于緒芬

內(nèi)容摘要：主任檢察官制作為檢察官辦案責(zé)任制改革的主要內(nèi)容，是對原有檢察權(quán)的重新配置，必然會對檢察機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、責(zé)權(quán)劃分產(chǎn)生重要影響。處于最高決策機構(gòu)地位的檢察委員會，在實施主任檢察官制的框架下，如何實現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)銜接成為亟需解決的問題。本文在認(rèn)真總結(jié)分析當(dāng)前辦案責(zé)任制和檢察委員會在責(zé)權(quán)厘清方面存在問題的基礎(chǔ)上，借鑒上海等地主任檢察官試點工作的經(jīng)驗，提出主任檢察官與檢察委員會之權(quán)力劃分的具體構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：主任檢察官 檢察委員會 銜接

黨的十八屆三中全會明確將主任檢察官制為主要內(nèi)容的檢察官辦案責(zé)任制改革作為司法管理體制改革的重要內(nèi)容。黨的十八屆四中全會在此基礎(chǔ)上提出完善主任檢察官辦案責(zé)任制，落實誰辦案誰負(fù)責(zé)的舉措，將主任檢察官制改革進(jìn)一步向縱深推進(jìn)。檢察委員會作為中國特色社會主義檢察制度的重要內(nèi)容，具有科學(xué)民主決策、加強宏觀指導(dǎo)和實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督三大功能，對于保證案件質(zhì)量、維護司法公正具有顯著作用。抓好檢察委員會工作是抓好檢察機關(guān)中心工作的重要途徑和方式。而檢察委員會作為檢察機關(guān)的最高決策機構(gòu)，如何在檢察官辦案責(zé)任制改革中，實現(xiàn)兩者權(quán)力的合理劃分至關(guān)重要。

一、主任檢察官與檢察委員會之權(quán)力劃分的核心問題

強化檢察官在司法工作中的主體地位，依法賦予其執(zhí)法辦案的相應(yīng)決定權(quán)，是檢察權(quán)司法屬性的內(nèi)在要求。長期的檢察實踐中，強調(diào)的是檢察長或檢察委員會作為主體，代表檢察機關(guān)對外行使權(quán)利，以司法屬性比較典型的審查批捕職能為例，一般采取承辦人—科長（處長）—檢察長的行政化審批模式。如遇重大案件，按照《刑事訴訟法》規(guī)定，應(yīng)由檢察委員會決定。檢察官作為辦案者處于審而不決的地位，違反了刑事訴訟的直接言辭原則，影響了檢察權(quán)的內(nèi)部獨立。而檢察官辦案責(zé)任制，是以主任檢察官為主體的辦案組織享有一定范圍的辦案決定權(quán)，獨立承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，并受到監(jiān)督制約和職業(yè)保障的檢察業(yè)務(wù)工作機制。具體而言，是在檢察業(yè)務(wù)部門設(shè)置若干主任檢察官，以其為辦案組織的負(fù)責(zé)人并對案件辦理負(fù)主要責(zé)任的制度。主任檢察官制的核心內(nèi)容在于對主任檢察官的“放權(quán)”，或者“還權(quán)”，也就是說要加大檢察官在行使諸如審查逮捕、公訴等具有司法屬性的檢察職能的獨立決定權(quán)。

主任檢察官制度在本質(zhì)上是對現(xiàn)有檢察權(quán)的重新配置，其良好運行，離不開科學(xué)合理的權(quán)力劃分和規(guī)范的程序制約?！度嗣駲z察院組織法》第3條規(guī)定：“各級人民檢察院設(shè)立檢察委員會。檢察委員會實行民主集中制，在檢察長的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題。”檢察官辦案責(zé)任制中檢察官獨立行使職權(quán)的要求，與檢察委員會民主決策的規(guī)定存在一定沖突。同時，當(dāng)前的檢察委員會工作也存在許多不容回避的問題，如：檢察委員會決策程序的行政色彩濃重、委員素質(zhì)參差不齊、責(zé)任追究及考評機制不健全、缺乏有力的外部監(jiān)督。在這種情況下，通過改革和完善檢察委員會工作，以程序制約權(quán)力，合理約束主任檢察官的自由裁量權(quán)限，是保證主任檢察官制真正實現(xiàn)司法公正和效率的必然要求。換言之，檢察官辦案責(zé)任制改革，如何實現(xiàn)對主任檢察官合理“放權(quán)”和利用檢察委員會嚴(yán)格“限權(quán)”，是處理好檢察官辦案責(zé)任制與檢察委員會關(guān)系協(xié)調(diào)銜接的核心問題。

二、主任檢察官與檢察委員會之權(quán)力劃分的具體構(gòu)想

（一）依法、合理、逐步“放權(quán)”，循序培養(yǎng)主任檢察官司法的獨立人格

1.“放權(quán)”應(yīng)依法。依據(jù)《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》，檢察長和檢察委員會是作為代表行使檢察權(quán)的主體。隨著法治建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，和司法體制改革的深入推進(jìn)，1979年制定的《人民檢察院組織法》在許多方面已不能適應(yīng)檢察工作發(fā)展的需要。但對于主任檢察官的“放權(quán)”范圍，必須具有足夠的法律支撐。在相關(guān)法律修改之前，主任檢察官獨立行使案件決定權(quán)的范圍，必須以檢察長授權(quán)為前提。同時，法律明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)由檢察長、檢察委員會委員行使的職權(quán)，應(yīng)當(dāng)由檢察長或檢察委員會行使。

2.“放權(quán)”應(yīng)合理。雖然目前很多實行主任檢察官制的國家，對于主任檢察官放權(quán)范圍廣泛，有的甚至擴大到所有案件的決定權(quán)，但司法體制改革應(yīng)立足于本國具體國情，因地制宜。由于幾千年的傳統(tǒng)積淀，加之西方文化的不斷交融，形成了中國特色的法制體系。雖然我國的檢察官隊伍水平在逐年提高，司法環(huán)境也不斷改善，但不容否認(rèn)的是與西方發(fā)達(dá)國家相比還有一定的差距。深刻的歷史、政治、文化影響，時至今日，社會關(guān)系的“人情”味道仍比較濃重，主任檢察官身處這樣的整體環(huán)境中，難免不受影響。因此，目前強調(diào)檢察官完全獨立辦案為時尚早。

3.“放權(quán)”應(yīng)逐步。對主任檢察官的放權(quán)可以分為三個階段。第一階段是：檢察長給主任檢察官對一般刑事案件的的決定權(quán)，對于重大、疑難、復(fù)雜案件應(yīng)提交檢察長或檢察委員會決定。此階段，對案件辦理實行檢察官辦理——主任檢察官決定和主任檢察官（可在普通檢察官的協(xié)助下）辦理——檢察長或檢察委員會決定的雙重辦案模式。第二階段是：除特別重大、疑難、復(fù)雜案件提交檢察長或檢察委員會決定外，賦予主任檢察官絕大部分案件的最終決定權(quán)。為增加實踐中的可操作性，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對主任檢察官獨立決定的案件設(shè)置不低于80%的比例限制。第三階段是：待體制、機制、檢察人員素質(zhì)等各方面條件完全成熟時，賦予主任檢察官對其辦理的所有案件的最終決定權(quán)，完全確立其獨立辦案的主體資格。

司法體制改革不可能一蹴而就，主任檢察官的獨立司法人格也需要循序培養(yǎng)?！胺艡?quán)”只有合理、逐步推進(jìn)，并在實踐中不斷探索修正，才能最終實現(xiàn)司法公正、效率的目標(biāo)。

（二）建立案件分類的剛性標(biāo)準(zhǔn)，以檢察委員會制衡主任檢察官的自由裁量權(quán)

由于法律對應(yīng)提交檢察委員會討論的重大、疑難、復(fù)雜案件沒有明確界定，在以往的檢察工作實踐中，基層檢察機關(guān)經(jīng)常出現(xiàn)的做法是，當(dāng)案件在事實認(rèn)定、法律適用上分歧較大，出現(xiàn)疑難復(fù)雜情形時，往往會選擇向具有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的上級檢察院相關(guān)部門請示匯報，得到明確答復(fù)后依照執(zhí)行。如果案件本身不存在難以解決的法律問題，但是對案件的處理結(jié)果有可能引起當(dāng)事人自殺、上訪等比較大的社會風(fēng)險時，案件往往會提交實行“集體責(zé)任制”的檢察委員會討論，由檢察委員會最終決定處理結(jié)果。檢察委員會在決定某些重大、疑難、敏感案件時，并沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，反而成了“承擔(dān)責(zé)任”的代名詞。

根據(jù)文章的構(gòu)想，目前主任檢察官制處于案件分流的第一階段，即雙重模式并行階段。推行檢察官辦案責(zé)任制后，為避免主任檢察官出現(xiàn)上述為推卸責(zé)任把案件報送檢察長或檢察委員會審批，使改革流于形式，無法提升司法質(zhì)量和效率的現(xiàn)象；同時避免主任檢察官權(quán)力的不恰當(dāng)擴張和濫用，損害案件質(zhì)量，產(chǎn)生司法腐敗的情況，需要根據(jù)審查批捕、公訴等不同檢察職能特點和要求，通過建立等級劃分的剛性標(biāo)準(zhǔn)，對于哪些案件屬于主任檢察官決定權(quán)限范圍，哪些案件仍應(yīng)采取三級審批制，盡最大可能的進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。

在此問題上，上海、湖北等地主任檢察官制的試點經(jīng)驗，在當(dāng)前具有一定借鑒意義。在賦予主任檢察官對一般低風(fēng)險案件處理的最終決定權(quán)，同時規(guī)定對重大、疑難、復(fù)雜高風(fēng)險案件應(yīng)由主任檢察官親自辦理，最終決定權(quán)仍由檢察長或檢察委員會行使的前提下，為案件設(shè)置風(fēng)險等級。通過對案件性質(zhì)、宣告刑期、證據(jù)復(fù)雜程度、社會影響大小等情況綜合進(jìn)行評定，根據(jù)綜合風(fēng)險高低，共分為若干等級。從而確定重大、疑難、復(fù)雜案件范圍。本文認(rèn)為，為有效的加強對主任檢察官制的內(nèi)部監(jiān)督和制約，在有了明確的剛性標(biāo)準(zhǔn)后，對案件進(jìn)行風(fēng)險等級評定劃分的工作應(yīng)交給案件管理部門進(jìn)行。當(dāng)然，對于主任檢察官在接到案件后，經(jīng)過詳細(xì)審查，認(rèn)為案件確屬應(yīng)當(dāng)提交檢察長決定的，經(jīng)檢察長同意也可以提交。對于提交檢察委員會討論決定的案件的程序，設(shè)定為由主任檢察官提出建議，應(yīng)經(jīng)檢察長批準(zhǔn)后，可以提交。

（三）加強檢察長、檢察委員會對執(zhí)法辦案活動的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督

主任檢察官制強調(diào)的是改變以往案件行政化審批的模式，賦予主任檢察官作為獨立個體對案件的最終決定權(quán)。對于辦案人員在處理案件權(quán)力上的擴大，必然要求建立健全相應(yīng)的監(jiān)督制約機制，而加強檢察長和檢察委員會對主任檢察官制下執(zhí)法辦案活動的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督是必要環(huán)節(jié)。

1.應(yīng)當(dāng)明確主任檢察官與檢察長、檢察委員會的關(guān)系。主任檢察官依據(jù)檢察長授權(quán)，作為檢察辦案組織的主體，依法獨立行使辦案職權(quán)。但因其授權(quán)源于檢察長，必須服從檢察長的指揮、決定和命令。檢察長作為最高長官，檢察委員會作為最高決策機構(gòu)，主任檢察官對于應(yīng)當(dāng)提交其討論的案件，必須依法提交不能擅自決斷，并對案件的事實和證據(jù)負(fù)責(zé)，對于檢察長、檢察委員會對案件做出的最終決定，必須嚴(yán)格依照執(zhí)行。

2.檢察委員會應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮宏觀指導(dǎo)作用，及時總結(jié)辦案經(jīng)驗和規(guī)律，通過調(diào)查評估、梳理總結(jié)案件辦理情況，依據(jù)法律規(guī)定，制定統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，以此指導(dǎo)主任檢察官辦案工作，彌補檢察官自身辦案水平的不足，同時防范自由裁量權(quán)的濫用。

（四）必須實現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一

檢察機關(guān)內(nèi)部的“案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”，規(guī)定了作為承辦人員的檢察官、部門負(fù)責(zé)人、檢察長以及檢察委員會應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的情況劃分，責(zé)任形式。由于責(zé)任追究過于泛化，實際操作性有待進(jìn)一步加強。因此，要協(xié)調(diào)銜接檢察官辦案責(zé)任制和檢察委員會兩者的關(guān)系，建立明確的責(zé)任追究機制是必不可少的環(huán)節(jié)。

1.明確責(zé)任劃分。由主任檢察官行使的權(quán)力，其對該決定承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；由檢察長或者檢察委員會行使的權(quán)力，此時負(fù)責(zé)辦案的主任檢察官只對呈報審批的案件的事實和證據(jù)負(fù)責(zé)，對最終的決定不承擔(dān)責(zé)任；

需要明確的是：對于認(rèn)定事實、適用法律沒有問題，而社會風(fēng)險較大的案件，承辦人不但會面臨當(dāng)事人上訪、纏訴等多重壓力，而且會更顧慮處理不當(dāng)后責(zé)任追究的問題。對于此類案件的處理，本文認(rèn)為只要主任檢察官是在進(jìn)行了必要的釋法說理和勸解工作的前提下，嚴(yán)格根據(jù)案件事實，尊重法律的基礎(chǔ)上進(jìn)行處理，即時造成了現(xiàn)實社會風(fēng)險后果，也不應(yīng)對主任檢察官追究任何形式上的責(zé)任。唯有如此，才有助于培養(yǎng)主任檢察官司法的獨立人格，同時避免因“維穩(wěn)”而放棄法律原則，造成“鬧訪”和不良效應(yīng)。

2.改革檢察委員會責(zé)任追究形式。由于檢察委員會的集體責(zé)任制，致使經(jīng)過檢察委員會討論的案件，即便產(chǎn)生了法律錯誤，由于檢察委員會對案子的處理決定實行的是集體責(zé)任制，也難以將錯誤歸結(jié)于具體的檢察委員會委員。正因如此難免造成個別委員責(zé)任心不強，不注重提高業(yè)務(wù)水平，在發(fā)表意見時，人云亦云。甚至在處理個別案件時，由于種種原因，發(fā)表了背離法律的意見。要改變檢察委員會“集體責(zé)任”等于“無責(zé)任”的傳統(tǒng)，對外實行集體決定集體責(zé)任制的同時，制定詳細(xì)的內(nèi)部追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，對檢察委員會委員進(jìn)行有效的制約。

3.完善追責(zé)考核制度。確立執(zhí)法責(zé)任終身制，同時明確追責(zé)情況：一是顯有疏失，二是故意為之。根據(jù)責(zé)任程度，分別承擔(dān)民事、行政和刑事責(zé)任。為避免損害司法獨立人格之培養(yǎng)，判斷有異不應(yīng)屬于追責(zé)范疇。設(shè)立主任檢察官和檢察委員會委員考核檔案。對應(yīng)當(dāng)追責(zé)的情形和判斷有異的，均應(yīng)計入檔案，扣減相應(yīng)等級的分?jǐn)?shù)?？己丝梢?年為限。扣減分?jǐn)?shù)達(dá)到一定數(shù)量的，應(yīng)當(dāng)取消主任檢察官或檢察委員會委員資格。

4.實現(xiàn)主任檢察官和檢察委員會委員權(quán)責(zé)相統(tǒng)一，與此相適應(yīng)的，應(yīng)探索主任檢察官、檢察委員會委員職業(yè)保障機制，提高其政治待遇，設(shè)定特殊職務(wù)津貼，在暢通晉級渠道等方面給予相當(dāng)待遇。

主任檢察官制是檢察機關(guān)管理構(gòu)架由行政化、層級化向扁平化、專業(yè)化的重要轉(zhuǎn)變。突出了主任檢察官獨立辦案的地位，適應(yīng)了司法工作規(guī)律，有利于實現(xiàn)檢察權(quán)的內(nèi)部獨立。該制度的實行，是一項涉及檢察工作諸多方面的系統(tǒng)工程。除本文闡述的四個方面以外，在檢察官辦案責(zé)任制與檢察委員會關(guān)系協(xié)調(diào)銜接問題上，還需以實行主任檢察官、檢察委員會委員嚴(yán)格的任免準(zhǔn)入制度為前提，健全對檢察官的專業(yè)化、精英化培訓(xùn)體系，對主任檢察官制的組織形式以及檢察委員會工作不斷進(jìn)行規(guī)范。