魏元元，王小軍，仇妍虹，賀炎龍

（北京市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，北京 100044）

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基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管模式探索

魏元元，王小軍，仇妍虹，賀炎龍

（北京市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，北京 100044）

摘 要：本文以北京市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)建立的“風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)、量化監(jiān)督、檔案管理”監(jiān)管模式為例，介紹了北京市動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法工作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管模式的建立與調(diào)整，提出了采用風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管模式的建議，探索了以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)確立適當(dāng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管水平的路徑。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；動(dòng)物衛(wèi)生；監(jiān)管

在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全日益受關(guān)注的今天，對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管工作的要求越來越高。從目前動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督實(shí)際情況來看，監(jiān)管對(duì)象數(shù)量龐大、分布面廣，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍素質(zhì)、能力、裝備條件還不能完全滿足監(jiān)管目標(biāo)的需要，監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任重大。中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)提出的依法治國(guó)方略中，針對(duì)行政執(zhí)法體制提出要“按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率”的原則，合理配置執(zhí)法力量，推進(jìn)綜合執(zhí)法?！翱茖W(xué)、依法”將成為動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作的新要求、新常態(tài)。

面對(duì)新形勢(shì)和新常態(tài)，建立與之相適應(yīng)的工作機(jī)制、工作方式和手段，是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作持續(xù)發(fā)揮疫病防控和動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管作用的基本要求。而基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的動(dòng)物衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)監(jiān)管思路將有助于聚焦監(jiān)管的重點(diǎn)與難點(diǎn)，對(duì)提高監(jiān)管效率和水平，科學(xué)有效防控動(dòng)物疫病，保障動(dòng)物源性食品質(zhì)量安全以及公共衛(wèi)生安全具有重要意義。本文以北京市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)探索建立的“風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)、量化監(jiān)督、檔案管理”監(jiān)管模式為例，探討如何以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)，確立適當(dāng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管水平，以期為建立科學(xué)高效的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)制提供借鑒。

1　北京市監(jiān)管現(xiàn)狀及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的必要性

1.1動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管現(xiàn)狀

1.1.1動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)。按照北京市編辦文件規(guī)定，北京市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所依照《動(dòng)物防疫法》規(guī)定，負(fù)責(zé)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫及其他有關(guān)動(dòng)物防疫活動(dòng)的監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)省級(jí)畜牧獸醫(yī)行政管理部門承擔(dān)的執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)，包括動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管相關(guān)工作。北京市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所目前承擔(dān)著218項(xiàng)行政執(zhí)法事項(xiàng)，負(fù)責(zé)大案要案的查處，動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品、獸藥、飼料、生鮮乳質(zhì)量安全的監(jiān)督檢驗(yàn)以及對(duì)所轄區(qū)縣檢疫和執(zhí)法工作的指導(dǎo)協(xié)調(diào)等，事關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全和動(dòng)物疫病防控，任務(wù)重，責(zé)任大。

1.1.2監(jiān)管對(duì)象現(xiàn)狀分析。監(jiān)管對(duì)象覆蓋轄區(qū)養(yǎng)殖場(chǎng)戶（種畜禽場(chǎng)、規(guī)模飼養(yǎng)場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)和散養(yǎng)戶）、屠宰場(chǎng)、獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室、獸藥生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、飼料生產(chǎn)、動(dòng)物診療單位以及生鮮乳收購(gòu)站等7大類，共計(jì)19萬個(gè)，并且80%分布在順義、平谷、密云等遠(yuǎn)郊區(qū)縣，呈現(xiàn)種類多、數(shù)量大、分布廣等特征。

1.1.3執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)情況。全市行政執(zhí)法編制762人，其中市級(jí)70人，區(qū)縣692人。截至2014年底，全市在職執(zhí)法人員數(shù)量為713人，平均年齡43.12歲，31～45歲人員占54%，比例日趨合理；畜牧獸醫(yī)法律相關(guān)專業(yè)人數(shù)占75.49%，隊(duì)伍專業(yè)化水平日益提高。但與數(shù)量龐大的監(jiān)管對(duì)象相比，執(zhí)法力量仍相對(duì)薄弱。

1.2風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及實(shí)施必要性

現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理理論提出，20%的高風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象往往導(dǎo)致80%的事故，而在另外80%風(fēng)險(xiǎn)較低對(duì)象中發(fā)生的概率較小，即管理學(xué)中的“20/80”法則，因此監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)突出20%高風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象。風(fēng)險(xiǎn)管理分為四個(gè)階段：風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)記錄。建立在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估基礎(chǔ)上的風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算為風(fēng)險(xiǎn)控制提供了具體的可操作性信息。

北京市區(qū)域特點(diǎn)和監(jiān)管對(duì)象與監(jiān)督執(zhí)法力量之差距，以及監(jiān)管對(duì)象種類多、數(shù)量大、分布廣的特性，客觀上決定了有限的執(zhí)法資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置的必要性。截至2015年底，全市共設(shè)定A類（風(fēng)險(xiǎn)高級(jí)）監(jiān)管對(duì)象941個(gè)，B類（風(fēng)險(xiǎn)中級(jí)）監(jiān)管對(duì)象1681個(gè)。各類監(jiān)管對(duì)象中均有高風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別存在，其中實(shí)驗(yàn)動(dòng)物生產(chǎn)單位、種畜禽生產(chǎn)單位、野生特種動(dòng)物養(yǎng)殖單位、生鮮乳收購(gòu)單位和獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室分別占本類總數(shù)的62.5%、60%、55.8%、46.3%和43.9%?；陲L(fēng)險(xiǎn)管理和控制，日常監(jiān)督執(zhí)法中，有意識(shí)地將監(jiān)管力量向這些高風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象傾斜，實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管，減少盲目性，對(duì)于提高監(jiān)管效率、防控動(dòng)物疫病、維護(hù)動(dòng)物源性食品質(zhì)量安全以及公共安全具有重要意義。

2　動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管模式建立與調(diào)整

2006年，基于監(jiān)管需求與監(jiān)管力量之間的矛盾，北京市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所研究提出“風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)、量化監(jiān)督、檔案管理”監(jiān)管模式。這是風(fēng)險(xiǎn)管理理論在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管領(lǐng)域的探索性應(yīng)用，即依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估理論，對(duì)法律法規(guī)規(guī)定范疇內(nèi)的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管對(duì)象開展?jié)撛陲L(fēng)險(xiǎn)分析，按風(fēng)險(xiǎn)高低劃分三個(gè)等級(jí)，實(shí)行梯度分類。對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別管理對(duì)象制定適當(dāng)?shù)牧炕瘶?biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)市、縣兩級(jí)量化監(jiān)督，具體以監(jiān)督覆蓋率和監(jiān)督頻次來體現(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)越高其覆蓋率和監(jiān)督頻次越高。對(duì)監(jiān)管對(duì)象和檢查活動(dòng)實(shí)行檔案化管理，確保執(zhí)法有據(jù)可查。目前，借助首都畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法智能指揮系統(tǒng)，已建成電子檔案管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了檔案電子化管理。

建立在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)上的監(jiān)管模式，關(guān)鍵點(diǎn)在于監(jiān)管對(duì)象風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的確定。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管確立了動(dòng)物疾病傳入或傳播的可能性及相關(guān)潛在的生物學(xué)和經(jīng)濟(jì)后果，或者在獸藥、飼料使用等環(huán)節(jié)對(duì)人類或動(dòng)物的健康所產(chǎn)生的潛在不利影響進(jìn)行評(píng)價(jià)分析的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估理論。依托該理論對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行了等級(jí)評(píng)定，實(shí)施過程經(jīng)歷了由宏觀定性向微觀定量監(jiān)管思路的轉(zhuǎn)變。實(shí)施之初，直接依據(jù)監(jiān)管對(duì)象的性質(zhì)劃定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，如實(shí)驗(yàn)動(dòng)物生產(chǎn)單位、獸用生物制品生產(chǎn)單位、生物安全二級(jí)以上獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室等直接納入高風(fēng)險(xiǎn)序列。在歷經(jīng)試點(diǎn)、總結(jié)改進(jìn)后，監(jiān)管理論及模式日趨成熟，主要體現(xiàn)在將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要素細(xì)化，充分考慮監(jiān)管對(duì)象性質(zhì)、類別、布局規(guī)模以及疾病危害、食品安全、公共衛(wèi)生、動(dòng)物福利、環(huán)境影響、社會(huì)影響等風(fēng)險(xiǎn)因子，綜合判定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、重點(diǎn)監(jiān)督內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，并明確限定高、中、低三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)在所有監(jiān)管對(duì)象中所占的比例。

3　風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管模式實(shí)施體會(huì)

3.1定性與定量相結(jié)合

定性即根據(jù)監(jiān)管對(duì)象的性質(zhì)設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管領(lǐng)域，涉及公共衛(wèi)生安全的生物制品生產(chǎn)單位、獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室等一般被納入高風(fēng)險(xiǎn)序列；定量即弱化監(jiān)管對(duì)象性質(zhì)的決定作用，根據(jù)監(jiān)管對(duì)象的潛在風(fēng)險(xiǎn)因素，結(jié)合監(jiān)管數(shù)量設(shè)定合理比例，劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)的監(jiān)管模式的重點(diǎn)和難點(diǎn)集中在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的確定以及風(fēng)險(xiǎn)大小的劃分。

3.1.1通過測(cè)算指標(biāo)體系建立理想型監(jiān)管模式。充分獲取基本信息或數(shù)據(jù)，選用適當(dāng)?shù)臄?shù)學(xué)方法進(jìn)行信息量化，再選用適當(dāng)?shù)哪Ｐ团c分析方法，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理分析，根據(jù)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，判斷風(fēng)險(xiǎn)大小。在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)因子的選取既要涉及不同類型監(jiān)管對(duì)象的固有風(fēng)險(xiǎn)，如現(xiàn)有安全管理水平、隱患及處罰記錄、所處地理位置、周邊環(huán)境以及社會(huì)影響等因素，賦予各要素評(píng)價(jià)權(quán)重，又要從行政監(jiān)管角度考慮動(dòng)態(tài)變化，如隱患及處罰記錄可作為優(yōu)先考慮因素，將其納入動(dòng)態(tài)調(diào)整因子，適當(dāng)增加權(quán)重系數(shù)。通過建立計(jì)算模型和測(cè)算指標(biāo)體系，得出最終分值，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。

3.1.2定性與定量風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的實(shí)際運(yùn)用。在理想型測(cè)算系統(tǒng)未搭建起來之前，傾向易于操作執(zhí)行的分類標(biāo)準(zhǔn)和管理模式。首先，以監(jiān)管性質(zhì)進(jìn)行分類，梳理每類監(jiān)管對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、隱患等風(fēng)險(xiǎn)因素，并賦予每一風(fēng)險(xiǎn)因子相應(yīng)分值比重。其次，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)因子計(jì)算每個(gè)監(jiān)管對(duì)象的量化分值，以監(jiān)管對(duì)象類型分類，根據(jù)總體得分劃定風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。在同類監(jiān)管對(duì)象中設(shè)定合理分級(jí)比例，確定高、中、低監(jiān)管對(duì)象名錄。對(duì)每一級(jí)別監(jiān)管對(duì)象的實(shí)際數(shù)量和比例，應(yīng)根據(jù)實(shí)際評(píng)估結(jié)果進(jìn)行測(cè)算。

3.2執(zhí)法數(shù)據(jù)的全面性與客觀性

風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的首次確定及動(dòng)態(tài)調(diào)整，主要是依據(jù)監(jiān)管記錄（日常管理、違法違規(guī)行為等均能體現(xiàn)），因此務(wù)必充分收集、整理和分析大量歷史資料與監(jiān)管數(shù)據(jù)，盡可能體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)的客觀性與準(zhǔn)確性。

3.3風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)動(dòng)態(tài)調(diào)整

風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)得分反映監(jiān)管對(duì)象的即時(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理情況。監(jiān)管中，應(yīng)設(shè)定調(diào)整周期，適時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。建議在整體把握當(dāng)年監(jiān)管對(duì)象數(shù)量變化的基礎(chǔ)上，根據(jù)周期內(nèi)監(jiān)管結(jié)果及風(fēng)險(xiǎn)因子進(jìn)行總體調(diào)整?？梢钥紤]依據(jù)總體得分排名情況，按照比例再次設(shè)定高、中、低三個(gè)等級(jí)分值區(qū)間，而非簡(jiǎn)單調(diào)整某一監(jiān)管對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。

4　結(jié)論

風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管模式是按照“分類監(jiān)管、分級(jí)推進(jìn)、動(dòng)態(tài)調(diào)整、突出重點(diǎn)”的工作理念，做到基礎(chǔ)數(shù)據(jù)合理運(yùn)用，監(jiān)管過程重點(diǎn)突出，風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)及時(shí)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)“重點(diǎn)監(jiān)管，系統(tǒng)預(yù)防”的監(jiān)督執(zhí)法模式。其最終落腳于建立適當(dāng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管水平，即通過風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管模式的運(yùn)用，有效識(shí)別動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管過程中存在的高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)和對(duì)象，將其作為關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，針對(duì)性調(diào)配重要的執(zhí)法資源，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，使有限的執(zhí)法資源發(fā)揮最大的風(fēng)險(xiǎn)防范作用，從而降低動(dòng)物疫病發(fā)生和動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到科學(xué)防控動(dòng)物疫病、有效保障動(dòng)物源性食品質(zhì)量安全以及公共衛(wèi)生安全的目的。

（責(zé)任編輯：白雅娟）

中圖分類號(hào)：S851.33

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：C

文章編號(hào)：1005-944X（2016）04-0045-03

DOI：10.3969/j.issn.1005-944X.2016.04.015

通訊作者：王小軍

Exploration of Animal Health Supervision Mode Based on the Risk Assessment

Wei Yuanyuan，Wang Xiaojun，Qiu Yanhong，He Yanlong
（Beijing Animal Health Supervision Institution，Beijing 100044）

Abstract：The mode of “risk classifi cation，quantitative supervision and fi le management”established by Beijing animal health supervision system，was analyzed to introduce the establishment and adjustment of animal health risk supervision mode in Beijing. Suggestions of implementing risk regulatory model were put forword，and the paths for appropriating level of animal health supervision path based on the risk assessment were explored.

Key words：risk assessment； animal health supervision