宋 爽

政府購(gòu)買服務(wù)是通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，將政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。政府購(gòu)買服務(wù)有利于推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，是我國(guó)公共服務(wù)供給領(lǐng)域的重要制度創(chuàng)新。社會(huì)救助是保障社會(huì)安全穩(wěn)定的“最后一道防線”(孫光德、董克用，2004:29)，政府購(gòu)買服務(wù)可以充分激發(fā)社會(huì)參與，為弱勢(shì)人群提供更加有效的基本公共服務(wù)，預(yù)防和化解社會(huì)矛盾。隨著社會(huì)救助事業(yè)的發(fā)展，城市居民最低生活保障制度 (簡(jiǎn)稱“城市低?！?已成為政府購(gòu)買服務(wù)的重要領(lǐng)域之一。城市低保工作具有政策性強(qiáng)、覆蓋面廣以及服務(wù)對(duì)象特殊、需求復(fù)雜等特點(diǎn)，因此，該領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施與管理難度大，需要采取針對(duì)性的管理策略。本文以京滬兩地社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu) (簡(jiǎn)稱“社工機(jī)構(gòu)”)的項(xiàng)目管理實(shí)踐為基礎(chǔ)，試圖發(fā)現(xiàn)城市低保工作領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù) (簡(jiǎn)稱“政府購(gòu)買低保服務(wù)”)中存在的問題，并提出相應(yīng)的制度優(yōu)化建議。

一 我國(guó)政府購(gòu)買低保服務(wù)的研究綜述、政策梳理與實(shí)踐回顧

(一)政府購(gòu)買低保服務(wù)相關(guān)研究綜述

目前，學(xué)界在政府購(gòu)買服務(wù)領(lǐng)域的研究比較多，主要集中于購(gòu)買模式選擇、政府與機(jī)構(gòu)關(guān)系建立、服務(wù)效果改進(jìn)等方面。

在購(gòu)買模式選擇方面，陳小強(qiáng)依據(jù)競(jìng)爭(zhēng)程度提出形式性購(gòu)買、非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買和競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買三種模式 (劉君，2012)。蔡禮強(qiáng)認(rèn)為可劃分為政府直接提供的公辦公營(yíng)模式、政府間接提供的公辦民營(yíng)模式、政府間接提供的合同購(gòu)買模式、政府間接提供的民辦公助模式、社會(huì)自發(fā)提供的民辦民營(yíng)模式五種 (王春婷，2012)。從實(shí)踐出發(fā)，廣為使用的是購(gòu)買項(xiàng)目、購(gòu)買崗位的模式分類，大多數(shù)學(xué)者傾向于前者，而有些城市已在嘗試將二者有效結(jié)合，以購(gòu)買崗位為主，同時(shí)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目化運(yùn)作，以求取長(zhǎng)補(bǔ)短。

在購(gòu)買雙方關(guān)系建立方面，郁建興提出政府和社會(huì)組織建立合作伙伴關(guān)系有利于實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ) (劉君，2012)。唐斌認(rèn)為，政府對(duì)社工機(jī)構(gòu)表現(xiàn)為一種結(jié)構(gòu)性的強(qiáng)嵌入，而社工機(jī)構(gòu)對(duì)政府則是制度性和職能的弱嵌入，所以更強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用和財(cái)政支持 (唐斌，2010)。

在服務(wù)效果改進(jìn)方面，王浦劬建議運(yùn)用績(jī)效指標(biāo)來(lái)監(jiān)督服務(wù)效果 (李育，2014:4)，嘯華主張建立政府購(gòu)買社工的財(cái)力投入機(jī)制、對(duì)社工組織籌資和運(yùn)營(yíng)的管理機(jī)制以及與社工互促互動(dòng)合作的服務(wù)機(jī)制，羅觀翠、王軍芳提出機(jī)構(gòu)要提高自身提供專業(yè)服務(wù)的能力 (劉君，2012)。

以上研究多為制度性討論，為政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐路徑選擇提供了理論基礎(chǔ)，為工作機(jī)制的建立提供了依據(jù)，但對(duì)不同領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)工作存在的問題，缺少針對(duì)性解決方案的探究。

具體到城市低保領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)研究，目前學(xué)界多是對(duì)低保服務(wù)購(gòu)買環(huán)境的宏觀分析。學(xué)者普遍認(rèn)為，社工服務(wù)可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)救助工作中的不足。自《城市居民最低生活保障條例》頒布至今，政府行政部門作為執(zhí)行主體，一直發(fā)揮著強(qiáng)大的物質(zhì)救助作用，但救助過程存在救助理念消極、管理被動(dòng)、救助內(nèi)容界定過于死板等問題。相比而言，社工機(jī)構(gòu)在提供服務(wù)時(shí)更加積極、主動(dòng)，方式也更加多樣、靈活。喬世東認(rèn)為，專業(yè)社會(huì)工作介入城市低保工作的途徑，是使低保管理與服務(wù)工作分離 (喬世東，2009)。劉艷麗、胡旭昌 (2013)認(rèn)為，社工機(jī)構(gòu)可以豐富城市低保工作機(jī)制“從起點(diǎn)到結(jié)果”的內(nèi)涵，與政府在財(cái)物資源、專業(yè)服務(wù)、人才隊(duì)伍、監(jiān)督機(jī)制等方面進(jìn)行合作治理。同時(shí)，政府購(gòu)買低保服務(wù)也面臨著挑戰(zhàn)。董蕓建議，政府在保證職能部門依然提供物質(zhì)救助服務(wù)的基礎(chǔ)上，應(yīng)實(shí)現(xiàn)與社工機(jī)構(gòu)在共同價(jià)值理念、相互認(rèn)同、體制交叉、工作機(jī)制互補(bǔ)、工作方法互補(bǔ)等層面的融合 (董蕓，2012)。楊榮 (2014)提出，與其他領(lǐng)域服務(wù)對(duì)象相比，低保對(duì)象需求呈現(xiàn)明顯的個(gè)性化、復(fù)雜化特征，政府需健全政府購(gòu)買服務(wù)制度，引導(dǎo)社工機(jī)構(gòu)提供令人滿意的服務(wù)。

總之，我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)還處于起步階段，低保工作的特殊性和復(fù)雜性決定了政府在該領(lǐng)域購(gòu)買服務(wù)的操作難度較大，其實(shí)施策略和方法研究亟待深入。

(二)當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買低保服務(wù)工作的政策梳理

隨著理論界的探討與研究，政府購(gòu)買服務(wù)的相關(guān)政策也從無(wú)到有，不斷發(fā)展。2013年，政府購(gòu)買服務(wù)從地方探索上升為國(guó)家決策，進(jìn)入了大提速的新階段。2013年7月31日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中提出“推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)”的明確要求。2013年9月26日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，對(duì)購(gòu)買主體、承接主體、購(gòu)買內(nèi)容、購(gòu)買機(jī)制、資金管理和績(jī)效管理六個(gè)方面給予指導(dǎo)性規(guī)范。隨后，全國(guó)各省、市、自治區(qū)政府陸續(xù)出臺(tái)地方性實(shí)施細(xì)則①截至2014年3月20日，僅半年的時(shí)間，已有上海、廣東、江蘇、安徽、吉林、山東、河北、湖北、廣西、新疆、云南11個(gè)省、區(qū)、市出臺(tái)了政府購(gòu)買服務(wù)的有關(guān)實(shí)施意見，且除新疆、云南外，其余9個(gè)省、區(qū)、市均制定了政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄。數(shù)據(jù)來(lái)源:《政府購(gòu)買服務(wù):改革進(jìn)入“破冰期”——全國(guó)31省市自治區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)工作梳理》，中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)網(wǎng)，2014年3月26日，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caijingshidian/zgcj b/201403/t20140326 _1059935.html，最后訪問日期:2015年5月31日。。2013年11月15日，中央公布《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買。2014年4月14日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)有關(guān)問題的通知》，進(jìn)一步規(guī)范了服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)活動(dòng)管理。2015年1月4日，財(cái)政部、民政部、國(guó)家工商總局聯(lián)合發(fā)布《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法 (暫行)》，全面規(guī)范了政府購(gòu)買服務(wù)的基本原則、購(gòu)買主體和承接主體、購(gòu)買內(nèi)容及指導(dǎo)目錄、購(gòu)買方式及程序、預(yù)算及財(cái)務(wù)管理、績(jī)效和監(jiān)督管理?？傊?，現(xiàn)行政策已對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的全過程進(jìn)行了規(guī)范，并將社會(huì)救助納入政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。

社會(huì)救助領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)的主要承接主體是社工機(jī)構(gòu)。2014年2月21日，國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)救助暫行辦法》明確規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者作用，為社會(huì)救助對(duì)象提供社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)”，以政府購(gòu)買服務(wù)的方式將社工機(jī)構(gòu)引入社會(huì)救助領(lǐng)域。2014年12月24日，民政部發(fā)布《社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指南》明確規(guī)定了政府購(gòu)買社工服務(wù)項(xiàng)目的評(píng)估目標(biāo)、原則、主體、內(nèi)容、方法、程序等，為政府購(gòu)買社工服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估提供了實(shí)施依據(jù)?？梢姡鐣?huì)救助領(lǐng)域政府購(gòu)買社工服務(wù)項(xiàng)目相關(guān)政策中規(guī)定了社工機(jī)構(gòu)的作用，規(guī)范了社工服務(wù)項(xiàng)目的評(píng)估，但尚未明確具體管理活動(dòng)的實(shí)施準(zhǔn)則。

(三)京滬政府購(gòu)買低保服務(wù)工作的實(shí)踐回顧

在我國(guó)內(nèi)地，最早推行政府購(gòu)買低保服務(wù)的是上海、北京等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)①郭洪濤:《基層政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)財(cái)政政策探析——以豫東地區(qū)為例》，中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)，2015年 1月 7日，http://www.ccgp.gov.cn/gpsr/lltt/201501/t20150107_4908787.htm，最后訪問日期:2015年5月31日。，對(duì)京滬實(shí)踐進(jìn)行考察，有助于總結(jié)我國(guó)政府購(gòu)買低保服務(wù)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，捕捉現(xiàn)存問題，探尋解決之道。

我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)首次進(jìn)入實(shí)踐領(lǐng)域始于2000年的上海。當(dāng)年，上海在改革社會(huì)管理體制過程中提出并推行政府購(gòu)買公共服務(wù)。經(jīng)過多年發(fā)展，上海市政府逐步將購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)納入創(chuàng)新社會(huì)管理和公共服務(wù)的總體布局中，較之其他地區(qū)，具有起步早、規(guī)劃細(xì)、標(biāo)準(zhǔn)高、領(lǐng)域廣的特點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008～2010年，上海市本級(jí)政府購(gòu)買服務(wù)類項(xiàng)目投入資金超過14億元。2010年，上海政府購(gòu)買服務(wù)在城市低保工作領(lǐng)域推行。2012年，上海市民政局購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)中，公益招投標(biāo)中標(biāo)項(xiàng)目227個(gè)，招標(biāo)金額近8600萬(wàn)元 (武靜，2014:42)。2010年，北京市開展“社會(huì)組織服務(wù)民生行動(dòng)”，確定扶貧救助是政府購(gòu)買服務(wù)的十大民生領(lǐng)域之一。2010～2013年，北京市本級(jí)社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金總計(jì)投入2.53億元，共購(gòu)買了1544個(gè)社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目，參與社會(huì)組織多達(dá)29870個(gè)次，開展活動(dòng)達(dá)78917場(chǎng)次，服務(wù)對(duì)象合計(jì)789.21萬(wàn)人次，提供專業(yè)服務(wù)累計(jì)391萬(wàn)小時(shí)②王東亮:《2014年政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目500個(gè)》， 《北京日?qǐng)?bào)》2014年3月9日，http://www.bjrd.gov.cn/xwzx _1/xwkx/yfly/201403/t20140309 _128457.html，最后訪問日期:2015年5月31日。。

然而，在北京和上海，將低保家庭作為專門服務(wù)對(duì)象的社工機(jī)構(gòu)屈指可數(shù)。其中，北京市朝陽(yáng)區(qū)七彩昀社會(huì)工作事務(wù)所 (簡(jiǎn)稱“北京七彩昀”)和上海公益社工師事務(wù)所 (簡(jiǎn)稱“上海公益”)均為當(dāng)?shù)剌^早開展社會(huì)工作、介入低保家庭服務(wù)的機(jī)構(gòu)之一，兩家機(jī)構(gòu)承接政府購(gòu)買低保服務(wù)項(xiàng)目時(shí)間長(zhǎng)、數(shù)量多，具有一定的代表性。北京七彩昀成立于2011年，主要服務(wù)領(lǐng)域是社會(huì)救助，承接的首個(gè)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目便是城市低保家庭服務(wù)。這一項(xiàng)目覆蓋5個(gè)試點(diǎn)社區(qū)，共計(jì)100戶低保家庭。2014年該機(jī)構(gòu)承接政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目11個(gè)，其中低保服務(wù)項(xiàng)目9個(gè)，針對(duì)低保家庭的就業(yè)援助和陪伴成長(zhǎng)是其兩大品牌項(xiàng)目。上海公益成立于2007年，社會(huì)救助是其主要服務(wù)領(lǐng)域之一。在承接的十多個(gè)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目中，低保家庭服務(wù)項(xiàng)目覆蓋浦東新區(qū)的10個(gè)街鎮(zhèn)，涉及約8000戶低保家庭，持續(xù)至今已5年多。因此，本文選取北京七彩昀和上海公益作為京滬具有代表性的社工機(jī)構(gòu)，以其項(xiàng)目管理實(shí)踐為基礎(chǔ)，梳理和分析京滬政府購(gòu)買低保服務(wù)項(xiàng)目管理現(xiàn)狀。

二 京滬地區(qū)政府購(gòu)買低保服務(wù)的項(xiàng)目管理實(shí)踐

通常，政府購(gòu)買服務(wù)的基本流程包括需求表達(dá)、項(xiàng)目申報(bào)、審核、購(gòu)買、實(shí)施、評(píng)估和激勵(lì)等環(huán)節(jié) (陳建國(guó)，2012)，其主要管理內(nèi)容是項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目實(shí)施前后的評(píng)審以及在項(xiàng)目實(shí)施過程中的管理與支持。筆者通過對(duì)京滬代表性機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目主管、社會(huì)工作者 (以下簡(jiǎn)稱“社工”)以及第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)——恩派公益組織發(fā)展中心的多個(gè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的深度訪談，考察京滬政府購(gòu)買低保服務(wù)的主要管理內(nèi)容，并進(jìn)行對(duì)比分析，以發(fā)現(xiàn)兩地政府購(gòu)買低保服務(wù)項(xiàng)目管理的個(gè)性特色和共性問題。

(一)北京地區(qū)政府購(gòu)買低保服務(wù)項(xiàng)目管理實(shí)踐

北京社工機(jī)構(gòu)的周轉(zhuǎn)資金多以所屬城區(qū)的區(qū)級(jí)政府購(gòu)買項(xiàng)目為主要來(lái)源，服務(wù)范圍亦多輻射機(jī)構(gòu)所屬城區(qū)內(nèi)的街道、社區(qū)居民。如北京七彩昀的項(xiàng)目來(lái)源包括北京市政府、朝陽(yáng)區(qū)政府、朝陽(yáng)區(qū)朝外街道辦事處、北京市救助管理中心等，其中朝陽(yáng)區(qū)政府購(gòu)買項(xiàng)目占主體。北京地區(qū)政府購(gòu)買低保服務(wù)的主要工作流程是:

1.項(xiàng)目申報(bào)

每年年初區(qū)政府出臺(tái)文件指導(dǎo)立項(xiàng)范圍，依據(jù)是市政府指導(dǎo)目錄范圍、區(qū)政府問政調(diào)研 (知憂、問憂、解憂)統(tǒng)計(jì)、歷年項(xiàng)目集中體現(xiàn)的問題等。區(qū)政府每年發(fā)布項(xiàng)目申報(bào)指導(dǎo)文件，規(guī)定申報(bào)項(xiàng)目的資格條件、內(nèi)容及文本要求，機(jī)構(gòu)結(jié)合自身服務(wù)領(lǐng)域和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)。

2.項(xiàng)目評(píng)審

政府一般委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目組織開展評(píng)審工作，如朝陽(yáng)區(qū)政府委托北京恩派公益組織發(fā)展中心 (簡(jiǎn)稱“恩派”)組織實(shí)施項(xiàng)目評(píng)審。恩派采用項(xiàng)目評(píng)估工作組 (簡(jiǎn)稱“恩派項(xiàng)目組”)形式開展評(píng)審工作，項(xiàng)目組以政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目類型為劃分依據(jù)，由恩派工作人員組成。項(xiàng)目評(píng)審類型主要包括立項(xiàng)評(píng)審、日常監(jiān)測(cè)和節(jié)點(diǎn)評(píng)估。評(píng)估方式主要采用專家評(píng)估、文本評(píng)估、日常監(jiān)測(cè)等。

3.管理與支持

項(xiàng)目以年度為管理周期，政府一般每年3月份組織項(xiàng)目申報(bào)，6月份公示，第二年3月份結(jié)項(xiàng)評(píng)審。政府對(duì)機(jī)構(gòu)的管理與支持包括:一是政府在審批項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)數(shù)額方面嚴(yán)格把關(guān)，且其中不包含人工經(jīng)費(fèi)。二是政府要求機(jī)構(gòu)不營(yíng)利，機(jī)構(gòu)要將經(jīng)費(fèi)全部用于項(xiàng)目推進(jìn)。三是發(fā)揮機(jī)構(gòu)與服務(wù)社區(qū)屬地管理單位間的對(duì)接橋梁作用，特別是在機(jī)構(gòu)入駐社區(qū)初始階段。

(二)上海地區(qū)政府購(gòu)買低保服務(wù)項(xiàng)目管理實(shí)踐

上海政府購(gòu)買服務(wù)的方式包括招投標(biāo)、定向購(gòu)買和公益創(chuàng)投 (陳為雷，2014)，資金來(lái)源包括政府財(cái)政預(yù)算支出、福利彩票公益金等，且市區(qū)兩級(jí)政府均投入較大。如上海公益的經(jīng)費(fèi)來(lái)源以政府直接購(gòu)買項(xiàng)目、政府招投標(biāo)項(xiàng)目、基金會(huì)項(xiàng)目為主，督導(dǎo)、培訓(xùn)和研究經(jīng)費(fèi)為輔。上海市政府購(gòu)買低保服務(wù)的工作流程為:

1.項(xiàng)目申報(bào)

上海公益的城市低保工作領(lǐng)域的項(xiàng)目屬政府定向購(gòu)買項(xiàng)目，2010年區(qū)民政局與機(jī)構(gòu)協(xié)商，確定3～5年合作期，合約一年一簽，每年6月1日至次年的5月31日為年度合作期。截至2014年，已實(shí)現(xiàn)5年的購(gòu)買期，且決定延長(zhǎng)合作期。

2.項(xiàng)目評(píng)審

上海公益承接項(xiàng)目的評(píng)審包括階段性匯報(bào)、半年期自評(píng)和結(jié)項(xiàng)評(píng)估。自項(xiàng)目開始實(shí)施，機(jī)構(gòu)每?jī)蓚€(gè)月向服務(wù)購(gòu)買方和所服務(wù)的街鎮(zhèn)發(fā)送一次項(xiàng)目簡(jiǎn)訊，內(nèi)容包括項(xiàng)目進(jìn)展情況總結(jié)、開展活動(dòng)資料等。至項(xiàng)目實(shí)施半年期，機(jī)構(gòu)向民政部門報(bào)送自評(píng)報(bào)告。項(xiàng)目結(jié)束后，民政部門委托第三方機(jī)構(gòu)組織實(shí)施結(jié)項(xiàng)評(píng)估。第三方機(jī)構(gòu)邀請(qǐng)相關(guān)專家組成評(píng)審專家組，以進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估。評(píng)審專家組中多是審計(jì)專家，少有救助社工領(lǐng)域?qū)＜?。評(píng)估的首要內(nèi)容是資金預(yù)算，其次是項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)實(shí)力和項(xiàng)目設(shè)計(jì)等。評(píng)估方式以文本評(píng)估為主，以隨機(jī)挑選服務(wù)對(duì)象填寫問卷或面談為輔。

3.管理與支持

政府與機(jī)構(gòu)協(xié)商項(xiàng)目目標(biāo)，明確職責(zé)分工，保持合作關(guān)系。首先，項(xiàng)目目標(biāo)由雙方協(xié)商確定，不以低保的脫保率作為衡量指標(biāo)，而是以專業(yè)服務(wù)量為限定標(biāo)準(zhǔn)。以上海公益承接的首個(gè)低保服務(wù)項(xiàng)目為例，服務(wù)目標(biāo)是建立至少2000戶的“一人一檔”，至少70個(gè)個(gè)案服務(wù)，10個(gè)小組活動(dòng)，5個(gè)社區(qū)活動(dòng)。其次，政府與機(jī)構(gòu)職責(zé)分工互補(bǔ)。民政部門負(fù)責(zé)低保的審核、低保金的發(fā)放等行政性工作，難以關(guān)注到服務(wù)對(duì)象的個(gè)性需求，無(wú)法及時(shí)為其傳遞相關(guān)救助政策。社工機(jī)構(gòu)開展家庭探訪等專業(yè)服務(wù)，將社情民意上傳，將惠民政策下達(dá)，起到橋梁作用。如上海公益為家中有自閉癥兒童的服務(wù)對(duì)象提供“陽(yáng)光寶貝卡”、免費(fèi)醫(yī)療訓(xùn)練機(jī)構(gòu)等資源信息，以滿足他們的需求。

(三)京滬政府購(gòu)買低保服務(wù)項(xiàng)目管理實(shí)踐比較

從上述主要管理內(nèi)容看出，京滬政府購(gòu)買低保服務(wù)的管理風(fēng)格各具特色:北京偏向保守和嚴(yán)格，上海較為開放和靈活，以下主要從服務(wù)內(nèi)容要求與管理方式兩方面進(jìn)行比較分析。

1.服務(wù)內(nèi)容要求

北京七彩昀的主要服務(wù)內(nèi)容是為服務(wù)對(duì)象建立擺脫困境的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，上海公益主要服務(wù)內(nèi)容是通過家庭探訪協(xié)助政府建立和更新信息庫(kù)，同時(shí)進(jìn)行政策信息傳遞和精神性救助 (如表1所示)。雖然政府對(duì)兩家機(jī)構(gòu)的具體服務(wù)內(nèi)容要求不同，但機(jī)構(gòu)所提供服務(wù)均以滿足低保家庭的個(gè)性化需求為目標(biāo)。

表1 京滬政府購(gòu)買低保服務(wù)的內(nèi)容要求比較

可見，京滬政府與機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工明確且一致。政府主要負(fù)責(zé)低保金、專項(xiàng)救助的申請(qǐng)與發(fā)放等政策性、經(jīng)濟(jì)性的支持，注重群體性需求;機(jī)構(gòu)的介入焦點(diǎn)集中于城市低保家庭的能力建設(shè)等服務(wù)性支持，注重個(gè)性化需求。

2.管理方式

依據(jù)政府購(gòu)買低保服務(wù)的主要管理內(nèi)容，可在項(xiàng)目購(gòu)買、過程管理與支持、項(xiàng)目評(píng)審三個(gè)方面，對(duì)京滬政府購(gòu)買低保服務(wù)在管理方式進(jìn)行比較(如表2所示)。

表2 京滬政府購(gòu)買低保服務(wù)的管理方式比較

續(xù)表

從上述比較可以發(fā)現(xiàn)，京滬政府購(gòu)買低保服務(wù)的項(xiàng)目目標(biāo)設(shè)定方式、時(shí)限與延續(xù)性、管理理念、評(píng)審內(nèi)容等方面均有差異。上海政府在服務(wù)時(shí)限要求、服務(wù)工作任務(wù)確定等方面的管理方式稍顯靈活，如服務(wù)時(shí)限不局限于一年，注重了項(xiàng)目的延續(xù)性;項(xiàng)目目標(biāo)由政府與機(jī)構(gòu)協(xié)商確定，尊重機(jī)構(gòu)的發(fā)言權(quán)等。北京在項(xiàng)目評(píng)審方面的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，如尊重第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和專家的意見，注重服務(wù)專業(yè)性的評(píng)審等。

京滬政府購(gòu)買低保服務(wù)的項(xiàng)目評(píng)審方式、執(zhí)行過程控制、給予支持情況基本相同。兩地的項(xiàng)目評(píng)審均以文本評(píng)估為主，評(píng)審方式和內(nèi)容仍有完善空間，如優(yōu)化評(píng)估體系、關(guān)注服務(wù)對(duì)象、專家參與現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)等。此外，雖京滬政府管理理念不同，但均存在對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過程干預(yù)過多、對(duì)機(jī)構(gòu)的資金和人力支持不足、服務(wù)資源共享困難等問題。

三 京滬政府購(gòu)買低保服務(wù)工作存在的問題

通過對(duì)京滬政府購(gòu)買低保服務(wù)項(xiàng)目管理現(xiàn)狀的對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)，政府對(duì)機(jī)構(gòu)服務(wù)內(nèi)容的要求相對(duì)統(tǒng)一，但在管理方式上存在對(duì)機(jī)構(gòu)定位不準(zhǔn)、對(duì)機(jī)構(gòu)的資源支持不足、管理效率不高的問題。

(一)對(duì)機(jī)構(gòu)定位不準(zhǔn)

研究訪談發(fā)現(xiàn)，有些政府官員對(duì)機(jī)構(gòu)的認(rèn)識(shí)存在偏差，如認(rèn)為目前政策難以解決的各種難題，社工均能予以解決;社工可以代替政府履行政府職責(zé);社工服務(wù)可以立竿見影。事實(shí)上，低保家庭面臨的困難多種多樣，低保管理與服務(wù)中遇到的問題錯(cuò)綜復(fù)雜，社工服務(wù)并不能解決所有問題。對(duì)機(jī)構(gòu)的定位不準(zhǔn)確會(huì)造成設(shè)定的項(xiàng)目目標(biāo)不切實(shí)際，對(duì)社工作用的認(rèn)識(shí)不到位會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行過程的過度干預(yù)，對(duì)社工服務(wù)過程的不理解會(huì)出現(xiàn)高估項(xiàng)目效果和急于求成。

因此，對(duì)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確定位是政府購(gòu)買低保服務(wù)的前提條件。政府尤其需要注意以下兩點(diǎn):一是科學(xué)設(shè)定項(xiàng)目目標(biāo)，不宜單純地將“脫?！弊鳛槲ㄒ荒繕?biāo);二是理性預(yù)期社工服務(wù)效果，不宜過度追求服務(wù)覆蓋面的擴(kuò)大。

(二)對(duì)機(jī)構(gòu)的資源支持不足

1.資金和人力支持缺乏

訪談中京滬代表性機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人均提出，機(jī)構(gòu)面臨的最大問題是資金不足以及社工的質(zhì)量難以達(dá)到項(xiàng)目需求。資金支持不足和人力資源缺乏直接影響已承接項(xiàng)目的推行質(zhì)量，進(jìn)而影響新項(xiàng)目的承接，最終使資金和人力缺口問題不斷升級(jí)，阻礙機(jī)構(gòu)發(fā)展 (如圖1所示)。

資金缺乏不僅直接影響項(xiàng)目執(zhí)行，還會(huì)加劇人力資源不足。因此，解決京滬社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展問題可以政府加強(qiáng)資金支持為突破口，同時(shí)提供人力支持。

2.項(xiàng)目執(zhí)行過程中的資源鏈接與不到位

圖1 社工機(jī)構(gòu)發(fā)展影響因子循環(huán)關(guān)系圖

京滬代表性機(jī)構(gòu)在提供服務(wù)過程中需要服務(wù)對(duì)象所屬街道、居委會(huì)的配合，包括硬件設(shè)施配備、活動(dòng)場(chǎng)地共用、服務(wù)對(duì)象資料共享、工作人員協(xié)助等。由于街鎮(zhèn)工作人員對(duì)于社工的了解程度較低，認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，街鎮(zhèn)的配合程度因人而異，這在一定程度上影響著服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施的過程和效果。在實(shí)踐中，機(jī)構(gòu)不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，嘗試用多種方法克服這些阻礙和困難，取得了一些效果，但徹底解決這些問題并非僅僅依靠機(jī)構(gòu)自身，更需要政府提供支持幫助。

(三)管理效率不高

1.項(xiàng)目購(gòu)買缺乏長(zhǎng)期規(guī)劃

訪談發(fā)現(xiàn)，政府發(fā)布的項(xiàng)目申報(bào)指導(dǎo)文件僅對(duì)申報(bào)項(xiàng)目的服務(wù)領(lǐng)域作了規(guī)定，并未對(duì)具體服務(wù)內(nèi)容作出引導(dǎo)。很多機(jī)構(gòu)根據(jù)自身的服務(wù)優(yōu)勢(shì)確定申報(bào)項(xiàng)目的服務(wù)內(nèi)容，政府則根據(jù)項(xiàng)目的創(chuàng)新性進(jìn)行選擇。因此，機(jī)構(gòu)每年申報(bào)的項(xiàng)目雖均在低保服務(wù)領(lǐng)域，但延續(xù)性項(xiàng)目比例較低。政府購(gòu)買低保服務(wù)缺乏長(zhǎng)期規(guī)劃，購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的延續(xù)性不足，項(xiàng)目目標(biāo)難以與政府低保工作發(fā)展目標(biāo)清晰匹配，從而影響項(xiàng)目的實(shí)施效果和管理效率。

2.項(xiàng)目實(shí)施過度干預(yù)

代表性機(jī)構(gòu)的反饋表明，京滬兩地政府不同程度地干涉機(jī)構(gòu)服務(wù)過程、約束機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)與管理。在這些干預(yù)中，有些是適當(dāng)?shù)模缳Y金使用的監(jiān)督、項(xiàng)目的時(shí)空統(tǒng)籌等;有些是過度的，如單方確定項(xiàng)目目標(biāo)、限定專業(yè)服務(wù)形式等。過度干預(yù)會(huì)使機(jī)構(gòu)增加行政性工作并遠(yuǎn)離服務(wù)對(duì)象，降低服務(wù)的專業(yè)性程度，導(dǎo)致專業(yè)權(quán)力的空心化 (朱健剛、陳安娜，2013)，從而影響項(xiàng)目的執(zhí)行過程和管理效率。

3.項(xiàng)目評(píng)審不夠全面

社工服務(wù)注重對(duì)服務(wù)對(duì)象的了解，但在政府購(gòu)買低保服務(wù)的項(xiàng)目評(píng)審內(nèi)容中缺少了對(duì)服務(wù)對(duì)象的評(píng)估。訪談發(fā)現(xiàn)，在政府購(gòu)買低保服務(wù)的項(xiàng)目評(píng)審方面，申報(bào)評(píng)審、日常監(jiān)測(cè)和節(jié)點(diǎn)評(píng)估的主要評(píng)審內(nèi)容包括申報(bào)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、服務(wù)項(xiàng)目的可操作性、檔案資料的完備程度、典型案例展示等，節(jié)點(diǎn)評(píng)估的數(shù)據(jù)性考核指標(biāo)主要包括覆蓋人數(shù)、活動(dòng)次數(shù)、評(píng)價(jià)統(tǒng)計(jì)等。其中，服務(wù)評(píng)價(jià)只是通過問卷調(diào)查的方式了解低保家庭對(duì)服務(wù)過程的主觀滿意度，并沒有針對(duì)服務(wù)給低保家庭帶來(lái)的影響和改變進(jìn)行客觀評(píng)估。這樣易造成機(jī)構(gòu)過于注重服務(wù)形式，忽視服務(wù)效果從而影響項(xiàng)目的目標(biāo)設(shè)定和管理效率。

四 進(jìn)一步完善政府購(gòu)買低保服務(wù)的制度化建議

針對(duì)政府購(gòu)買低保服務(wù)中存在的問題，基于城市低保工作領(lǐng)域特點(diǎn)，政府可在設(shè)定項(xiàng)目目標(biāo)、支持機(jī)構(gòu)發(fā)展、鏈接行政資源、評(píng)估項(xiàng)目效果等方面采取如下應(yīng)對(duì)措施:

(一)根據(jù)機(jī)構(gòu)定位設(shè)定項(xiàng)目目標(biāo)

王思斌 (2014)教授認(rèn)為，在社會(huì)救助領(lǐng)域社會(huì)工作可以發(fā)揮三方面作用:一是提供基礎(chǔ)性、專業(yè)性服務(wù)，如物質(zhì)救助、心理疏導(dǎo)等;二是倡導(dǎo)所有社會(huì)救助領(lǐng)域工作人員都以社工的理念作為開展工作的支撐，將政策法規(guī)的貫徹實(shí)施與人文關(guān)懷相結(jié)合;三是協(xié)助推動(dòng)建立現(xiàn)代社會(huì)救助支持網(wǎng)絡(luò)以提高救助對(duì)象的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。 (王勇，2014)具體到城市低保工作，一方面核查制度的完善、人文關(guān)懷理念的滲透使低保管理與服務(wù)的工作量不斷加大;另一方面，政府部門受到編制和人力的限制，無(wú)力解決低保家庭的個(gè)性化需求問題。因此，政府需要委托社工完成核查家庭經(jīng)濟(jì)狀況、調(diào)查與評(píng)估救助對(duì)象需求、依據(jù)個(gè)性化需求提供基礎(chǔ)性和專業(yè)性服務(wù)、傳遞救助對(duì)象政策訴求等工作。

現(xiàn)階段，在城市低保工作領(lǐng)域，政府仍然應(yīng)該處于主導(dǎo)地位，提供經(jīng)濟(jì)性救助，以救助的廣度為目標(biāo);社工機(jī)構(gòu)可以處于輔助地位，收集與傳遞信息以協(xié)助政府貫徹和執(zhí)行政策，同時(shí)提供基礎(chǔ)性、專業(yè)性的個(gè)性化服務(wù)，以救助的深度為目標(biāo)。

(二)雙渠道支持機(jī)構(gòu)發(fā)展

京滬承接政府購(gòu)買低保服務(wù)的社工機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)壓力大，主要是因?yàn)?一是政府的項(xiàng)目資金下?lián)芫徛y以在項(xiàng)目開始時(shí)間到位;二是機(jī)構(gòu)大多成立時(shí)間不長(zhǎng)，行業(yè)內(nèi)知名度不高，可整合的資源不足;三是服務(wù)對(duì)象雖有貧困的共同特點(diǎn)，但涉及獨(dú)居老人、未成年人、殘疾人、單親家庭等不同群體類型，對(duì)社工實(shí)踐能力要求較高;四是不僅要提供群體服務(wù)、家庭服務(wù)，還要提供個(gè)案服務(wù)，對(duì)社工專業(yè)性要求較高。

因此，政府應(yīng)當(dāng)為機(jī)構(gòu)提供資金和人力的雙渠道支持。在資金支持方面，提高政府工作效率，對(duì)機(jī)構(gòu)承接的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目給予持續(xù)性資金支持，鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)造血功能。目前，有些地方政府已開始探索緩解機(jī)構(gòu)資金壓力的方法，如簡(jiǎn)化政府財(cái)政劃撥資金手續(xù)、縮短周期;允許機(jī)構(gòu)響應(yīng)服務(wù)對(duì)象的部分有償需求;減少機(jī)構(gòu)運(yùn)行的行政成本等。在人力支持方面，政策激勵(lì)高素質(zhì)社工加入低保服務(wù)領(lǐng)域，同時(shí)鼓勵(lì)教育機(jī)構(gòu)定向培養(yǎng)救助社工。

(三)協(xié)助機(jī)構(gòu)鏈接行政資源

社工在提供服務(wù)的過程中有一個(gè)重要的角色，即資源鏈接者，通過聯(lián)絡(luò)政府部門、企事業(yè)單位和廣大社會(huì)人員，向其籌集服務(wù)對(duì)象所需要的資源，并傳遞給服務(wù)對(duì)象，以保證服務(wù)的順利開展 (全國(guó)社會(huì)工作者職業(yè)水平考試教材編寫組，2010:27)。

社工機(jī)構(gòu)為低保對(duì)象提供服務(wù)時(shí)，鏈接社區(qū)資源、政府資源顯得格外重要。這主要是因?yàn)?一是低保家庭的資料存檔于社區(qū)，社區(qū)中有專人負(fù)責(zé)低保相關(guān)工作;二是社區(qū)工作者對(duì)低保家庭的真實(shí)狀況較為熟悉，社工的主要服務(wù)地點(diǎn)在社區(qū)，很多活動(dòng)的開展需要街道、居委會(huì)的配合;三是低保家庭的困境，如就學(xué)、就醫(yī)、就業(yè)、生活困難等，多需街道、醫(yī)保中心、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)中心、殘聯(lián)、婦聯(lián)、派出所等相關(guān)政府部門聯(lián)合才能解決。

在目前的政府管理體制下，社工可以充分發(fā)揮能動(dòng)性整合社會(huì)資源，但難以有效鏈接政府、社區(qū)的行政資源，需要政府予以支持和協(xié)助。政府需明確項(xiàng)目執(zhí)行相關(guān)各方責(zé)權(quán)，提高工作人員認(rèn)識(shí)，與機(jī)構(gòu)共享資源，以保障項(xiàng)目順暢執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。

(四)制定低保服務(wù)購(gòu)買工作的長(zhǎng)期規(guī)劃

低保服務(wù)對(duì)象的特殊性決定了持續(xù)服務(wù)的必要性。一方面，低保對(duì)象的受教育程度不高，社會(huì)融入性較低，這使社工與其溝通難度加大，與低保家庭建立專業(yè)的信任關(guān)系較難，需要漫長(zhǎng)的過程。另一方面，大多低保家庭面臨困境多年，并且脫離困境的制度性限制較大，社工需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力整合資源、引領(lǐng)服務(wù)對(duì)象改變。

政府需依據(jù)低保工作發(fā)展目標(biāo)制定購(gòu)買低保服務(wù)的長(zhǎng)期規(guī)劃，以指導(dǎo)項(xiàng)目購(gòu)買與管理。在長(zhǎng)期規(guī)劃的基礎(chǔ)上，確定年度服務(wù)目標(biāo)和計(jì)劃，使政府購(gòu)買低保服務(wù)項(xiàng)目更具系統(tǒng)性和針對(duì)性。

(五)加大項(xiàng)目實(shí)施過程中的機(jī)構(gòu)自主權(quán)

政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐體現(xiàn)了政府在轉(zhuǎn)變職能、深化社會(huì)治理方面的決心，但在此過程中，政府對(duì)機(jī)構(gòu)發(fā)展表現(xiàn)出一種矛盾的心態(tài):一方面，政府意識(shí)到應(yīng)該讓機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮作用，承擔(dān)社會(huì)福利責(zé)任;另一方面，政府又擔(dān)心機(jī)構(gòu)在發(fā)展過程中失去控制 (唐斌，2010)。同時(shí)，機(jī)構(gòu)對(duì)政府高度依賴，這使其思維方式、行為方式、機(jī)構(gòu)運(yùn)作受政府影響較大，服務(wù)行政化趨勢(shì)明顯，獨(dú)立性被壓抑 (吳月，2014)。

事實(shí)上，保持機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性是對(duì)機(jī)構(gòu)尊重和信任的表現(xiàn)。政府需在專業(yè)服務(wù)過程中給予機(jī)構(gòu)更大的自主權(quán)，以提高政府購(gòu)買低保服務(wù)項(xiàng)目的執(zhí)行動(dòng)力。政府可引導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)定服務(wù)目標(biāo)，與機(jī)構(gòu)協(xié)商確定服務(wù)方案，在機(jī)構(gòu)選擇執(zhí)行服務(wù)方案的路徑時(shí)給予充分的自主空間，以便機(jī)構(gòu)能夠根據(jù)服務(wù)環(huán)境變化進(jìn)行及時(shí)、合理的調(diào)整。

(六)加大服務(wù)對(duì)象狀況改善程度的項(xiàng)目評(píng)估權(quán)重

2014年12月24日民政部發(fā)布實(shí)施的《社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指南》中明確規(guī)定了項(xiàng)目成效的評(píng)估指標(biāo)和方法，可作為完善政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)評(píng)審工作的依據(jù)。評(píng)估指標(biāo)包括服務(wù)目標(biāo)達(dá)成情況、服務(wù)數(shù)量完成情況、服務(wù)對(duì)象改善情況、服務(wù)組織及其專業(yè)團(tuán)隊(duì)的成長(zhǎng)發(fā)展情況。目前在京滬實(shí)踐中，政府購(gòu)買低保服務(wù)的結(jié)項(xiàng)評(píng)審內(nèi)容包括了前兩項(xiàng)指標(biāo)。關(guān)于評(píng)估方法，可與服務(wù)對(duì)象就服務(wù)滿意度、服務(wù)成效以及對(duì)項(xiàng)目服務(wù)的具體意見進(jìn)行訪談，以此作為項(xiàng)目評(píng)估依據(jù)?？梢姡呀?jīng)意識(shí)到關(guān)注服務(wù)對(duì)象感受與改變是評(píng)審項(xiàng)目成效不可缺少的重要指標(biāo)之一。

評(píng)估指標(biāo)和方法的改變影響項(xiàng)目目標(biāo)的設(shè)定，服務(wù)方法的選擇影響項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。小組工作、社區(qū)工作方法能滿足服務(wù)覆蓋面的要求，但弱化了專業(yè)服務(wù)的深度，個(gè)案工作方法則能保證每戶低保家庭的個(gè)性化和復(fù)雜性需求的滿足，后者更針對(duì)于服務(wù)對(duì)象的改變。因此，在效果評(píng)估中，政府應(yīng)重視服務(wù)對(duì)象在項(xiàng)目實(shí)施過程中的感受及其狀況的改善，引導(dǎo)機(jī)構(gòu)關(guān)注服務(wù)對(duì)象需求，強(qiáng)化個(gè)案工作方法的使用，注重專業(yè)服務(wù)深度。

京滬政府購(gòu)買低保服務(wù)的管理理念和方式有差異之處，但無(wú)高低之分，其實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，其顯現(xiàn)的共性問題值得思考。同時(shí)，我國(guó)各地低保制度的具體實(shí)施不同、政策環(huán)境不同、服務(wù)對(duì)象不同，完全照搬他地的管理方法不現(xiàn)實(shí)，因地制宜才是有效之舉。

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