任　靜　袁聚錄

華北理工大學(xué)，河北　唐山　063000

城市公共危機(jī)事件應(yīng)急管理機(jī)制研究綜述

任靜袁聚錄

華北理工大學(xué)，河北唐山063000

摘要：隨著城市化進(jìn)程的發(fā)展，多種城市公共危機(jī)事件相繼出現(xiàn)，諸多城市公共危機(jī)事件應(yīng)急管理機(jī)制問題逐漸進(jìn)入學(xué)界視野，成為國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究對(duì)象。客觀而言，國(guó)內(nèi)外既有可借鑒之處，也有一些不足之處。從國(guó)內(nèi)的研究來說，我國(guó)關(guān)于城市公共危機(jī)事件應(yīng)急管理的研究發(fā)展迅速，研究質(zhì)量不斷提升。然而就目前來看，我國(guó)國(guó)內(nèi)研究尚有不足，應(yīng)急管理理論和機(jī)制也不夠健全。對(duì)國(guó)外學(xué)者的研究而言，危機(jī)管理已經(jīng)成為一門研究學(xué)科，在研究理論和方法方面獲得了一定程度的成果。但是從國(guó)情來看，我國(guó)城市公共危機(jī)事件的應(yīng)急管理存在著自身的特點(diǎn)，這就需要從我國(guó)的具體情況出發(fā)，有針對(duì)性的借鑒國(guó)外的研究成果。

關(guān)鍵詞：城市公共危機(jī)事件；應(yīng)急管理；機(jī)制

改革開放以來，隨著政府逐漸放寬對(duì)人口流動(dòng)的控制，我國(guó)城市化的進(jìn)程得以加速。然而，隨著城市化的發(fā)展，許多引起城市公共危機(jī)事件的潛在誘因也不斷增加，城市公共危機(jī)事件頻頻發(fā)生。城市公共危機(jī)事件不僅影響城市生活的正常運(yùn)行，也影響著人民的生命和財(cái)產(chǎn)的安全，成為制約城市發(fā)展的一大不利因素。城市公共危機(jī)事件引起了政府以及社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，城市公共危機(jī)事件應(yīng)急管理機(jī)制問題成為亟待研究的問題。關(guān)于此問題，一些國(guó)內(nèi)外學(xué)者展開了相關(guān)研究。本文對(duì)國(guó)內(nèi)外的相關(guān)研究予以綜述，為學(xué)界研究城市公共危機(jī)事件應(yīng)急管理機(jī)制提供參考。

一、國(guó)內(nèi)相關(guān)研究現(xiàn)狀

國(guó)內(nèi)相關(guān)研究主要表現(xiàn)為關(guān)于應(yīng)急管理的研究，這些研究可主要從研究發(fā)展的三個(gè)時(shí)期展開分析。

2003年以前，應(yīng)急管理的萌芽時(shí)期。這一時(shí)期我國(guó)學(xué)者的研究對(duì)象主要是對(duì)災(zāi)害的管理，而對(duì)應(yīng)急管理的一般規(guī)律等綜合性的研究較少。與此相對(duì)的研究成果也就集中表現(xiàn)在了單項(xiàng)災(zāi)害、區(qū)域綜合災(zāi)害、減災(zāi)對(duì)策以及災(zāi)害保險(xiǎn)等方面。其中，魏加寧的《危機(jī)與危機(jī)管理》較為系統(tǒng)的敘述了現(xiàn)在危機(jī)管理的核心內(nèi)容，也是就目前來看可以檢索到的我國(guó)最早對(duì)應(yīng)急管理進(jìn)行研究的學(xué)術(shù)性文章。另外，許文惠、張成福等主編的《危機(jī)狀態(tài)下的政府管理》，將危機(jī)管理的研究領(lǐng)域從國(guó)外轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)，并且將研究集中于政府對(duì)危機(jī)的管理和決策。

2003年至2007年，應(yīng)急管理研究的快速發(fā)展時(shí)期。由于2003年“非典”事件的發(fā)生，呈現(xiàn)出了我國(guó)政府在應(yīng)急管理工作中存在的不足，因此這一時(shí)期的研究主要表現(xiàn)在對(duì)“非典”事件的相關(guān)研究。其中，房寧等主編的《突發(fā)事件中的公共管理——“非典”之后的反思》是針對(duì)“非典”事件本身進(jìn)行的研究。而薛瀾等的《防范與重構(gòu)：從非典事件看轉(zhuǎn)型期中國(guó)危機(jī)管理》則以“非典”事件為契機(jī)，從整體的角度對(duì)危機(jī)管理進(jìn)行了相對(duì)全面的研究。另外，也出現(xiàn)了一些宏觀層面的研究，如薛瀾等的《危機(jī)管理：轉(zhuǎn)型期中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)》，以案例和理論相結(jié)合的研究手法，來尋求我國(guó)在轉(zhuǎn)型期產(chǎn)生危機(jī)的原因，并在此基礎(chǔ)上提出了促進(jìn)順利轉(zhuǎn)型的方法。

2008年至今，應(yīng)急管理研究的質(zhì)量提升時(shí)期。這一時(shí)期主要是從專題和整體框架兩個(gè)方面對(duì)應(yīng)急管理進(jìn)行研究，從而使研究?jī)?nèi)容得以不斷深入。2008年的南方雪災(zāi)、汶川特大地震等城市公共危機(jī)事件的相繼發(fā)生，使研究者站在不同的研究角度來分析我國(guó)應(yīng)急管理的現(xiàn)狀，從而總結(jié)研究取得的成果以及存在的不足。如閃淳昌、周玲的《從SARS到大雪災(zāi)：中國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的發(fā)展脈絡(luò)及經(jīng)驗(yàn)反思》，分析了我國(guó)應(yīng)急管理存在的問題，提出了加強(qiáng)應(yīng)急管理建設(shè)的總體戰(zhàn)略思路。另外，應(yīng)急管理在注重理論性研究的同時(shí)，開始涉及一些新興領(lǐng)域，同時(shí)也逐漸與其他學(xué)科進(jìn)行交叉融合，加深與其他學(xué)科的聯(lián)系，從而促進(jìn)了應(yīng)急管理的綜合化發(fā)展。

另外，一些學(xué)者的研究涉及城市公共危機(jī)管理體系與機(jī)制的構(gòu)建問題。如薛瀾、彭宗超、顧林生等的《中國(guó)城市危機(jī)管理研究報(bào)告》，分析了北京在轉(zhuǎn)型時(shí)所存在的風(fēng)險(xiǎn)，得出其所面臨的危機(jī)的根源與特征，從而提出了構(gòu)建首都城市危機(jī)管理體系、實(shí)現(xiàn)城市治理結(jié)構(gòu)順利轉(zhuǎn)型的整體戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和制度安排。崔東杰、梁占方的《我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中的危機(jī)管理初探》認(rèn)為，災(zāi)難的產(chǎn)生無(wú)關(guān)乎社會(huì)形態(tài)，公共危機(jī)存在于任何社會(huì)中。張鵬的《創(chuàng)新和完善城市危機(jī)管理機(jī)制》指出，以前的危機(jī)管理機(jī)制存在著各自為政、效率低下、機(jī)制不健全等不足，不適用于當(dāng)今城市化的發(fā)展，應(yīng)以西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)為借鑒，完善我國(guó)城市的危機(jī)管理機(jī)制。龔維斌的《建立有效的公共危機(jī)管理機(jī)制》，認(rèn)為公共管理機(jī)構(gòu)是一個(gè)建立了公共危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，并且能夠采取有效措施，預(yù)防并解除公共危機(jī)，從而使社會(huì)得以發(fā)展，人民的生產(chǎn)和生活得以進(jìn)行的一個(gè)系統(tǒng)工程。

總體來說，國(guó)內(nèi)研究有許多可取之處，然而也存在一些不足之處。第一，從目前的研究?jī)?nèi)容來看，我國(guó)對(duì)城市公共危機(jī)事件應(yīng)急管理機(jī)制的研究，主要以西方學(xué)者的研究成果為目標(biāo)，而對(duì)我國(guó)的實(shí)際情況涉及不足。如在對(duì)我國(guó)國(guó)內(nèi)具體公共危機(jī)事件的調(diào)查研究方面，相關(guān)資料較少，缺乏具體的針對(duì)性并且不易操作；沒有形成成熟的理論基礎(chǔ)和適合我國(guó)國(guó)情的城市公共危機(jī)事件應(yīng)急管理機(jī)制的理論體系；在研究方法的使用上，缺乏適當(dāng)、全面的研究方法，從而降低了研究成果的可靠性。第二，從目前的研究領(lǐng)域來看，我國(guó)對(duì)城市共危機(jī)事件應(yīng)急管理機(jī)制的研究，主要從政治學(xué)和管理學(xué)兩個(gè)領(lǐng)域展開。然而，由于城市公共危機(jī)事件的產(chǎn)生是由多方面因素造成的，而且影響范圍十分廣泛。因此需要除政治學(xué)、管理學(xué)之外的其他學(xué)科如社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科的介入，只有這樣才能更加全面的認(rèn)識(shí)城市公共危機(jī)事件，創(chuàng)建更加完善的應(yīng)急管理機(jī)制。第三，從目前的研究層次來看，我國(guó)對(duì)城市公共危機(jī)事件應(yīng)急管理機(jī)制的研究還停留在相對(duì)較淺的層面，不夠深入。如對(duì)城市公共危機(jī)事件的應(yīng)急管理研究偏重于靜態(tài)研究和宏觀研究，對(duì)城市公共危機(jī)事件的動(dòng)態(tài)觀察和微觀研究存在不足；形成的應(yīng)急管理機(jī)制從短期來看具有一定的效果，卻不適用于長(zhǎng)期應(yīng)對(duì)。

二、國(guó)外相關(guān)研究現(xiàn)狀

國(guó)外相關(guān)研究主要表現(xiàn)為關(guān)于危機(jī)管理的研究。這些研究可主要從三個(gè)時(shí)期展開分析。

20世紀(jì)70-80年代，危機(jī)管理研究奠基時(shí)期。在這一時(shí)期，許多危機(jī)管理方面的理論不斷形成并取得了發(fā)展，隨著研究范圍和研究領(lǐng)域的擴(kuò)展，危機(jī)管理在與其他研究學(xué)科相互融合的情況下，逐漸形成為一門相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科。如1982年，E·L·克蘭特利(E.L.Quarantelli)以社會(huì)學(xué)為研究視角來分析各類危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)策略，從而形成一系列有關(guān)危機(jī)管理的研究成果；1986年，史蒂文·芬克(Steven Fink)的《危機(jī)管理》(Crisis Management)，不僅給出了危機(jī)管理的概念，并且第一次比較系統(tǒng)的對(duì)危機(jī)管理進(jìn)行了研究；1989年，羅森塔爾(Rosenthal Uriel)等的《危機(jī)管理：應(yīng)對(duì)災(zāi)害、暴亂與恐怖主義》(Coping with Crises：The Management of Disasters，Riots and Terrorism)，對(duì)組織結(jié)構(gòu)與危機(jī)管理的關(guān)系進(jìn)行了論述，他們認(rèn)為隨著傳統(tǒng)科層制的組織結(jié)構(gòu)在面對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)所存在的不足，這種組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)處于落后狀態(tài)。另外，他們還指出社會(huì)管理系統(tǒng)對(duì)危機(jī)的應(yīng)對(duì)具有深層次的影響作用。

20世紀(jì)90年代，危機(jī)管理研究鼎盛時(shí)期。在這一時(shí)期，國(guó)外學(xué)者通過將理論與實(shí)踐相結(jié)合的研究方法，取得許多與危機(jī)管理相關(guān)的研究成果。如勞倫斯·巴頓(Laurence Barton)的《組織危機(jī)管理》(Crises in Orgnization)、羅伯特·希斯(Robrt Heath)的《危機(jī)管理》(Crisis Management for Managers and Executives)等，不僅對(duì)危機(jī)管理的理論框架進(jìn)行了分析，而且更加深入的對(duì)危機(jī)管理的具體內(nèi)容進(jìn)行了研究。1991年，羅森塔爾和皮恩伯格(Pijnenburg)歸納出危機(jī)管理的PPRR模式，即預(yù)防、準(zhǔn)備、反應(yīng)、恢復(fù)；1992年，格林(Green)指出，危機(jī)管理的特征就是指事情已經(jīng)發(fā)展到一種難以控制的地步。以這種特征為前提，當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，時(shí)間將成為關(guān)鍵，而當(dāng)前的主要任務(wù)就是盡量控制住事態(tài)以防其肆意發(fā)展，當(dāng)事態(tài)已然失控時(shí)，需要對(duì)事態(tài)進(jìn)行再控制，從而將造成的損失程度降低到最低；1993年，米特羅夫(Mitroff)認(rèn)為，作為危機(jī)管理者，需要做好對(duì)危機(jī)事件的事實(shí)調(diào)查，搜集危機(jī)管理方面的相關(guān)信息。在此基礎(chǔ)上，將搜集的信息加以分析、整理。最后再將分析整理后的信息傳播給相關(guān)人員，加強(qiáng)各個(gè)方面的相互溝通。

2001年以后，針對(duì)恐怖主義突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)研究時(shí)期?！?·11”恐怖襲擊事件的發(fā)生，促使美國(guó)學(xué)者對(duì)危機(jī)管理研究方向發(fā)生轉(zhuǎn)變。他們不再偏重于定性研究，而是將注意力更加集中于定量研究和微觀應(yīng)急技術(shù)研究。2002年，杰克遜(Jackson)對(duì)當(dāng)人們處于恐怖襲擊的情況時(shí)，為保全自身，應(yīng)該具備哪些裝備并采取哪些措施進(jìn)行了研究。而羅納弗蘭(Rhona Flin)通過個(gè)案研究的方法，探究在危機(jī)情況下，做出應(yīng)對(duì)策略的方法。

另外，一些學(xué)界還就城市危機(jī)管理展開了具體性研究。國(guó)外學(xué)者將城市管理學(xué)中與城市危機(jī)管理相似的概念稱為應(yīng)急管理，并形成了一些與應(yīng)急管理相關(guān)的研究成果。如《地方政府的應(yīng)急管理原則和實(shí)踐》，對(duì)應(yīng)急管理的研究提供了幫助；而《城市應(yīng)急管理與計(jì)劃》論述了應(yīng)急管理的概念、計(jì)劃制定等一系列相關(guān)問題。這些研究成果，對(duì)城市公共危機(jī)事件的應(yīng)急管理機(jī)制的建設(shè)具有重要意義。

國(guó)外學(xué)者對(duì)危機(jī)管理的研究由來已久，并且在研究的過程中通過與其他學(xué)科的交叉融合，逐漸成為一個(gè)獨(dú)立的研究學(xué)科。隨著危機(jī)事件的不斷發(fā)生，越來越多的學(xué)者意識(shí)到對(duì)危機(jī)事件應(yīng)急管理進(jìn)行研究的重要性。隨著研究?jī)?nèi)容的不斷深入，研究的視角和范圍也進(jìn)一步拓展，從而取得了許多十分重要的研究成果，為危機(jī)管理的進(jìn)一步研究提供了一定的幫助。然而，就我國(guó)而言，雖然國(guó)外的研究成果對(duì)我國(guó)的城市公共危機(jī)事件應(yīng)急管理機(jī)制的研究具有非常重要的借鑒意義，但是由于各國(guó)國(guó)情和行政管理體制的不同，需要我國(guó)的研究學(xué)者從本國(guó)或本地的實(shí)際情況出發(fā)，批判性的借鑒國(guó)外的研究成果，來構(gòu)建適合我國(guó)的城市公共危機(jī)事件應(yīng)急管理機(jī)制理論。

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中圖分類號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-0049-(2016)10-0009-02