□ 李小博

公務(wù)員依法行政能力的構(gòu)成及提升
——以法治思維的養(yǎng)成為視角

□ 李小博

公務(wù)員依法行政能力的高低決定著法治政府建設(shè)的成效，依法行政能力應(yīng)由基本能力和輔助能力共同構(gòu)成，影響公務(wù)員依法行政能力的因素有內(nèi)在和外在兩個(gè)方面。公務(wù)員加強(qiáng)內(nèi)在修養(yǎng)，應(yīng)強(qiáng)化法治思維，提高學(xué)法能力和依法行政的技巧，增強(qiáng)用法治方式解決問題的基本素質(zhì)；同時(shí)要努力構(gòu)建良好的外部環(huán)境，完善行政立法，建立行政法律體系，提升公民對(duì)法律的認(rèn)同感，改善執(zhí)法環(huán)境，切實(shí)加強(qiáng)各項(xiàng)制度建設(shè)。

公務(wù)員；依法行政；能力

黨的十八屆四中全會(huì)將“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大任務(wù)之一，這被看作是對(duì)政府行政行為的框范，凸顯了我黨用法治為改革保駕護(hù)航的決心。公務(wù)員作為政府機(jī)關(guān)工作人員，在法治政府的建設(shè)過程中起著重要作用，公務(wù)員依法行政能力的高低決定著法治政府建設(shè)的成效。而是否具備法治思維是影響公務(wù)員依法行政能力的重要因素，正如學(xué)者張衛(wèi)平所指出的“沒有養(yǎng)成法治思維，我們就不可能想到運(yùn)用法律、用法律的手段、法律的方法、法治的方式去解決、化解人們之間的沖突、糾紛。以至于大量的私人糾紛最終釀成社會(huì)性沖突、社會(huì)事件，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成極大的影響，并進(jìn)一步影響我們的政治秩序?！?/p>

一、公務(wù)員依法行政能力的構(gòu)成

公務(wù)員在履行工作職責(zé)，完成既定工作任務(wù)，實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)的過程中必須具備綜合能力，需要多種能力共同提高。依法行政能力可以分為基本能力和輔助能力。

1.基本能力

公務(wù)員在依法行政的過程中應(yīng)該具備法治思維和方式處理各種具體事務(wù)，這是最基本的能力要求，可以體現(xiàn)為認(rèn)知能力、決策能力和執(zhí)行能力。

（1）依法行政的認(rèn)知能力。這意味著公務(wù)員必須對(duì)法的基本原理和內(nèi)容具備較高的學(xué)習(xí)和理解能力，并以法治的理念和精神作為思考和處理問題的方法。具體包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，首先要有學(xué)習(xí)法律法規(guī)等專業(yè)知識(shí)的方法和技巧，還必須對(duì)所學(xué)到的法律進(jìn)行理解和解釋。人們對(duì)法的學(xué)習(xí)通常從法律術(shù)語(yǔ)和法律條文開始，但更重要的是必須探索法理及法律精神，在依法行政的過程中，公務(wù)員對(duì)法的掌握要由“是什么”到“為什么”和“怎么辦”轉(zhuǎn)變。其次公務(wù)員應(yīng)有較強(qiáng)的法治思維能力。在依法行政的過程中，要具備法律至上思維、規(guī)則性思維、程序性思維、權(quán)力義務(wù)思維等法治思維，改變“權(quán)力至上”和“人治思維”的錯(cuò)誤觀念，才能確保依法行政的實(shí)施。

（2）依法行政的決策能力。決策，即做出決定。公務(wù)員的依法決策能力是指行政主體按照法律為實(shí)現(xiàn)某種較為重要的行政目標(biāo)進(jìn)行決策的素養(yǎng)和水平。決策的主體在做決策時(shí)應(yīng)做到?jīng)Q策主體合法、決策程序合法、決策內(nèi)容合法、決策機(jī)制健全。這就要求要在法的框架內(nèi)設(shè)定和選擇方案，以法律為依據(jù)；充分聽取不同意見，公開決策的過程；有效實(shí)行聽證和評(píng)估制度；自覺接受監(jiān)督和承擔(dān)責(zé)任。

（3）依法行政的執(zhí)行能力。執(zhí)行力是依法行政的核心能力，公務(wù)員要按照法定的職責(zé)權(quán)限和程序，正確運(yùn)用法律、法規(guī)執(zhí)行公務(wù)，實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)。具體體現(xiàn)在：一是具備較強(qiáng)的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。突發(fā)事件通常具有突發(fā)性、危害性、緊迫性和不確定性等特點(diǎn)，行政主體應(yīng)提升自身對(duì)突發(fā)事件的分析能力、處置能力、組織脫險(xiǎn)及救援等能力。二是具備陽(yáng)光執(zhí)法能力。公務(wù)員在執(zhí)法過程中有時(shí)存在粗放式執(zhí)法的問題，建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵是理念的轉(zhuǎn)變，公務(wù)員在執(zhí)法活動(dòng)中應(yīng)實(shí)現(xiàn)依法服務(wù)，通過說理，增進(jìn)與相對(duì)人之間的理解和溝通，增強(qiáng)相對(duì)人對(duì)法律的認(rèn)知，做到以理服人，實(shí)質(zhì)上也體現(xiàn)了公務(wù)員自己對(duì)所做出的決定進(jìn)行依法論證的能力。三是具備化解社會(huì)矛盾的能力。社會(huì)的多元化導(dǎo)致不同的主體有不同的利益訴求，受利益的驅(qū)動(dòng)，各權(quán)利之間會(huì)出現(xiàn)糾紛，同時(shí)，權(quán)利和權(quán)力之間也會(huì)出現(xiàn)矛盾。近年來，因失地、失房等問題引發(fā)的社會(huì)矛盾急劇上升，法律成為這些社會(huì)紛爭(zhēng)解決的不可缺少的手段，公務(wù)員擔(dān)負(fù)著解決社會(huì)矛盾的職責(zé)，因而必須具備運(yùn)用法律來化解社會(huì)矛盾的能力。

2.輔助能力

主要是指影響公務(wù)員依法處理公務(wù)的其他能力。在依法行政的過程中，公務(wù)員要有較強(qiáng)的依法行政的協(xié)調(diào)能力，處理社會(huì)關(guān)系的能力以及依法行政的影響能力。

（1）依法行政的協(xié)調(diào)能力。為了有效實(shí)現(xiàn)依法行政的目標(biāo)，各個(gè)行政機(jī)關(guān)以及公務(wù)員之間需要分工合作，相互配合，共同完成工作目標(biāo)。要改變以往各職能部門之間可能會(huì)出現(xiàn)的互相推諉、多頭行政、各自為陣等不法行政的現(xiàn)象，就需要公務(wù)員具備較強(qiáng)的協(xié)調(diào)、配合能力；同時(shí)，要正確處理同一部門之間的上下級(jí)、同級(jí)關(guān)系，堅(jiān)持法律原則，互相尊重，嚴(yán)格管理、監(jiān)督，提高依法行政的效率。

（2）處理社會(huì)關(guān)系的能力。在公務(wù)員依法行政的過程中，最難的事情就是如何對(duì)待人情關(guān)系。堅(jiān)持依法行政，有時(shí)會(huì)得罪人；為親友辦事，就會(huì)違反法律原則，這兩者之間會(huì)產(chǎn)生矛盾。公務(wù)員應(yīng)該劃清公和私的界限，不能以權(quán)謀私。要加強(qiáng)自律，并取得親友的支持與理解。同時(shí)，要杜絕權(quán)錢交易，守住法律和權(quán)力的底線。

（3）依法行政的影響能力。在依法行政的過程中，通過自身的能力影響他人協(xié)助自己完成某項(xiàng)事務(wù)，這是公務(wù)員具備較強(qiáng)依法行政能力的外在表現(xiàn)。較強(qiáng)的個(gè)人影響力會(huì)得到他人的支持，降低公務(wù)員執(zhí)法難度，這需要公務(wù)員不斷提升自身的法治素養(yǎng)，樹立公正的形象，取信于民。

二、現(xiàn)階段影響公務(wù)員依法行政能力提升的主要因素

自2010年11月《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》公布以來，公務(wù)員依法行政能力有了較快提升，但受各種因素的制約，依然存在諸多問題，主要有內(nèi)在和外在因素兩個(gè)方面：

1.內(nèi)在因素

（1）傳統(tǒng)思維方式根深蒂固。思維方式會(huì)直接影響人的行為。中國(guó)受幾千年封建文化思想影響，“權(quán)力至上”的觀念仍然影響著很多人，“權(quán)力任性”的程度有時(shí)超乎想象，公民權(quán)利在面對(duì)強(qiáng)權(quán)時(shí)顯得較為弱勢(shì)，部分公務(wù)員把法律當(dāng)成管理和處罰的工具，忽視了行政的服務(wù)和化解糾紛的職能，特權(quán)思想、法律工具主義觀念、“關(guān)系、人情、金錢”等慣性觀念都阻礙著公務(wù)員依法行政能力的提升。

（2）“前見”因素的制約。前見是人們?cè)趯?duì)事物作出理解之前具有的決定他如何看待該事物的概念觀念、知識(shí)結(jié)構(gòu)和思維方法。公務(wù)員對(duì)法律知識(shí)的掌握、對(duì)法律的認(rèn)同都影響著依法行政能力的廣度和深度，但公務(wù)員在這些方面的表現(xiàn)不容樂觀。一是欠缺法律知識(shí)。大多數(shù)公務(wù)員沒有對(duì)法律知識(shí)進(jìn)行過系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，有些甚至對(duì)行政法律法規(guī)等知之甚少，有的雖然經(jīng)過培訓(xùn)，但是對(duì)法律原則和法律精神沒有真正理解，很難在工作中熟練運(yùn)用并解釋法律。二是對(duì)法沒有形成有效認(rèn)同?，F(xiàn)代法治強(qiáng)調(diào)的法律權(quán)威、法律獨(dú)立、程序正義，在強(qiáng)調(diào)倫理、圣賢的中國(guó)傳統(tǒng)思想背景下，缺乏的恐怕不僅僅是如何證明自身價(jià)值的機(jī)會(huì)，它缺乏的是能被中國(guó)人接受的意識(shí)形態(tài)發(fā)展的過程和傳統(tǒng)，因此，公務(wù)員應(yīng)加強(qiáng)對(duì)法治的認(rèn)同感并自覺遵守和維護(hù)法律的尊嚴(yán)。

（3）不能有效采用法治方式應(yīng)對(duì)實(shí)際問題。法治方式有很多種，但要實(shí)現(xiàn)有效的治理，必須考慮如何實(shí)現(xiàn)法治方式的最優(yōu)選擇。例如，在征地拆遷中，完全采用剛性手段容易使矛盾激化，而完全采用柔性手段則難以完成既定目標(biāo)。這就需要采取互補(bǔ)的方式進(jìn)行操作。有的公務(wù)員不具備衡平性的能力，強(qiáng)調(diào)法律效果的同時(shí)忽略了社會(huì)效果，有的則相反。

2.外在因素

（1）行政立法需要完善和加強(qiáng)。行政價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要有完備的法律體系。目前的行政立法中，對(duì)公民、法人和其他組織權(quán)利保護(hù)的內(nèi)容不夠，有的只有原則性規(guī)定，缺少可操作性，難以解決實(shí)際問題；有的下位法和上位法沖突，或者同一部門法內(nèi)規(guī)則相抵觸，有的法規(guī)同憲法和法律的原則相抵觸；能夠監(jiān)督行政行為、提高行政效率的相關(guān)行政程序法缺失，難以有效約束公務(wù)員的行政行為。

（2）缺乏良好的行政執(zhí)法環(huán)境。公務(wù)員的法治觀念受社會(huì)環(huán)境的影響，相對(duì)集中的權(quán)力導(dǎo)致了行政首長(zhǎng)慣于按自己意志辦事，公務(wù)員面臨的是在首長(zhǎng)的“命令”和“依法”之間難以選擇，領(lǐng)導(dǎo)打招呼、批條子等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這些行為會(huì)影響百姓對(duì)法律公正性的懷疑以及公務(wù)員依法行政意識(shí)的喪失。

三、加強(qiáng)公務(wù)員依法行政能力建設(shè)的基本路徑

1.內(nèi)在修煉：加強(qiáng)法治修養(yǎng)

（1）強(qiáng)化法治思維。法治思維強(qiáng)調(diào)憲法至上，倡導(dǎo)良法為治；尊重人權(quán)和自由，維護(hù)秩序和安全；依據(jù)職權(quán)法定、主張正當(dāng)行權(quán)；要求公平對(duì)待，允許合理等差；堅(jiān)持程序正當(dāng)、注重實(shí)體正義；嚴(yán)格公正執(zhí)法、自覺接受監(jiān)督。依法行政的過程中，要養(yǎng)成法治思維習(xí)慣，要求公務(wù)員做到：全面履行自己的職責(zé)，保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，行為要有法律依據(jù)，有法律授權(quán)，正確行使權(quán)力，做到合法性、正當(dāng)性、合目的性，遵循正當(dāng)程序，對(duì)自己的行為承擔(dān)責(zé)任。

（2）加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高學(xué)法能力和依法行政的技巧。對(duì)公務(wù)員來說，加強(qiáng)學(xué)習(xí)掌握與本職工作密切相關(guān)的法律、法規(guī)，是依法行政的基礎(chǔ)。通過學(xué)習(xí)，才能提高認(rèn)知能力，知道權(quán)力的界限在哪里，依法辦事的程序是什么。為此，要形成學(xué)習(xí)法律的制度，創(chuàng)新培訓(xùn)的內(nèi)容和方法，拓寬培訓(xùn)渠道。

（3）增強(qiáng)用法治方式解決涉法性問題的基本素質(zhì)。在依法決策、依法行政的過程中，需要靈活運(yùn)用多種法治方式。決策中，要準(zhǔn)確把握各種手段的內(nèi)涵和外延，避免使用錯(cuò)誤，還要了解各種方法的優(yōu)勢(shì)和局限性，揚(yáng)長(zhǎng)避短；執(zhí)行過程中，要注意保護(hù)相關(guān)人的權(quán)利和自由，保證程序的正當(dāng)性和合理性。

2.努力構(gòu)建良好的外部環(huán)境

（1）完善行政立法，建立行政法律體系，為依法行政奠定良法基礎(chǔ)。要對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)中過時(shí)條款進(jìn)行修改，制定統(tǒng)一的行政程序法，規(guī)范行政行為；消除下位法與上位法之間的沖突，實(shí)現(xiàn)法律體系的和諧有序；提高立法水平，使法規(guī)具有更強(qiáng)的可操作性。

（2）提升公民對(duì)法的認(rèn)同感，改善執(zhí)法環(huán)境。法律只有得到公眾的普遍認(rèn)同，才能得到遵守，實(shí)現(xiàn)社會(huì)法治。公民的“清官情結(jié)”會(huì)影響法律的實(shí)施，公務(wù)員在這樣的環(huán)境中行政，會(huì)不自覺出現(xiàn)以言代法的情形，因此提升公務(wù)員的依法行政能力需要全社會(huì)的共同努力。

（3）切實(shí)加強(qiáng)各項(xiàng)制度建設(shè)。四中全會(huì)的《決定》中指出：“把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部”，“對(duì)特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部要批評(píng)教育，不改正的要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位”，“建立重大決策終身責(zé)任追究制度與責(zé)任倒查機(jī)制”。要盡快建立提升公務(wù)員法治素養(yǎng)和依法行政能力的倒逼機(jī)制，切實(shí)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作。

[1]慎海雄.把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里[DB/OL].http://news.xi?nhuanet.com/2013-01-23.

[2]郭道暉.社會(huì)權(quán)力與公民社會(huì)[J].山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)社會(huì)科學(xué)版，2007，（2）.

[3]郭道暉.試論權(quán)利與權(quán)力的對(duì)立統(tǒng)一[J].法學(xué)研究，1990，（4）.

責(zé)任編輯：?jiǎn)淘伈?/p>

李小博，中共河南省直機(jī)關(guān)黨校副教授，法學(xué)碩士。研究方向:民商法學(xué)。

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2095-5103（2015）11-0021-02