耿相魁 王興陽

（浙江海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，浙江舟山316022)

構(gòu)筑舟山漁場常態(tài)化治理機(jī)制研究

耿相魁 王興陽

（浙江海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，浙江舟山316022)

東海無魚已引起社會各界廣泛關(guān)注,修復(fù)治理漁場已成當(dāng)務(wù)之急。筆者在闡明舟山“一打三整治”的主要做法及成就的基礎(chǔ)上，分析了“一打三整治”遇到的主要困難和問題，并在此基礎(chǔ)上，從管理常態(tài)化視角提出了建設(shè)舟山漁場治理長效機(jī)制的對策。

舟山漁場；一打三整治；常態(tài)化；治理機(jī)制

浙江舟山漁場是中國最大的漁場，曾與俄羅斯千島漁場、加拿大紐芬蘭漁場、秘魯漁場等世界級大漁場齊名，傳統(tǒng)的“四大漁產(chǎn)”（大黃魚、小黃魚、帶魚和墨魚）聞名全國，每年冬季曾為全國提供70%以上的漁獲量，歷來就有“東海魚倉、中國漁都”之美譽(yù)。[1]但隨著海洋生態(tài)環(huán)境惡化和上世紀(jì)70年代以來過度的狂捕濫撈，海洋魚類資源失去了自我更新能力，漁場漁業(yè)資源迅速衰竭。2013年4月17日史春波在《錢江晚報》上發(fā)表了《東海無魚》一文，引起了各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和社會各界的廣泛關(guān)注。2014年浙江省兩會上人大代表政協(xié)委員紛紛以此為主題提寫議案、提案。借浙江省委政府“一打三整治”專項執(zhí)法行動的東風(fēng)，舟山市委政府制定了舟山漁場修復(fù)振興規(guī)劃，依法嚴(yán)厲打擊涉漁“三無”船舶和違反休漁規(guī)定等違法生產(chǎn)經(jīng)營行為。

一、舟山市“一打三整治”的主要做法及成就

“一打三整治”的專項執(zhí)法行動,舟山市委市政府高度重視，一年多就完成了省委政府部署的三年嚴(yán)打任務(wù)。截止2015年5月31日，取締涉漁“三無”船舶2072艘（超過排查數(shù)1761艘，包括311艘外籍漁船），完成總?cè)蝿?wù)的117.66%；“船證不符”漁船2338艘（除木質(zhì)套鋼質(zhì)漁船、5米以下木質(zhì)船只外）都得到了徹底整治；取締違規(guī)網(wǎng)具12791頂，超額完成整治違規(guī)網(wǎng)具任務(wù)；[2]2014年實施增殖放流4億5094萬尾，2015年計劃再投入850萬用于增殖放流。之所以取得如此佳績，與扎實的工作密不可分。

一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任主體。舟山市各級黨委、政府層層召開會議，傳達(dá)省委會議精神，研究部署專項執(zhí)法工作，成立了以漁業(yè)行政部門為主的領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，多層召開現(xiàn)場會議，統(tǒng)一思想認(rèn)識。在全市上下形成了黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，各縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）為責(zé)任主體，責(zé)任到人，形成了“主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，所有責(zé)任有人擔(dān)”的工作格局，為專項執(zhí)法行動健康推進(jìn)夯實了堅實基礎(chǔ)。

二是政策法律引導(dǎo)，強(qiáng)化輿論宣傳。首先，推進(jìn)集中聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。根據(jù)省委省政府實施方案、相關(guān)法律法規(guī)，制定了舟山市實施方案和實施辦法，加強(qiáng)部門溝通協(xié)調(diào)，推進(jìn)集中聯(lián)合執(zhí)法。其次，強(qiáng)化完善政策支撐。統(tǒng)籌考慮資源保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生保障、社會穩(wěn)定等因素，研究完善油價補(bǔ)助、政府贖買、轉(zhuǎn)產(chǎn)補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)扶持等一攬子政策，通過參保補(bǔ)貼鼓勵轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。再次，創(chuàng)新現(xiàn)實推進(jìn)舉措。實施對口支援，將違法違規(guī)行為納入銀行誠信系統(tǒng)，與漁業(yè)油價補(bǔ)貼等扶持政策掛鉤，違反休漁禁漁規(guī)定等涉漁船舶不予保險和理賠，按規(guī)定落實轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)優(yōu)惠政策。最后，加強(qiáng)社會輿論保障。發(fā)揮媒體、網(wǎng)站、櫥窗板報等作用，宣傳誠信守法典型，曝光違法違規(guī)行為；利用大學(xué)生志愿者助漁實踐活動、漁民“面對面”教育、職業(yè)技能培訓(xùn)等載體，強(qiáng)化宣傳影響，并隨工作推進(jìn)階段轉(zhuǎn)換宣傳重點，及時跟進(jìn)報道。據(jù)統(tǒng)計，截止2015年3月4日舟山市專項治理行動共在中央、省、市等各級媒體刊發(fā)報道300余篇，行動?？?5期。

三是調(diào)研確定思路，據(jù)實綜合施策。從舟山專項執(zhí)法行動涉及面大、牽涉人多的實際出發(fā)，市委政府提出了“寧慢勿亂”原則。首先深入調(diào)研確定思路。組織有關(guān)人員深入基層、漁區(qū)調(diào)研，排查摸底，特別是準(zhǔn)確掌握“三合一”漁船船員結(jié)構(gòu)、年齡狀況、家庭收入等資料，按“尊重歷史、認(rèn)清現(xiàn)實，堵住源頭、疏通出口，分類指導(dǎo)、循序漸進(jìn)”導(dǎo)向，提出整、轉(zhuǎn)、換統(tǒng)籌并舉的工作思路。其次制定政策強(qiáng)化保障。為解決“船證不符”漁船等歷史遺留問題，出臺了《舟山市“套用原船證書制造或購置漁船”整治辦法》(舟海漁振辦[2014]7號)文件，各縣(區(qū))據(jù)此制定“拆”、“整”實施細(xì)則。同時，制定了保障漁民養(yǎng)老一系列文件，規(guī)定從2015年起由市、縣(區(qū))財政籌資近億元為全市約3萬老年漁民發(fā)放生活補(bǔ)貼，提高準(zhǔn)入門檻，實施總量控制，促進(jìn)減船轉(zhuǎn)產(chǎn)，提升產(chǎn)業(yè)素質(zhì)。再次拓寬轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)渠道。出臺了《關(guān)于加快國家遠(yuǎn)洋漁業(yè)基地建設(shè)的若干意見》，引導(dǎo)和扶持過洋性遠(yuǎn)洋漁業(yè)，同時收購部分船況較好“三無”漁船，采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理形式，發(fā)展休閑漁業(yè)旅游。

四是堅持多管齊下，強(qiáng)化舉措落實。首先，嚴(yán)格舉措抓落實。打擊“三無”漁船，不松口子、不留余地、鐵腕推進(jìn)，全產(chǎn)業(yè)鏈嚴(yán)查狠打。海洋漁業(yè)、經(jīng)信環(huán)保、市場監(jiān)督等多部門聯(lián)合執(zhí)法，開展“清港”、“清?！薄ⅰ扒迨小?、“清廠”、“清潔”五大執(zhí)法行動。其次，完善機(jī)制抓落實。堅持市縣聯(lián)動、部門聯(lián)動、海陸聯(lián)動，建立專項行動小組，實施重點漁區(qū)、漁村蹲點執(zhí)法，建立常規(guī)化、長效化聯(lián)合執(zhí)法、密集執(zhí)法工作制度。舟山市海洋行政執(zhí)法局與浙江海警第二支隊簽訂了海上聯(lián)合執(zhí)法協(xié)議，明確在信息共享、巡航檢查、緊急處置、重點打擊等方面全方位協(xié)作，提升海上執(zhí)法效果。再次，強(qiáng)化督查抓落實。由市領(lǐng)導(dǎo)帶隊深入縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社，通過實地察看和座談討論等形式，了解工作情況和存在問題。最后沖刺階段，市協(xié)調(diào)辦采取手機(jī)短信形式，每天下午下班前通報各縣(區(qū))取締進(jìn)度，施加工作壓力，形成比進(jìn)度、比效率的濃厚氛圍。

二、舟山市“一打三整治”遇到的主要困難和問題

“一打三整治”專項治理行動取得了驕人的成績，但執(zhí)法過程中也暴露出很多問題。

一是“三無”漁船界定省市矛盾，失船漁民有抗拒情緒。交通部對“三無船舶”界定是“假冒他船船名和船籍港、偽造船舶證書和證書登記事項與船舶實際不相符合者”。舟山市有一個特殊情況。上世紀(jì)80年代以來，地方政府從發(fā)展經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，鼓勵和支持所轄漁民改建漁船，增大漁船原有動力，或直接小船變大船，但改造后漁船均未經(jīng)農(nóng)業(yè)部重新認(rèn)證。根據(jù)省委政府“一打三整治”專項治理行動方案規(guī)定，認(rèn)定“三無船舶”的標(biāo)準(zhǔn)之一，就是“套用合法有效漁船證書、未履行審批手續(xù)、擅自建(改)造后用于漁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的套牌漁船或克隆漁船”，這些改建漁船都屬“三無船舶”之列，且處置原則是“全面、徹底、干凈”、“可核查、不可逆”，多采取拆解或其它不可逆方式。因此，一些漁民不服，認(rèn)為政策缺乏連續(xù)性，自己是砧上魚肉，屬弱勢群體，無所適從，不滿情緒、抗拒情緒較大，增加了執(zhí)法的難度。

二是外地漁船禁漁期越界偷捕，使守法漁民產(chǎn)生“吃虧”心理。禁（休）漁期顧名思義就是禁止捕撈的期限，這是水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)的一項重要措施。中國早在夏商時代就有“夏三月，川澤不入網(wǎng)罟,以成魚鱉之長”的規(guī)定，以后各朝代都有類似禁漁規(guī)定。世界其他國家也都先后制訂或簽署了一些保護(hù)水生生物資源的法律、條例、國際條約、保護(hù)大綱、實施細(xì)則等，對禁（休）漁期都作了明確規(guī)定。禁（休）漁期具體劃定根據(jù)是魚類親體，過少親體必然對后備資源產(chǎn)生不利影響。親體進(jìn)入產(chǎn)卵期后一般規(guī)定為禁捕期即休漁期，幼魚在某水域分布時間定為該水域的禁（休）漁期。稚、幼魚是捕撈資源的補(bǔ)充來源，成熟后構(gòu)成補(bǔ)充群體。舟山禁（休）漁期一般是6～9月，此時往往有外地漁船越界偷捕，致使守法休漁漁民產(chǎn)生“吃虧”心理，于是仿而效之，加大了漁政部門執(zhí)法壓力和難度。[3]

三是使用違法漁具網(wǎng)具現(xiàn)象普遍，整治難度非常大。目前違反農(nóng)業(yè)部[2014]1號、2號通告，使用違法捕撈漁具網(wǎng)具的情況主要有兩種，即灘涂串網(wǎng)、地籠網(wǎng)、拖網(wǎng)和耙刺等禁用漁具和超過最小網(wǎng)目（或網(wǎng)囊）的尺寸相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的拖網(wǎng)類、刺網(wǎng)類、圍網(wǎng)類、張網(wǎng)類、陷阱類和籠壺類等漁具。一些漁民不顧海洋生態(tài)，一味單純捕撈索取，導(dǎo)致大魚越來越少。為不降低產(chǎn)量，在“捕魚競爭”中不吃虧，各地漁民競相縮小網(wǎng)目，不僅將“魚祖”給撈上了岸，就連“魚孫”也不放過，甚至連“魚籽”都給撈了上來。2014年除去海上交易，僅在嵊泗、岱山漁港就查到1000多艘漁船，每艘漁船上就有上萬箱魚籽，每箱40多斤?，F(xiàn)在不光是舟山，整個浙江省乃至全國沿海省市地區(qū)漁民，使用違規(guī)漁具網(wǎng)具問題普遍存在，幾乎達(dá)100%，且漁民有法不責(zé)眾心理，整治難度較大。

四是漁業(yè)執(zhí)法依據(jù)規(guī)格層級低，現(xiàn)實中很難服眾。首先執(zhí)法依據(jù)國家法律層面很少。捕撈船船證不符、漁運(yùn)船違法、禁用漁具網(wǎng)具整治的法律依據(jù)，主要是國家、省部的一些規(guī)定、條例、通知和通告，如2000年的《中華人民共和國漁業(yè)港航監(jiān)督處罰規(guī)定》、2003年的《中華人民共和國漁業(yè)船舶檢查條例》和2013年的《浙江省海洋與漁業(yè)局關(guān)于全省“船證不符”漁船治理工作的通知》、《浙江省海洋與漁業(yè)局關(guān)于在全省沿海開展違規(guī)生產(chǎn)漁運(yùn)船排查與清理工作的通知》、《農(nóng)業(yè)部[2014]1號通告關(guān)于禁用漁具的目錄》等，缺少國家層面法律支持。其次處罰依據(jù)層級低且本身欠合法性。打擊“三無船舶”，沒收到依據(jù)是國務(wù)院的國函[1994]111號批復(fù)，但按照《行政處罰法（2009年修正）》的規(guī)定，“其他規(guī)范性文件”不得設(shè)定行政處罰，理應(yīng)廢止。同時，“一打三整治”執(zhí)法依據(jù)涉及《漁業(yè)法》為基礎(chǔ)的4部法律、5部法規(guī)、3部部門規(guī)章、1部國務(wù)院文件和2部部門規(guī)范和一些省級規(guī)范性文件，效力層級都很低。[4]

五是漁民生計出路沒有解決，重新買船造成新“三無漁船”反彈嚴(yán)重。俗話說，一方水土養(yǎng)一方人，靠山吃山，靠水吃水。農(nóng)民有自留地、口糧田、責(zé)任田、承包田，土地被征用有土地賠償金，還安排就業(yè)，對老年無業(yè)人員每月給幾百元的生活補(bǔ)助費(fèi)，土地流轉(zhuǎn)每年每畝給千元以上的流轉(zhuǎn)金，而沿海捕撈漁民世代以打魚為生，沒有耕地，也沒有其它技能，漁船被拆解后，就失去了生活來源。由于漁民們?nèi)狈υ倬蜆I(yè)技能，失船漁民就成了特殊困難群體，處于海里無漁船、陸地又無田、生意無本錢、養(yǎng)殖沒技術(shù)、轉(zhuǎn)產(chǎn)無項目（門路）、就業(yè)無場所（崗位）、經(jīng)濟(jì)無來源狀態(tài)。因此，部分漁民漁船被拆解后再次買船下海，造成新“三無船舶”現(xiàn)象反彈。

六是法律法規(guī)入罪門檻高，執(zhí)法難度大威懾力弱。[4]首先，入罪門檻高。一方面涉漁刑事追責(zé)門檻過高，《刑法》第340條規(guī)定禁漁區(qū)（期）或使用禁捕工具入罪標(biāo)準(zhǔn)是“單次捕撈2千公斤以上或價值2萬以上”，多數(shù)犯法行為難以入罪；另一方面目前沒有專門的漁業(yè)案件移送機(jī)制，違法案件向司法機(jī)構(gòu)移送難度大，追究行為人刑事責(zé)任很難，致使?jié)O政部門“以罰代刑”，不僅不符合法律授權(quán)目的，而且嚴(yán)重削弱了公信力。其次，執(zhí)法難度大。海上環(huán)境復(fù)雜，執(zhí)法受風(fēng)、浪、流多重影響，且許多漁船拒絕檢查甚至暴力抗法，調(diào)查取證、固定證據(jù)、履行程序、實施處罰困難，造成有法難依；違法偷捕外籍船只逃逸，或采用開S型航線等手段抵抗?jié)O政執(zhí)法船靠幫，更甚者把已跳上漁船的執(zhí)法人員扣在漁船。同時，海洋污染隱秘性較強(qiáng)，部分違法主體又具有流動性（陸上利用汽車深夜向海岸傾倒廢物，廢液夜間排放，船舶邊開邊排油污），執(zhí)法監(jiān)管難以到位。再次，執(zhí)法船舶運(yùn)行成本高，“多休減捕”政策難落實。漁政執(zhí)法船功率大、航速高，費(fèi)用需求較大。如中國漁政執(zhí)法船功率大、航速高，運(yùn)行費(fèi)用也成倍上升，耗油量大，如2014年普陀區(qū)3302漁政船先后執(zhí)法巡航施救16航次，最近50海里，最遠(yuǎn)達(dá)123海里，累計航行200多個小時，費(fèi)用達(dá)200多萬。同時，今年省里推行的非休漁期限內(nèi)“多休減捕”政策持續(xù)時間長，操作難度大，該政策具體執(zhí)行無論村社（公司、服務(wù)站）落實專人管理，還是指定區(qū)域集中管理，都存在監(jiān)管力量不足問題。

三、構(gòu)筑舟山漁場常態(tài)化治理機(jī)制的對策建議

在粗放型發(fā)展方式造成的“魚倉鬧魚荒”[5]情況下，舟山漁場也面臨漁業(yè)資源告急的嚴(yán)峻形勢，高壓嚴(yán)打、鐵腕推進(jìn)的“一打三整治”專項執(zhí)法活動，非常必要，也非常及時，成就也特別顯著。但實現(xiàn)舟山漁場振興、修復(fù)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境是一項長期根本的任務(wù)，一兩次嚴(yán)打即使起到再大的作用，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須創(chuàng)新運(yùn)用政策工具，積極謀劃“組合拳”，綜合施策，全面治理，構(gòu)筑新常態(tài)下依法治漁、轉(zhuǎn)型富漁、修復(fù)振興漁場的長效機(jī)制。

一是構(gòu)筑輿論宣傳和理念轉(zhuǎn)變的塑腦機(jī)制。思想是行動的先導(dǎo)，大腦是指揮行動的司令部。修復(fù)振興浙江漁場，必須強(qiáng)化塑腦工程，通過報紙、廣播、電視、社區(qū)宣傳窗（欄）、手機(jī)微信等形式宣傳，讓全社會尤其是漁區(qū)群眾了解“三無”船只、禁用漁具網(wǎng)具等對漁業(yè)資源的災(zāi)難性破壞，了解“東海無魚”的惡劣影響和惡果，自覺遵紀(jì)守法，抵制為眼前利益竭澤而漁，把漁場修復(fù)振興愿景變?yōu)樽杂X行動。樹立全新漁業(yè)發(fā)展理念，由單純捕撈索取轉(zhuǎn)向漁業(yè)資源修復(fù)和保護(hù)，通過“耕海牧魚”、“圈海牧魚”、建設(shè)現(xiàn)代海洋牧場和人工生息場等形式增大資源量；由專吃“窩邊草”轉(zhuǎn)向遠(yuǎn)洋捕撈，實現(xiàn)遠(yuǎn)洋漁業(yè)新發(fā)展和新突破；由大海用取不竭理念轉(zhuǎn)向休漁和禁漁，嚴(yán)格執(zhí)行新的漁具限制規(guī)定，延長禁漁期；由水產(chǎn)品初級加工轉(zhuǎn)向精深加工增值，增加水產(chǎn)品科技含量和附加值。[6]

二是構(gòu)筑長期高壓整治、鐵腕執(zhí)法的管理機(jī)制。修復(fù)振興浙江漁場絕非一日之功，僅靠一兩次專項行動遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須堅持長期高壓整治。首先打掉海洋非法捕撈的僥幸心理。加強(qiáng)海陸、區(qū)域、部門、專群等聯(lián)動，強(qiáng)化執(zhí)法力度，切實做到海上打、港口堵、市場查“三管齊下”，使非法捕撈無立身之地。其次嚴(yán)厲打擊外籍漁船越界偷捕。加強(qiáng)外籍漁船越界偷捕海面巡邏和執(zhí)法檢查，從嚴(yán)從重打擊非法造船、捕撈、銷售、補(bǔ)給等，切斷海洋非法捕撈“黑色產(chǎn)業(yè)鏈”。再次嚴(yán)格控制漁具網(wǎng)具的規(guī)范使用。加大漁具網(wǎng)具執(zhí)法檢查力度，嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)業(yè)部[2014]1號、2號通告規(guī)定漁具標(biāo)準(zhǔn)，從根本上根絕毀滅性漁具網(wǎng)具。[6]

三是構(gòu)筑屬地巡查與陸海聯(lián)動的執(zhí)法機(jī)制。管住“三無船”、禁用漁具、禁（休）漁期違規(guī)捕撈及海洋污染等，必須創(chuàng)新管理機(jī)制，全面推行屬地巡查監(jiān)管，編織起一張政府主導(dǎo)、社會支持、漁民共同參與的監(jiān)管網(wǎng)。首先建立一支鐵打不動的漁區(qū)巡查隊伍。發(fā)揮漁業(yè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）人熟、了解情況等優(yōu)勢，從其中選取鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）漁區(qū)巡查員，采取分片包干、責(zé)任到人等方式，規(guī)定社區(qū)（村）巡查員至少每周承包區(qū)域巡查一遍、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）巡查員每半月巡查一次，做好信息收集、記錄和匯總，建立漁場治理檔案。其次建立陸海聯(lián)動的執(zhí)法機(jī)制。修復(fù)振興漁場綜合治理，海洋漁業(yè)部門要挑大梁、負(fù)主責(zé)，但相關(guān)部門必須通力協(xié)作。如海洋漁業(yè)部門牽頭打擊非法銷售禁用漁具網(wǎng)具，市場監(jiān)管、工商公安等要密切配合；經(jīng)信部門牽頭打擊涉漁船舶非法建（改），海洋漁業(yè)、市場監(jiān)管、公安（邊防）、海事安監(jiān)等要通力協(xié)作；市場監(jiān)管部門牽頭打擊非法漁獲物購銷、加工和非法供水、供冰，海洋漁業(yè)、經(jīng)信安監(jiān)、公安（邊防）等部門必須全力以赴，等等。[6]

四是構(gòu)筑法律修訂和細(xì)則完善的支撐機(jī)制?！肮乇瘎　闭f明，悲劇主因是公共資源產(chǎn)權(quán)不清、所有者不明，“人人有份，無人有責(zé)”。避免海洋漁業(yè)資源重蹈“公地悲劇”，必須徹底根絕過度食用免費(fèi)午餐、“殺雞取卵”現(xiàn)象，突出政府責(zé)任與作用，推進(jìn)法律法規(guī)修訂和細(xì)則完善。首先明確界定海洋漁業(yè)資源財產(chǎn)權(quán)邊界。構(gòu)建私法秩序，發(fā)揮“民間法”實效，在捕撈者群體中建立起“習(xí)慣權(quán)利體系”，設(shè)置“除權(quán)機(jī)制”。其次適時將民間秩序轉(zhuǎn)劃化為正式制度?！懊耖g法”和私法秩序要獲得生存空間，必須適時轉(zhuǎn)化為正式制度，通過立法活動或書面合同使之合法化。再次推動國家以漁業(yè)財產(chǎn)權(quán)概念為核心重新修訂《漁業(yè)法》。1986年制定的《漁業(yè)法》已不適應(yīng)目前形勢，必須重構(gòu)海洋漁業(yè)資源所有權(quán)歸屬結(jié)構(gòu)，明確規(guī)定水域所附屬漁業(yè)資源的歸屬和行使權(quán)利主體，在確保漁業(yè)資源保值和增值前提下進(jìn)行分配、出租、承包和置換，妥善處理漁業(yè)財產(chǎn)權(quán)設(shè)定與捕撈配額分配之間的平衡關(guān)系，將“民間秩序”納入國家規(guī)范層次和法的范疇。又次從法律層面對漁民可使用漁具網(wǎng)具進(jìn)行強(qiáng)制規(guī)定?？煽紤]“電脈沖”、絕戶網(wǎng)等毀滅性漁具生產(chǎn)商入罪。[6]

五是構(gòu)筑傳統(tǒng)漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)和生計保障機(jī)制。漁場修復(fù)暨“一打三整治”行動以來，僅舟山就有6000多名傳統(tǒng)漁民棄捕。因此，必須制定轉(zhuǎn)產(chǎn)補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)扶持、社會保障等一攬子政策，落實財政、信貸、保險、培訓(xùn)等相關(guān)優(yōu)惠。首先全面推動漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。引導(dǎo)漁民從事相關(guān)產(chǎn)業(yè)，如過洋性遠(yuǎn)洋漁業(yè)、養(yǎng)殖、加工、流通、島礁養(yǎng)護(hù)及海上旅游體驗等產(chǎn)業(yè)，同時公益性崗位向漁民傾斜。其次全面發(fā)展遠(yuǎn)洋漁業(yè)。推進(jìn)漁港經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，拓展遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)展空間，做好基里巴斯、安哥拉等國際漁業(yè)合作項目，加大老舊遠(yuǎn)洋漁船更新改造力度，鼓勵和引導(dǎo)國內(nèi)捕撈轉(zhuǎn)向遠(yuǎn)洋漁業(yè)生產(chǎn)。再次推動漁家樂休閑旅游業(yè)發(fā)展。以國家海洋保護(hù)區(qū)、海洋公園等建設(shè)為載體，充分挖掘舟山得天獨(dú)厚的海島、生態(tài)、漁文化等資源，緊密結(jié)合“吃、住、行、游、購、娛”等旅游要素，發(fā)展自駕體驗、漁事體驗、休閑垂釣、生活體驗、生態(tài)觀光、綜合配套等多種形式的“漁家樂”休閑旅游，根據(jù)“三合一”漁船的實際情況轉(zhuǎn)為養(yǎng)殖、休閑、護(hù)漁、保潔、港作等功能船，有序引導(dǎo)漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)；以申辦首屆世界海島旅游大會為契機(jī)，打造群島型海洋休閑旅游度假目的地，推動海島旅游經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效升級；加快特色主題島嶼建設(shè)，開發(fā)大眾海釣、海島騎行、海島徒步、婚紗婚戀等休閑度假產(chǎn)品，豐富海上旅游體驗；打造海島民宿、度假酒店和精品主題酒店，建設(shè)特色漁區(qū)小鎮(zhèn)(街區(qū)、鄉(xiāng)村)，拓寬漁民就業(yè)渠道，多舉措解決好棄捕漁民生計問題。[6]

六是構(gòu)筑海洋治理經(jīng)驗借鑒和生態(tài)修復(fù)機(jī)制。修復(fù)振興浙江漁場，必須學(xué)習(xí)美、澳、日、加等國先進(jìn)經(jīng)驗，把海洋資源保護(hù)作為海洋漁業(yè)的第一考量。首先實現(xiàn)海洋漁業(yè)管理的根本轉(zhuǎn)變。由技術(shù)性措施保障管理向基于權(quán)利的法治管理轉(zhuǎn)變，由政府管治（“命令與控制”）為主導(dǎo)向共同管理轉(zhuǎn)變，由“粗放式”目標(biāo)管理向“精細(xì)化”過程管理轉(zhuǎn)變，由“單物種”管理方式向“基于生態(tài)系統(tǒng)的漁業(yè)管理”方式轉(zhuǎn)變，引入預(yù)防原則與適應(yīng)性調(diào)整政策，防止對生態(tài)系統(tǒng)造成不可逆的損害，根據(jù)魚群分布變動限制漁民捕撈品種和數(shù)量。其次實施間接投入限制的許可證制度。嚴(yán)格實施漁業(yè)經(jīng)營管理計劃，按審核批準(zhǔn)的作業(yè)區(qū)域、時間、魚種、漁具、捕撈量等作業(yè)，建立經(jīng)營前申批、經(jīng)營中檢查、經(jīng)營后審核制度，對違規(guī)作業(yè)者以重罰；改革柴油補(bǔ)貼政策和補(bǔ)貼方式，變按動力、噸位補(bǔ)貼為分配捕魚量補(bǔ)貼。再次推行總可捕量和配額限額捕撈制度。通過每年對漁場漁業(yè)資源的調(diào)查和評估，確定總可捕量和可捕魚種，全面推行漁獲量總可捕量制度，對涉及區(qū)域、城市和漁業(yè)組織按總可捕量進(jìn)行分配，采取限額捕撈和配額制度，嚴(yán)格控制漁業(yè)產(chǎn)出，同時全面推行資源增值費(fèi)制度，提高地方政府分配比例，調(diào)動其管理積極性。又次借力“五水共治”助推污染整治及生態(tài)修復(fù)。切實加強(qiáng)入海污染物排查清理工作，以入海排污口為重點進(jìn)行月度檢測巡查，對違規(guī)排放、傾倒污染物給予重罰，并追求責(zé)任人責(zé)任；持續(xù)推進(jìn)增殖放流海洋牧場建設(shè)、人工漁礁投放等工作，推進(jìn)國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、資源增殖放流區(qū)、主要經(jīng)濟(jì)魚類產(chǎn)卵保護(hù)區(qū)建設(shè)。[6]

[1]耿相魁.重振舟山漁場昔日雄風(fēng)的構(gòu)想[N].舟山日報，2014-11-03(4)

[2]孫景良副書記帶隊走近“陽光熱線”欄目解答群眾難題[EB/OL].(2015-06-17)[2015-10-30].http://www.zsoaf.gov.cn/news/ca52d24e -c07d-4fac-9bd8-79b034bfb9bc.html?type=00018.

[3]耿相魁.鞏固“一打三整治”成果構(gòu)筑舟山漁場修復(fù)振興的長效機(jī)制[EB/OL].（2015-11-23）[2016-02-23].http://www.pazs.gov. cn/index.php/cms/item-view-id-3909.shtml.

[4]寧波市法學(xué)會、浙江萬里學(xué)院課題組.“一打三整治”專項執(zhí)法行動存在的困難、對策即長效機(jī)制研究[C].浙江省地七屆海洋經(jīng)濟(jì)法治論壇論文集,2015：4-5.

[5]馬艷霞.浙江“一打三整治”經(jīng)驗[N].中國漁業(yè)報2015-04-28(2)

[6]耿相魁.構(gòu)筑浙江漁場修復(fù)振興治理的長效機(jī)制研究[N].舟山日報，2015-11-11(6).

A Research on Building the Normalized Governance Mechanism in Zhoushan Fishing Ground

GENG Xiangkui WANG Xingyang
(School of Economics and Management,Zhejiang Ocean University,Zhoushan 316022,China)

The fact of no fish in East China Sea has aroused wide attention from all walks of life,and the restoration of fisheries has become a top priority.This paper explains the main methods of Zhoushan’s“one crackdown and three regulations”,and analyzes the achievements as well as its difficulties and problems.Based on the above analysis and from the perspective of normalized management,it puts forward the countermeasures of building the long-term governance mechanism in Zhoushan fishing ground.

Zhoushan fishing ground;One Crackdown and Three Regulations;normalization;governance mechanism

F326.4

A

1008-8318（2016）03-0027-05

2016-03-27

2016年浙江省社科基金課題“‘一打三整治’行動暨修復(fù)振興浙江漁場長效機(jī)制研究”（編號：16NDYD05YB）研究成果。

耿相魁（1963-），男，河南滑縣人，教授；王興陽（1990-），男，山東濟(jì)寧人，浙江海洋大學(xué)2015級研究生。