蔣婷婷

廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，廣西　南寧　530004

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我國教育行政糾紛救濟(jì)機(jī)制探究

——以高校與學(xué)生法律關(guān)系為視角

蔣婷婷*

廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，廣西南寧530004

發(fā)生在高校和學(xué)生之間的教育行政糾紛是指由于高校依照法律法規(guī)授予的辦學(xué)自主權(quán)對學(xué)生進(jìn)行日常管理活動或行為所引發(fā)的爭議。近些年來，教育行政糾紛逐年增加，高校學(xué)生的合法權(quán)益保護(hù)受到挑戰(zhàn)，急需相關(guān)制度的救濟(jì)。目前我國已初步形成了包括行政申訴和有限的行政復(fù)議和行政訴訟在內(nèi)的多元化教育糾紛解決機(jī)制，但其受案范圍、程序銜接和制度能力仍顯不足，使得學(xué)生受侵犯權(quán)益無法得到及時有效的救濟(jì)。本文從高校和學(xué)生之間法律關(guān)系的視角出發(fā)進(jìn)行分析，概括性地闡述了現(xiàn)有教育行政糾紛救濟(jì)機(jī)制作用、主要存在的不足及提出缺陷的解決路徑，試圖構(gòu)建一個體系多元化的糾紛救濟(jì)機(jī)制來解決高校與學(xué)生之間的教育行政糾紛。

教育行政糾紛；高校；學(xué)生；教育仲裁

一、問題的提出

改革開放以后的幾十年里，我國的高等教育事業(yè)獲得迅速發(fā)展，高校的教育管理體制也相應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，但目前高校與學(xué)生之間仍糾紛不斷。高校頻發(fā)“懲戒”學(xué)生的案件，致使學(xué)生權(quán)益受到侵害的教育行政糾紛是所有教育糾紛中的焦點(diǎn)。面對這些教育行政糾紛，尋找有效的解決糾紛的救濟(jì)方式和機(jī)制是“理性”的選擇。高校與學(xué)生之間的教育行政糾紛的有效解決不僅可以維護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益，促進(jìn)高等教育事業(yè)的發(fā)展，同時也是建設(shè)和諧校園、和諧社會的現(xiàn)實(shí)需要。本文從變革社會中高校與學(xué)生之間法律關(guān)系的視角出發(fā)，來探究我國現(xiàn)有的三種教育行政糾紛救濟(jì)機(jī)制，提出教育行政糾紛救濟(jì)機(jī)制仍存在著許多問題需要不斷地健全和完善。

二、變革社會中高校與學(xué)生法律關(guān)系

由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡，經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了深刻的變革，相應(yīng)地社會管理體制也得到了巨大的調(diào)整。從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)，社會組織已然具有了獨(dú)立的主體地位，政府不再直接全面地管理社會組織。高校的主體地位得到確定后，高校與學(xué)生之間的關(guān)系性質(zhì)和內(nèi)容發(fā)生了巨大的變化。主要有三種代表性的觀點(diǎn)，分別為民事法律關(guān)系說、行政法律關(guān)系說和特別權(quán)力關(guān)系說。從實(shí)際情況可以看出現(xiàn)今我國高校與學(xué)生之間表現(xiàn)為一種雙重的法律關(guān)系，即部分為行政法律關(guān)系，部分為民事法律關(guān)系。

(一)行政法律關(guān)系

高校是法律法規(guī)承認(rèn)并授予的行政主體，有權(quán)依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定對學(xué)生進(jìn)行管理，保證教育教學(xué)秩序的和諧穩(wěn)定，高校與學(xué)生之間的這種關(guān)系稱之為行政法律關(guān)系。法律賦予了高校管理學(xué)生廣泛的自由裁量權(quán)，高校在行使行政管理權(quán)的過程中與作為教育行政相對人的學(xué)生發(fā)生的糾紛和爭議，如學(xué)籍管理、學(xué)位發(fā)放等關(guān)系學(xué)生基本權(quán)益的事務(wù)，就屬于高校與學(xué)生之間的教育行政糾紛。在教育行政糾紛中，行政主體即高校與作為行政相對人學(xué)生，雙方的法律地位是不相等的，也就是說在教育行政糾紛中高校與學(xué)生在權(quán)利和義務(wù)上是不對等的。

(二)民事法律關(guān)系

除行政法律關(guān)系，高校與學(xué)生之間還存在著民事法律關(guān)系，即高校和學(xué)生都作為平等的民事主體，兩者之間基于民事法律規(guī)范而發(fā)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在這種法律關(guān)系中，高校以民事主體的身份向?qū)W生提供其在受教育過程中所需的教學(xué)和生活設(shè)施，如教室、宿舍、食堂等，如果在此過程中侵害了作為平等主體學(xué)生的民事權(quán)利，學(xué)生有權(quán)提起民事訴訟維護(hù)自身權(quán)益。在教育民事法律糾紛中，高校和學(xué)生作為雙方當(dāng)事人，法律地位是平等的。

三、高校與學(xué)生教育行政糾紛的困境

(一)建立教育行政糾紛救濟(jì)機(jī)制的必要性

1.保障學(xué)生權(quán)益的需要。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，隨著民眾經(jīng)濟(jì)水平的提高、教育改革的深入，高等教育得到普及，開始走向大眾化。學(xué)生可以根據(jù)自身成績自由選擇高校、繳費(fèi)上學(xué)，接受高等教育已然成為了一種消費(fèi)。有消費(fèi)必然存在服務(wù)。學(xué)生付費(fèi)上學(xué)，高校理應(yīng)提供相應(yīng)的公共服務(wù)。但由于高校地位的特殊性，其在人才培養(yǎng)模式、專業(yè)設(shè)置上有著自己的獨(dú)立自主性。教育法律制度已經(jīng)無法跟上越來越復(fù)雜的高校管理體制的變化。因此，要保障學(xué)生參加教育教學(xué)計劃安排的各項活動，依法維護(hù)學(xué)生受教育權(quán)，尊重學(xué)生人格及其他人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利等，建立針對學(xué)生利益主體的法律救濟(jì)制度是必不可少的。

2.規(guī)范高校管理行為的需要。在程序性和規(guī)范性的要求薄弱的情況下，法律賦予的高校管理學(xué)生廣泛的自由裁量權(quán)，在一定程度上會造成高校行使權(quán)力時的隨意性，如在信息的獲取上高校因其優(yōu)勢地位很可能做出侵害學(xué)生權(quán)益的行為。建立教育行政糾紛救濟(jì)機(jī)制能客觀上保護(hù)處于劣勢地位的學(xué)生主體的合法權(quán)益不被隨意侵害，同時也達(dá)到規(guī)范高校管理權(quán)的目的。

3.建設(shè)和諧校園、和諧社會的現(xiàn)實(shí)要求。計劃經(jīng)濟(jì)體制下，高校管理學(xué)生實(shí)際上是國家行政權(quán)利的延生，單方面強(qiáng)調(diào)學(xué)生必須服從高校，忽視學(xué)生的權(quán)利，造成對學(xué)生權(quán)益的損害。隨著社會發(fā)展，高校管理體制無法跟上經(jīng)濟(jì)體制的改革的發(fā)展，教育糾紛特別是教育行政糾紛頻頻發(fā)生，高校和學(xué)生關(guān)系處于非常緊張的狀態(tài)，無益于營造一個和諧校園環(huán)境，不利于和諧穩(wěn)定社會的建設(shè)。因此，加快高校教育行政糾紛救濟(jì)機(jī)制的建立，是現(xiàn)實(shí)的需要。

(二)糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境

1.學(xué)生申訴制度實(shí)施困難重重。目前我國大部分地區(qū)高校根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，制定了校內(nèi)學(xué)生申訴管理制度，成立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)并配備相關(guān)工作人員。根據(jù)申訴辦法，申訴程序為學(xué)生對于涉及其合法權(quán)益的處理決定不服，可以向所在高校提請申訴，學(xué)校再成立專門的學(xué)生申訴處理委員會進(jìn)行復(fù)查，如發(fā)現(xiàn)原處理決定存在事實(shí)認(rèn)定不清、使用依據(jù)錯誤等，可以向作出原處理決定的機(jī)構(gòu)提出變更原處理決定的建議。

盡管各高校普遍制定了申訴制度，但在現(xiàn)實(shí)生活中高校內(nèi)學(xué)生通過提請申訴維權(quán)的數(shù)量卻是很少的。究其原因，是由于校內(nèi)學(xué)生申訴制度在實(shí)施過程中仍面臨重重困難。如，由于缺少具體規(guī)范的程序說明，即使學(xué)生被賦予申訴權(quán)，長期以來還是在學(xué)校面前處于相對弱勢地位；相當(dāng)一部分高校沒有明確相關(guān)人員大的地位及其作出申訴決定的效力，學(xué)生的申訴大多被擱置；各高校對申訴受理范圍的規(guī)定不統(tǒng)一，使高校與學(xué)生糾紛越演越烈等。

2.教育行政復(fù)議受理范圍受限制。教育行政復(fù)議具有較大的優(yōu)越性，但仍存在很多缺陷很不足，如復(fù)議機(jī)關(guān)和人員缺乏獨(dú)立性等，其中最突出的問題的是行政復(fù)議的受理范圍過窄。教育法等有關(guān)法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定可以提出教育行政復(fù)議的情形，很多情況下高校作出的具體行政行為侵犯到了學(xué)生合法權(quán)益，往往都沒納入行政復(fù)議的受理范圍。除此之外，高校部分侵犯學(xué)生合法權(quán)益的抽象行政行為也沒有列入受案范圍。部分高校在沒有依據(jù)教育法等相關(guān)法律法規(guī)的前提下，只是依據(jù)自身實(shí)際情況制定校規(guī)，在這些規(guī)定中存在著侵犯學(xué)生權(quán)益的規(guī)定，如高校要求學(xué)生要通過國家英語四六級才能獲得學(xué)位證書，而我國有關(guān)法律并沒有這方面的相關(guān)規(guī)定。

3.教育行政訴訟受案范圍狹窄。教育行政訴訟是解決教育領(lǐng)域內(nèi)的行政糾紛活動，是教育行政管理相對人在教育行政機(jī)關(guān)或?qū)W校等教育機(jī)構(gòu)行使其職權(quán)的時，認(rèn)為后者行政行為侵犯到其合法權(quán)益，依法向人民法院提起訴訟，并由人民法院對該行為進(jìn)行依法審查和裁決的活動。教育行政訴訟不同于教育行政復(fù)議，前者是司法救濟(jì)，后者是行政救濟(jì)，當(dāng)教育行政相對人對行政復(fù)議不服時，還可以通過司法手段進(jìn)行最后救濟(jì)。教育行政訴訟制度是教育法律救濟(jì)制度重要的組成部分，可以保護(hù)學(xué)生得合法權(quán)益，確保了公民受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)依法治教。近些年來，學(xué)生通過提起行政訴訟來保護(hù)自身權(quán)益的案件逐漸增多，但真正被法院受理的并不多。究其原因，是教育行政訴訟審查的范圍和深度都有一定的限度的，被限制在法律規(guī)定的受案范圍之內(nèi)。我國《行政訴訟法》第11條關(guān)于人民法院受案部分，對公民受教育權(quán)受到侵犯時能否提起行政訴訟，即是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍問題，沒有作出明確的規(guī)定。如學(xué)生受到不公正待遇與高校發(fā)生爭議，當(dāng)事人只能在教育行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行申訴，從而造成此類權(quán)利司法救濟(jì)的真空。

四、建立多元化的高校與學(xué)生教育行政節(jié)分解決機(jī)制

(一)完善申訴制度

建立和完善學(xué)生申訴制度，是當(dāng)下高校學(xué)生管理工作的一項重要任務(wù)，是高校推進(jìn)依法治校實(shí)行民主管理的制度化、規(guī)范化程序化的內(nèi)在要求，是尊重學(xué)生權(quán)利、維護(hù)學(xué)生權(quán)益的重要保障?！拔覈督逃ā?、《高等教育法》和新《規(guī)定》已明確規(guī)定了學(xué)生得申訴權(quán)利，因此建立、健全學(xué)生申訴制度，接受學(xué)生申訴，依法保護(hù)學(xué)生合法權(quán)益就成為學(xué)習(xí)應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)?！盵2]健全和規(guī)范高校學(xué)生申訴制度主要要涉及到以下幾個方面：為有效維護(hù)學(xué)生的正當(dāng)權(quán)益，構(gòu)建以學(xué)生為本的學(xué)生管理體制，高校審委會應(yīng)包括學(xué)生代表、法律人士在內(nèi)的人員，確保申訴處理委員會機(jī)構(gòu)與人員設(shè)置的法定化、專門化；規(guī)范申訴的基本程序；適當(dāng)擴(kuò)大申訴受理范圍；建立健全學(xué)生申訴聽證制度等。

(二)建立健全教育行政復(fù)議制度

當(dāng)學(xué)生自身合法權(quán)益受到侵害時，教育行政復(fù)議制度是他們?yōu)榫S護(hù)自身權(quán)益的一種有效救濟(jì)制度。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》一般規(guī)定以及有關(guān)的教育法律，界定了包括高教行政處罰行為、強(qiáng)制措施等八種侵害教育管理相對人受教育權(quán)的法定職責(zé)都應(yīng)該納入行政復(fù)議受案范圍，特別需要注意的是部分抽象行政行為也要納入受理范圍。比如高校對學(xué)生進(jìn)行學(xué)籍管理、學(xué)位頒發(fā)、獎助學(xué)金發(fā)放時，由于這些行為關(guān)系到學(xué)生得切身利益，因此，必須納入到教育行政復(fù)議的范圍。

(三)確立教育行政訴訟制度

從司法實(shí)踐上看到，教育行政訴訟受案范圍仍然非常狹窄，現(xiàn)行的法律對教育行政相對人合法權(quán)益的保護(hù)缺乏足夠的力量，為了進(jìn)一步推進(jìn)依法治教進(jìn)程，應(yīng)當(dāng)逐步擴(kuò)大受案范圍，加強(qiáng)對教育行政相對人權(quán)力的保護(hù)。具體可以從以下幾方面擴(kuò)展教育行政訴訟的受案范圍：第一，突破高校的內(nèi)部管理關(guān)系和特別權(quán)力關(guān)系的束縛，擴(kuò)大對高校執(zhí)法行為的司法審查范圍。應(yīng)當(dāng)通過立法的形式，賦予行政相對人對高校作出諸如招生、學(xué)籍管理、學(xué)歷證書、學(xué)位證書頒發(fā)等與學(xué)生切身利益關(guān)系密切的行為可以提起行政訴訟的權(quán)利。第二，將侵犯相對人受教育權(quán)的行政行為納入司法審查的范圍。我國《教育法》第42條規(guī)定，受教育者有權(quán)“對學(xué)校給予的處分不服有向有關(guān)部門提出申訴，對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟”。有關(guān)法律規(guī)定了提起行政訴訟的要求是行政行為侵犯了相對人的“人身權(quán)”和“財產(chǎn)權(quán)”，但并沒提及到“受教育權(quán)利”的字眼。應(yīng)當(dāng)通過立法等適當(dāng)?shù)姆绞剑诜煞ㄒ?guī)中明確規(guī)定下來：相對人認(rèn)為高校、教育行政機(jī)關(guān)等作出的處理決定或行為侵犯到其受教育權(quán)，有權(quán)向人民法院提起行政訴訟納。

(四)構(gòu)建教育行政仲裁制度

根據(jù)我國現(xiàn)有關(guān)教育法律、法規(guī)的規(guī)定，目前教育行政糾紛的解決途徑主要是教育申訴，但由于教育申訴制度存在種種缺陷和不足，常常使學(xué)生申訴受阻。再者，教育行政復(fù)議和訴訟制度的受案范圍有一定限制?！皬?fù)議制度僅將被申請人限定為教育行政機(jī)關(guān)，而不是學(xué)校，其范圍一般限于對教育行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，而不是學(xué)校的管理行為。”[3]而《行政訴訟法》也只明確規(guī)定了“人身權(quán)”、“財產(chǎn)權(quán)”的司法救濟(jì)。為使學(xué)生受侵害權(quán)益得到及時救濟(jì)，教育行政仲裁制度是一條公正、有效的的渠道。與教育申訴、復(fù)議、訴訟制度相比，教育行政仲裁除了具有低成本、解決方式簡單快捷等特點(diǎn)，還具有專業(yè)性、公正性與準(zhǔn)司法性等優(yōu)勢。如學(xué)位爭議糾紛中有可能會涉及到論文選題等專業(yè)性的問題，較早的劉燕訴北京大學(xué)案就是一個典型事例，其畢業(yè)論文題目是《超短脈沖激光驅(qū)動的大電流密度的光電陰極的研究》，這要求進(jìn)行審查的有關(guān)行政人員及法院具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)背景。實(shí)踐證明，教育行政仲裁制度可以有效解決高校與學(xué)生之間的糾紛，是一條保證學(xué)生合法權(quán)益公正有效的渠道。

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法[ M].北京：北京大學(xué)出版社，2001：280.

[2]吳永明.當(dāng)代高校學(xué)生申訴制度探析[M].北京：人民出版社，2010.35.

[3]陳久奎.我國教育仲裁制度的建構(gòu)研究—一種解決教育糾紛的新途徑[J].教育研究，2006(5)：51.

蔣婷婷(1990-)，女，廣西北海人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，2014級教育經(jīng)濟(jì)與管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：高等教育管理。

D922.1；D925.3

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1006-0049-(2016)15-0072-02