季揚(yáng)沁

(中共舟山市委黨校浙江舟山316000)

市場監(jiān)督管理體制改革研究
——以浙江舟山群島新區(qū)“三合一”模式為例

季揚(yáng)沁

(中共舟山市委黨校浙江舟山316000)

市場監(jiān)督管理體制的改革是政府全面深化改革的重頭戲。目前，無論在中央層面還是地方層面，都存在各類差異性做法，分而不合有之，“二合一”有之，“三合一”有之，“五合一”亦有之。當(dāng)然，無論是哪種方式，短時期內(nèi)允許差異性的合理存在，其目的是為了適當(dāng)合并不同部門的監(jiān)管職責(zé)，從而提升行政效能和減輕制度成本，以更好的促進(jìn)市場的發(fā)展、乃至社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。本課題以浙江舟山群島新區(qū)的市場局“三合一”模式為例，研究市場監(jiān)督管理體制的改革，跟蹤其過程、剖析其特征、挖掘其內(nèi)涵，以期提供可行的完善方案并獲得模式復(fù)制的可行性。

場監(jiān)督管理；體制改革；三合一；新區(qū)

統(tǒng)一的市場監(jiān)督管理體制的提出，在學(xué)理上有很多爭議問題，包括行政職權(quán)的專業(yè)性與綜合性的權(quán)衡、同一行政職能在不同政府層級的分配等問題，至今在學(xué)術(shù)界也未有高度統(tǒng)一的共識。[1]術(shù)業(yè)有專攻，行政管理的專業(yè)性決定了行政管理存在一定的分工，進(jìn)而分設(shè)不同類型的行政職權(quán)與對應(yīng)的行政部門，各司其職。這是行政管理系統(tǒng)化的重要內(nèi)容和體現(xiàn)，因此，維持科學(xué)的適當(dāng)?shù)膶I(yè)分工是高效行政行為的基礎(chǔ)保障。

“幾合一”的市場監(jiān)督管理體制事實(shí)上就是以綜合監(jiān)管的思路代替了分類監(jiān)管的思路，通過合并行政職權(quán)而合并行政部門，打破這種行政管理的專業(yè)分工。那么到底選擇“幾合一”則反映的是對專業(yè)性的不同認(rèn)知。需要明確的是，行政管理的專業(yè)分工是不能完全忽視的，“五合一”“六合一”這類大混合并不能必然提高行政效率，反而因?yàn)閷I(yè)性的降低、內(nèi)部協(xié)調(diào)成本的增加使得效率收益受到影響。專業(yè)性與綜合性之間有一個平衡點(diǎn)，可以讓精細(xì)分工與綜合效率之間達(dá)到適度的和諧。如浙江舟山群島新區(qū)（以下簡稱新區(qū)）的“三合一”模式、浙江其他各地的“二合一”模式，是目前可以最大程度維持專業(yè)性與效率提升之間平衡的模式。

2013年8月，根據(jù)省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新浙江舟山群島新區(qū)行政體制的意見》，新區(qū)在全省率先推行市場監(jiān)管體制改革，提前將工商、質(zhì)監(jiān)局由省以下垂直管理調(diào)整為地方分級管理；整合市工商局、市質(zhì)監(jiān)局、市食藥局職責(zé)，三局合一組建市場監(jiān)督管理局。

新區(qū)實(shí)行“三合一”兩年有余，成效顯著，市場監(jiān)管領(lǐng)域各項(xiàng)工作運(yùn)行有序，一個覆蓋生產(chǎn)、流通、消費(fèi)全過程，緊扣新區(qū)發(fā)展、兼顧監(jiān)管與服務(wù)、整體和局部、底線和主線關(guān)系的大市場監(jiān)管格局初步成型。當(dāng)然，改革行進(jìn)至今，仍存在一系列體制、人才和管理上的困境。筆者從剖析困境的現(xiàn)狀和成因出發(fā)，提出相應(yīng)的完善方案：相對保持食藥監(jiān)管地位、建立完善公眾參與機(jī)制、構(gòu)建“五個一”完善體制機(jī)制、依托大數(shù)據(jù)時代做好監(jiān)管服務(wù)、建立人才智庫和夯實(shí)基層力量等對策建議，以期為市場監(jiān)督管理體制改革提供參考資料。

一、市場局“三合一”模式的改革主要成效及現(xiàn)狀跟蹤

（一）主要成效

1.“農(nóng)場到餐桌”基本實(shí)現(xiàn)，食品安全漸無憂

“三合一”之后，除了初級農(nóng)產(chǎn)品外，食品生產(chǎn)、流通、餐飲環(huán)節(jié)全部由市場監(jiān)管局一體承擔(dān)，一站式服務(wù)初步形成。原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)和衛(wèi)生部門在食品安全監(jiān)管履職中存在的邊緣、空白領(lǐng)域自然消失，解決了“缺位”問題，因臨時性“聯(lián)合整頓”帶來的長效性缺失問題迎刃而解。原來需要多部門的“外部協(xié)調(diào)”變?yōu)橐粋€部門的“內(nèi)部協(xié)同”，解決了“錯位”問題，協(xié)調(diào)成本也是大大下降，協(xié)調(diào)效率大幅提升。

2.“九龍治水”不再，核心職能優(yōu)化統(tǒng)籌

“三合一”之后，在全省率先實(shí)現(xiàn)“一個窗口受理、一次性提交材料、一次性領(lǐng)證照”，提前完成“三證合一”目標(biāo)。提升了審批服務(wù)效能，完成了對食藥監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)許可的流程再造優(yōu)化；整合了原分屬工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)和衛(wèi)生的四條熱線。通過呼叫轉(zhuǎn)移方式，統(tǒng)一整合成為市場監(jiān)管舉報投訴平臺，“統(tǒng)一受理、統(tǒng)一分派、統(tǒng)一回復(fù)”，多頭投訴、無處申訴情況基本消失；打破原三局業(yè)務(wù)分割，按照“重復(fù)機(jī)構(gòu)合并、交叉職能歸并、相近業(yè)務(wù)兼并”的原則，統(tǒng)籌設(shè)定內(nèi)部機(jī)構(gòu)，達(dá)到核心職能優(yōu)化的目的。

3.迎合大部制改革，成為改革先驅(qū)

市場局“三合一”模式迎合大部制改革，是大部門、大市場、大登記和專業(yè)化執(zhí)法等相結(jié)合的監(jiān)管體制改革的一次重要嘗試，是轉(zhuǎn)變政府職能、進(jìn)一步簡政放權(quán)的一次重要探索。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由原來的33個減為22個，減少33.3%，精簡機(jī)構(gòu)力度大。通過整合機(jī)構(gòu)和職責(zé)、理順部門職責(zé)關(guān)系，強(qiáng)化和落實(shí)了監(jiān)管責(zé)任，得以更好的履行市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職責(zé)。且其模式的采用本就無先例可循，其中的許多細(xì)節(jié)改革更是先驅(qū)之為、全省領(lǐng)先。

（二）現(xiàn)狀跟蹤

1.大膽創(chuàng)新，執(zhí)法主體資格問題得以解決

“針對舟山新區(qū)特殊情況，在不損害相對人訴權(quán)前提下，一般不以訴訟主體資格問題判決案件敗訴”的共識已經(jīng)達(dá)成；提請市政府召開府院聯(lián)席會議，以專題會議紀(jì)要形式，就以市場監(jiān)管局名義統(tǒng)一對外執(zhí)法、區(qū)分局擁有完整縣級藥械執(zhí)法權(quán)限、訴訟復(fù)議受理機(jī)構(gòu)等問題一一做了明確，有效解決了四個縣區(qū)法院、法制辦認(rèn)識不一的問題。在完成人大備案、政府公告之后，2014年3月1日，新區(qū)市場監(jiān)管系統(tǒng)正式以自身名義對外執(zhí)法。2015年，浙江省法制辦、工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)局聯(lián)合下發(fā)文件，以新區(qū)做法為樣本，在全省統(tǒng)一了執(zhí)法主體資格相關(guān)問題。

2.先行先試，行政執(zhí)法程序和文書得以整合

以“一個名義、一套程序、一類文書、一個標(biāo)準(zhǔn)”為目標(biāo)，以“不突破法律法規(guī)”為底線，將原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)和衛(wèi)生餐飲執(zhí)法4套程序6類文書整合為一套程序、一類文書。在征求市中院意見、報法制辦備案后正式啟用，有效解決了基層執(zhí)法程序多、文書多、復(fù)合案件難以選擇的實(shí)際困難，為全省各地市的改革提供了樣板。2015年，市局再次修訂完善了《舟山市市場監(jiān)督管理局行政處罰案件聽證規(guī)則》、《舟山市市場監(jiān)督管理局行政執(zhí)法案件審理委員會工作規(guī)則（試行）》，印發(fā)了《舟山市市場監(jiān)督管理局移送涉嫌犯罪案件規(guī)定（試行）》，出臺了《舟山市市場監(jiān)督管理機(jī)關(guān)規(guī)范行政處罰自由裁量基準(zhǔn)指導(dǎo)意見（試行）》，為新區(qū)市場監(jiān)管執(zhí)法提供了詳盡明確的指引。

3.劃分事權(quán)，系統(tǒng)工作重點(diǎn)、服務(wù)重心得以明確

三局合一之后，以“確保工作落地”和“防止本位主義”為重點(diǎn)，加速推進(jìn)事權(quán)劃分。內(nèi)部以“順暢”為第一目標(biāo)，按照“相近職能整合、類似工作統(tǒng)合、內(nèi)部流轉(zhuǎn)優(yōu)化”的路徑，大力整合內(nèi)部事權(quán)。新組建的市場監(jiān)管局，權(quán)力清單項(xiàng)目達(dá)727項(xiàng)，在市級機(jī)構(gòu)中排名第一。因此，重新定位系統(tǒng)工作重心也非常必要：一是以推行權(quán)力清單制度為基礎(chǔ)，全面梳理法定職責(zé)，將原三局1277項(xiàng)權(quán)力減整為727項(xiàng)，明確系統(tǒng)“能干什么”；二是以制定崗位目標(biāo)責(zé)任制為龍頭，引導(dǎo)全局“重點(diǎn)干什么”；三是以明晰工作職責(zé)、工作流程和事權(quán)劃分為抓手，讓每一個新大市場人知道“應(yīng)該怎么干”。整個系統(tǒng)監(jiān)管重點(diǎn)更加清晰、服務(wù)重心更加明確。

二、市場局“三合一”模式面臨的困境

新區(qū)市場監(jiān)督體制改革秉承著先行先試，邊整邊合的理念，一路走來，并非坦途，成果與改革困境并存。

（一）體制困境

制度選擇的多樣化在某種程度上是有增加行政成本的風(fēng)險存在的。目前，統(tǒng)一市場監(jiān)督管理體制的改革并沒有全國統(tǒng)一的模式，而是在中央提出大的原則的前提下因地制宜。這種不同政府層級機(jī)構(gòu)的不同設(shè)置，使得上下級政府部門之間原有的嚴(yán)格對應(yīng)關(guān)系被打破，勢必在一定程度上增加上下級政府對接與溝通的難度。目前，主要體現(xiàn)在三個方面。

1.工作節(jié)奏難同步

目前，浙江省級層面工商、質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)局依然分立。省級重在抓深化，市縣重在抓整合，這完全是兩種不同的工作思維和工作步調(diào)。

2.具體工作難對接

市、縣（區(qū)）市場監(jiān)管局與省級三局業(yè)務(wù)處室設(shè)置差異性大，無法一一對應(yīng)，業(yè)務(wù)線條多雜難理、工作部署線條交叉，影響日常的工作對接、會議安排和統(tǒng)計分析等。有的政府工作項(xiàng)目，會同時涉及到兩個或者三個省局，形成不同的工作模式。

3.工作標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一

原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)系統(tǒng)信息化建設(shè)水平相差懸殊，對各類工作數(shù)據(jù)的錄入、標(biāo)準(zhǔn)、保存方式和運(yùn)用均存在很大差異，且彼此互聯(lián)互通性差，直接影響市、縣（區(qū)）局的數(shù)據(jù)整合。

制度的統(tǒng)一性是一種制度的最基本要求和最本質(zhì)訴求。[1]短期而言，處于對新制度運(yùn)行的不確定性考慮，可以用試行的態(tài)度去接受這種因?yàn)橹贫冗x擇多樣化造成的問題；但從長遠(yuǎn)來看，這種制度選擇的多樣化造成的問題會無形中增加行政成本。

（二）人才困境

目前的體制改革，過分強(qiáng)調(diào)了現(xiàn)實(shí)必要性，卻忽略了對改革未來可能性的預(yù)估。精簡機(jī)構(gòu)與整合資源的好處太大，以至于忽視了其中的細(xì)節(jié)困境，比如人才問題。

改革后，市場監(jiān)管所以原工商所人員為“班底”，在完成了與部分質(zhì)監(jiān)站的“物理整合”后，統(tǒng)一以市場監(jiān)管局名義對外監(jiān)管服務(wù)。物理整合得到的成效立竿見影。但事實(shí)上，“化學(xué)反應(yīng)”的周期非常之長，要打通全部業(yè)務(wù)，真正做到監(jiān)管執(zhí)法、準(zhǔn)入服務(wù)一體化，就意味著要求這支平均年齡達(dá)到45歲的基層隊伍掌握三個領(lǐng)域的業(yè)務(wù)。

以食品監(jiān)管為例，一方面，在合并之初，“三合一”模式的改革將不同勝任力的人員整合在一起，不懂食品監(jiān)管的人員依然不懂食品監(jiān)管，所謂的技術(shù)支持仍然來自原本從事食品監(jiān)管工作的人員，行政專業(yè)性與綜合性的矛盾日漸凸顯。長期來看，食品監(jiān)管的力度是否能保障還是未知。另一方面，從新區(qū)具體情況來看，食藥監(jiān)局從未直接從事過食品安全監(jiān)管，餐飲與保健品、化妝品監(jiān)管長期由衛(wèi)生部門“代管”，這直接導(dǎo)致食品監(jiān)系統(tǒng)基層力量嚴(yán)重不足。餐飲職能的劃轉(zhuǎn)后數(shù)千家餐飲單位的日常安全管理和原食品分段監(jiān)管體制遺留的中間、交叉區(qū)域的特殊食品生產(chǎn)經(jīng)營主體管理都是亟需緩解的壓力。因此，如何讓基層一線干部盡快掌握食品安全監(jiān)管技術(shù)并形成一支能獨(dú)挑大梁的基層餐飲管理隊伍，是一項(xiàng)艱巨任務(wù)。

（三）管理困境

1.傳統(tǒng)體制已打破，新的監(jiān)管舉措?yún)s未能完全跟進(jìn)

比如商事登記制度改革以來，一大批法律法規(guī)進(jìn)行了修改，傳統(tǒng)的企業(yè)登記監(jiān)管體制發(fā)生了根本性的變革。但是具體服務(wù)措施卻沒有完全跟進(jìn)。比如，年檢驗(yàn)照改為年報后，個體工商戶的年報難以保證質(zhì)量，徒增基層負(fù)擔(dān)；吊銷手段取消后，大量“僵尸戶口”難以處置，“簡易注銷”本身也存在一些法律障礙問題亟待破解。先照后證后，營業(yè)執(zhí)照的商事登記性質(zhì)更加凸顯，但對于“三局合一”的機(jī)構(gòu)來說，藥品生產(chǎn)經(jīng)營、食品生產(chǎn)經(jīng)營均成為后置條件，發(fā)了照卻辦不了證，到后來還是被取締。

2.監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)與關(guān)注點(diǎn)不同

工商部門負(fù)責(zé)市場主體準(zhǔn)入，通過監(jiān)管企業(yè)主體來規(guī)范市場秩序，側(cè)重的是企業(yè)的風(fēng)險管理；而食藥監(jiān)則更強(qiáng)調(diào)商品的質(zhì)量，屬于品種的風(fēng)險管理，這其中，食監(jiān)與藥監(jiān)又有不同——食監(jiān)關(guān)注的是食品安全，藥監(jiān)則是更注重標(biāo)準(zhǔn)體系的規(guī)范。

3.因法律規(guī)定的局限性和滯后性導(dǎo)致管理不力

近兩年憑借微信等社交網(wǎng)絡(luò)平臺崛起的小作坊，因缺乏法律明確規(guī)范而難以管理，或因?yàn)榉ǖ陌l(fā)展沒有跟上市場的發(fā)展速度，職能部門疏于對此的界定和監(jiān)管也是自然而為，成為了被扯皮推諉的對象。

4.基層干部工作積極性受到影響

三局合一后，只能按照一個局辦的標(biāo)準(zhǔn)來核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和機(jī)構(gòu)編制，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)、總編制數(shù)都有不同程度的縮減，客觀上造成了基層干部上升空間狹窄，人員晉升流動較慢等問題，這就會影響到基層干部的工作積極性。

5.基層問責(zé)的風(fēng)險不斷加大

國家食藥監(jiān)局新出臺的食品生產(chǎn)經(jīng)營管理新規(guī)，要求在許可證上注明審批人、具體監(jiān)管責(zé)任人，而且要求實(shí)施較高頻度的“全方位全覆蓋檢查”，這既與國務(wù)院規(guī)定的“雙盲抽查”存在矛盾，又在某種程度上進(jìn)一步增大了基層執(zhí)法人員個人的工作風(fēng)險，削弱了組織集體對抗風(fēng)險的能力。如果基層執(zhí)法人員因懼怕被問責(zé)而工作時縮手縮腳，肯定會影響執(zhí)法效率，降低服務(wù)質(zhì)量。

三、進(jìn)一步完善市場局模式的對策建議

新區(qū)市場監(jiān)督管理體制改革所收到的效益是有目共睹的，當(dāng)然也有很多尚未被完善的地方有待被關(guān)注。

（一）確保食藥監(jiān)管工作的相對獨(dú)立地位

當(dāng)前，考慮到嚴(yán)峻的食品安全形勢，食藥監(jiān)管工作在整合之后仍然是重中之重，必須加強(qiáng)對食品藥品監(jiān)督工作的支持。因此，在基礎(chǔ)整合到位后、改革深化之際，更要明確食藥監(jiān)管的地位，相較于市場監(jiān)管主要目的為維護(hù)市場秩序以服務(wù)市場主體，食藥監(jiān)管已經(jīng)屬于公共安全范疇。那么在市場局“三合一”模式下，結(jié)合新區(qū)食藥管理的特殊情況，維護(hù)好食品藥品監(jiān)督管理工作的獨(dú)立地位是必須被明確的認(rèn)知。具體應(yīng)包括處理好精簡機(jī)構(gòu)和強(qiáng)化食藥監(jiān)管之間的內(nèi)在關(guān)系，加強(qiáng)食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力，給予食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)更寬的執(zhí)法空間。

（二）構(gòu)建“五個一”，完善體制機(jī)制

1.一個機(jī)構(gòu)理對接

建議在省局和市局層級設(shè)立協(xié)調(diào)辦公室，以應(yīng)對處理體制“上分下合”帶來的問題。該辦公室負(fù)責(zé)分類梳理整合需要對接的工作，以提高上下級工作對接的流暢度。當(dāng)然，這類協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置需要非常精心的設(shè)計，一旦不能發(fā)揮強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)職能，反而無法形成監(jiān)管合力，增加執(zhí)法成本。

2.一個機(jī)制追來源

建立和完善食品藥品來源追溯機(jī)制，做到“來龍去脈爛熟于心”，發(fā)現(xiàn)問題及時追根溯源。當(dāng)前，首先應(yīng)建立起“重要農(nóng)產(chǎn)品、日常食品和嬰幼兒食品溯源系統(tǒng)”。

3.一個平臺管信用

構(gòu)建透明誠信的市場秩序，規(guī)范企業(yè)行為。具體包括繼續(xù)健全原有的信用等級分類監(jiān)管制度，強(qiáng)化運(yùn)用主體責(zé)任約談和“紅名單”、“黑名單”制度，實(shí)施守信激勵、失信懲戒，加大企業(yè)失信成本等倒閉機(jī)制；與銀行、稅務(wù)、環(huán)保等部門建立信用評價認(rèn)可對接，形成“一處違法，處處受限”的信用監(jiān)管格局；籌建食品藥品行業(yè)協(xié)會，加強(qiáng)行業(yè)管理等。

4.一個體系明責(zé)權(quán)

食品藥品監(jiān)管，工作在基層、難題在基層，責(zé)任也在基層。一線監(jiān)管人員，最擔(dān)心、最關(guān)注的是問責(zé)。建議省局牽頭按照“統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一內(nèi)容流程、統(tǒng)一處置裁量、統(tǒng)一考核指標(biāo)”的原則，制定一套涉及食品藥品監(jiān)管的日常巡查規(guī)范，明晰正確履職與失職的邊界，讓基層知道“做什么、怎么做、做到什么程度”就可以免于一般性的問責(zé)。比如一家食雜店，執(zhí)法人員去檢查，抽查幾種食品算檢查到位了？多少日子檢查一次算正確履職了？如果沒有抽查到的食品存在問題，執(zhí)法人員是否會被問責(zé)？這樣可以讓基層能做得用心，工作得安心。

5.一個理念引共治

公眾參與理念的樹立及平臺的搭建，有助于提高行政透明度，逐步形成市場監(jiān)管的社會共治格局。要進(jìn)一步完善投訴舉報機(jī)制，設(shè)立獨(dú)立的投訴舉報中心，對公眾的舉報進(jìn)行快速有效的處理反饋。另外，積極探索獎勵兌現(xiàn)便捷化途徑，擴(kuò)大公眾參與度與受益面；建設(shè)市場主體信息公示平臺，引導(dǎo)公眾參與社會監(jiān)督。

（三）依托大數(shù)據(jù)時代做好監(jiān)管服務(wù)工作

科技進(jìn)步、信息暢通、網(wǎng)絡(luò)普及，這都使市場經(jīng)營模式逐漸升級，出現(xiàn)了混合業(yè)態(tài)和交易網(wǎng)絡(luò)化傾向。但是大數(shù)據(jù)時代所帶來的不僅是市場業(yè)態(tài)的變化，也是監(jiān)管部門的春天。目前，部門壁壘隨著大部制大市場的改革已經(jīng)被打破，信息互通共享已有了最基礎(chǔ)的保障。

1.推行“互聯(lián)網(wǎng)+”理念和“口袋監(jiān)管”理念

在各環(huán)節(jié)逐步引入智慧監(jiān)管手段，開發(fā)完善相應(yīng)的手機(jī)第三方程序，實(shí)現(xiàn)實(shí)時監(jiān)管、監(jiān)管在手，即便是那些憑借網(wǎng)絡(luò)發(fā)展起來的食品小作坊，也可以通過網(wǎng)絡(luò)達(dá)到監(jiān)管目的，同時可以解決基層人少事多的矛盾。未來將這些手機(jī)第三方程序推廣，推出民用版，由此為公眾監(jiān)督提供更多渠道。

2.借助現(xiàn)代媒介搭建智慧云平臺

建立完善“食藥信息查詢平臺”，實(shí)現(xiàn)公眾相關(guān)信息的快速查詢；借助信息電子化監(jiān)管系統(tǒng)，強(qiáng)化對各類企業(yè)的動態(tài)監(jiān)管。

3.借助現(xiàn)代媒體宣傳法律法規(guī)

依托官方微博、微信公眾號等媒體，大力宣傳《新食品安全法》和明年起正式實(shí)施的《醫(yī)療器械使用質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》以及將要出臺的《保健食品監(jiān)管條例》《化妝品監(jiān)管條例》等法律法規(guī)。

4.在智慧平臺上建立“云課堂”

通過視頻共享業(yè)務(wù)培訓(xùn)內(nèi)容、最新法律法規(guī)學(xué)習(xí)等，方便一線執(zhí)法人員隨時充電、保障智力支持。

（四）建立人才智庫，破除人才困境

人才是改革的關(guān)鍵因素和改革的根本動力。下一步市場監(jiān)管體制的改革應(yīng)從機(jī)構(gòu)整合轉(zhuǎn)向隊伍建設(shè)，人才是改革的核心之一。不拘一格降人才，不惜一切煉人才，堅持培訓(xùn)“造血”和引進(jìn)“輸血”并舉。[2]

在市場局“三合一”模式下，市場監(jiān)管執(zhí)法案件專業(yè)性與綜合性并存，市場主體所要求的服務(wù)質(zhì)量越來越高，對“全科醫(yī)生”式的綜合執(zhí)法人員的需求自然日益提高。因此掌握簡單的日常監(jiān)管服務(wù)技能并不是終點(diǎn)，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)培訓(xùn)工作，開展多層次、全程化、系統(tǒng)化的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，如競技競賽、現(xiàn)場演練等。

在平均年齡過高的執(zhí)法隊伍中普及所有必需技能也非長久之計且能耗很大，可以考慮引進(jìn)外來智力，建立專家人才庫，全面提升技術(shù)支撐能力。通過引進(jìn)外來專家設(shè)立咨詢委員會等方式，助力綜合執(zhí)法，幫助分析監(jiān)管執(zhí)法中的疑難案件。聘請食品藥品領(lǐng)域國內(nèi)外知名專家，建立專家咨詢委員會，為食品藥品安全風(fēng)險評估、預(yù)防和控制食品藥品安全事故提供咨詢和技術(shù)指導(dǎo)。[3]如有條件，也可設(shè)立類似綜合執(zhí)法研究機(jī)構(gòu)，就特定時期的緊迫問題進(jìn)行專題研究，以期提供類似問題的相關(guān)解決方案和標(biāo)準(zhǔn)。

（五）夯實(shí)基層力量跑好“最后一公里”

基層是市場監(jiān)管尤其是食藥監(jiān)工作的“腿”，是監(jiān)管“手臂”的延伸。一是在強(qiáng)化培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)基層食安辦規(guī)范化建設(shè)，健全基層食安辦與基層監(jiān)管站所的協(xié)作機(jī)制，更好地運(yùn)用這支隊伍。二是設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道“快檢室”，給一線人員配備現(xiàn)場快速檢驗(yàn)檢測單兵技術(shù)裝備，提高基層監(jiān)管的專業(yè)水平。三是有效發(fā)揮“網(wǎng)格化管理組團(tuán)式服務(wù)”的作用，形成網(wǎng)格化全覆蓋的監(jiān)管責(zé)任體系，堅實(shí)基層力量，實(shí)現(xiàn)“一張網(wǎng)格強(qiáng)基層”。四是構(gòu)建新監(jiān)管文化。打造富有凝聚力、向心力的市場監(jiān)管新文化，融合原來三個機(jī)關(guān)的個性文化，以“市場監(jiān)管人”而不是“工商人”或者“質(zhì)監(jiān)人”的視角去重新審視監(jiān)管執(zhí)法工作，促使基層干部職工克服畏難情緒，強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)意識，搶占改革先機(jī)。

改革是為了獲得一種公正與公平的體制，大部制的改革正是追求一種合理的制度。但是大部制改革試圖打破行政執(zhí)法對專業(yè)性的執(zhí)著而尋找一種專業(yè)性與綜合性的平衡，尋找同一行政職能在不同政府層級的分配與統(tǒng)和之間的協(xié)調(diào)性。我們希望通過大部制改革來減少部門之間的執(zhí)法矛盾，但如果只是簡單將幾個部門合并為一個監(jiān)管部門，其內(nèi)部機(jī)構(gòu)也并非不會產(chǎn)生矛盾，只不過是外部矛盾的內(nèi)部化而已。這種矛盾需要各類機(jī)制的逐步建立來消磨，也需要時間的催化來解決。因此，目前適合市場監(jiān)管體制改革的模式是：以建立漸進(jìn)式的統(tǒng)一監(jiān)管體制為目標(biāo)來進(jìn)行體制改革。[4]新區(qū)市場局“三合一”模式運(yùn)行兩年有余，由垂直管理到分屬地管理，體會到的是資源的優(yōu)化配置、決策的因地制宜、執(zhí)法的恰到好處。新區(qū)試圖擁有一個流程優(yōu)化監(jiān)管，一支隊伍狠抓執(zhí)法，試圖建立的是橫向到邊、縱向到底的全覆蓋監(jiān)管格局；確保的是1+1+1〉3，確保的是“新區(qū)事新區(qū)辦”、有新區(qū)特色的、統(tǒng)一高效的市場監(jiān)督管理體系，確保的是提升行政效能、壓縮行政成本、減輕市場主體的制度成本，以更好的促進(jìn)市場的發(fā)展、乃至社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

[1]張榮,健朱俊,陳松林.建立統(tǒng)一市場監(jiān)管制度的關(guān)鍵點(diǎn)[J].工商管理研究,2015(6):65-67.

[2]蔣英.“三合一”后市場監(jiān)管隊伍建設(shè)的蘇州調(diào)查[J].中國工商管理研究,2015(9):31-34.

[3]陳俊虎.構(gòu)建強(qiáng)有力的統(tǒng)一市場監(jiān)管制度[J].江南論壇,2015(6):44-45.

[4]施蕾.食品安全監(jiān)管行政執(zhí)法體制研究——以部分省市食品安全監(jiān)管體制改革為視角[D].上海:華東政法大學(xué)，2010.

A Study on the Market Supervision and Management System Reform——Taking“Three-coordination”Model in Zhoushan Archipelago New Area as an Example

JI Yangqin
(The Party School of CPC Zhoushan Municipal Committee,Zhoushan 316000,China)

Market supervision and management system reform is the culmination of the government’s comprehensive reform.At present,there are different kinds of methods both at the central level and local level,such as“a unity”,“two-coordination”,“threecoordination”and“five-coordination”.The reasonable existence of the differences is acceptable within a short period in order to appropriately combine the supervision duty of different departments,enhance the administrative efficiency and reduce the administrative cost,which can promote the development of the market and even the social economy.This project takes the“threecoordination”model in Zhoushan Archipelago New Area as an example and studies the market supervision and management system reform by tracking its process,analyzing its characteristics and exploring its connotation,aiming to provide a feasible solution and the feasibility of the model replication.

market supervision and management;system reform;three-coordination;Zhoushan Archipelago New Area

F203.9

A

1008-8318（2016）03-0032-06

2016-04-10

浙江省社會科學(xué)界聯(lián)合會研究課題“市場監(jiān)督管理體制改革研究”（編號：2015N155）階段性研究成果。

季揚(yáng)沁(1987-),女,浙江松陽人,講師。