顧飛 李文博

【摘 要】 為了促進村級財務規(guī)范運行，依法實施常態(tài)化監(jiān)管，強化農(nóng)村基層財務治理，目前重慶市各區(qū)縣大多數(shù)鎮(zhèn)街都相繼采取了“村財鎮(zhèn)管”的村級財務管理模式。文章在對重慶市巴南區(qū)“村財鎮(zhèn)管”運行現(xiàn)狀進行實地調(diào)查的基礎上，就其在體制構建和實際運行過程中所存在的主要問題予以分析，并以“理順管理體制、完善運行機制、加強協(xié)同治理、優(yōu)化功能發(fā)揮”為基本思路，從健全制度體系、提升人員素質(zhì)、夯實治理基礎、強化民主監(jiān)督、構建監(jiān)管平臺五個方面提出了相應的完善建議。

【關鍵詞】 村財鎮(zhèn)管； 重慶巴南； 體制機制； 協(xié)同治理

中圖分類號：F302.6；F233 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2016）02-0077-04

農(nóng)村經(jīng)濟越發(fā)展，村級財務及其監(jiān)管就越重要。村級財務不僅關乎廣大農(nóng)民群眾的切身利益，而且還直接影響到農(nóng)村基層的黨群干群關系，事關和諧穩(wěn)定與經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。為了促進村級財務規(guī)范運行，依法實施常態(tài)化監(jiān)管，強化農(nóng)村基層財務治理，目前重慶市各區(qū)縣大多數(shù)鎮(zhèn)街都相繼采取了“村財鎮(zhèn)管”的村級財務管理模式。然而，由于觀念性障礙、體制性障礙以及機制性障礙的存在，“村財鎮(zhèn)管”模式在實際運行過程中還存在著諸多亟待完善之處。筆者在對重慶市巴南區(qū)“村財鎮(zhèn)管”運行現(xiàn)狀進行實地調(diào)查的基礎上，就其在體制構建和實際運行過程中存在的主要問題進行分析，并以“理順管理體制、完善運行機制、加強協(xié)同治理、優(yōu)化功能發(fā)揮”為基本思路，對進一步優(yōu)化完善重慶市巴南區(qū)“村財鎮(zhèn)管”的村級財務管理模式提出了相應的對策建議。

一、重慶市巴南區(qū)“村財鎮(zhèn)管”實際運行模式及其初步成效

（一）重慶市巴南區(qū)“村財鎮(zhèn)管”的實際運行模式

重慶市巴南區(qū)現(xiàn)有22個鎮(zhèn)街、198個村，根據(jù)《重慶市巴南區(qū)人民政府辦公室批轉(zhuǎn)區(qū)農(nóng)牧漁業(yè)局區(qū)財政局區(qū)民政局區(qū)審計局關于推進農(nóng)村財務規(guī)范化管理的實施意見的通知》和《關于印發(fā)〈巴南區(qū)村社會計委托代理制實施方案〉通知》，截至2014年9月，除花溪街道外，巴南區(qū)已有21個鎮(zhèn)街、190個村陸續(xù)施行了“村財鎮(zhèn)管”村級財務管理模式改革。其基本做法是在村民自愿、依法委托的基礎之上，以所有權、使用權、收益權、審批權、監(jiān)督權“五權”不變?yōu)榍疤?，由?zhèn)街設立的會計委托代理記賬辦公室（以下簡稱“代賬辦”）與村社簽訂村社會計代管協(xié)議書，明確各自的責任和義務。鎮(zhèn)街代賬辦以村為核算主體，根據(jù)《村集體經(jīng)濟組織會計制度》提供“資金賬戶、報賬時段、報賬程序、會計核算、會計檔案”的“五統(tǒng)一”服務。實施“村財鎮(zhèn)管”改革后，各村不再設會計和出納，只設一名報賬員。報賬員主要負責村級收入、支出原始憑證的收集整理，村級備用金的領取、保管以及定期向代賬辦報賬。鎮(zhèn)街代賬辦定期辦理下轄各村收支核算，按季生成財務公開明細，經(jīng)代賬辦和村務監(jiān)督委員會審簽后張榜公布，接受群眾監(jiān)督質(zhì)詢。

目前，巴南區(qū)“村財鎮(zhèn)管”的實際運行模式主要有兩種。一是政府主管型。其基本做法是各鎮(zhèn)街以經(jīng)發(fā)辦、財政所或農(nóng)服中心為依托，設立代賬辦，由其負責“村財鎮(zhèn)管”具體業(yè)務工作。未專設代賬辦的部分鎮(zhèn)街，則由上述三個機構之一兼負“村財鎮(zhèn)管”的具體業(yè)務工作職責。圖1為巴南區(qū)“村財鎮(zhèn)管”的基本運行模式。二是政府主導、中介代賬型。其基本做法是由鎮(zhèn)街選聘社會中介組織具體負責代賬工作。2014年開始實施“村財鎮(zhèn)管”的巴南區(qū)李家沱街道所采用的即屬此類。限于篇幅，本文僅就巴南區(qū)政府主管型的“村財鎮(zhèn)管”運行模式予以探討。

（二）重慶市巴南區(qū)實施“村財鎮(zhèn)管”所取得的初步成效

巴南區(qū)施行“村財鎮(zhèn)管”的村級財務管理模式改革，在一定程度上有效地遏制了過去村級財務運行無序、管理失范、監(jiān)督薄弱的狀況。經(jīng)過十余年的實踐探索，巴南區(qū)基本形成了由區(qū)級部門共同參與的“村財鎮(zhèn)管”組織領導工作格局，實現(xiàn)了“村財鎮(zhèn)管”代賬機構、辦公場所、鎮(zhèn)街財務人員和村報賬員、電算化硬軟件的“四落實”，促進了村級財務賬目由“濁”漸“清”，財務收支由“暗”漸“明”，人員素質(zhì)由“低”漸“好”，制度流程由“無”漸“有”，基礎規(guī)范由“弱”漸“強”，“三資”管理由“亂”漸“治”的“六漸進”，為進一步規(guī)范和完善巴南區(qū)村級財務管理工作搭建了基礎性的管理體制和運行機制框架。

二、重慶市巴南區(qū)“村財鎮(zhèn)管”運行過程中存在的主要問題

（一）三級聯(lián)動的“村財鎮(zhèn)管”制度體系尚未健全完善

“村財鎮(zhèn)管”作用機制的有效發(fā)揮，需要健全完善的區(qū)、鎮(zhèn)、村三級制度聯(lián)動體系予以規(guī)范和保障。雖然2004年頒布的《巴南區(qū)村社會計委托代理制實施方案》就以附則的形式對實施“村財鎮(zhèn)管”后的相關管理制度作了框架性規(guī)定，但總體而言，該制度框架未能實現(xiàn)對“村財鎮(zhèn)管”實際運行過程的全覆蓋。如在區(qū)級部門橫向聯(lián)動、鎮(zhèn)街代賬辦的設置和職責、村級報賬員職責及其管理、“村財鎮(zhèn)管”分級考核獎懲等方面都不同程度缺乏系統(tǒng)性的制度設計。一方面，就政策層面的區(qū)級“村財鎮(zhèn)管”專項制度而言，部分制度的內(nèi)容相對滯后，未能及時以《中紀委、財政部、農(nóng)業(yè)部、民政部印發(fā)關于進一步加強村級會計委托代理服務工作指導意見的通知》、《農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部關于印發(fā)〈農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務公開規(guī)定〉的通知》、《農(nóng)業(yè)部、財政部、民政部、審計署關于進一步加強和規(guī)范村級財務管理工作的意見》和《重慶市農(nóng)業(yè)委員會、重慶市財政局關于進一步加強農(nóng)業(yè)財務工作的通知》等后續(xù)相關文件為依據(jù)，立足前期“村財鎮(zhèn)管”運行實際對原有方案中涉及的有關條文予以修訂，對相關配套制度予以完善；另一方面，就操作層面的鎮(zhèn)、村兩級“村財鎮(zhèn)管”專項制度而言，也普遍存在建設滯后或者制度缺位等情況。因此尚未從政策性和操作性兩個層面形成系統(tǒng)全面、上下聯(lián)動、銜接互促、執(zhí)行順暢的“村財鎮(zhèn)管”制度保障體系和規(guī)范運行機制。

（二）“村財鎮(zhèn)管”人員隊伍的履職素質(zhì)和能力亟待提升

基層領導干部和相關業(yè)務人員的履職素質(zhì)和能力是保障“村財鎮(zhèn)管”運行質(zhì)量的關鍵要素。目前，巴南區(qū)“村財鎮(zhèn)管”工作的組織體系中所涉及的基層領導干部和相關業(yè)務人員在依法理財、規(guī)范理財、科學理財?shù)恼嗡仞B(yǎng)、法治觀念、政策水平、業(yè)務素質(zhì)和操作能力等方面還較為薄弱，不能更好地順應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展對“村財鎮(zhèn)管”工作的新挑戰(zhàn)和新要求。其一，部分基層領導干部財經(jīng)法規(guī)知識欠缺，法治觀念和守法意識不強，致使在處理財經(jīng)事務方面往往出現(xiàn)制度執(zhí)行偏差、監(jiān)督管理不力甚至違紀違規(guī)等情況；其二，村務監(jiān)督委員會成員的文化程度普遍偏低，個別成員年齡偏大，依法履職的主動監(jiān)督意識及素質(zhì)能力不夠強；其三，鎮(zhèn)街代賬辦的財務人員，特別是各村報賬員絕大多數(shù)都缺乏財會專業(yè)的學習或工作背景，缺少必要的上崗培訓和定期輪訓，業(yè)務經(jīng)辦人員專業(yè)知識和素質(zhì)能力的欠缺往往會成為財務處理錯漏或者無意識違紀違規(guī)的誘因。雖然巴南區(qū)區(qū)級有關部門也曾舉辦過一些農(nóng)村財會人員培訓，但由于前期缺乏與紀檢監(jiān)察、財政、審計等相關職能部門的橫向溝通，缺少對“村財鎮(zhèn)管”實際業(yè)務需求的深入調(diào)研，以至于對課程內(nèi)容、師資配備、學習方式的安排不夠科學，培訓的針對性和實用性不夠突出，難以有效地提升“村財鎮(zhèn)管”人員隊伍的履職素質(zhì)與能力。

（三）村民行使民主監(jiān)督權的基層治理基礎有待夯實

村務監(jiān)督和財務公開體現(xiàn)了村民自治的要求，是夯實農(nóng)村“三資”管理的基層治理基礎，也是促進“村財鎮(zhèn)管”工作不斷優(yōu)化完善的重要力量?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第三十二條規(guī)定：“村應當建立村務監(jiān)督委員會或者其他形式的村務監(jiān)督機構，負責村民民主理財，監(jiān)督村務公開等制度的落實，其成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產(chǎn)生，其中應有具備財會、管理知識的人員。村民委員會成員及其近親屬不得擔任村務監(jiān)督機構成員?！钡珦?jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，巴南區(qū)仍有個別村務監(jiān)督委員會其成員的任職資格與法不符，如存在個別村的兩委會成員兼任村務監(jiān)督委員會主任、部分村務監(jiān)督委員會成員不具備履職的專業(yè)知識和管理能力等情況。由于村級財務治理基礎不夠牢固，致使村務監(jiān)督委員會在涉及財務問題的村級事務決策及其運行過程中不能有效地發(fā)揮其監(jiān)督職能作用，財務監(jiān)督審簽手續(xù)不全、民主理財記錄空洞泛化、財務“選擇性公開”、財務公開督查不力、對財務質(zhì)詢的重視和回應不夠等財務監(jiān)督弱化的現(xiàn)象依舊常見。

（四）“村財鎮(zhèn)管”實際運行缺乏牢固的會計基礎工作支撐

會計基礎工作是保障會計工作順利開展，促進會計信息質(zhì)量穩(wěn)步提升的重要支柱。根據(jù)實地調(diào)查所掌握的情況，目前巴南區(qū)“村財鎮(zhèn)管”的會計基礎工作總體上還比較薄弱，具體表現(xiàn)為：部分鎮(zhèn)街領導和村社干部對會計基礎工作的重視程度不夠，致使鎮(zhèn)街代賬辦或從事代賬工作的財務人員未能按規(guī)定實現(xiàn)100%的持證上崗，各村的報賬員也基本由未持有會計從業(yè)資格證的非專業(yè)人員兼任；代賬辦所依托的鎮(zhèn)街部門各有不同且中途多有調(diào)整變動，致使“村財鎮(zhèn)管”工作的延續(xù)性受到影響；鎮(zhèn)街從事代賬工作的財務人員絕大多數(shù)屬于兼職，精力投入不足，為村級組織提供代賬服務的質(zhì)量普遍不高；鎮(zhèn)街代賬人員的編制和待遇問題未能得到妥善解決，導致部分代賬人員難以安心工作，影響到現(xiàn)有人員隊伍的穩(wěn)定性；大部分鎮(zhèn)街代賬辦使用的“農(nóng)友”電算化軟件存在操作不便、售后服務不到位、單機版不能聯(lián)網(wǎng)等缺陷，不能滿足會計核算及聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的工作需要；個別代賬人員責任心和原則性不強，執(zhí)行相關制度不嚴，存在迫于領導壓力或擔心得罪人而放松會計審核標準的情況。上述鎮(zhèn)村兩級會計基礎工作薄弱的現(xiàn)狀，弱化了“村財鎮(zhèn)管”實際運行的業(yè)務技術基礎，嚴重降低了村級財務信息質(zhì)量，致使會計科目混用、建賬不規(guī)范、賬冊使用不合規(guī)、對賬結(jié)賬有誤、賬實（資金、資產(chǎn)）不符、公款私存、非法票據(jù)（白條）入賬等財務錯漏及違紀違規(guī)現(xiàn)象屢查屢犯，屢禁不止。

三、加強和完善重慶市巴南區(qū)“村財鎮(zhèn)管”工作的對策建議

（一）完善配套的管理制度體系，夯實“村財鎮(zhèn)管”規(guī)范運行的基礎

制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。健全完善“村財鎮(zhèn)管”的配套管理制度體系是夯實其規(guī)范運行的基礎，也是促進其積極作用得以充分發(fā)揮的長效機制。首先，巴南區(qū)應以《中共重慶市巴南區(qū)委辦公室、重慶市巴南區(qū)人民政府辦公室〈關于進一步加強農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理的通知〉》為基準，由區(qū)農(nóng)委牽頭，紀檢監(jiān)察部門、財政局和審計局等區(qū)級部門協(xié)同聯(lián)動，依據(jù)國家和重慶市的相關政策法規(guī)，立足“村財鎮(zhèn)管”的前期實踐經(jīng)驗，在各自職責權限范圍內(nèi)制定并出臺《巴南區(qū)村社會計委托代理服務機構及其人員管理暫行辦法》、《巴南區(qū)村集體經(jīng)濟組織報賬員管理暫行辦法》、《巴南區(qū)村集體經(jīng)濟組織財務工作量化考核暫行辦法》、《巴南區(qū)“村財鎮(zhèn)管”工作監(jiān)督管理暫行辦法》和《巴南區(qū)“村財鎮(zhèn)管”工作責任追究暫行辦法》等專項及配套制度。其次，應在排查制度漏洞、監(jiān)管盲點、管理軟肋的基礎上，以進一步增強制度規(guī)范的針對性和操作性為重點，將原有的《巴南區(qū)村社會計委托代理制實施方案》升級為《巴南區(qū)“村財鎮(zhèn)管”工作實施細則》。最后，還應高度重視和大力推動鎮(zhèn)街、村社兩個層面的相關財務管理制度建設，指導各鎮(zhèn)街完善和制定《鎮(zhèn)（街道）“村財鎮(zhèn)管”工作管理細則》、《村（社）財務及報賬工作規(guī)范細則》等專項及配套制度，將廣大農(nóng)民群眾普遍關注的招待費、干部津補貼、工程項目招投標、集體經(jīng)濟合同等村社經(jīng)濟事項明確納入可操作性的制度規(guī)范條款，從村社財務活動的源頭夯實以制度管權、按制度辦事、靠制度理財?shù)幕A。

（二）以實踐為導向?qū)嵤┓謱优嘤?，提升“村財?zhèn)管”隊伍的素質(zhì)能力

以問題為抓手，以實踐為導向，培養(yǎng)能夠勝任依法理財、規(guī)范理財和科學理財職責的工作隊伍是夯實“村財鎮(zhèn)管”人本基礎的關鍵所在。首先，巴南區(qū)應按照《中央組織部關于加強和改進基層干部教育培訓工作的意見》、《財政部關于開展農(nóng)村財會人員財政支農(nóng)政策培訓工作的通知》、《財政部關于進一步加強財政基層培訓工作的指導意見》等文件規(guī)定，由區(qū)農(nóng)委會同其他區(qū)級相關部門聯(lián)合出臺《巴南區(qū)“村財鎮(zhèn)管”領導干部、工作人員培訓工作實施方案》，啟動巴南區(qū)“‘村財鎮(zhèn)管’千人培訓計劃”，力爭用2—3年的時間，對巴南區(qū)實施“村財鎮(zhèn)管”的21個鎮(zhèn)街、190個村的21名鎮(zhèn)街分管領導，380名村干部，63名代賬機構負責人和財務人員，190名村報賬員以及近600名村務監(jiān)督委員會委員實施分層次、全覆蓋的定期輪訓。其次，在課程內(nèi)容的安排上，應根據(jù)各受訓對象在“村財鎮(zhèn)管”工作中的定位與職責各有側(cè)重。鎮(zhèn)街領導和村社干部應側(cè)重于黨風廉政紀律和財經(jīng)法規(guī)政策的培訓，村務監(jiān)督委員會成員應側(cè)重于財經(jīng)法規(guī)和監(jiān)管技能的培訓，鎮(zhèn)街代賬機構負責人、財務人員和各村報賬員則應側(cè)重于會計制度、基礎工作規(guī)范和會計信息化等業(yè)務內(nèi)容的培訓。最后，在培訓方式上，應更加突出實務導向和操作能力的培養(yǎng)，將過去單一的理論講授方式轉(zhuǎn)變?yōu)榧媸谥v解、實驗實訓、現(xiàn)場觀摩和警示教育為一體的多元化培訓方式，以進一步增強培訓的針對性和實效性。

（三）依法強化村級組織治理基礎，理順“村財鎮(zhèn)管”工作管理體制

依法完善農(nóng)村基層組織治理結(jié)構是保障“村財鎮(zhèn)管”有序運行的重要基礎，也是不斷提高廣大農(nóng)民群眾對“村財鎮(zhèn)管”工作認可度和滿意度的必然要求。首先，巴南區(qū)應在統(tǒng)一鎮(zhèn)街代賬辦依托機構的基礎上，厘清鎮(zhèn)街農(nóng)發(fā)辦、財政所、農(nóng)服中心與代賬辦的關系，建立健全鎮(zhèn)街代賬辦的內(nèi)部控制體系，理順“村財鎮(zhèn)管”的鎮(zhèn)街工作組織管理體制，逐步實現(xiàn)農(nóng)村集體“三資”（資金、資產(chǎn)、資源）管理的一體化。其次，還應充分發(fā)揮各村黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用，在各村基層黨組織的統(tǒng)籌領導下，一方面要依法依規(guī)厘清村兩委會的工作職責和財務權限，使其在村級財務活動中能夠各司其職而不越位；另一方面要完善村務監(jiān)督委員會成員的產(chǎn)生和退出機制，著力提高其成員的責任意識和履職能力，確保其在任不缺位，履職能監(jiān)管，從而進一步夯實“村財鎮(zhèn)管”工作的村級組織治理基礎。

（四）啟動“村級財務陽光工程”，提升群眾對“村財鎮(zhèn)管”的滿意度

讓廣大農(nóng)民群眾依法有序地行使對村級財務的民主監(jiān)督權，讓村級財務在陽光下運行，是促進“村財鎮(zhèn)管”工作不斷優(yōu)化完善的重要外驅(qū)力。首先，巴南區(qū)應在廣泛征集農(nóng)民群眾意見的基礎上，從依法完善村級財務公開內(nèi)容、嚴格規(guī)范財務公開程序、健全財務公開監(jiān)督機制、重視財務公開質(zhì)詢回應以及提高村民民主理財監(jiān)督能力五個方面入手，實施“村級財務陽光工程”。其次，巴南區(qū)應有效地利用農(nóng)家院壩會、鄉(xiāng)村廣播、民間文藝演出等多種貼近基層農(nóng)民群眾的微宣講形式，講授農(nóng)村財經(jīng)法規(guī)政策，提高村民參與民主理財監(jiān)督的覺悟和水平。最后，應針對巴南區(qū)外出打工的中青年村民比例較高、留守老年村民民主監(jiān)督能力有限的實際，利用手機APP軟件、掌上巴南、巴南微云等互聯(lián)網(wǎng)信息平臺，啟動并逐步推進巴南區(qū)村級財務網(wǎng)絡公開試點工作，使外出務工村民能夠“無障礙”地行使財務知情權和民主監(jiān)督權，以進一步拓寬“村財鎮(zhèn)管”民主監(jiān)督的群眾參與渠道，提高其參與民主理財監(jiān)督活動的主動性和有效性。

（五）構建“三維協(xié)同”的監(jiān)管平臺，加強對農(nóng)村“三資”的動態(tài)監(jiān)控

從制度、機構、技術三個維度入手，以建章立制為基礎、以部門協(xié)同為依托、以技術控制為手段，構建“三維協(xié)同”的集成化監(jiān)管平臺是信息化時代加強“村財鎮(zhèn)管”動態(tài)監(jiān)管的有效手段。首先，巴南區(qū)應以貫徹實施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》為契機，嚴格按照《關于進一步加強農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理的通知》所明確的部門職責，形成由區(qū)農(nóng)委定期組織工作檢查和組織指導農(nóng)村財務審計監(jiān)督工作、區(qū)紀檢監(jiān)察部門依法查辦農(nóng)村財務違紀違規(guī)問題、區(qū)財政督導財務管理人員嚴格執(zhí)行財務法律法規(guī)、審計局負責對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計工作進行指導的多部門聯(lián)動的協(xié)同監(jiān)管工作格局。其次，應將“村財鎮(zhèn)管”運行考核納入巴南區(qū)區(qū)級有關部門和鎮(zhèn)街的年度綜合目標考核體系，明確“村財鎮(zhèn)管”工作的“一把手”負責制和責任追究制。最后，還應大力推進鎮(zhèn)街“村財鎮(zhèn)管”工作由會計電算化向財務網(wǎng)絡化管理升級，在此基礎之上，逐步構筑起集實時監(jiān)控、遠程查詢、業(yè)務處理、在線分析指導、合同和租金收取提醒、安全保密等功能為一體的“巴南區(qū)農(nóng)村‘三資’動態(tài)監(jiān)控信息平臺”，通過信息技術控制，減少人為干預，強化異動預警，將對農(nóng)村財務違紀違規(guī)行為的防控前置化，從而在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進程中更好地保障農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源的安全完整?！?/p>

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