王禮鑫 （上海師范大學(xué)法政學(xué)院，上海 200234）

一、引言

美國(guó)是較早重視并開展政策評(píng)估的國(guó)家。如著名公共政策學(xué)家托馬斯·戴伊觀察到，一般情況下，大部分政府機(jī)構(gòu)會(huì)做出一些努力，回顧他們方案的效果，回顧通常采取的方式，包括聽證會(huì)與報(bào)告會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)考察、方案評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、與專業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)的比較、對(duì)民眾抱怨的評(píng)估等［1］284-285。美國(guó)聯(lián)邦政府自20世紀(jì)50年代實(shí)行績(jī)效預(yù)算后，幾乎每屆政府都會(huì)提出新的政府績(jī)效評(píng)估法案，如《聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測(cè)定方案》（尼克松，1973）《政府績(jī)效與結(jié)果法案》（克林頓，1993）《 項(xiàng)目評(píng)估定級(jí)工具》（布什，2002）《 政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》（奧巴馬，2011），從而建立了政策評(píng)估的法制基礎(chǔ)。根據(jù)法案，官方政策評(píng)估機(jī)構(gòu)主要包括政府審計(jì)辦公室、檢察長(zhǎng)辦公室和政府管理預(yù)算局等。日本的政策評(píng)估起步較晚，但制度構(gòu)建迅速。2001年以來(lái)，日本重組中央政府的一個(gè)重要變化是在整個(gè)政府中引進(jìn)政策評(píng)估制度，如2001—2002年，國(guó)會(huì)通過(guò)了政府政策評(píng)估法案，內(nèi)閣對(duì)政策評(píng)估的基本政策作出規(guī)定，2005年評(píng)估了政策評(píng)估法案并修改基本政策［2］94-103，133-137。

在國(guó)家治理現(xiàn)代化中政策評(píng)估居于重要地位，不僅因?yàn)樗钦芾怼⒄哌^(guò)程不可或缺的環(huán)節(jié)、階段，還因?yàn)樗且粋€(gè)政治過(guò)程，其中有權(quán)力、利益的博弈，更重要的是，它還是一個(gè)學(xué)習(xí)過(guò)程——不同行動(dòng)主體通過(guò)參與評(píng)估，觀念、知識(shí)等發(fā)生碰撞與交流，從而推動(dòng)政策變遷。正如豪利特等人所言：“也許政策評(píng)估的最大好處并非它所產(chǎn)生的直接結(jié)果，而是伴隨它的政策學(xué)習(xí)過(guò)程。政策行動(dòng)主體在對(duì)所從事的政策的正式和非正式評(píng)估中不斷學(xué)習(xí)，從而改變他們的立場(chǎng)……他們對(duì)公共政策的方法和目標(biāo)作出總結(jié)。 ”［3］294

二、我國(guó)政策評(píng)估初步制度化的閔行經(jīng)驗(yàn)

當(dāng)前，我國(guó)政策評(píng)估事業(yè)，總體上停留在學(xué)界呼吁倡導(dǎo)階段，雖然從中央部委到地方、基層政府部門都有過(guò)政策績(jī)效評(píng)估等案例，但是政策評(píng)估制度化尚處于探索階段。

我國(guó)已開展的正式政策評(píng)估，主要有兩類：一類是學(xué)者們基于研究興趣等自發(fā)開展的政策評(píng)估。此類評(píng)估的特點(diǎn)是數(shù)量總體較多，但成果分散，評(píng)估結(jié)論運(yùn)用范圍非常有限。典型評(píng)估包括范柏乃等人對(duì)西部大開發(fā)政策開展的評(píng)估［4］、胡鞍鋼等人對(duì)國(guó)家五年計(jì)劃或規(guī)劃的評(píng)估［5］等。另一類是政府部門組織的政策評(píng)估，特點(diǎn)是偶發(fā)、零星，制度化評(píng)估尚未提上議程。如2012年科技部對(duì)《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》“十一五”實(shí)施情況進(jìn)行了初步評(píng)估［2］188。在此類評(píng)估中，上海市級(jí)政府部門及區(qū)縣起步早、開展較多，相關(guān)成果已匯集成冊(cè)［6］。就政策評(píng)估研究而言，我國(guó)學(xué)界起步較晚，近兩年一些有影響的報(bào)刊，如《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》《中國(guó)行政管理》［7］等刊發(fā)多篇呼吁、建議政策評(píng)估制度化的文章，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組還提交了咨詢研究報(bào)告并出版了《重大公共政策評(píng)估：理論、方法與實(shí)踐》一書。

近年來(lái)，上海市閔行區(qū)將政策評(píng)估工作提上議程，出臺(tái)文件、規(guī)定辦法、確立指標(biāo)體系，認(rèn)真落實(shí)評(píng)估工作，提供了一個(gè)具有中國(guó)特色的政策評(píng)估制度構(gòu)建的基層樣本。2012年12月10日，上海市閔行區(qū)出臺(tái)了《關(guān)于推行公共政策評(píng)估的實(shí)施辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。這一辦法的出臺(tái)及實(shí)施，可視為我國(guó)基層政府推進(jìn)政策評(píng)估工作制度化的成功試點(diǎn)，是政府提高決策水平、提升治理能力的新探索。

2013年，根據(jù)《辦法》和相關(guān)文件，閔行區(qū)相繼開展了9次評(píng)估，一些評(píng)估引起關(guān)注或爭(zhēng)議。例如，閔行區(qū)人力資源和社會(huì)保障局計(jì)劃出臺(tái)的就業(yè)援助政策，在評(píng)估環(huán)節(jié)遭遇第三方等評(píng)估者的“挑刺”或質(zhì)疑，最后在政策目標(biāo)群體界定、覆蓋范圍等方面作出重要修改。這一評(píng)估已被有關(guān)部門及媒體視為成功案例。已執(zhí)行五年的《關(guān)于培育扶持我區(qū)公益性社會(huì)組織發(fā)展實(shí)施意見》也接受了“大考”，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)給出的成績(jī)讓職能部門多少有些難堪。不過(guò)，評(píng)估也觸發(fā)了政策反思與學(xué)習(xí)?？偟膩?lái)說(shuō)，閔行區(qū)的探索取得了多種積極效果，在提高公共政策的權(quán)威性、科學(xué)性、有效性以及構(gòu)建中國(guó)特色政策評(píng)估制度等方面積累了有益經(jīng)驗(yàn)。閔行區(qū)推進(jìn)了政策評(píng)估初步制度化，主要體現(xiàn)在：

（一）形成了較完善的政策評(píng)估工作制度與較健全的評(píng)估組織

政策評(píng)估制度的依據(jù)是前述《辦法》以及政策評(píng)估辦制定的配套性規(guī)范文件——《閔行區(qū)關(guān)于完善公共政策制定規(guī)范的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）《閔行區(qū)推進(jìn)公共政策評(píng)估實(shí)施辦法的操作細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》）?！兑庖姟穼?duì)政策制定主體即區(qū)職能部門提出了明確、具體的政策制定程序與要求，包括調(diào)研公共政策需求、提出公共政策目標(biāo)、設(shè)計(jì)公共政策方案、形成政策文本及政策制定報(bào)告、開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、提交公共政策評(píng)估報(bào)告等。《細(xì)則》的正文部分，細(xì)化了《辦法》，對(duì)政策評(píng)估工作的組織、程序、規(guī)范等進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)評(píng)估結(jié)論的運(yùn)用等也作出了原則性規(guī)定?！都?xì)則》另有6個(gè)附件，特別重要的是制定了“閔行區(qū)公共政策評(píng)估指標(biāo)體系參考表”。這些規(guī)定是評(píng)估工作開展的基本依據(jù)。

在組織構(gòu)建方面，主要是搭建了領(lǐng)導(dǎo)小組——區(qū)政策評(píng)估辦公室的架構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)小組由區(qū)委、區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，區(qū)人大、政協(xié)分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長(zhǎng)，綜合性、監(jiān)督性等職能部門主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任成員。辦公室設(shè)在區(qū)政府研究室，從2014年起改設(shè)在發(fā)改委。組織方面的另一項(xiàng)內(nèi)容是建立了專家?guī)臁８鶕?jù)《辦法》，領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職責(zé)是甄選評(píng)估對(duì)象、審查評(píng)估報(bào)告等，辦公室的主要職責(zé)是處理具體事務(wù)、組織開展評(píng)估工作等?？傮w來(lái)看，制度規(guī)范性強(qiáng)、組織設(shè)計(jì)合理。

（二）形成了較完善的政策評(píng)估程序規(guī)范

程序是制度得以實(shí)施、運(yùn)行的保障。閔行區(qū)推進(jìn)政策評(píng)估制度的構(gòu)建，突出了程序這一抓手?！掇k法》明確把評(píng)估區(qū)分為前評(píng)估、中期評(píng)估、后評(píng)估等三類，并把評(píng)估程序規(guī)定為兩種，即一般公共政策簡(jiǎn)易評(píng)估和重大公共政策重點(diǎn)評(píng)估。從理論上看，可歸為四種類型，見圖1。

圖1 閔行區(qū)政策評(píng)估類型

哪些政策納入評(píng)估范圍？《細(xì)則》明確規(guī)定，即：事關(guān)全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局或與人民群眾利益密切相關(guān)的，需要提交區(qū)委常委會(huì)或區(qū)政府常務(wù)會(huì)議研究決定的，涉及重大財(cái)政支出（超過(guò)1000萬(wàn)元/年）或較大范圍人民群眾［政策對(duì)象超過(guò)10000人（戶）］的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、城建、“三農(nóng)”等方面的公共政策?？梢?，這一規(guī)定明確、具體，便于操作。

相較過(guò)去常見的政策制定程序，政策評(píng)估程序增加的環(huán)節(jié)包括職能部門提交政策文本和制定/執(zhí)行報(bào)告、評(píng)估辦在評(píng)估基礎(chǔ)上形成綜合報(bào)告、領(lǐng)導(dǎo)小組審議綜合評(píng)估報(bào)告等。尤其是重點(diǎn)評(píng)估增設(shè)兩個(gè)程序：第三方專業(yè)評(píng)估、職能部門制定的政策連同評(píng)估辦的綜合評(píng)估報(bào)告必須提交給區(qū)人大、區(qū)政協(xié)征詢意見?？梢钥闯觯撼绦蛞?guī)范，使得評(píng)估具有可操作性；簡(jiǎn)易評(píng)估環(huán)節(jié)的增設(shè)，強(qiáng)化了政策方案評(píng)價(jià)工作；在重點(diǎn)評(píng)估程序中將第三方等納入，為政策制定的科學(xué)化提升奠定了基礎(chǔ)；而向人大、政協(xié)征詢意見的環(huán)節(jié)，搭建了多元評(píng)估主體參與即協(xié)商民主決策的機(jī)制，使得決策民主化具備了更好的條件。

（三）形成了較科學(xué)的基層公共政策評(píng)估指標(biāo)體系

評(píng)估指標(biāo)體系是公共政策評(píng)估制度的核心元件，其科學(xué)水平最終決定著評(píng)估工作質(zhì)量的高低?！都?xì)則》附件六提出了如前所述參考表，對(duì)基層公共政策評(píng)估指標(biāo)體系的形成做出了積極努力。指標(biāo)體系分兩種：一是前評(píng)估體系，二是中期評(píng)估、后評(píng)估體系；各有4個(gè)一級(jí)指標(biāo)，10個(gè)左右二級(jí)指標(biāo)，以及若干個(gè)三級(jí)指標(biāo)；采取計(jì)分加總法，總分為100分。指標(biāo)體系由評(píng)估辦組織制定，首先委托兩個(gè)國(guó)內(nèi)一流高校智庫(kù)提出方案，然后吸收職能部門意見，最后綜合各方意見確定。指標(biāo)體系的產(chǎn)生過(guò)程及其構(gòu)成等說(shuō)明：指標(biāo)、權(quán)重等設(shè)定，均經(jīng)過(guò)深入思考和激烈討論，主要指標(biāo)內(nèi)容及權(quán)重符合國(guó)際上流行的政策評(píng)估指標(biāo)體系，“規(guī)范權(quán)力”“防止利益沖突”“政策對(duì)象與社會(huì)公眾政策回應(yīng)度或滿意度”等指標(biāo)及相應(yīng)權(quán)重的設(shè)定凸顯了對(duì)我國(guó)目前政策制定環(huán)節(jié)一些問(wèn)題的回應(yīng)。總之，政策評(píng)估指標(biāo)體系的制定，朝著科學(xué)化、合理化方向做出了重要努力，為建立更加完善的政策評(píng)估指標(biāo)體系奠定了基礎(chǔ)。

三、工具理性與價(jià)值理性的統(tǒng)一：政策評(píng)估的實(shí)踐價(jià)值

2013年，閔行區(qū)先后確定并實(shí)施了9項(xiàng)政策評(píng)估，包括：一般公共政策簡(jiǎn)易評(píng)估——前評(píng)估共4項(xiàng)，如“引進(jìn)海外高層次人才”“公共自行車項(xiàng)目實(shí)施方案”“促進(jìn)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展”“促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展”；重大公共政策重點(diǎn)評(píng)估——前評(píng)估3項(xiàng)，即“凈增就業(yè)崗位”與“加強(qiáng)就業(yè)援助”（合并為1項(xiàng)）“推進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”“加快發(fā)展現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)”；一般公共政策簡(jiǎn)易評(píng)估——執(zhí)行中（后評(píng)估）1項(xiàng)，即“推進(jìn)百家企業(yè)上市”；重大公共政策重點(diǎn)評(píng)估——執(zhí)行中（后評(píng)估）1項(xiàng)，即“培育扶持公益性社會(huì)組織”。

公共政策評(píng)估制度一經(jīng)實(shí)施，對(duì)職能部門的政策制定、行政運(yùn)作等產(chǎn)生了立竿見影的影響。形象地說(shuō)，政策評(píng)估無(wú)論是前評(píng)估、中期評(píng)估還是后評(píng)估，相當(dāng)于政府行為流程的“開關(guān)”，因此，開關(guān)閥門的變動(dòng)，首先影響政府運(yùn)作。例如，職能部門政策制定的周期延長(zhǎng)，過(guò)去通常3—6個(gè)月，現(xiàn)在要增加3個(gè)月左右；要提交的報(bào)告增加了，增加的是制定或執(zhí)行報(bào)告等；被要求參加的座談會(huì)等大大增加，需要多次就政策涉及相關(guān)問(wèn)題等進(jìn)行解釋、說(shuō)明乃至說(shuō)服，有時(shí)甚至面對(duì)詢問(wèn)、質(zhì)疑、批評(píng)等。

政策評(píng)估制度的初步構(gòu)建，更重要的是對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化的意義。閔行區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，政策評(píng)估制度的建立及其實(shí)施，不但促進(jìn)了政策產(chǎn)出優(yōu)化，使得決策更加權(quán)威、科學(xué)、有效，而且促進(jìn)了政策過(guò)程優(yōu)化，權(quán)力、利益、知識(shí)、價(jià)值等進(jìn)一步融合，提升了參與效能感、政府信任度等，初步實(shí)現(xiàn)了工具理性與價(jià)值理性在實(shí)踐中的統(tǒng)一。

（一）政策評(píng)估制度及其實(shí)施促進(jìn)政策方案優(yōu)化、政策學(xué)習(xí)與變遷，提高了政策質(zhì)量，逐漸顯現(xiàn)出多重積極效果

1.前評(píng)估促進(jìn)了政策產(chǎn)出優(yōu)化。截至目前，在開展的7項(xiàng)前評(píng)估中，有的在評(píng)估環(huán)節(jié)被否決，大多則經(jīng)過(guò)重要調(diào)整。政策方案前后的變化顯示：經(jīng)過(guò)評(píng)估程序，使得政策問(wèn)題更加明確（前評(píng)估環(huán)節(jié)被否決，實(shí)質(zhì)是政策問(wèn)題重新界定）、政策范圍更加合理、政策工具更加清晰可行。政策方案優(yōu)化是決策科學(xué)化的產(chǎn)出，依賴的前提是政策問(wèn)題界定科學(xué)、政策目標(biāo)明確、政策工具及其設(shè)置合理等。而評(píng)估導(dǎo)致的變化，對(duì)決策科學(xué)化起到了巨大推動(dòng)作用。前述就業(yè)援助政策的評(píng)估過(guò)程，正是這樣一個(gè)典型案例。人社局提交的政策文本，經(jīng)過(guò)第三方機(jī)構(gòu)等重點(diǎn)評(píng)估流程，最后形成了多達(dá)7頁(yè)紙的“問(wèn)題與建議”。重要修改或調(diào)整包括：（1）政策目標(biāo)群體界定更加明確、具體。原政策文本將“一般就業(yè)困難人員”界定為“長(zhǎng)期失業(yè)人員（連續(xù)失業(yè)一年以上）”，而第三方評(píng)估指出，這一界定不宜作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)橐粍t容易引起政策對(duì)象的相互競(jìng)爭(zhēng)，二則同類人員困難程度差異也比較大。最后采納的意見是：把這一群體進(jìn)行了細(xì)分，分為大齡農(nóng)村富余勞動(dòng)力、被征地人員、長(zhǎng)期失業(yè)大齡低學(xué)歷人員以及長(zhǎng)期未就業(yè)青年等。這一調(diào)整，不但使得政策確定性增強(qiáng)，而且擴(kuò)大了政策受益群體范圍，增強(qiáng)了政策的公共屬性。（2）政策工具及其方式作出調(diào)整，更加清晰、有效。原政策方案提出的加強(qiáng)就業(yè)援助政策工具是將社保費(fèi)補(bǔ)貼直接向企業(yè)兌現(xiàn)，而評(píng)估報(bào)告建議調(diào)整為向困難就業(yè)人員發(fā)放“社保補(bǔ)貼券”，而企業(yè)憑錄用人員的“券”兌現(xiàn)補(bǔ)貼。在理論與實(shí)踐中，公共服務(wù)“券”是一種行之有效的工具，政策方案最后吸收了這一建議。這一工具在實(shí)現(xiàn)政策初衷的同時(shí)，也最大限度地尊重了公民選擇權(quán)，而且保障了企業(yè)間的有序競(jìng)爭(zhēng)，還提升了政策滿意度。

2.中期評(píng)估或后評(píng)估，增進(jìn)了政策學(xué)習(xí)，為下一輪政策調(diào)整與變遷提供了條件。閔行區(qū)政策評(píng)估經(jīng)驗(yàn)中，尚未引起足夠關(guān)注的是中期評(píng)估或后評(píng)估。如上所述，目前開展的此類評(píng)估有兩例。重點(diǎn)評(píng)估即針對(duì)《關(guān)于培育扶持我區(qū)公益性社會(huì)組織發(fā)展實(shí)施意見》的評(píng)估。據(jù)了解：該項(xiàng)評(píng)估于2013年7月至11月舉行，屬重大公共政策中期或后評(píng)估，采取的是重點(diǎn)評(píng)估辦法；第三方評(píng)估結(jié)論是該項(xiàng)政策得分為“中”，建議停止執(zhí)行該政策，另行制定適應(yīng)購(gòu)買公共服務(wù)方式的政策體系；專家組對(duì)第三方評(píng)估報(bào)告給予高度肯定性評(píng)價(jià)，不過(guò)，相關(guān)職能部門對(duì)第三方評(píng)估報(bào)告不完全認(rèn)可。顯然，這一中期或后評(píng)估存在爭(zhēng)議，以至于該評(píng)估在公開場(chǎng)合很少被提及。那么，這一評(píng)估到底有何價(jià)值？

政策評(píng)估充滿政治性［1］290-291［2］135-138［3］293。政府部門對(duì)自己主導(dǎo)、第三方主導(dǎo)的政策評(píng)估往往區(qū)別對(duì)待。從政策評(píng)估的實(shí)踐看，政府對(duì)第三方評(píng)估結(jié)論的利用，取決于許多因素，不僅包括評(píng)估結(jié)果是否讓人信服，還有官員、部門與學(xué)者間的互動(dòng)程度等［6］176-177。這意味著，雖然評(píng)估結(jié)論的利用程度在邏輯上很容易被視為衡量評(píng)估工作質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，但由于后評(píng)估的濃厚政治屬性使得這一標(biāo)準(zhǔn)缺乏信度。因此，根據(jù)上文所論，政策學(xué)習(xí)及其導(dǎo)致的政策調(diào)整、變遷等，可成為衡量依據(jù)。在公益性社會(huì)組織扶持政策評(píng)估中，職能部門需參加多次座談會(huì)、接受第三方評(píng)估等，直接面對(duì)目標(biāo)群體（社會(huì)組織代表）、專家、其他職能部門等，在接觸不同觀點(diǎn)、評(píng)價(jià)等時(shí)，勢(shì)必有所觸動(dòng)。負(fù)責(zé)人曾公開表達(dá)了被評(píng)估者的最低訴求：無(wú)論結(jié)果如何，只要評(píng)估報(bào)告能提交到區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)那里，評(píng)估就算成功了。這意味著，職能部門同樣期待該政策進(jìn)入調(diào)整期，推進(jìn)政策變遷。

3.政策評(píng)估制度實(shí)施還產(chǎn)生了其他積極效果。一是促進(jìn)了政策協(xié)調(diào)配套。如，在評(píng)估“凈增就業(yè)崗位”政策時(shí)，發(fā)現(xiàn)與就業(yè)援助政策的目標(biāo)、對(duì)象部分重疊，最后建議暫緩出臺(tái)；在評(píng)估“加快發(fā)展現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)”政策時(shí)，發(fā)現(xiàn)種田農(nóng)民直補(bǔ)政策與鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)就業(yè)政策有所重復(fù)，建議歸并調(diào)整。當(dāng)前，我國(guó)存在一定程度的政出多門問(wèn)題，不同部門的政策交叉、重復(fù)等現(xiàn)象明顯，有時(shí)被稱為“碎片化”。顯然，通過(guò)政策評(píng)估，在體制內(nèi)外、部門左右、層級(jí)上下間互通、互動(dòng)，避免了政策打架，起到了促進(jìn)協(xié)調(diào)政策、形成合力的作用。二是促進(jìn)了公共預(yù)算合理化，提高了財(cái)政資金使用效率。參加前評(píng)估的政策，大多涉及新的財(cái)政資金支出，政策被否決或政策歸并等，直接結(jié)果是節(jié)約了財(cái)政資金，有利于預(yù)算合理化。如“凈增就業(yè)崗位”政策經(jīng)評(píng)估后決定暫緩出臺(tái)，節(jié)約資金是2400萬(wàn)/年。中期評(píng)估、后評(píng)估，核心環(huán)節(jié)是政府支出的效率或效益評(píng)價(jià)，評(píng)估結(jié)論與建議等，也必定對(duì)預(yù)算分配產(chǎn)生影響。

（二）政策評(píng)估制度及其實(shí)施拓寬了公民參與政策過(guò)程的渠道，搭建了多元主體進(jìn)行協(xié)商的制度平臺(tái)，提高了決策的民主化水平

政治，就其實(shí)質(zhì)來(lái)說(shuō)，是在共同體中并為共同體的利益而作出決策和將其付諸實(shí)施的活動(dòng)，可以被定義為一群在觀點(diǎn)或利益方面本來(lái)很不一致的人們作出集體決策的過(guò)程，這些決策一般被認(rèn)為對(duì)這個(gè)群體具有約束力，并作為公共政策加以實(shí)施［8］。通常情況下，政策分歧或沖突源于公民或群體間利益、偏好、觀念、認(rèn)知等方面的差異，但行動(dòng)主體彼此不可或缺、相互影響、休戚與共，構(gòu)成共同體。因此，在政策制定過(guò)程中，共同體成員參與機(jī)制、公認(rèn)的決策程序與決策規(guī)則等事關(guān)重大，決定著政治的正當(dāng)性、政策的權(quán)威性等。所以，參與本身即具有重要政治意義。正是從這個(gè)角度看，政策評(píng)估制度所設(shè)定的公眾參與、第三方評(píng)估、人大政協(xié)征詢意見等機(jī)制及其運(yùn)作，體現(xiàn)了價(jià)值理性。通過(guò)參與評(píng)估，政策行動(dòng)主體的政治參與效能感增強(qiáng)，政府、公眾、專家等在觀念、利益、知識(shí)等多個(gè)層面交流或互動(dòng)中夯實(shí)了共識(shí)與信任形成的基礎(chǔ)。

按照《辦法》，評(píng)估辦在簡(jiǎn)易評(píng)估、重點(diǎn)評(píng)估中均舉行了數(shù)場(chǎng)專家評(píng)審會(huì)、專題座談會(huì)等，同時(shí)通過(guò)門戶網(wǎng)站、微博、社情民意聯(lián)絡(luò)溝通平臺(tái)等渠道，聽取了公共政策涉及的相關(guān)主體、社會(huì)組織、專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員和社會(huì)公眾，對(duì)公共政策及其制定執(zhí)行情況、取得成效的意見與建議，聽取了區(qū)人大常委會(huì)相關(guān)工作委員會(huì)、政協(xié)專委會(huì)的意見與建議。評(píng)估辦尤其是第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，在采集評(píng)估信息中使用了問(wèn)卷調(diào)查、座談訪談、參與觀察等方法，全面搜集政策利害關(guān)系人、政策基層執(zhí)行人和社會(huì)公眾的意見與建議。如在公益性社會(huì)組織扶持政策評(píng)估過(guò)程中，按照評(píng)估辦要求，受托第三方向全區(qū)社會(huì)團(tuán)體發(fā)放問(wèn)卷59份（全區(qū)社團(tuán)共158家，聯(lián)系到82家），運(yùn)用SPSS軟件處理，獲得了政策目標(biāo)群體即社團(tuán)受扶持政策影響情況的翔實(shí)且具可比性的資料。

人大、政協(xié)意見征詢機(jī)制的建立，使得人大代表、政協(xié)委員以及民主黨派等具備了參與政策評(píng)估的暢通渠道。以民主黨派參與為例，在評(píng)估加快推進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策中，區(qū)各黨派成立專業(yè)評(píng)估小組，深入基層，依托聯(lián)系民營(yíng)企業(yè)等優(yōu)勢(shì)，對(duì)推進(jìn)中小微企業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策研究和探討，提出了意見和建議。各民主黨派提出的建議數(shù)量是民革5條、民盟10條、民建8條、民進(jìn)8條、農(nóng)工黨3條、致公黨5條、九三學(xué)社10條。該政策主管部門區(qū)金融辦對(duì)各民主黨派提出的意見和建議進(jìn)行了整理、分析和匯總，并與各民主黨派代表多次座談，采納利用了“確定政策支持對(duì)象”“梳理現(xiàn)有政策”“加大對(duì)中小微企業(yè)融資擔(dān)?！薄敖⒐卜?wù)平臺(tái)”等方面的意見和建議，并通過(guò)座談會(huì)等形式對(duì)其他未采納建議也進(jìn)行了解釋說(shuō)明。

綜上所述，政策評(píng)估過(guò)程一方面把組織化的政策主體納入其中，搭建了政府職能部門、研究機(jī)構(gòu)、人大政協(xié)、民主黨派等平等參與政策過(guò)程的平臺(tái)，另一方面采取有效方法吸納政策制定涉及的目標(biāo)群體、利益相關(guān)者等的意見，拓寬了企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等參與政策過(guò)程的渠道。通過(guò)制度平臺(tái)和參與渠道，使得以下結(jié)果具備了可能性——不同組織或個(gè)體的觀念發(fā)生碰撞，不同群體的利益相互確認(rèn)或妥協(xié)，政府知識(shí)與理性、專家知識(shí)與理性、公眾認(rèn)知與理性等產(chǎn)生交流、彌合分歧，等等。共識(shí)經(jīng)參與達(dá)成，民主經(jīng)參與實(shí)現(xiàn)。

四、我國(guó)推進(jìn)公共政策評(píng)估制度全面構(gòu)建應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題

黨的十八屆三中全會(huì)將國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的重要內(nèi)容之一，而政策評(píng)估制度化內(nèi)含治理現(xiàn)代化。經(jīng)過(guò)基層政府、學(xué)界多年探索，尤其是閔行實(shí)踐，目前在全國(guó)范圍內(nèi)將政策評(píng)估制度構(gòu)建提上議程的條件和基礎(chǔ)已經(jīng)具備。最近兩年，一些學(xué)者已就政策評(píng)估的機(jī)制化、規(guī)范化、程序化等提出了重要建議，政策評(píng)估制度的全面構(gòu)建為期不遠(yuǎn)。綜上所述，筆者認(rèn)為，政策評(píng)估制度構(gòu)建過(guò)程中應(yīng)注重以下四個(gè)方面的問(wèn)題：

（一）政策評(píng)估制度構(gòu)建應(yīng)著力推動(dòng)中期評(píng)估或后評(píng)估

前文已述，政策評(píng)估一般指對(duì)政策績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，主要形式即中期評(píng)估或后評(píng)估。盡管前評(píng)估也可視為政策評(píng)估的一種類型，但實(shí)際上屬于政策分析、方案規(guī)劃等范疇?！扒霸u(píng)估”固然非常重要，但根據(jù)我國(guó)政治體制特點(diǎn)，前評(píng)估尤其是重大政策方案，大都涉及預(yù)算審查等，審議批準(zhǔn)權(quán)歸屬于人大及其常委會(huì)，因此，前評(píng)估應(yīng)在進(jìn)一步理順人大與政府的關(guān)系的基礎(chǔ)上，合理劃分職責(zé)權(quán)限，建立前評(píng)估體制機(jī)制。對(duì)于政府及其部門而言，中期評(píng)估或后評(píng)估勢(shì)必觸及績(jī)效與責(zé)任、權(quán)力與資源調(diào)整等，通常阻力較大。所以，政策評(píng)估制度的頂層設(shè)計(jì)，應(yīng)敢于碰硬，重點(diǎn)推動(dòng)執(zhí)行后評(píng)估。

（二）強(qiáng)化政策評(píng)估制度的權(quán)威性和執(zhí)行剛性

在我國(guó)，制度與政策經(jīng)常發(fā)生人治超越法治及制度之治、制度實(shí)施及政策常規(guī)執(zhí)行失敗、制度及政策缺乏可持續(xù)性等問(wèn)題。目前，閔行區(qū)政策評(píng)估制度也已經(jīng)面臨類似問(wèn)題。例如，《辦法》規(guī)定的試行期是三年，能否確保到期后繼續(xù)施行？制度實(shí)施會(huì)不會(huì)因?yàn)椤爸贫绕髽I(yè)家”離任（原力主制度化的區(qū)委書記調(diào)任貴州）、組織機(jī)構(gòu)變動(dòng)（政策評(píng)估辦由政府研究室改設(shè)在發(fā)改委）等而削弱？若制度權(quán)威性不足、缺乏執(zhí)行剛性，那么，閔行區(qū)政策評(píng)估試點(diǎn)工作前景堪憂。

（三）加強(qiáng)政策評(píng)估研究工作，進(jìn)一步改進(jìn)政策評(píng)估指標(biāo)體系

政策評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)成、權(quán)重等，既有一般性，但特殊性也非常明顯，極端情況是一項(xiàng)（至少是一小類）政策評(píng)估必須單獨(dú)確定指標(biāo)體系，因?yàn)檎邔傩浴⒎秶?、效果等千差萬(wàn)別，普遍適用的體系絕無(wú)僅有。政策評(píng)估指標(biāo)體系的研究工作，在我國(guó)還非常薄弱，急需學(xué)界與政府合作，建立并發(fā)展評(píng)估指標(biāo)體系。

（四）加強(qiáng)政府與研究機(jī)構(gòu)及智庫(kù)的合作，增進(jìn)了解、互信

第三方評(píng)估是重大政策評(píng)估的基本環(huán)節(jié)。建議將政府向研究機(jī)構(gòu)、智庫(kù)等第三方購(gòu)買政策評(píng)估、決策咨詢等列入政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目計(jì)劃，規(guī)范購(gòu)買程序，嚴(yán)格按照競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)方式產(chǎn)生評(píng)估方。與此同時(shí)，研究機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)研究能力、評(píng)估能力、咨詢能力建設(shè)，提升服務(wù)政府水平。

［1］托馬斯·戴伊.理解公共政策［M］.彭勃，等，譯.北京：華夏出版社，2004.

［2］李志軍.重大公共政策評(píng)估理論、方法與實(shí)踐［M］.北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2013.

［3］邁克爾·豪利特，M.拉米什.公共政策研究——政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)［M］.龐詩(shī)，等，譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006.

［4］范柏乃，龍海波，王光華.西部大開發(fā)：政策績(jī)效評(píng)估與調(diào)整策略研究［M］.杭州：浙江大學(xué)出版社，2011.

［5］構(gòu)建中國(guó)公共政策評(píng)估機(jī)制迫在眉睫［N］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2014-04-30（10）.

［6］趙德余.政策績(jī)效評(píng)估：地方部門案例［M］.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2011.

［7］中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組.政府公共政策績(jī)效評(píng)估機(jī)制研究［J］.中國(guó)行政管理，2013，（3）：20-23.

［8］米勒，波格丹諾.布萊克維爾政治學(xué)百科全書：修訂版［M］.鄧正來(lái)，等，譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社,2002：629-631.