◎ 文/劉合光 秦富

完善我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的思考

◎ 文/劉合光 秦富

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要存在三個(gè)問題：一是不受約束的“綠箱”支持政策沒有用足，還留有很多空白措施。二是在我國(guó)農(nóng)業(yè)以生計(jì)型小規(guī)模農(nóng)戶為主導(dǎo)特征的背景下，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有直接效果的“黃箱”支持措施很快會(huì)突破約束上限。三是我國(guó)補(bǔ)貼總量與補(bǔ)貼激勵(lì)效果之間存在不協(xié)調(diào)的問題。由于大多數(shù)棄耕或者轉(zhuǎn)包的小規(guī)模承包戶仍然享受補(bǔ)貼，而需要激勵(lì)的經(jīng)營(yíng)者得不到補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總量雖然在擴(kuò)大，但激勵(lì)效果卻大打折扣。

完善我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的三大出發(fā)點(diǎn)

在未來一段時(shí)間內(nèi)，要化解我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策存在的問題，亟須完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的新思路。

1.從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局出發(fā)

我國(guó)目前處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的重要時(shí)期，城鎮(zhèn)化成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大動(dòng)力。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是我國(guó)新時(shí)期“四化同步”的重要一環(huán)。完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策要適應(yīng)“四化同步”發(fā)展的需要，要成為我國(guó)加速城鎮(zhèn)化發(fā)展的推動(dòng)力量。同時(shí)要注重促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、專業(yè)化和商品化。

2.從我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本形勢(shì)出發(fā)

因?yàn)橘Y源稟賦不同，各國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展具有很大差異。我國(guó)農(nóng)業(yè)與其他國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史迥異、農(nóng)業(yè)制度差別明顯、農(nóng)業(yè)資源條件差距較大，對(duì)他國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的經(jīng)驗(yàn)要有選擇地借鑒。

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展具有三個(gè)特點(diǎn)：一是農(nóng)產(chǎn)品供求基本均衡，部分產(chǎn)品表現(xiàn)為緊平衡。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模非常有限，嚴(yán)重制約了農(nóng)戶收入水平的提高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性的發(fā)揮、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的提升和農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)施。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)入高成本時(shí)代，國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛現(xiàn)象逐步顯化和日益嚴(yán)重，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口壓力凸顯。

針對(duì)以上特征，完善我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，需要服務(wù)于穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品的均衡供給、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、側(cè)重補(bǔ)貼家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體、促進(jìn)小規(guī)模和低效率農(nóng)戶退出、促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技投入等要求，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)節(jié)本增效、提高競(jìng)爭(zhēng)力的目標(biāo)。

3.從國(guó)際農(nóng)業(yè)政策治理的發(fā)展要求出發(fā)

當(dāng)前是全球化時(shí)代，自烏拉圭回合談判結(jié)束以來，全球主要國(guó)家的農(nóng)業(yè)政策都納入了WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的約束。不論是在自由貿(mào)易區(qū)機(jī)制下還是在WTO機(jī)制下，約束和削減農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼成為未來全球農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的主要發(fā)展趨勢(shì)。我國(guó)是WTO成員，也是一些多邊和雙邊自由貿(mào)易協(xié)定的成員，實(shí)施扭曲性小或者沒有扭曲性的補(bǔ)貼政策，是我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策完善和發(fā)展的重要取向。

完善我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的三大路徑

1.提高效率

無論是要提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，還是要提高農(nóng)民收入，我國(guó)農(nóng)業(yè)都需要提高效率。完善我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，提高農(nóng)業(yè)效率的補(bǔ)貼路徑有四條：一是實(shí)施利于農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的補(bǔ)貼，補(bǔ)貼家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體，贖買愿意退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)低效率農(nóng)戶退出、農(nóng)地流轉(zhuǎn)和集中、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)邁向規(guī)?；?，獲取規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。二是實(shí)施利于農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和成果應(yīng)用的補(bǔ)貼，依靠先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)，獲取較高的農(nóng)業(yè)效益和效率。三是實(shí)施促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通的補(bǔ)貼，促進(jìn)現(xiàn)代物流技術(shù)在農(nóng)產(chǎn)品流通中的應(yīng)用，提高農(nóng)產(chǎn)品流通效率。四是實(shí)施促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工增值的補(bǔ)貼，通過提高農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化水平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品加工增值。

2.用足空間

我國(guó)農(nóng)業(yè)支持水平在世界貿(mào)易組織成員中處于較低水平，“黃箱”空間仍有調(diào)整余地，“綠箱”支持水平占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的比重非常低，沒有使用“藍(lán)箱”補(bǔ)貼，這意味著我國(guó)提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的空間還很大。

完善我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，可以從兩個(gè)方面著手：一是進(jìn)一步擴(kuò)大“綠箱”補(bǔ)貼政策類型和補(bǔ)貼水平，如服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，啟動(dòng)農(nóng)民退休補(bǔ)貼和農(nóng)戶退出農(nóng)業(yè)耕作補(bǔ)貼；啟動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體收入保險(xiǎn)補(bǔ)貼，穩(wěn)定其收入預(yù)期；服務(wù)于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)需要，補(bǔ)貼土地股份合作制等土地改革活動(dòng)；針對(duì)部分供過于求、價(jià)格周期波動(dòng)明顯的農(nóng)產(chǎn)品啟動(dòng)休耕和停產(chǎn)計(jì)劃，促進(jìn)低效農(nóng)戶轉(zhuǎn)型和退出等。二是合規(guī)轉(zhuǎn)移部分原有“黃箱”政策措施進(jìn)入“綠箱”政策；通過政策微調(diào)轉(zhuǎn)移部分原有特定農(nóng)產(chǎn)品“黃箱”政策措施進(jìn)入非特定農(nóng)產(chǎn)品“黃箱”政策措施；擴(kuò)大農(nóng)業(yè)貸款貼息，發(fā)揮其撬動(dòng)金融資本投入農(nóng)業(yè)的倍增效應(yīng)等。

3.依法治理

依法治理農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，符合新時(shí)期我國(guó)治國(guó)理念，符合農(nóng)業(yè)政策治理的歷史發(fā)展潮流。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，依法治理農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是我國(guó)完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的重要建設(shè)目標(biāo)。一是樹立農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼依法治理理念。二是把農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的廢、立、改、增、刪、預(yù)算、發(fā)放、管理、審計(jì)和評(píng)估等環(huán)節(jié)納入依法治理軌道。三是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼預(yù)期，通過立法，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的穩(wěn)定性、透明度、公正性和公平性。

完善我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的三大目標(biāo)

1.明確補(bǔ)貼重點(diǎn)

我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策兼顧了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收等多重目標(biāo)，符合我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，但仍需加強(qiáng)具體補(bǔ)貼政策的針對(duì)性，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效率和效果，以滿足我國(guó)農(nóng)業(yè)當(dāng)前和未來發(fā)展形勢(shì)的需要。

從政策類型上看，完善補(bǔ)貼的重點(diǎn)是豐富“綠箱”補(bǔ)貼政策措施；從國(guó)家發(fā)展大局和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型需要來看，完善補(bǔ)貼的努力方向一是補(bǔ)貼家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，提高其經(jīng)營(yíng)積極性，二是補(bǔ)貼退出農(nóng)戶，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力市民化，推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和集中；從提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的效果來看，增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼必須有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技的研發(fā)和成果的推廣應(yīng)用。

2.提高補(bǔ)貼水平

提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總量，符合我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。提高我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平的路徑，一是通過新增符合WTO規(guī)則的“綠箱”政策類型，擴(kuò)大補(bǔ)貼水平，實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策的升級(jí)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。二是進(jìn)一步提高我國(guó)現(xiàn)行運(yùn)用效果良好的“綠箱”政策措施的補(bǔ)貼水平。

3.建立補(bǔ)貼制度

從依法治理農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼高度出發(fā)，建立我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度是完善我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。全面推進(jìn)依法治理農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，最終要落實(shí)到農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼治理體系和治理能力的現(xiàn)代化上，圍繞這個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，需要建設(shè)一個(gè)完備的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法治治理體系，包括完善的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律規(guī)范體系、高效的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法治監(jiān)督體系、有力的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法治保障體系。以法為準(zhǔn)繩，使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策措施的創(chuàng)設(shè)、廢止、修訂、實(shí)施和監(jiān)督邁入法治軌道，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的公開、公平、公正運(yùn)作。

（作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所）

■ 編輯：藺麗莉