樂業(yè)

【摘 要】城市規(guī)劃管理的效率高低影響到城市發(fā)展質(zhì)量好壞，我國城市規(guī)劃管理進程亟待進步，城市規(guī)劃現(xiàn)狀與城市發(fā)展需求不統(tǒng)一的內(nèi)因和管理方式方法不適應(yīng)城市各元素差異而導(dǎo)致的必然結(jié)果。當(dāng)今主流城市管理模式包括政府主導(dǎo)式、社區(qū)自治式和政府社區(qū)混合式三類，三者各有利弊需結(jié)合國情發(fā)揮作用。我國城市管理主要面臨政府與企業(yè)管理的范圍不清，職責(zé)權(quán)限不明，政府承擔(dān)事物繁雜，城市管理相關(guān)法律缺位等問題。政府在公務(wù)管理中責(zé)權(quán)的變革、功能的轉(zhuǎn)型、政企分離、公共行政管理分權(quán)化，管理體制機制的健全是解決問題的手段。

【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃管理；經(jīng)驗；啟示

一、國外現(xiàn)代城市規(guī)劃管理研究

現(xiàn)代西方社會生活復(fù)雜、節(jié)奏快，這使政府機構(gòu)必須靈活適應(yīng)社會公眾需求。80年代以后，許多發(fā)達(dá)國家政府開始實行分權(quán)政策，催生了自助式城市管理模式。從實踐結(jié)果看，分權(quán)機構(gòu)比集權(quán)更加靈活，處突能力較強；其次，分權(quán)機構(gòu)比集權(quán)更具活力，更有創(chuàng)新性，由于引入市場競爭，相較于集權(quán)方式更有強大內(nèi)在驅(qū)動力，同時因關(guān)乎自身核心利益，分權(quán)模式也增加了人們的責(zé)任感，提高了工作效率。

歐美日本的公共行政管理體制大多重視城市規(guī)劃、大力推進城市管理社會化、發(fā)展服務(wù)行業(yè)、政府和企業(yè)分離。由于社會形態(tài)不同，西方國家涉及城市公建行業(yè)都是獨立的行業(yè)，因市場自由競爭，行業(yè)專業(yè)化程度非常高，企業(yè)建設(shè)隊伍或產(chǎn)業(yè)管理部門都向外承包，這樣從城市管理角度提高了專業(yè)化程度與效率。

國外城市建設(shè)項目基金來源渠道也多種多樣，非常豐富。在政府投資和稅收支出兩種渠道的基礎(chǔ)上，鼓勵全社會投資減小風(fēng)險、提高融資的范圍和力度。值得一提的是，國外城市規(guī)劃管理中，市長先抓城市規(guī)劃，借助智囊團幫助編寫并組織規(guī)劃實施，類似服務(wù)外包，與上述提到的城市公建行業(yè)一樣，提高效率節(jié)約資金。

（一）政府主導(dǎo)模式下的城市管理

政府主導(dǎo)城市管理模式顧名思義是政府為主體，對城市管理相關(guān)條例與措施的制定、執(zhí)行和實施進行直接或者間接的干預(yù)，社區(qū)團體大眾自主性相對較小。其基本形式是政府相關(guān)職能部門對社區(qū)管理權(quán)限較大，社區(qū)的自主權(quán)利較小。

作為政府主導(dǎo)模式代表，新加坡是很好的例子。政府統(tǒng)一規(guī)劃住宅，設(shè)立專門部門對住宅小區(qū)、鄰里中心和社區(qū)中心及其公共服務(wù)設(shè)施進行總體規(guī)劃。工作人員通過統(tǒng)一培訓(xùn)充當(dāng)居民和政府之間溝通的橋梁。政府為居委會工作人員提供場所和設(shè)施。政府同時策劃社區(qū)活動，倡導(dǎo)必需的社會價值觀，最后對社區(qū)的建設(shè)給予財政撥款。

（二）社會自治模式下的城市管理

社區(qū)自治模式的主要特點是政府行為與社區(qū)行為相對分離，政府法律規(guī)章的制定對社區(qū)間接干預(yù)。社區(qū)中各集團組織、家庭個人之間都有利益關(guān)系，社區(qū)主要職責(zé)之一就是協(xié)調(diào)之間關(guān)系，社區(qū)負(fù)責(zé)保障社區(qū)成員的民主權(quán)利。在此城市管理模式中，政府仍為社區(qū)的發(fā)展提供宏觀規(guī)劃和資金，美國作為典型其社區(qū)發(fā)展只要不危害公共安全，社區(qū)就有權(quán)管理公務(wù)。但對社區(qū)土地開發(fā)利用政策等重要決策，則要在社區(qū)中以聽證會形式進行討論。

（三）混合模式的代表城市

混合模式中，政府對地區(qū)管理比較寬松。這類模式類似我國的居委會模式。其作用體現(xiàn)在社區(qū)的基層事務(wù)通過居委會解決，社區(qū)下設(shè)管轄社區(qū)委員會和社區(qū)公共服務(wù)工作站等，下設(shè)涉及社區(qū)組織、社區(qū)秩序、就業(yè)、環(huán)境美化、社會救助、衛(wèi)生計生、科普教育等領(lǐng)域。此模式下，政府對社區(qū)主要是通過設(shè)立管理委員會及管理聯(lián)合會等職能部門來管理，以此落實政府的基層管理權(quán)限。日本也采取這種模式，設(shè)立“社區(qū)建設(shè)委員會”和“自治活動課”等機構(gòu)?；鶎訉用?，日本設(shè)有“町會聯(lián)合會”和“町會”這兩個帶有行政色彩的自治組織，在許多方面發(fā)揮著類似我國街道和居民委員會的作用。

（表1） 三種城市規(guī)劃管理模式之比較

二、國內(nèi)城市規(guī)劃現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的城市管理體制有待完善，管理上政府與企業(yè)區(qū)分程度低，政府是城市建設(shè)者和管理者，扮演兩個角色存在利益沖突。我國的城市管理重視思想教育而法治理念淡薄。一個部門有時需承擔(dān)多種任務(wù)、分工不明，導(dǎo)致專業(yè)化程度低、效率低等問題。此外我國政府在城市規(guī)劃管理當(dāng)中處在全能的位置，存在弊端，因為項目的成敗始終會有人提出反對意見，造成政府公信力減弱。

（一）城市無序擴張與城市化的造成問題的難以管理

隨著城市社會、經(jīng)濟和文化各領(lǐng)域的發(fā)展速度加快，城市內(nèi)涵及物質(zhì)總量也逐漸豐富，城市城區(qū)面積面臨加速擴張壓力。城鄉(xiāng)間的空間差距縮小，兩者物質(zhì)差距也在縮小。但城市擴張往往帶來各種問題，如城市的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的情況嚴(yán)重不足、資金與預(yù)算不足、人口增長導(dǎo)致的城市教育宣傳資源的不足等。

（二）環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

城市發(fā)展造成大量環(huán)境問題。發(fā)展中國家臟、亂、差的特性并不新鮮，國內(nèi)很多城市缺乏環(huán)境管理的人才和有效機制。其中較突出的是城市固體垃圾的處理問題，迫切需要污水和固體廢物的綜合管理計劃。水質(zhì)污染和廢水處理問題不可忽視，人口增長對污水處理設(shè)備造成更大壓力，污水由于缺乏監(jiān)控而趨于復(fù)雜化，污水的偷排漏排造成大量清潔用水污染，對水環(huán)境造成破壞。

（三）交通和環(huán)境噪聲、空氣污染問題管理不到位

城市發(fā)展帶來交通管理壓力，我國城市機動車保有量逐年增加，人口聚集效應(yīng)加劇空氣污染，霧霾發(fā)生率快速上升，嚴(yán)重威脅人們健康。我國的大城市亟需建成合理的建設(shè)機制和管理機制，通過優(yōu)化公共交通減少交通發(fā)展帶來的環(huán)境壓力。交通線路優(yōu)化也不可小覷，優(yōu)化精簡的城市公共交通方案能減少城市能源消耗，也使置身其中的人們能用更少的時間與資源辦更多的事，增加效率。

三、國內(nèi)外城市管理差異比較

我國經(jīng)濟體制和政治體制與西方背景不同，相比國內(nèi)發(fā)達(dá)國家城市管理大多具有完善的法律體系支撐，法律的完善可更好保障行政措施的有效實行，減少管理成本，提高系統(tǒng)的運作效率，也能更好抑制腐敗發(fā)生。而在管理系統(tǒng)的建立健全方面，美國針對特殊的項目機構(gòu)都建立了專門的監(jiān)督委員會，有效快速形成對某事件的分析，并給出建設(shè)性意見，為政府決策提供良好的意見支持。在國內(nèi)也有此類機構(gòu)，其作用也相類似，但是在運作的效率上尚有欠缺，不夠靈活。在政府職能方面，外國的模式更多是充分發(fā)揮社區(qū)與非營利性社會組織的力量，提升了自我決策與自我管理的能力。我國在此方面更加保守，政府基本主導(dǎo)大部分公共建設(shè)項目，企業(yè)則在政府指導(dǎo)下進行項目的實施。此外，國外城市規(guī)劃管理更加注重科學(xué)手段的引入，重視并順應(yīng)現(xiàn)代化城市發(fā)展的需要，加強對物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的運用，更好收集社會信息和整合社會服務(wù)資源，同時也為公共服務(wù)提供技術(shù)支持，政府則通過這樣類似外包服務(wù)的形式間接地提高了行政管理的能力與效率，這對促進社會高效和諧運作有著很高的借鑒價值。

四、意見與建議

對于我國城市規(guī)劃管理的意見與建議主要可以集中在以下幾點：政府重視行政模式的轉(zhuǎn)型。從管理的體制上必須要堅持專業(yè)、社會、靈活、法制等原則，應(yīng)該著手把政府做小做精。在政府的功能上可以適當(dāng)減少，但是在政府的專業(yè)化程度上應(yīng)該大大增強；權(quán)利的下放。分權(quán)無疑大大增強了政府服務(wù)的靈活性，也縮短政府處理日常事務(wù)的時間；制定科學(xué)的中長期政府發(fā)展規(guī)劃，如我國目前在實施和編寫的“十二五”規(guī)劃和“十三五”規(guī)劃等；法規(guī)條例的健全。健全完善城市規(guī)劃管理的相關(guān)法規(guī)條例能使政府在把握管理的控制階段能有可靠依據(jù)；最后，提高居民的參與程度。公眾參與度有廣義與狹義之分，狹義上講公眾參與是公眾在面臨公共事務(wù)需要群策群力時，進行意見發(fā)表和投票。這是現(xiàn)代民主政治的重要指標(biāo)，也是公民的一項基本權(quán)利義務(wù)。廣義上的公眾參與除了政治參與以外還必須包括對公共利益、公共事物管理等方面的參與。公眾可以在公共管理活動中直接參與關(guān)乎自己切身利益的事物，更進一步使公眾實時參與相關(guān)法規(guī)的制定、決策、實施與管理等。

我國公共事務(wù)管理中的民眾參與體現(xiàn)程度還不高，因為民眾參與建立在代議制的制度環(huán)境下，意見從普通民眾到人民代表的這個過程的完善與否，決定著公眾的意愿是否能夠被完全表達(dá)。人們說在代議制的政府之中，人民和選民只有在投票的那天才是自由的，公眾對代議制政府下的公共機構(gòu)控制力量實際上微乎其微。當(dāng)下我國主要處于由公眾選擇特定的人參與設(shè)計規(guī)劃公共事務(wù)的模式中，公眾直接參與公共事務(wù)設(shè)計規(guī)劃的機會比較少?！巴镀敝皇枪婌o態(tài)地表達(dá)自己的偏好，而參與則是動態(tài)地表達(dá)。參與者可以以自己的價值觀來改變世界?！碑?dāng)然民主并不代表任何事情都由公眾來決定產(chǎn)生，民眾需要在關(guān)乎自己切身利益的事件上表達(dá)自己意愿的權(quán)利。

【參考文獻】

[1]王福全.國外城市管理經(jīng)驗分析和環(huán)境保護問題探討[J].東方企業(yè)文化·公司與產(chǎn)業(yè).2012（7）：29.

[2]孫仕敏，劉玲玲.國外城市管理實踐與我國的啟示[J].北京城市學(xué)院學(xué)報.2014（1）：30-38.

[3]冷熙亮.國外城市管理體制的發(fā)展趨勢及其啟示[J].城市問題.2001（1）：48-50.

[4]邵任薇.國外城市管理的公眾參與[J].江海學(xué)刊.2003（2）：100-105.

[5]鄭凌燕.國外城市管理資鑒[J].特別策劃.2013（9）：14-15.