QK201620）的最終成果。

2016—05—07

胡虹，安徽省社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究所，研究實(shí)習(xí)員。