周　威

(遼寧大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,遼寧 沈陽(yáng) 110036)

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我國(guó)二元財(cái)政的演進(jìn)及改革策略

周威

(遼寧大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,遼寧 沈陽(yáng) 110036)

摘要：我國(guó)財(cái)政在收入、支出及管理方面,在城鄉(xiāng)有著明顯不同的制度安排。二元財(cái)政作為二元經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)成部分,是在新中國(guó)成立后的特定歷史時(shí)期形成的,經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期、民生財(cái)政時(shí)期三個(gè)階段。通過(guò)測(cè)度二元財(cái)政強(qiáng)度,發(fā)現(xiàn)前兩個(gè)階段二元財(cái)政好轉(zhuǎn)和惡化交替出現(xiàn),第三個(gè)階段二元財(cái)政改善是主要趨勢(shì)?，F(xiàn)階段,二元財(cái)政具有新特征。二元財(cái)政改革的方向是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。只有通過(guò)合理財(cái)政分權(quán),協(xié)調(diào)地區(qū)差異,加大支農(nóng)力度,規(guī)范政府行為,打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的壁壘,才能從根本上解決二元財(cái)政問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：二元財(cái)政；演進(jìn)；改革；二元經(jīng)濟(jì)

二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是指城市現(xiàn)代工業(yè)部門與農(nóng)村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門并存的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。在工業(yè)化階段,發(fā)展中國(guó)家都經(jīng)歷了由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的演進(jìn),也就是異質(zhì)的二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換為同質(zhì)的一元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的過(guò)程。中國(guó)目前正處于二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期,學(xué)界對(duì)此沒(méi)有爭(zhēng)議。然而持與二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的“二元財(cái)政”觀點(diǎn)的學(xué)者并不多。特別是新世紀(jì)關(guān)于“三農(nóng)”的12個(gè)中央一號(hào)文件出臺(tái),其核心思想是城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。作為中國(guó)二元經(jīng)濟(jì)主要致因的“二元財(cái)政”這一概念能否成立？以及人們對(duì)“二元財(cái)政”存在的階段、還有沒(méi)有研究?jī)r(jià)值等問(wèn)題爭(zhēng)議較大。

一 、文獻(xiàn)回顧

Lipton在1977年提出了城市偏向的概念[1]5。在價(jià)格政策方面,由于發(fā)展中國(guó)家控制市場(chǎng)和設(shè)置貿(mào)易壁壘,導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià),而城市生產(chǎn)的商品價(jià)格高于市場(chǎng)價(jià)。非價(jià)格方面的城市偏向政策,首先,表現(xiàn)在公共投資政策上,政府往往將積累剩余投資到有利于城市地區(qū)的工業(yè)或其他項(xiàng)目上,以加快工業(yè)化進(jìn)程。其次,體現(xiàn)在國(guó)家的稅收政策上,國(guó)家對(duì)農(nóng)村居民的征稅超過(guò)對(duì)同等收入的城市居民,而政府公共投資和利益分配卻很少惠及鄉(xiāng)村地區(qū)。再次,農(nóng)村資金通過(guò)“金融城市偏向”流向城市[2]。

我國(guó)學(xué)者是從21世紀(jì)初開(kāi)始關(guān)注城鄉(xiāng)二元財(cái)政的。此時(shí)恰逢農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重,財(cái)政對(duì)農(nóng)村支持不足。田明從財(cái)政收入角度來(lái)考察二元財(cái)政,認(rèn)為我國(guó)從20個(gè)世紀(jì)50年代開(kāi)始在推行的城鄉(xiāng)二元稅收制度是21世紀(jì)初鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難和農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的根源[3]。何振一在研究中國(guó)農(nóng)村財(cái)政困難時(shí),用“公共分配的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”來(lái)表達(dá)“二元財(cái)政”的概念,將其定義為“針對(duì)城市與農(nóng)村政府執(zhí)行職能所需要的財(cái)力,分別采取不同的動(dòng)員與供給方式來(lái)滿足的一種特殊的制度安排”[4]。傅道忠則認(rèn)為城鄉(xiāng)居民之間在收入分配以及公共服務(wù)水平方面存在的差距,在很大程度上與我國(guó)長(zhǎng)期推行城鄉(xiāng)有別的二元財(cái)政制度有關(guān)。從財(cái)政收入和支出兩個(gè)方面,分析了其向城市居民傾斜的特征[5]。文峰肯定了二元財(cái)政體制的存在,他認(rèn)為我國(guó)財(cái)政制度具有從農(nóng)村和農(nóng)業(yè)獲得財(cái)政收入多、支出少的二元化特征。在過(guò)去,財(cái)政制度具有從農(nóng)業(yè)單方面獲取剩余、為工業(yè)化提供資金積累的功能。當(dāng)農(nóng)業(yè)基本完成了向工業(yè)提供積累的任務(wù)之后,財(cái)政仍然延續(xù)了城鄉(xiāng)和工農(nóng)業(yè)不平等的財(cái)政政策[6]。

真正從二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的角度來(lái)分析二元財(cái)政的是劉明慧和崔慧玉。他們認(rèn)為二元經(jīng)濟(jì)既是發(fā)展中

國(guó)家普遍存在的現(xiàn)象,又是這些國(guó)家貧困落后的重要根源,而公共財(cái)政的二元分配體制卻在很大程度上起著進(jìn)一步固化二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的作用[7]。秦海林則明確了二元財(cái)政的定義,他認(rèn)為二元財(cái)政是指在二元經(jīng)濟(jì)中,一國(guó)的財(cái)政收入與支出可以劃分為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)兩大部分,而且這兩大部分在結(jié)構(gòu)上具有明顯的二元經(jīng)濟(jì)色彩。二元財(cái)政內(nèi)生于二元經(jīng)濟(jì),又反作用于二元經(jīng)濟(jì)[8]。

隨著研究的不斷深入,學(xué)者們逐漸厘清了“二元財(cái)政”概念,認(rèn)識(shí)到我國(guó)財(cái)政在收入、支出及管理方面,在城鄉(xiāng)有著明顯不同的制度安排。二元財(cái)政內(nèi)生于中國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),隨著我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化,二元財(cái)政還在不斷變化發(fā)展之中,但是學(xué)者對(duì)二元財(cái)政的研究卻趨于停滯,也缺少?gòu)臍v史演進(jìn)角度對(duì)二元財(cái)政的考察。

二、二元財(cái)政的測(cè)度和變化趨勢(shì)

對(duì)于來(lái)自農(nóng)業(yè)部門的財(cái)政收入,統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)只包含了農(nóng)業(yè)稅,而沒(méi)有計(jì)算收費(fèi)、攤派等負(fù)擔(dān),而農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的統(tǒng)計(jì)比較全面準(zhǔn)確。所以這里只用財(cái)政支出測(cè)度二元財(cái)政。另外,二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的核心是人口的轉(zhuǎn)移。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)農(nóng)村人口不斷向城市遷移,城鎮(zhèn)化率已經(jīng)從1978年17.92%發(fā)展到2012年的52.57%。只用農(nóng)業(yè)財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重,而沒(méi)有考慮到人口遷移因素,對(duì)二元財(cái)政的測(cè)度是不準(zhǔn)確的。這里用每1%的農(nóng)業(yè)人口享有的財(cái)政支出占比①對(duì)二元財(cái)政進(jìn)行測(cè)度。

設(shè)R為每1%的農(nóng)業(yè)人口享有的財(cái)政支出占比,RF為農(nóng)業(yè)財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重,RP為農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诒戎?則：R=RF/RP。R越小,農(nóng)業(yè)人均財(cái)政支出占財(cái)政支出總份額越小,二元財(cái)政強(qiáng)度越大,反之亦然。經(jīng)過(guò)計(jì)算,1950年至2012年我國(guó)每1%的農(nóng)業(yè)人口享有的財(cái)政支出占比,最大值為1964年的0.201 7,最小值為1951年0.040 4；而每1%的非農(nóng)業(yè)人口享有的財(cái)政支出占比,最大值為6.568 8,最小值為2.567 8,非農(nóng)業(yè)指標(biāo)高于農(nóng)業(yè)指標(biāo)16.9—155倍。

我國(guó)城鄉(xiāng)二元財(cái)政的演變具有明顯的階段性特征(見(jiàn)圖1)。二元財(cái)政作為二元經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)成部分,是在新中國(guó)成立后的特定歷史時(shí)期形成的,經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期(1953—1978年)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期(1979—2002年)、民生財(cái)政時(shí)期(2003年至今)三個(gè)階段,前兩個(gè)階段二元財(cái)政好轉(zhuǎn)和惡化交替出現(xiàn),第三個(gè)階段二元財(cái)政改善是主要趨勢(shì)。新世紀(jì)以來(lái),盡管我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革取得很大成就,但是工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間國(guó)民收入關(guān)系尚未完全理順,國(guó)家資金、政策、制度等資源配置向城市傾斜的格局沒(méi)有完全打破,即國(guó)家總體改革發(fā)展的成果在城鄉(xiāng)和工農(nóng)之間的分配有失均衡[9],遠(yuǎn)未達(dá)到“實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”的改革目標(biāo),二元財(cái)政依然存在。

圖1　每1%的農(nóng)村人口享有的財(cái)政支出占比(R)變化趨勢(shì)②

三、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的二元財(cái)政(1953—1978年)

(一)二元財(cái)政的形成

1953年“一五”計(jì)劃實(shí)施,新中國(guó)選擇了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略。在當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的情況下,農(nóng)業(yè)成為籌集工業(yè)化建設(shè)資金的主要來(lái)源。1953年至1978年財(cái)政從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移資源,促使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成和強(qiáng)化,這一時(shí)期也是二元財(cái)政形成和固化時(shí)期。工業(yè)部門對(duì)農(nóng)業(yè)剩余的占有是隱蔽而強(qiáng)硬的,即不是通過(guò)稅收和轉(zhuǎn)移支付的手段,而是主要通過(guò)價(jià)格等手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。

(二)二元財(cái)政的特征

1.二元財(cái)政收入制度

國(guó)家為推進(jìn)工業(yè)化,建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,采取工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”政策。其結(jié)果是國(guó)有企業(yè)收入和積累增加,并上繳國(guó)家財(cái)政,由財(cái)政根據(jù)國(guó)家計(jì)劃,統(tǒng)籌安排使用,主要用于與工業(yè)化相關(guān)的支出。農(nóng)業(yè)稅收由財(cái)政集中起來(lái),也用于工業(yè)化和城市的發(fā)展。1952—1978年的26年間,國(guó)家通過(guò)“剪刀差”的形式從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出資金3 917億元,以稅收等形式轉(zhuǎn)移出資金935億元,兩項(xiàng)合計(jì)4 852億元。扣除同期財(cái)政返還給農(nóng)業(yè)的各項(xiàng)支出,農(nóng)業(yè)凈流出資金為3 120億元,這等于同期全民所有制非農(nóng)企業(yè)固定資產(chǎn)原值的73. 2%[10]。

2.二元財(cái)政支出制度

農(nóng)村公共品供給不足,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、教育、文化、衛(wèi)生等公共事業(yè)費(fèi)的投入遠(yuǎn)低于城市。農(nóng)村公共品主要通過(guò)農(nóng)民集資或提供勞動(dòng)來(lái)籌集,而不是由財(cái)政支出解決。攤派在農(nóng)民身上的勞役是節(jié)約農(nóng)村財(cái)政支出的一個(gè)隱形方式,這些勞役付出主要用于農(nóng)村公共工程。整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以義務(wù)工和累計(jì)工的形式對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模的近乎無(wú)償?shù)氖褂茫灰栽黾庸し?、降低工分值的形?對(duì)社隊(duì)形成一種事實(shí)上的攤派,間接占有農(nóng)村資源?！叭嗣窆纭睍r(shí)期盛行的“共產(chǎn)風(fēng)”和“平調(diào)風(fēng)”更是直接占有農(nóng)民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)。

3.二元財(cái)政管理制度

1951年財(cái)政狀況好轉(zhuǎn)后,改為三級(jí)財(cái)政。隨后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)從個(gè)體農(nóng)業(yè)不斷集體化,1958年發(fā)展成“人民公社”體制,為統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度和“剪刀差”政策奠定了基礎(chǔ),并且規(guī)定以社為單位征收農(nóng)業(yè)稅；個(gè)體農(nóng)民繳納農(nóng)業(yè)稅的,加征一至五成。高度集中的財(cái)政體制和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體化,有利于國(guó)家對(duì)農(nóng)村資源的占有。

(三)二元財(cái)政的強(qiáng)度變化

觀察圖1可知,這一時(shí)期,二元財(cái)政有三次較大幅度的波動(dòng)：1953—1964年,二元財(cái)政改善,R由0.063 2提高到0.201 7。這個(gè)時(shí)期出于恢復(fù)和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的需要,政府認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位；農(nóng)業(yè)合作化、“大躍進(jìn)”和“人民公社化”運(yùn)動(dòng)客觀上要求增加對(duì)農(nóng)業(yè)部門的投入。1965—1970年,二元財(cái)政惡化,R由0.141 6下降到0.089 8,1963年制定“三五”計(jì)劃時(shí),原本設(shè)想解決“吃穿用”問(wèn)題。1964年8月,美國(guó)轟炸北越,使中央不得不把計(jì)劃的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到戰(zhàn)備問(wèn)題上來(lái),提出搞三線建設(shè),即加強(qiáng)戰(zhàn)備和改變內(nèi)地落后工業(yè)交通布局,所以農(nóng)業(yè)部門的財(cái)政支出相應(yīng)減少。1971—1978年二元財(cái)政漸趨好轉(zhuǎn),R由0.098 4漲到0.159 5。這一時(shí)期,由于農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)有所進(jìn)步,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到改善,提出了明確的農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展目標(biāo)。國(guó)家財(cái)政在有條件的社、隊(duì)成立農(nóng)機(jī)站并投資,支持群眾性農(nóng)具改革運(yùn)動(dòng),增加對(duì)農(nóng)機(jī)科研教育、鑒定、維修供應(yīng)等系統(tǒng)的投入。

四、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期的二元財(cái)政(1979—2002年)

1978年以后,集體耕作制下被國(guó)家剝奪的剩余所有權(quán)被重新賦予農(nóng)民,二元財(cái)政的表現(xiàn)逐漸顯性,即農(nóng)業(yè)資金流入工業(yè)部門以“剪刀差”形式為主,逐漸過(guò)渡到以農(nóng)業(yè)稅為主。

(一)二元財(cái)政的特征

1.二元財(cái)政管理制度

1982年把由農(nóng)村“人民公社”行使的行政職權(quán)轉(zhuǎn)歸鄉(xiāng)政府,1985年建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政制度,并規(guī)定對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行財(cái)政包干制度。1994年實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制,在制度上賦予鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政以合法地位,并明確了鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的收支范圍。但是財(cái)政層級(jí)越低,財(cái)政的分享比例就越低,所以作為層級(jí)底端——四、五級(jí)財(cái)政的縣鄉(xiāng)基層財(cái)政收入壓力加大。并且政府間的財(cái)政分權(quán)有一定模糊性和重疊性,上級(jí)往往傾向于下壓支出責(zé)任。一級(jí)級(jí)不斷“授權(quán)卸責(zé)”,在預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收入無(wú)法滿足支出的情況下,農(nóng)村開(kāi)始各種集資、攤派、罰款等,最終造成農(nóng)民新的負(fù)擔(dān)。由于缺乏地方政府基于本地百姓的向下問(wèn)責(zé)制,地方政府還傾向于將轉(zhuǎn)移支付用于無(wú)效人員開(kāi)支,而非用于“三農(nóng)”、教育、社保、衛(wèi)生等支出。

2.二元財(cái)政收入制度

由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)私有化、分稅制、轉(zhuǎn)移支付不足等原因?qū)е驴h鄉(xiāng)財(cái)政困難,農(nóng)業(yè)稅、三提五統(tǒng)、各類亂罰款、亂攤派、亂收費(fèi)使農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重。農(nóng)業(yè)資金以“剪刀差”形式流入工業(yè)部門的資金比例1984年達(dá)到最高88.6%,隨著價(jià)格改革的逐步深化,“剪刀差”逐漸縮小,1996年這一比例變?yōu)?0.6%。

3.二元財(cái)政支出制度

1998年,我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均不良債務(wù)400萬(wàn)元,保守估計(jì)全國(guó)有3 000多億元。與城市為市民提供了各類公共品形成對(duì)比,縣鄉(xiāng)財(cái)政壓力不得不從支出渠道進(jìn)行釋放,表現(xiàn)為教育、養(yǎng)老、醫(yī)療作為包袱全面甩給農(nóng)民個(gè)人,農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)出現(xiàn)倒退。

(二)二元財(cái)政的強(qiáng)度變化

1980—1985年二元財(cái)政再度惡化,R由0.147 1降至0.097 2,“六五”期間經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)政狀況逐年好轉(zhuǎn),固定資產(chǎn)投資規(guī)模過(guò)大,而財(cái)政固定資產(chǎn)投資主要集中在城市,農(nóng)村固定資產(chǎn)投資仍然靠集體和農(nóng)民自籌。1986—1991年二元財(cái)政稍微好轉(zhuǎn),R由0.105 9上升至0.132 0。1985年和1986年中共中央連續(xù)發(fā)出兩個(gè)“一號(hào)文件”,對(duì)于改革糧食“統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)”制度,調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),增加農(nóng)業(yè)投資,穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格等制定了新的政策,支農(nóng)支出增加。1992—2002年二元財(cái)政在輕微波動(dòng)中呈現(xiàn)出總體下降趨勢(shì)。1998年R值的異動(dòng)上浮是因?yàn)槟戏剿疄?zāi)加大了對(duì)農(nóng)村救災(zāi)的轉(zhuǎn)移支付。這一時(shí)期改革重點(diǎn)由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市,工業(yè)部門擴(kuò)張。1997年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā),國(guó)有企業(yè)改革,職工下崗,國(guó)家加大了對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)保障的投入力度。

五、民生財(cái)政時(shí)期的二元財(cái)政(2003年至今)

新世紀(jì)關(guān)于“三農(nóng)”的12個(gè)中央一號(hào)文件出臺(tái),其核心思想是城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。以農(nóng)村稅費(fèi)改革為契機(jī),財(cái)政開(kāi)始向平衡城鄉(xiāng)發(fā)展的民生財(cái)政演變,二元財(cái)政強(qiáng)度好轉(zhuǎn)趨勢(shì)明顯,但二元財(cái)政體制并沒(méi)有從根本上消除。

(一)二元財(cái)政的特征

1.二元財(cái)政管理制度

現(xiàn)行的“市管縣”體制有明顯的城市傾向,縣作為地級(jí)市的行政附屬單位,主要為市服務(wù)。地市級(jí)成了抽水機(jī),為了中心城市的發(fā)展,往往截留所轄縣的資金,一些大的項(xiàng)目也安排在市區(qū),從而進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)差距。同時(shí),市也依靠行政權(quán)力,將財(cái)政收支壓力層層分解,一直壓到基層農(nóng)村。公共品在城市的生產(chǎn)成本低于農(nóng)村地區(qū),而且見(jiàn)效快。根據(jù)公共選擇理論,政府官員作為理性“經(jīng)濟(jì)人”,其公共決策會(huì)圍繞最大化自身利益——能讓居民與上級(jí)官員感知到自己的政績(jī),以達(dá)到晉升的目的。2002年開(kāi)始的財(cái)政省管縣的改革目的是為了推動(dòng)管理重心下移,建立農(nóng)村運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。然而在實(shí)際改革中,由于試點(diǎn)縣的行政區(qū)劃維持不變,“省直管”以后的縣和原轄市仍為上下級(jí),縣里的工作仍然需要兩面周旋協(xié)調(diào),分散了精力,增加了工作難度。

2.二元財(cái)政收入制度

(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有財(cái)政來(lái)源。2006年農(nóng)業(yè)稅取消,農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕,卻給農(nóng)村基層財(cái)政帶來(lái)壓力。因而在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū),計(jì)劃生育社會(huì)扶養(yǎng)費(fèi)和土地財(cái)政,成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有的兩個(gè)自有財(cái)政收入來(lái)源。據(jù)2012年不完全統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,全國(guó)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收總額高達(dá)約100億元。土地“招拍掛”以來(lái),土地財(cái)政成為二元財(cái)政最突出的表現(xiàn)。土地財(cái)政是指以政府為主體、圍繞土地所進(jìn)行的財(cái)政收支活動(dòng)和利益分配關(guān)系[11]。城市擴(kuò)張使得城郊農(nóng)業(yè)用地的機(jī)會(huì)成本不斷提高,大量的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)換為城市建設(shè)用地。對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般都是地方政府單方面制定的。在地方政府招商的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中,工業(yè)用地不得不大幅度低價(jià)出讓,必然會(huì)讓地方政府盡量壓低征地補(bǔ)償,從而不可避免地會(huì)侵害失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。2010年以來(lái),雖然國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入占地方財(cái)政收入總量的比例持續(xù)下降,但仍一直占有非常重要的地位,2010年占40%,2011年占36%,2012年占26.8%[12]。地方財(cái)政收入又主要用于城市和二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展,實(shí)際上仍然是農(nóng)村補(bǔ)貼城市。

(2)轉(zhuǎn)移支付制度。近年來(lái),農(nóng)村財(cái)政收入已不能滿足農(nóng)村公共品供給需要,上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是保障基層財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn),縮小城鄉(xiāng)差距的有效措施。中央財(cái)政實(shí)施了“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策,對(duì)省市級(jí)政府增加對(duì)財(cái)政困難縣財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付等工作給予獎(jiǎng)勵(lì),提高了地方政府轉(zhuǎn)移支付的積極性。然而中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金以“項(xiàng)目制”方式投入,即農(nóng)村獲得資金的前提是需要申請(qǐng)項(xiàng)目,并且籌集30%—60%的配套資金,基層沒(méi)有錢,只有靠借貸,從而產(chǎn)生了農(nóng)村集體債務(wù)。大多數(shù)中西部農(nóng)村地區(qū),債務(wù)無(wú)法通過(guò)薄弱的集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行化解,因此會(huì)通過(guò)“搭車收費(fèi)”(如水利設(shè)施的維護(hù)費(fèi)用、開(kāi)具證明需要交費(fèi)等),把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民[13]。

3.二元財(cái)政支出制度

(1)財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共品供給不足。新世紀(jì)以來(lái),我國(guó)持續(xù)加大了對(duì)“三農(nóng)”的財(cái)政投入,實(shí)施了以“四補(bǔ)貼”為主的支出政策。但村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)資金的籌集,還需要社區(qū)自主決策、成員分?jǐn)偣┙o成本,即通過(guò)“一事一議”的方式,經(jīng)村民同意后進(jìn)行。然而“一事一議”在具體實(shí)施過(guò)程中事難議、議難決、決難行,效果甚微,并沒(méi)有改變農(nóng)村公共品匱乏的局面[14]。歸根結(jié)底,還是財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共品供給不足,在城市完全由政府提供的公共品,在農(nóng)村由農(nóng)民和財(cái)政共同承擔(dān)；或應(yīng)由政府與農(nóng)民共同承擔(dān)的公共品供給,完全由農(nóng)民承擔(dān)。

(2)城鄉(xiāng)有別的社會(huì)保障制度。近些年我國(guó)逐步建立起了農(nóng)村社會(huì)保障制度,改變了過(guò)去農(nóng)民只能依靠土地作為生存保障的面貌。但在保障水平上,城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金之間,城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合之間,以及工傷、失業(yè)、生育保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)覆蓋之間都有很大差距。

(二)現(xiàn)階段二元財(cái)政新特征

新世紀(jì)以來(lái),雖然中央財(cái)政連續(xù)十多年加大支農(nóng)惠農(nóng)力度,但是我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并未得到根本改變,城鄉(xiāng)居民收入差距拉大的趨勢(shì)并未根本扭轉(zhuǎn)。

1.支農(nóng)資金使用效率不高

財(cái)政支農(nóng)資金分散控制在中央各個(gè)部門手中,有限的資金不能形成合力,經(jīng)過(guò)截流到達(dá)農(nóng)村數(shù)額大大縮水。地方政府財(cái)力不足,由于權(quán)力尋租、程序煩瑣等原因獲得上級(jí)轉(zhuǎn)移支付困難重重,當(dāng)前非特大城市房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷,地方政府依靠賣地生財(cái)非常困難,地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和壓力巨大[12]。

2.地區(qū)之間公共服務(wù)的差異較大

經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的農(nóng)村③,政府也會(huì)提供較高水平的基本公共服務(wù),不斷加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、社區(qū)福利等的投入,城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別基本消失。2014年中國(guó)農(nóng)村還有7 017萬(wàn)人沒(méi)有脫貧,更不用說(shuō)享有基本的公共服務(wù)了。目前小學(xué)生人均教育經(jīng)費(fèi)最高和最低的省份相差近10倍,財(cái)政對(duì)新農(nóng)合的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)之間最多相差4倍以上[15]。

3.人口遷移造成的公共品供給主客體不對(duì)稱

大量農(nóng)村青壯年外出打工及子女跟隨進(jìn)城,造成農(nóng)村“空心化”,農(nóng)村校舍等公共設(shè)施的大量閑置。對(duì)于非永久性遷移的“半市民化”進(jìn)城務(wù)工人員[16],他們不斷在城鄉(xiāng)之間游走,誰(shuí)能成為他們公共服務(wù)提供的主體？

4.新一屆政府市場(chǎng)化的改革導(dǎo)向

新一屆政府在承諾繼續(xù)上一屆政府福利保障的情況下,表現(xiàn)出明顯的市場(chǎng)化傾向。通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán),變?yōu)椤伴_(kāi)渠引水”的“服務(wù)型財(cái)政”,引入社會(huì)資本參與公共建設(shè)和服務(wù)[17]。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)處于“三期疊加”,財(cái)政增收壓力加大,支出卻有增無(wú)減。如果光靠中央財(cái)政的“輸血”,而沒(méi)有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的“造血”,就不能實(shí)現(xiàn)二元財(cái)政的改革目標(biāo)。

六、二元財(cái)政改革的方向、路徑及策略

“實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”是二元財(cái)政改革的方向。只有大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的壁壘,消除城鄉(xiāng)差異才能從根本上解決二元財(cái)政問(wèn)題。這是一場(chǎng)關(guān)于制度觀念、農(nóng)民權(quán)利義務(wù)、生產(chǎn)生活方式、所有制結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本性變革。

(一)合理財(cái)政分權(quán),深化財(cái)稅體制改革

財(cái)政分權(quán)的目標(biāo),是實(shí)現(xiàn)財(cái)政的均等化,有利于提高公共支出的效率。為此,必須根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則,合理上下級(jí)財(cái)政之間、地方財(cái)政之間、城市和農(nóng)村財(cái)政之間的財(cái)政分權(quán)。稅收分割和轉(zhuǎn)移支付是財(cái)政分權(quán)框架中兩個(gè)重要方面[19]?！盃I(yíng)改增”的同時(shí),加快建立地方稅體系,保障地方財(cái)政收支安全運(yùn)行。結(jié)合“大部制”,改革支農(nóng)資金的管理分配,完善轉(zhuǎn)移支付制度。十八屆三中全會(huì)中提出要“建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制”,將農(nóng)民工的基本公共服務(wù)列入中央財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算公式中,成為一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配的影響因素。相關(guān)服務(wù)成本先由城市財(cái)政一般預(yù)算墊支,采取事后結(jié)算的辦法給予轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。

(二)協(xié)調(diào)地區(qū)差異,賦予地方財(cái)政自主權(quán)

財(cái)政分權(quán)的精髓,在于地方政府擁有合適與合意的自主權(quán)進(jìn)行決策[18]前言 1-2。各地應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際,尋求拓展惠農(nóng)政策的積極做法。必須充分考慮到農(nóng)民對(duì)地方公共投資與公共品的需求偏好,以人為本,選擇合適的公共設(shè)施區(qū)位,防止重復(fù)建設(shè)與供求不匹配,優(yōu)化協(xié)調(diào)跨地區(qū)地方公共投資與地方公共品供給的空間布局。構(gòu)建有效的惠農(nóng)政策農(nóng)戶需求表達(dá)機(jī)制,確保各級(jí)政府在制定財(cái)政政策時(shí)能聽(tīng)到農(nóng)民最真實(shí)的想法和情況。

(三)加大支農(nóng)力度,穩(wěn)定資金籌措渠道

對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行補(bǔ)貼是世界發(fā)達(dá)國(guó)家的通行做法。面對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)成本不斷上升的現(xiàn)實(shí),各級(jí)財(cái)政應(yīng)該采取加大生產(chǎn)補(bǔ)貼力度、完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制、降低農(nóng)產(chǎn)品流通成本、大力發(fā)展農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)等措施,提高務(wù)農(nóng)收益,增加農(nóng)民收入。為建立穩(wěn)定的支農(nóng)資金籌措渠道,中央層面,可從土地出讓凈收益、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入等渠道籌措資金,支持農(nóng)業(yè)。國(guó)家要在稅收、補(bǔ)貼、貼息等方面對(duì)農(nóng)業(yè)投資給予優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì),以吸引社會(huì)資金投向農(nóng)業(yè)。地方層面,一方面可以通過(guò)培育農(nóng)村民營(yíng)、集體企業(yè)來(lái)培育稅源；另一方面,使農(nóng)村集體企業(yè)財(cái)產(chǎn)性收益成為財(cái)政收入的重要來(lái)源。

(四)規(guī)范政府行為,推進(jìn)財(cái)政治理現(xiàn)代化

新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體,大力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,體現(xiàn)在二元財(cái)政治理方面,就是城鄉(xiāng)財(cái)政的原則、主體、客體、方法、途徑、程序、責(zé)任等多方面細(xì)節(jié)問(wèn)題,均應(yīng)通過(guò)法律、規(guī)章、規(guī)定等予以明確。將財(cái)政分權(quán)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村投資、基本公共服務(wù)供給、預(yù)算決算等早日納入法制化、程序化、規(guī)范化軌道,減少行為的隨意性和堵塞執(zhí)行中腐敗漏洞,構(gòu)建完善的自下而上的民主監(jiān)督機(jī)制和行政、司法責(zé)任追究機(jī)制。

注釋：

①這里之所以不用農(nóng)業(yè)人均財(cái)政支出來(lái)作為測(cè)度依據(jù),是因?yàn)槊?%的農(nóng)業(yè)人口享有的財(cái)政支出占比剔除了歷年物價(jià)變動(dòng)因素。

②數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)歷年《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)人口統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算。

③如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成功發(fā)展的典范華西村和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的蘇南地區(qū)。

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(責(zé)任編輯：吉家友)

·經(jīng)濟(jì)研究·

Evolution and Reform Strategy of China's Dual Public Finance

ZHOU Wei

(College of Economics, Liaoning University, Shenyang 110036, China)

Abstract:The public finance in terms of revenue, expenditure and management, has significantly different institutional arrangements in urban and rural areas of China. Dual finance as the composition of binary economy system was formed in the specific historical period after the foundation of China. It experienced three stages: the planned economy period, the market economy transition period and people's livelihood fiscal period. Through measuring the dualistic financial strength, it is discovered that dual finance appeared better and worse alternately in the first two stages, binary fiscal improving is the main trend in the third stage. At present, binary finance has new characteristics. The direction of the reform is to realize the equal basic public services between urban and rural areas. The problem of dual finance has to be solved by reasonable fiscal decentralization, coordination of regional differences, increasing the intensity of supporting agriculture, standardizing government behaviors and breaking the barriers of urban and rural dual structure to fundamentally.

Key words:dual public finance; evolution; reform; dual economy

作者簡(jiǎn)介：周威(1979-),女,遼寧營(yíng)口人,博士研究生,研究方向?yàn)檎谓?jīng)濟(jì)學(xué)。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科 (11&ZD146);教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重點(diǎn)項(xiàng)目(11jjd80026);遼寧省教育廳重大基礎(chǔ)理論項(xiàng)目(zw2013002);遼寧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目(2013lslktzijjx-03)

收稿日期：2015-03-21

中圖分類號(hào)：F812.4

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1003-0964(2015)04-0060-06