◎ 文/高剛

外來(lái)拆遷戶的利益訴求及彌合機(jī)制

◎ 文/高剛

“外來(lái)拆遷戶”的拆遷訴求及沖突

1.法理與情理的沖突

筆者對(duì)某小區(qū)502個(gè)外來(lái)拆遷戶家庭的調(diào)查顯示，有59.4%的外來(lái)拆遷戶建房的土地是向本地農(nóng)民私自購(gòu)買的，有12.0%的建房戶的土地是親戚朋友贈(zèng)送。根據(jù)法律規(guī)定，這一群體私自買地建房已經(jīng)違反了“不準(zhǔn)私自買賣土地、不準(zhǔn)擅自改變土地用途”等規(guī)定，屬于典型的違法建筑。從法理的角度出發(fā)，對(duì)違章建筑是需要“自行拆除”并“恢復(fù)土地原貌”的。當(dāng)?shù)卣畬?duì)“外來(lái)拆遷戶”的拆遷安置原則是：補(bǔ)償其建房成本。但在實(shí)踐操作的過(guò)程中，卻存在著法理與情理的沖突。

（1）部分外來(lái)戶在當(dāng)?shù)亟ǚ繒r(shí)間較長(zhǎng)，在情感上已經(jīng)認(rèn)為自己是本地人，希望得到與本地人一樣的安置。“大家都是貴州人，拆遷何必區(qū)別對(duì)待”；“城市建設(shè)我們支持，但拆遷后我們找不到住處”；“總得考慮我們的出路”等是外來(lái)拆遷戶反映比較集中的問(wèn)題。

（2）拆遷戶建房的成本較高，而拆遷補(bǔ)償款無(wú)法實(shí)現(xiàn)“收支平衡”，資產(chǎn)流失較大，或者因?yàn)椴疬w無(wú)法“獲取收益”，拆遷戶在情感上接受不了。

（3）拆遷戶法制意識(shí)薄弱，難以從“法理”的角度理解和處理拆遷問(wèn)題。農(nóng)民法制意識(shí)和法律知識(shí)的薄弱，一方面使得他們很難通過(guò)法律途徑維護(hù)自身利益。另一方面，因?yàn)閷?duì)法律法規(guī)的不了解，他們思考問(wèn)題往往不從“合法性”的角度考慮，而多從“合情”的角度考慮，這就容易出現(xiàn)矛盾。政府拆遷只能從法律政策的角度設(shè)計(jì)安置補(bǔ)償政策，但是農(nóng)民卻往往因?yàn)椴欢嚓P(guān)法律，而不理解甚至排斥政府政策，認(rèn)為政府制度“不合情”，因此產(chǎn)生怨氣，出現(xiàn)規(guī)模性上訪。

2.制度設(shè)置與實(shí)踐操作的沖突

完善的制度是工作有序推進(jìn)的基本保障。盡管《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》對(duì)房屋拆遷作出了明確的規(guī)范，但是，該條例卻不適用于“外來(lái)拆遷戶”這一特殊群體。可以說(shuō)，目前還沒(méi)有專門針對(duì)這一群體的政策措施。如果按照國(guó)家法律嚴(yán)格實(shí)施拆遷，雖合法但不合情，必然會(huì)引起部分群眾不滿，甚至引發(fā)群體性事件，危害社會(huì)穩(wěn)定。針對(duì)外來(lái)戶拆遷制度的不完善，各地在工作中出現(xiàn)的難點(diǎn)集中地體現(xiàn)在四個(gè)方面：

（1）各區(qū)縣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一樣，導(dǎo)致拆遷戶之間相互比較，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的拆遷戶情緒較大。

（2）由于缺乏統(tǒng)一的宏觀政策指導(dǎo)，地方政府在拆遷過(guò)程中有顧慮，一旦拆遷安置處理不好引發(fā)群體性事件，政府官員將面臨較大的政治風(fēng)險(xiǎn)。

（3）外來(lái)戶與本地戶的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)不同，容易引起不公平感、激發(fā)外來(lái)戶的不滿情緒。

（4）政績(jī)考核體系不完善，使地方官員重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而輕社會(huì)建設(shè)，重經(jīng)濟(jì)發(fā)展成績(jī)而輕民眾利益的保護(hù)。

3.拆遷戶知情權(quán)與拆遷執(zhí)行不規(guī)范的沖突

對(duì)于拆遷，群眾主要是關(guān)注兩個(gè)層面的因素：一是拆遷的公平透明問(wèn)題。反映“補(bǔ)償不公平”和“拆遷工作不透明”的，占調(diào)查戶的44.9%。二是拆遷后的生存問(wèn)題。反映“拆遷后沒(méi)地方住”和“拆遷后生活無(wú)著落”的，共占48.8%。

因此，讓外來(lái)戶認(rèn)可拆遷工作的公正透明是和諧拆遷的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。調(diào)查中群眾反映較多的有：“拆遷公司與農(nóng)戶談補(bǔ)償價(jià)格都是關(guān)門談，農(nóng)戶相互間是不知道各自具體補(bǔ)償價(jià)格的”；“補(bǔ)償多少錢，政府說(shuō)了算，群眾只得接受”；由于相互間不知道各自的具體補(bǔ)償價(jià)格，農(nóng)民們甚至懷疑：“有關(guān)系的補(bǔ)償價(jià)格就會(huì)高很多”；“會(huì)談價(jià)的釘子戶得的錢多”等。總之，拆遷戶對(duì)拆遷工作的評(píng)價(jià)是：拆遷政府說(shuō)了算，群眾沒(méi)話語(yǔ)權(quán)；能“鬧騰的”和“有關(guān)系的”獲益多。以上這些認(rèn)識(shí)，增加了拆遷戶對(duì)拆遷工作的不滿情緒。

4.保障體系滯后與公共服務(wù)需求的沖突

對(duì)外來(lái)拆遷戶而言，保障其在城市享受基本的公共服務(wù)，是實(shí)現(xiàn)城市融入的基本保障。把外來(lái)拆遷戶納入城市公共服務(wù)體系，降低其在城市的生活風(fēng)險(xiǎn)，是彌合其因拆遷產(chǎn)生的不滿情緒的重要手段。然而，由于城市社會(huì)建設(shè)的滯后，很難滿足外來(lái)拆遷戶的基本公共服務(wù)需求。

以教育為例，問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，在502戶家庭共1930人中，12歲以下兒童352人，占總?cè)丝诘?8.24%，入學(xué)需求較大。但由于公辦教育資源有限，全區(qū)入學(xué)矛盾較突出，無(wú)法將流動(dòng)人口子女全部納入公辦學(xué)校，剩余學(xué)生只得勸入民辦學(xué)校就讀。

從就業(yè)保障的角度看，不管是本地戶還是外來(lái)戶，進(jìn)行就業(yè)安置，實(shí)現(xiàn)“生活有來(lái)源，管理有單位”，是減少拆遷戶顧慮，降低社會(huì)沖突風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)外來(lái)拆遷戶實(shí)現(xiàn)城市融入的關(guān)鍵。但是，由于外來(lái)拆遷戶個(gè)人技能的不足，使得就業(yè)安置很難實(shí)現(xiàn)。

從社會(huì)保障看，由于社會(huì)保障與戶籍直接掛鉤，因此外地農(nóng)民基本無(wú)法享受本地的任何社會(huì)保障。在住房保障方面，雖然有剛出臺(tái)的《貴州省流動(dòng)人口管理?xiàng)l例》及G市相關(guān)規(guī)定，即辦理居住證后享受與本地人一樣的住房保障條件。但從實(shí)際情況看，由于保障住房數(shù)量與實(shí)際需求之間懸殊較大，能真正享受到保障住房的流動(dòng)農(nóng)民很少。

外來(lái)拆遷戶利益訴求沖突的彌合機(jī)制

通過(guò)對(duì)外來(lái)拆遷戶利益訴求及其沖突的調(diào)研分析，結(jié)合國(guó)家相關(guān)法律，本著以人為本、和諧拆遷、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、融入城市的基本原則，筆者提出外來(lái)拆遷戶利益訴求沖突的彌合機(jī)制。

1.建立“三大制度”，提供政策支撐

（1）出臺(tái)省級(jí)層面的指導(dǎo)意見(jiàn)。在省級(jí)層面出臺(tái)一個(gè)專門針對(duì)外來(lái)戶拆遷安置的指導(dǎo)意見(jiàn)，確定拆遷補(bǔ)償及安置標(biāo)準(zhǔn)，為各地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的具體執(zhí)行提供更加權(quán)威的合法性依據(jù)，消除地方政府的顧慮，降低在拆遷工作中的政治風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而更加科學(xué)有效地推動(dòng)各地的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（2）探索試點(diǎn)戶籍流轉(zhuǎn)地間用地指標(biāo)的占補(bǔ)平衡機(jī)制。建立農(nóng)民在流出地公共資源的退出機(jī)制，然后把農(nóng)民戶籍地的用地指標(biāo)轉(zhuǎn)到流入地，增加流入地城市建設(shè)的用地指標(biāo)。在用地指標(biāo)占補(bǔ)平衡的基礎(chǔ)上，流入地把外來(lái)拆遷戶當(dāng)做本地農(nóng)民一樣進(jìn)行補(bǔ)償安置，并配套相應(yīng)的公共服務(wù)資源。這是減少拆遷摩擦，實(shí)現(xiàn)外來(lái)農(nóng)民的城市融入，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要出路。

（3）建立多方參與且公開(kāi)透明的拆遷補(bǔ)償方案。為了疏導(dǎo)群眾因不公平感而對(duì)拆遷工作產(chǎn)生的怨氣，消除“能鬧騰才能多獲益”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，減少規(guī)模上訪和群體性事件發(fā)生的可能性，可建立多方參與且公開(kāi)透明的拆遷安置補(bǔ)償方案。如設(shè)立聽(tīng)證制度，建立被拆遷人利益表達(dá)機(jī)制以及建立補(bǔ)償價(jià)格公示制度等。

2.協(xié)調(diào)“三種關(guān)系”，盡量平衡利益

（1）協(xié)調(diào)外來(lái)戶與本地戶的關(guān)系。通過(guò)建立拆遷戶流出地與流入地之間用地指標(biāo)的占補(bǔ)平衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)本地戶與外來(lái)戶之間安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化。

（2）協(xié)調(diào)長(zhǎng)住戶與臨建戶的關(guān)系。對(duì)于建房年限較長(zhǎng)的外來(lái)拆遷戶，可適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并推動(dòng)社會(huì)保障及就業(yè)扶持等優(yōu)惠政策的配套。同時(shí)，制定私自買賣土地的懲罰機(jī)制，落實(shí)對(duì)因買地獲利農(nóng)戶的懲罰。加強(qiáng)對(duì)違章建房的監(jiān)管力度，落實(shí)違章建房監(jiān)管問(wèn)責(zé)制。從源頭上減少土地的私自買賣，阻斷各種投資性違章建房。

（3）明確公益拆遷與商業(yè)拆遷的關(guān)系。對(duì)于政府主導(dǎo)的公益拆遷，除了必要的資金補(bǔ)償之外，應(yīng)盡量為外來(lái)拆遷戶解決子女入學(xué)、社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)福利問(wèn)題，以彌補(bǔ)因拆遷給外來(lái)流動(dòng)農(nóng)民帶來(lái)的損失，讓外來(lái)拆遷戶感受到政府的關(guān)懷，減少怨氣。對(duì)于商業(yè)開(kāi)發(fā)，應(yīng)引入市場(chǎng)化拆遷機(jī)制，推動(dòng)市場(chǎng)化價(jià)格評(píng)估體系建設(shè)，盡量提高外來(lái)拆遷戶的補(bǔ)償安置價(jià)格，維護(hù)群眾利益。

3.構(gòu)建“三大機(jī)制”，避免暴力拆遷

（1）構(gòu)建拆遷監(jiān)管機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)強(qiáng)制拆遷、暴力拆遷行為的懲戒，杜絕先拆后簽或者不簽就拆。加強(qiáng)對(duì)房屋拆遷過(guò)程中存在的拖欠、挪用、滯留安置資金以及安置滯后現(xiàn)象的監(jiān)管。

（2）構(gòu)建官員問(wèn)責(zé)機(jī)制。外來(lái)拆遷戶是一個(gè)龐大的特殊利益群體，對(duì)他們的拆遷安置，如果處理不當(dāng)，極易引發(fā)群體性事件。因此要堅(jiān)決落實(shí)國(guó)家相關(guān)政策，杜絕強(qiáng)制拆遷。建立官員問(wèn)責(zé)制，督促官員加強(qiáng)對(duì)拆遷過(guò)程監(jiān)管和各種問(wèn)題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（3）重構(gòu)官員政績(jī)考核機(jī)制。從維護(hù)群眾利益，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)的角度出發(fā)，改革官員政績(jī)考核機(jī)制，著重從推動(dòng)社會(huì)建設(shè)，解決民生問(wèn)題的層面考核官員政績(jī)。避免政府官員為了單純追求發(fā)展經(jīng)濟(jì)而在征地拆遷中出現(xiàn)不規(guī)范的行為。

4.搭建“三個(gè)平臺(tái)”，暢通訴求渠道

（1）搭建信息公開(kāi)平臺(tái)。讓涉及拆遷的一切行為都置于陽(yáng)光之下，甚至可推行拆遷戶的點(diǎn)題公開(kāi)，把拆遷戶所想知道的事項(xiàng)全部公開(kāi)，以此打消被拆遷群眾的不平等感和被剝奪感。

（2）搭建司法救助宣講平臺(tái)。為被拆遷群眾提供法律援助服務(wù)，充分發(fā)揮司法在調(diào)節(jié)矛盾糾紛中的法律作用，完善相關(guān)法律制度，使被拆遷群眾的相關(guān)糾紛能夠在司法框架內(nèi)得到合理解決。

（3）搭建矛盾多元化解平臺(tái)。充分運(yùn)用多元化的矛盾解決機(jī)制，包括靈活高效的行政性處理機(jī)制、信訪咨詢機(jī)制、被拆遷人談判代表機(jī)制等，使拆遷工作中出現(xiàn)的矛盾能夠通過(guò)多元途徑得到化解而使社會(huì)回歸和諧。

5.建設(shè)“三大支持體系”，解除后顧之憂

（1）建立就業(yè)創(chuàng)業(yè)支持體系。針對(duì)房屋被拆遷人的困難和需求，進(jìn)行免費(fèi)的就業(yè)技能培訓(xùn)。進(jìn)一步完善公共就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)為被拆遷群眾、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和用人單位提供就業(yè)信息平臺(tái)。大力開(kāi)發(fā)城市管理公益性崗位，安排被拆遷群眾就業(yè)，實(shí)施扶助工程，鼓勵(lì)被拆遷群眾創(chuàng)業(yè)，對(duì)被拆遷群眾自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)進(jìn)行扶持。

（2）建立住房支持體系。把所有拆遷農(nóng)戶（包括外來(lái)拆遷戶）納入城市廉租房保障體系，解決房屋被拆遷人的住房問(wèn)題，確保其基本的住房需求。探索實(shí)行先建后拆或者幫助被拆遷人尋找過(guò)渡安置房后再拆的模式，為被拆遷群眾解除后顧之憂。試點(diǎn)在城市規(guī)劃區(qū)以外，規(guī)劃一定的區(qū)域讓有建房意愿且符合條件的群眾自主建房。

（3）建立公共服務(wù)支持體系。關(guān)于外來(lái)拆遷戶的社會(huì)保障問(wèn)題，也可建立流出地與流入地之間社保基金的動(dòng)態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。或者在全省范圍內(nèi)統(tǒng)籌社會(huì)保障基金，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地享受相應(yīng)的社會(huì)保障待遇。對(duì)被拆遷的外來(lái)群眾實(shí)行跟蹤服務(wù)，不要一下子“買斷”關(guān)系。把符合享受城市居民最低生活保障條件的外來(lái)拆遷戶，考慮納入城市居民最低生活保障范圍。對(duì)不符低保條件且生活相對(duì)困難的被拆遷群眾，按其困難程度分別給予臨時(shí)生活救助。

加強(qiáng)學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，從最近幾年的發(fā)展情況看，外來(lái)流動(dòng)人口在不斷增加，可學(xué)校的數(shù)量基本上沒(méi)什么改變。這就需要盡快彌補(bǔ)學(xué)校建設(shè)方面的歷史欠賬，盡量滿足外來(lái)流動(dòng)人口特別是拆遷戶的教育需求。從改善公共服務(wù)的角度增加對(duì)外來(lái)拆遷戶的福利供給，減少他們的不滿情緒。

（作者單位：貴州省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所）

■ 編輯：云霞