張　敏

(河南大學 法學院,河南 開封 475001)

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論法治政府建設指標體系設置的科學性——以《河南省法治政府建設指標體系(征求意見稿)》為例

張敏

(河南大學 法學院,河南 開封 475001)

摘要：法治政府建設指標體系是可量化的考核指標,用以衡量法治政府建設的進程,其科學性決定了可行性,體現(xiàn)為設置主體和內容的科學性。設置主體應結合專家理性和大眾民主,包括法學專家、政府、公眾三方,凸顯政府治理的多元化。設置內容的科學性體現(xiàn)在：積極行政理念下的服務型行政執(zhí)法指標；權責一致要求的責任機制指標；行政決策中的公眾參與指標。設置內容尚有不科學之處：定性指標多,定量指標少；對省級人大常委會的作用重視不夠；評價體系中公眾評價機制缺失。對此應修正設置以增強科學性。

關鍵詞：法治政府；指標體系；設置；河南省；科學性

2012年黨的十八大提出“到2020年基本建成法治政府”。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中提出“建設法治中國,必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化”,要求“建立科學的法治建設指標體系和考核指標”,即要求一套可量化的指標,衡量法治政府建設的進程,實現(xiàn)依法行政。當前我國法治政府指標體系的制定還處于起步階段,湖北省、廣東省等省市已經(jīng)正式出臺了《法治政府建設指標體系》,各地都在積極開展考核指標的制定工作,指標體系的設置各有不同,其科學性問題有待研究。2014年11月20日,在河南省政府法制網(wǎng)上公布了《河南省法治政府建設指標體系(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》),本文以此為例,從設置主體和設置內容兩方面分析法治政府建設指標體系設置的科學性,以期對法治政府建設有所裨益。

一、法治政府建設與指標體系設置的關系

目前對法治政府的評估指標有兩種,一種是理論上的概括評價,如有限政府、陽光政府、廉潔政府、誠信政府、服務政府、參與式政府、責任政府。但這些價值評價標準主觀性很強,不宜客觀衡量一個政府法治建設水平。故此,另一種評價方案就顯得尤為必要,即把“法治政府”客觀化、具體化、量化,形成可以測量的指標體系,去評判政府法治建設水平,體現(xiàn)其行政法治理念。

從國際上看,法治政府績效考核標準的確立受到西方國家法治評估的影響。它肇始于20世紀60年代西方發(fā)達國家的社會指標運動[1]。該運動對單純的經(jīng)濟指標進行反思,認為社會發(fā)展和國家建設是可以評估的,并設計了多樣化的社會指標進行監(jiān)測和評價,保障人權。法治評估是該運動的組成部分,認為政府法治建設是可以測量的,并設計了一系列的指標體系對法治政府測量。主要是體制內指標體系和體制外指標體系的評估,前者是通過立法對國家和地方法治績效進行評估,后者由非政府組織進行評估。

從國內看,法治政府績效考核標準的確立是適應地方法治建設熱潮的需要。十八屆四中全會做出全面推進依法治國的重大決策,為了推動中國法治建設進程,法治建設從中央轉向地方,地方法治建設成為學術界研究的熱點和實踐中貫徹的核心問題。自2004年江蘇省提出“法治江蘇”以來,地方法治建設就相繼列入地方省市的發(fā)展規(guī)劃。當前,地方法治建設呈現(xiàn)出三種樣態(tài)：以湖南為代表的“程序性法治”,以浙江為代表的“市場型法治”和以廣東為代表的“自治性法治”[2]。這三種模式體現(xiàn)了地方法治建設的積極性,也是法治建設從中央轉向地方的體現(xiàn),地方法治建設有利于推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

從功能上看,法治政府指標體系用以評價法治建設的績效,具有評價、預測、指引、激勵等功能?？茖W的法治政府績效考核指標能評價政府是否依法行政,使各級政府及其工作部門預測自己的行為是否符合建構法治政府的要求?？茖W的指標體系指引各級政府及其工作部門的行為,并起到激勵作用。

河南省法治政府建設指標體系的制定,對于“法治河南”的建設具有重大意義。第一,有利于堅持河南省法治政府建設的正確方向,為“法治河南”提供具體的標準依據(jù)。第二,有利于進一步促進政府依法行政,實現(xiàn)政府治理的現(xiàn)代化和國家建設的現(xiàn)代化。第三,有利于檢驗一個市縣和行政部門依法行政工作的有效性,在考核的過程中發(fā)現(xiàn)問題和缺陷,并及時予以解決。第四,有利于行政相對人權益的保護,增進政府和社會大眾之間的信任和互動。

二、法治政府建設指標體系設置主體的科學性

公正客觀的考核標準才能保證考核結果的真實有效性,而考核標準的設置主體是否客觀、民主直接決定了考核標準的科學性。自然正義原則是現(xiàn)代民主國家依法行政的基本原則,要求“任何人不能做自己案件的法官”,作為考核政府依法行政的標準設置自然不能僅僅由政府部門來設置?，F(xiàn)代行政由以強制為特點的管理過渡到以協(xié)商為特點的治理,行政治理強調多元參與,參與主體涉及行政決策者、受行政決策影響的行政相對人和社會公眾、社會第三部門以及有關專家,體現(xiàn)在法治政府建設指標體系中,就是法律專家、公眾和政府三方主體共同設置指標體系。

法治政府建設指標體系的設置主體應發(fā)揮專家的知識理性以及公眾參與的民主性,由法學專家和公眾同政府一起參與制定過程?！靶姓?guī)則制定是一個通過特定法律程序而使不同類型的知識得到恰當運用,為行政規(guī)則提供正當性和理性的過程”[3]。法治政府建設指標體系的設置屬于行政規(guī)則的制定,是知識運用的過程,應發(fā)揮法律專家、公眾和政府的優(yōu)勢,使不同類型的知識得到充分合理的運用,為法治政府建設指標體系的設置提供科學合理性。

首先,法律專家的知識化和專業(yè)化能夠保證指標體系的客觀理性。法律專家因受過專業(yè)訓練,具有系統(tǒng)、專業(yè)的行政知識,且在長期的實踐中形成一定的法律邏輯思維和事實經(jīng)驗,在制定規(guī)則時,更能考慮到公共利益,達至依法行政的目標。因此,法治政府建設指標體系的設置主體應以法律專家為核心力量。

其次,指標體系的設置還要強調公眾參與,以保證指標體系設置的民主性和正當性。公眾參與法治政府建設指標體系設置體現(xiàn)了民主法治原則。黨的十八大明確指出,堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革,必須堅持黨的領導,實現(xiàn)人民當家做主。尤以人民當家做主為根本,增強黨和國家的活力,這也是中國憲法的重要內容,是“人民自我規(guī)定的權利”[4],體現(xiàn)在法治政府建設中,就是由公眾參與法治政府建設指標體系的設置。公眾參與是民主化的動力,也是法律秩序建構的活力,更是減少群體性糾紛達至社會穩(wěn)定的重要因素。公眾參與法治政府建設指標體系設置具有了正當性,公民更愿意服從自己參與制定的規(guī)則。公眾參與制定也是制約專家權力的有效方式,防止專家被“俘獲”成為某種利益的代言人。

最后,指標體系的設置主體仍為政府部門,以克服專家理性和公眾民主的局限性。在當前行政事務復雜的時代,專家也會受到知識的限制,也會出現(xiàn)專家無能,也有可能出現(xiàn)專家被俘獲。公眾參與可能出現(xiàn)參與過度、不理智的情形,或受制于自身狹隘的利益而忽視公眾利益。為克服這些局限性,指標體系的設置主體還要有政府部門的有效參與,以保證指標體系具有可行性。在具體操作中,可以以政府法制辦為主體,以法律專家為核心力量,以相關行政部門為輔助力量,結合公眾的建議進行設計。在具體制定指標體系過程中,召開由法學專家和政府相關部門和公眾代表參與的論證會。當前,結合河南省法治政府建設指標體系制定的情況來看,應對《征求意見稿》進行專家論證和公眾建議征集。

三、法治政府建設指標體系設置內容及修正

(一)《征求意見稿》設置理念及有關內容的科學性

河南省構建的法治政府建設指標體系,共十項一級指標,其主要指標符合國務院《全面推進依法行政實施綱要》中七項指標所要求的內容,體現(xiàn)了河南省政府依法行政的法治理念,彰顯了地方法治建設的漸進理性。(見表1)

《征求意見稿》在設置理念上體現(xiàn)了河南省法治政府建設指標體系的宏觀視野,具有科學性,即法治政府建設是一個綜合性系統(tǒng)工程,蘊含了服務型政府、有限政府、高效政府、責任政府、民主政府等多重價值要求。第一項一級指標“依法行政能力建設”對應高效政府；第四項一級指標“服務型行政執(zhí)法”對應服務型政府；第六項一級指標“全面落實行政執(zhí)法責任制”和第九項一級指標“社會矛盾和防范”對應責任政府；第八項一級指標“行政權力監(jiān)督和制約”對應有限政府；第三項一級指標“行政決策”中的第二項二級指標 “推行重大行政決策公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定制度”對應民主政府。

《征求意見稿》的亮點之一是第四項一級指標“服務型行政執(zhí)法”。該指標以“推行行政指導制度”等作為二級指標,該二級指標下還有“推行柔性執(zhí)法”“綜合運用提醒、約談、示范、協(xié)商、契約、建議、勸導等非強制手段方式開展工作”等四項三級指標。該項指標及其下級子指標的確定一方面突顯了服務型政府的建構理念,另一方面也體現(xiàn)了政府治理方式的革新和政府治理的現(xiàn)代化?！胺招托姓?zhí)法” 要求政府不僅僅是被動行政的“消極政府”,還是主動行政的“積極政府”,體現(xiàn)了積極政府理念和行政執(zhí)法手段革新的必要性。

19世紀初,由于奉行自由主義“消極政府”的理念,政府扮演“守夜人”角色,行政限于治安、國防、稅務、外交等領域,但到了19世紀末20世紀初期時,行政國家出現(xiàn),現(xiàn)代行政擴展到包括工商、交通、衛(wèi)生、質檢、金融規(guī)制、環(huán)保、勞動就業(yè)保障、婦女兒童保障、社會福利等在內的幾乎所有的社會生活領域,“從搖籃到墳墓”的福利國家出現(xiàn)了,“積極政府”自是應有之義。隨著行政領域的擴大,公共行政的變遷,行政執(zhí)法發(fā)展較快。由公共變遷引起由強制行政過渡到給付行政,以行政處罰、行政強制、行政命令、行政征收等為主的強制行政已經(jīng)不能適應行政法治的需求,過渡到以行政給付、行政獎勵、行政資助、行政指導等為主的給付行政。

在“積極政府”履職過程中,傳統(tǒng)的強制手段不符合法治要求且容易導致極端行為,引發(fā)群體性事件,因此對行政執(zhí)法手段的革新是法治政府建構的應有之義,由管理到治理的行政理念需要彰顯,這也是中共十八屆三中全會關于全面深化改革的《決定》中“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的要求?！墩髑笠庖姼濉诽岢鲆浴疤嵝?、約談、示范、協(xié)商、契約、建議、勸導”等非強制執(zhí)法手段履行“服務型行政執(zhí)法”,體現(xiàn)了行政執(zhí)法發(fā)展的新趨勢,即由管理到治理,由強制行政到給付行政的過渡,有利于加快河南省政府職能轉變,提高行政效率。

表1　《河南省法治政府建設指標體系(征求意見稿)》的設置

《征求意見稿》的亮點之二是第三項“行政決策”中的第四項二級指標“建立重大決策跟蹤反饋、終身責任追究制及責任倒查機制”。該項內容規(guī)定對決策后評估、責任追究,保障了行政決策的理性和科學性。該規(guī)定體現(xiàn)了“權責統(tǒng)一”原則,法治政府的責任和權力是對等的,行政機關及其工作人員依法擁有行政權力,也應負有同等的行政責任。一個非理性的決策不僅會損害行政相對人的利益,而且會給國家和社會帶來巨大的損失。該規(guī)定符合《公務員法》的理念和要求。我國《公務員法》第82條第3款規(guī)定：“領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的,或者對重大事故負有領導責任的,應當引咎辭職?！薄耙剔o職”的規(guī)定是對作為公務員的領導成員行政工作的警醒和法律約束,《征求意見稿》中 “終身責任追究制度”“責任倒查機制”的規(guī)定對于行政決策主體做出者具有長效的監(jiān)督機制,在一定程度上能防范腐敗,構建廉潔政府。

表2　河南省法治政府建設指標體系的修正設置

《征求意見稿》的亮點之三是第三項一級指標“行政決策”中的第二項二級指標“推行重大行政決策公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定制度”。體現(xiàn)了“公眾參與”在現(xiàn)代行政國家建構中的重要意義。公民參與立法和行政決策能增強立法和行政決策的民主性和實效性。對于重大行政決策的做出,實行專家論證和公眾參與,增加政府與公民的互動和信任,能增加行政決策的實效性,預防群體性糾紛,構建和諧社會。對于重大行政決策的做出,實施風險評估是政府治理理念的創(chuàng)新,合法性審查和集體討論決定制度則在程序上防范不理性行政決策的做出。

(二)《征求意見稿》尚存不科學之處

首先,定性指標多,定量指標少。如第二項“制度建設”指標涉及四個二級指標,其定性為“完善”“加強”“提高”有關立法工作,體現(xiàn)了河南省政府對立法制度建設的重視,其初衷值得肯定。但是,在一級子項中全部使用定性指標,缺乏定量指標的規(guī)范,不能體現(xiàn)指標體系的客觀和具體量化,不足以引起市縣政府和行政部門的重視,在實踐中也難以操作。在這四個二級指標之下分別有三級指標,在三級指標中同樣存在類似問題。以第二項二級指標“加強重點領域立法”為例,該指標下第一項三級指標內容為“按照有利于調動人民群眾積極性和創(chuàng)造性、激發(fā)社會活力和競爭力、解放和發(fā)展生產(chǎn)力、維護公平正義、規(guī)范權力運行的要求,加強和改進制度建設”。從這三級指標來看,其核心是“加強和改進制度建設”,前面的定語很長,卻不具有考量性,即使是該核心話語也體現(xiàn)不出如何具體評價,在實際考評時,該項規(guī)定的內容可能就會流于形式。同樣,第九項 “社會矛盾防范和化解”指標中規(guī)范了“健全社會矛盾預防和化解機制”“依法辦理行政復議案件”等四項二級指標,這些二級指標量化不夠,可以直接修正設置為“行政調解成功率”“行政復議案件辦理成功率”等更為具體客觀的指標。

作為考評依據(jù)的指標體系應突出具體定量。筆者比較了《廣東省法治政府建設指標體系(試行)》《湖北省法治政府建設指標體系(試行)》《溫州市法治政府建設指標體系(試行)》等多個省市的法治政府建設指標體系,認為浙江省法治政府建設指標體系設置兼顧了定性和定量問題,值得我們借鑒。浙江省指標體系中“制度質量”指標中設置了四項二級指標,分別為：(1)同級人大對規(guī)章和規(guī)范性文件質量的評價；(2)規(guī)范性文件合法性審查率；(3)規(guī)章和規(guī)范性文件糾錯數(shù)；(4)規(guī)章和規(guī)范性文件備案率?？梢?二級指標突出“審查率”“糾錯率”和“備案率”這些量化指標,具有客觀性、可行性,突出了考核評價指標的科學性,“并且能夠通過日常性統(tǒng)計分析來取得數(shù)據(jù)”[5]。因此,在河南省法治政府建設指標體系的制定中也應盡可能選擇量化指標,以便獲取數(shù)據(jù)使考核取得實效。

其次,在《征求意見稿》的第二項一級指標中“制度建設”部分對河南省人大及其常委會的作用體現(xiàn)不夠。根據(jù)《憲法》《立法法》以及《組織法》的有關規(guī)定,河南省人大對政府的規(guī)章和規(guī)范性文件有備案審查權,并通過備案審查監(jiān)督河南省政府制度建設狀況,因此對省人大的監(jiān)督作用應予以突出,特別是針對制度建設方面,需要設置同級人大對規(guī)章和規(guī)范性文件質量的評價。

(三)修正設置

首先,為了確保評價數(shù)據(jù)的客觀獨立性,防止行政主體自評中的擴大成績傾向,可以引入公眾評價機制,即由公眾對每個一級指標進行評價,把公眾評價放在二級指標中,公眾評價可以在一定程度上起到糾偏作用?；蛘咴谝患壷笜酥兄苯釉O置“公眾滿意度”。

其次,《征求意見稿》在整個框架上需要作進一步的調整。一級指標中的第四項“服務型行政執(zhí)法”、第五項“行政執(zhí)法”、第六項“全面落實行政執(zhí)法責任制”,這三項內容都是有關行政執(zhí)法的指標,所以在一個大項中體現(xiàn)即可。無論是服務型行政還是強制型行政,其行政執(zhí)法行為都是要通過執(zhí)行力得以實現(xiàn)的,故此,考核指標也應是對“執(zhí)行力”進行考核?？梢园堰@三項一級指標作為“行政執(zhí)法行為規(guī)范與責任”指標中的二級指標,并列存在。

在已公布的省市法治政府建設指標體系的基礎上,結合《征求意見稿》,筆者大膽嘗試設計了法治政府績效評價指標體系(見表2),可供有關部門參考。

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(責任編輯：吉家友)

·法學研究·

作者簡介：張敏(1976-),女,河南?？h人,河南大學法學院講師,西南政法大學博士生,研究方向為憲法學、政府治理。

基金項目：教育部人文社科基金青年項目( 12YJC820009)；河南省政府決策研究招標課題(2013B057)

收稿日期：2015-02-18

中圖分類號：D921.12

文獻標志碼：A

文章編號：1003-0964(2015)04-0045-05