◎孟慶國(guó) （清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100084）

◎關(guān) 欣 （中國(guó)科學(xué)院大學(xué)人文學(xué)院，北京100049）

論電子治理的內(nèi)涵、價(jià)值與績(jī)效實(shí)現(xiàn)

◎孟慶國(guó) （清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100084）

◎關(guān) 欣 （中國(guó)科學(xué)院大學(xué)人文學(xué)院，北京100049）

電子治理是借助信息通信技術(shù)建構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)有序、信息通暢、各行為主體及社會(huì)資源相互影響并共同促進(jìn)而形成支持科學(xué)決策的多層次治理形態(tài)。其特征是：遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)的治理理念，多元協(xié)作的治理主體，整體快捷的治理方式，網(wǎng)絡(luò)開(kāi)放的治理結(jié)構(gòu)，動(dòng)態(tài)演進(jìn)的治理過(guò)程，多層融合的治理形態(tài)。電子治理戰(zhàn)略實(shí)施的價(jià)值目標(biāo)在于，充分利用信息通信技術(shù)變革影響政府和社會(huì)，實(shí)現(xiàn)“政府再造”、“政府治理模式變革”以及“社會(huì)進(jìn)步發(fā)展”、“公眾參與”，“政府與社會(huì)關(guān)系改善”，最終改善“政府與社會(huì)關(guān)系”，達(dá)成“善治”目標(biāo)。電子治理對(duì)于政府作用影響的內(nèi)在關(guān)聯(lián)目標(biāo)為“增進(jìn)政務(wù)透明、強(qiáng)化政府責(zé)任、增強(qiáng)政府回應(yīng)、提升政府效能”；電子治理對(duì)于社會(huì)作用影響的內(nèi)在關(guān)聯(lián)目標(biāo)為“創(chuàng)新社會(huì)管理、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步、改進(jìn)公民參與、保障公民權(quán)利”。其績(jī)效參考模型體現(xiàn)了信息技術(shù)手段對(duì)于政府以及社會(huì)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

行政改革；電子治理；政府再造；善治

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著信息時(shí)代的來(lái)臨和信息網(wǎng)絡(luò)的日漸成熟，信息通信技術(shù)（Information Communication Technology，ICT）的迅速發(fā)展改變了全世界，也深刻地影響著政府。國(guó)內(nèi)外敏銳的專家及學(xué)者將信息通信技術(shù)和“治理理論”相結(jié)合，適時(shí)提出了“電子治理（E-governance）”的概念，為公共管理理論和實(shí)踐變革以及電子政務(wù)建設(shè)推進(jìn)提出了一個(gè)新的研究發(fā)展方向，成為信息時(shí)代政府實(shí)現(xiàn)“善治”的新思路。

信息通信技術(shù)的變遷為人類社會(huì)政治生活帶來(lái)了重大變革，特別是西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家，社會(huì)政治過(guò)程的重心已從傳統(tǒng)統(tǒng)治轉(zhuǎn)向了多元治理。我國(guó)與西方國(guó)家共處同一數(shù)字化時(shí)代背景及全球治理環(huán)境，當(dāng)代西方政府治理理念與治理范式的變遷對(duì)于我國(guó)的公共行政管理的理念具有一定的借鑒作用。

目前，國(guó)內(nèi)外電子治理理論研究滯后于實(shí)踐探索。因此，筆者在把握國(guó)內(nèi)外電子治理研究動(dòng)態(tài)的基礎(chǔ)上，對(duì)電子治理的基礎(chǔ)性理論進(jìn)行系統(tǒng)分析，探究電子治理的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵、價(jià)值作用及績(jī)效實(shí)現(xiàn)，力圖在理論層面闡釋數(shù)字化時(shí)代電子治理亟待解決的關(guān)鍵性問(wèn)題。

一、國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究

21世紀(jì)初，電子治理理論一經(jīng)出現(xiàn)就引起了學(xué)術(shù)界高度關(guān)注，在國(guó)際范圍內(nèi)召開(kāi)了一些重要的會(huì)議，積極推動(dòng)了電子治理的理論發(fā)展與實(shí)踐研究。2004年7月，在韓國(guó)召開(kāi)了以“電子治理”為主題的第26屆行政學(xué)國(guó)際會(huì)議，會(huì)議專門(mén)聚焦電子治理、電子政務(wù)，充分說(shuō)明電子治理、電子政務(wù)已經(jīng)在國(guó)際行政學(xué)界受到廣泛和高度的重視。2007年12月，國(guó)際電子治理理論和實(shí)踐年會(huì)（International，Conference on Theory and Practice of Electronic Governance，ICEGOV）創(chuàng)建，該年會(huì)專注于探討“電子治理”理念，是國(guó)際電子政務(wù)領(lǐng)域最知名的學(xué)術(shù)會(huì)議之一，目前已成功召開(kāi)四屆年會(huì)。2009年9月，亞太電子治理國(guó)際研討會(huì)在臺(tái)北召開(kāi)，以促進(jìn)電子政務(wù)、電子治理領(lǐng)域的知識(shí)交流。2010年11月，在臺(tái)北召開(kāi)了電子治理世界高峰會(huì)，會(huì)議由我國(guó)臺(tái)灣政治大學(xué)電子治理研究中心舉辦，會(huì)議主題為“電子治理的發(fā)展與實(shí)踐”，來(lái)自我國(guó)大陸以及奧地利、捷克、新加坡、菲律賓、澳洲、韓國(guó)、澳門(mén)等國(guó)家或地區(qū)的電子治理相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者參加了會(huì)議，探討了電子治理與電子化政府的發(fā)展過(guò)程中的若干關(guān)鍵性議題，例如，電子治理創(chuàng)新模式、電子治理的管理新思維、電子治理影響評(píng)估與應(yīng)用、數(shù)位包容與數(shù)位參與等。

在過(guò)去十年間，國(guó)外內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于電子治理理論和實(shí)踐已經(jīng)作了一些開(kāi)創(chuàng)性研究，取得了不少非常有價(jià)值的研究成果。學(xué)者目前主要的研究領(lǐng)域包括：電子治理的內(nèi)涵，電子治理的目標(biāo)及其影響作用，電子治理的實(shí)踐及模型，電子治理實(shí)施的范疇、階段、問(wèn)題及方法，電子治理的案例等。

1.電子治理的內(nèi)涵：電子治理是電子政務(wù)發(fā)展的延伸、深化和演進(jìn)的新趨勢(shì)［1］。電子治理是應(yīng)用新的電子和通信技術(shù)改革政府及治理方式，構(gòu)建虛擬政府治理模式、改善公共服務(wù)的提供和增進(jìn)政府與公民互動(dòng)的一系列過(guò)程［2］［3］。電子治理并不是信息通信技術(shù)在公共事務(wù)領(lǐng)域的簡(jiǎn)單應(yīng)用，而是一種更多地與政治權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的組織與利用方式相關(guān)聯(lián)的社會(huì)—政治組織及其活動(dòng)的方式，電子治理涉及公眾如何影響政府、立法機(jī)關(guān)，以及公共管理過(guò)程的一系列活動(dòng)［4］。這是對(duì)電子治理的廣義理解。從狹義上講，電子治理是指在政府與公民社會(huì)、政府與以企業(yè)為代表的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的互動(dòng)和政府內(nèi)部的運(yùn)行中運(yùn)用信息技術(shù)，易化政府行政，簡(jiǎn)化公共事務(wù)的處理程序，并提高其民主化程度的治理模式［5］。

2.電子治理的目標(biāo)及其影響作用：Sharon S.Dawes評(píng)估了美國(guó)州政府和地方政府在電子治理的五項(xiàng)目標(biāo)“與信息相關(guān)政策法規(guī)建設(shè)、公共服務(wù)的提升、高質(zhì)量和低成本的政府管理運(yùn)營(yíng)、公民參與民主進(jìn)程、行政管理制度的變革”［6］。他還強(qiáng)調(diào)電子治理時(shí)代，在管理方面人們的注意力已經(jīng)轉(zhuǎn)向三個(gè)相互聯(lián)系的內(nèi)容“管理模式轉(zhuǎn)向選擇和衡量信息通信技術(shù)投資的價(jià)值，建立寬廣的政府信息通信技術(shù)管理結(jié)構(gòu)，標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施”［7］。Shampa Paul認(rèn)為，數(shù)字信息不是天生人就能掌握和閱讀的，而是依靠技術(shù)來(lái)創(chuàng)造和應(yīng)用［8］。Tino Schuppan指出，電子治理不僅僅是指提供公共服務(wù)，而且直接和民主問(wèn)題聯(lián)系在一起［9］。Vicente Pina等學(xué)者指出，信息通信技術(shù)已經(jīng)對(duì)政府統(tǒng)治賦予更多的責(zé)任，責(zé)任已經(jīng)在內(nèi)涵上發(fā)生變化和拓展，目的在于由全體公民來(lái)控制政府、在政府和市民之間的公開(kāi)討論更加容易［10］。王浦劬、楊鳳春認(rèn)為電子治理應(yīng)當(dāng)有助于建立一個(gè)更開(kāi)放的面廣和多產(chǎn)的公共部門(mén)。這兩方面是衡量電子治理好壞的重要指標(biāo)［4］。

3.電子治理的實(shí)踐及模型研究：學(xué)者們對(duì)于中國(guó)、澳大利亞［11］、撒哈拉以南非洲的發(fā)展中國(guó)家［9］、印度［8］、加勒比海的發(fā)展中小島國(guó)［12］等地的電子治理發(fā)展實(shí)例開(kāi)展了研究。Pradip Thomas提出了，電子治理的治理模式至少有四種不同的“自我管理模式、開(kāi)放系統(tǒng)模式、理性模式、層次分析模式”。在這些模式中，信息通信技術(shù)規(guī)劃的大部分是基于理性模式或者層次分析模式［11］。

4.電子治理實(shí)施的范疇、階段、問(wèn)題及方法研究：Donna Evans&David C.Yen認(rèn)為電子治理除了政府與政府之間（Government-to-government，G2G）、政府和企業(yè)之間（Government-to-business，G2B）、 政 府 和 公 眾 之 間（Government-to-citizen，G2C）等三種類型，還存在第四種類型IEE（Intra-government）政府內(nèi)部溝通。其研究表明，推行電子治理開(kāi)始容易遇到公民的抵制，需要文化的敏感性，以及改變公民和政府相互聯(lián)系的方法［13］。Stephen M.Mutula認(rèn)為，推行電子治理要經(jīng)歷五個(gè)階段，這五個(gè)階段依次是新興階段、強(qiáng)化階段、互動(dòng)階段、交易階段和無(wú)縫階段；并認(rèn)為，在非洲大多數(shù)國(guó)家，電子治理都是處在基礎(chǔ)階段，也就是處在新興階段［14］。Awdhesh K.Singh&Rajendra Sahu認(rèn)為，電子治理應(yīng)用遇到了各種限制和不利因素主要有“搜索和查找正確信息的困難，個(gè)人擁有電腦的數(shù)量很低，公共服務(wù)信息的花費(fèi)很高，因特網(wǎng)的低接觸”［15］。Soumitra Sharma分析總結(jié)了制約電子治理發(fā)展的九條因素“資源危機(jī)，政治意志的缺乏，在政府組織中缺乏專門(mén)的管理規(guī)劃，增加的財(cái)政負(fù)擔(dān)，無(wú)力的責(zé)任機(jī)制，立法和程序的瓶頸，遺留系統(tǒng)和互操作性問(wèn)題，數(shù)字鴻溝、語(yǔ)言界面等文化和背景的挑戰(zhàn)”［16］。陳祥榮根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，認(rèn)為電子治理的實(shí)施包括電子民主和電子政務(wù)兩方面［1］。劉邦凡、羅白玲提出，政府電子治理實(shí)施要注意“應(yīng)用為本，建立管理體制，整合資源、避免重復(fù)，與時(shí)俱進(jìn)、創(chuàng)新觀念，遵循標(biāo)準(zhǔn)，注重信息安全，以人為本，引導(dǎo)市場(chǎng)介入”［17］。

可以看出，國(guó)外研究在電子治理的內(nèi)涵、目標(biāo)、作用、演化過(guò)程及模型等方面進(jìn)行了積極的理論探索，取得了較多研究成果；探討了電子治理在實(shí)踐領(lǐng)域中的成效，使得其治理理念與實(shí)踐應(yīng)用得到了國(guó)際社會(huì)各界認(rèn)可；有關(guān)電子治理理論驗(yàn)證分析及定性與定量相結(jié)合的實(shí)證性研究顯得不足。國(guó)內(nèi)研究大量地引進(jìn)、借鑒和評(píng)述國(guó)外學(xué)者的觀點(diǎn)及成果，缺乏規(guī)范性的理論研究；注重電子治理的外延探討，缺少對(duì)電子治理理論的切實(shí)、系統(tǒng)剖析。

綜合分析國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)“電子治理”作為一種社會(huì)治理形態(tài)，其研究是實(shí)踐先行，理論滯后。即使在信息化水平高度發(fā)展的國(guó)家，其電子治理的理論探索也顯得過(guò)于滯后于實(shí)踐，缺乏有效指導(dǎo)電子治理實(shí)踐的理論框架。應(yīng)該說(shuō)，電子治理的相關(guān)研究探索和改革實(shí)踐至今還沒(méi)有形成普遍模式，學(xué)者們提出的利用信息技術(shù)進(jìn)行政府改革的諸多模式也沒(méi)有形成一定范式，各種理論和實(shí)踐都在嘗試探尋新型政府和社會(huì)的治理模式，以適應(yīng)當(dāng)今快速發(fā)展的嶄新時(shí)代。

二、電子治理的內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)與特征

電子治理是近些年來(lái)興起的新概念，其產(chǎn)生于電子商務(wù)和電子治理之后的概念，是數(shù)字時(shí)代全新的、先進(jìn)的治理模式［18］。電子治理提高了政府公共服務(wù)質(zhì)量，增進(jìn)政府與公眾互動(dòng)［19］［3］，最終以實(shí)現(xiàn)“善治”為目標(biāo)。

筆者認(rèn)為，電子治理是電子政務(wù)發(fā)展的延伸、深化和演進(jìn)的新趨勢(shì)［1］，是借助信息通信技術(shù)建構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)有序、信息通暢、各行為主體及社會(huì)資源相互影響并共同促進(jìn)而形成支持科學(xué)決策的多層次治理形態(tài)。多層次治理形態(tài)強(qiáng)調(diào)了“政府—社會(huì)—技術(shù)”整體無(wú)縫式的治理結(jié)構(gòu)及網(wǎng)絡(luò)開(kāi)放式的交互關(guān)系方式，體現(xiàn)了新的政府治理以及社會(huì)管理模式的誕生與演進(jìn)。

在以往的研究中，有學(xué)者提出將電子治理視為動(dòng)態(tài)、開(kāi)放的“社會(huì)—技術(shù)”系統(tǒng)，其系統(tǒng)包含“社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)”“人文因素”“技術(shù)變革”“信息管理”“交互及復(fù)雜性”“政府目標(biāo)與任務(wù)”等6個(gè)子系統(tǒng)，并且各子系統(tǒng)之間存在相互影響和作用［7］。筆者認(rèn)為，電子治理系統(tǒng)演進(jìn)除了具備社會(huì)參與和技術(shù)驅(qū)動(dòng)這兩項(xiàng)內(nèi)核因素，還具有政府主導(dǎo)的這一關(guān)鍵性因素，因而提出將電子治理視為復(fù)雜的“政府—社會(huì)—技術(shù)”系統(tǒng)，見(jiàn)圖1。這一復(fù)雜系統(tǒng)結(jié)構(gòu)包含政府、社會(huì)、技術(shù)等三個(gè)層面，涵蓋了“政府再造”“治理模式”“社會(huì)進(jìn)步”“公眾參與”“信息通信技術(shù)”“信息資源”“系統(tǒng)特性”等七項(xiàng)關(guān)鍵性要素。

圖1 電子治理的“政府—社會(huì)—技術(shù)”系統(tǒng)組成結(jié)構(gòu)

在電子治理系統(tǒng)中，擁有多元治理主體，即“政府組織、社會(huì)組織（利益集團(tuán)組織）、企業(yè)和社會(huì)公眾（公民社會(huì)）”。多元主體依托信息技術(shù)手段，并以政府為主導(dǎo)，社會(huì)組織協(xié)助，企業(yè)和社會(huì)公眾積極參與，實(shí)現(xiàn)治理主體的共同管理和合作協(xié)商，進(jìn)而形成了自組織、自適應(yīng)、開(kāi)放互動(dòng)式的自治型的治理模式。

電子治理作為復(fù)雜的“政府—社會(huì)—技術(shù)”系統(tǒng)具備特有的屬性特征，本文總結(jié)了電子治理的基本特征包含以下六個(gè)方面：

1.遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)的治理理念：電子治理體現(xiàn)了善治目標(biāo)，致力于構(gòu)建完美的治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)管理實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，彰顯國(guó)家權(quán)力向社會(huì)回歸，還政于民的執(zhí)政理念。

2.多元協(xié)作的治理主體：電子治理?yè)碛姓M織、社會(huì)組織（利益集團(tuán)組織）、企業(yè)、社會(huì)公眾（公民社會(huì)）等多元治理主體。多元主體彼此在各自的核心優(yōu)勢(shì)范圍內(nèi)發(fā)揮治理作用并相互配合協(xié)作，從而形成整體合力來(lái)共同管理社會(huì)公共事務(wù)。

3.整體快捷的治理方式：電子治理的方式變換日益多樣，解決層面日益廣泛，對(duì)傳統(tǒng)治理帶來(lái)巨大沖擊。因而迫使政府/公共部門(mén)的管理方式不斷采納并融入先進(jìn)便捷的信息通信技術(shù)，并利用信息通信技術(shù)的潛力改善決策過(guò)程和民眾關(guān)系等，以實(shí)現(xiàn)整體式和快捷化的政府治理和社會(huì)管理方式。

4.網(wǎng)絡(luò)開(kāi)放的治理結(jié)構(gòu)：電子治理利用信息通信技術(shù)將治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新設(shè)計(jì)與調(diào)整，即政府/公共部門(mén)結(jié)構(gòu)重塑再造，充分體現(xiàn)“政治—社會(huì)—技術(shù)”的嶄新網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，并開(kāi)放吸納和融入先進(jìn)的治理理念和方法，調(diào)整政府/公共部門(mén)結(jié)構(gòu)更加扁平和具有彈性，以適應(yīng)信息社會(huì)環(huán)境下的公共管理和公共服務(wù)。

5.動(dòng)態(tài)演進(jìn)的治理過(guò)程：電子治理的內(nèi)涵豐富，要素眾多，且關(guān)聯(lián)錯(cuò)綜復(fù)雜。要素之間相互作用影響并推動(dòng)著電子治理不斷發(fā)展。電子治理演進(jìn)過(guò)程的實(shí)施，體現(xiàn)了治理主體間的相互協(xié)調(diào)和配合，積極變革和重組政府/公共部門(mén)的業(yè)務(wù)流程，有效拓展和完善公共服務(wù)的媒介渠道，以最終實(shí)現(xiàn)“善治”。

6.多層融合的治理形態(tài)：電子治理的形態(tài)是指社會(huì)民主善治文化的營(yíng)造、企業(yè)利益和公眾價(jià)值的實(shí)現(xiàn)與滿足，政府/公共部門(mén)組織形態(tài)網(wǎng)絡(luò)化和交互式的變遷，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)文化形態(tài)、價(jià)值形態(tài)、組織形態(tài)等多層次治理形態(tài)的創(chuàng)新與融合。

三、電子治理的價(jià)值及目標(biāo)

電子治理不是單純的技術(shù)決定論。技術(shù)決定論的觀點(diǎn)認(rèn)為，只要政府廣泛地采納和應(yīng)用信息通信技術(shù)，就可以幫助政府解決許多亟待破解的難題，如回應(yīng)力不足、效率不彰、貪污腐敗等。事實(shí)上，無(wú)論何時(shí)，科學(xué)技術(shù)本身只能作為輔助工具，其深受?chē)?guó)家政治的影響而且由政治賦予其使命意義。電子治理是在既定的價(jià)值體系和制度安排下，達(dá)成“善治”目標(biāo)的手段，其意義和功效并非僅僅由技術(shù)所決定，而是由所處的政府、社會(huì)所決定。

在以往的研究中，有學(xué)者提出電子治理的五項(xiàng)關(guān)聯(lián)目標(biāo)“與信息相關(guān)政策法規(guī)建設(shè)、公共服務(wù)的提升、高質(zhì)量和低成本的政府管理運(yùn)營(yíng)、公民參與民主進(jìn)程、行政管理制度的變革”［6］。筆者認(rèn)為，電子治理戰(zhàn)略實(shí)施的價(jià)值目標(biāo)在于，充分利用信息通信技術(shù)變革影響政府和社會(huì)，實(shí)現(xiàn)“政府再造”“政府治理模式變革”“社會(huì)進(jìn)步發(fā)展”“公眾參與”“政府與社會(huì)關(guān)系改善”，最終改善“政府與社會(huì)關(guān)系”，達(dá)成“善治”目標(biāo)。

圍繞著上述電子治理的價(jià)值作用，筆者提出了電子治理戰(zhàn)略內(nèi)在的關(guān)聯(lián)目標(biāo)。電子治理對(duì)于政府作用影響的內(nèi)在關(guān)聯(lián)目標(biāo)為“增進(jìn)政務(wù)透明、強(qiáng)化政府責(zé)任、增強(qiáng)政府回應(yīng)、提升政府效能”；電子治理對(duì)于社會(huì)作用影響的內(nèi)在關(guān)聯(lián)目標(biāo)為“創(chuàng)新社會(huì)管理、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步、改進(jìn)公民參與、保障公民權(quán)利”。

1.電子治理的技術(shù)保障目標(biāo)——技術(shù)采納、信息資源使用、系統(tǒng)內(nèi)在互動(dòng)。電子治理的有效實(shí)施離不開(kāi)技術(shù)層面的支撐，其技術(shù)層面通過(guò)使用先進(jìn)信息通信技術(shù)，掌握和應(yīng)用政府信息資源，調(diào)動(dòng)系統(tǒng)內(nèi)在復(fù)雜互動(dòng)關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)于政府和社會(huì)層面的影響。

2.技術(shù)對(duì)于政府的價(jià)值作用——組織再造、模式變革。信息通信技術(shù)的變革伴隨著組織變革［20］，轉(zhuǎn)變著政府間的割裂，對(duì)政府層面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，實(shí)現(xiàn)電子治理對(duì)于政府作用影響的內(nèi)在關(guān)聯(lián)目標(biāo)（增進(jìn)政務(wù)透明、強(qiáng)化政府責(zé)任、增強(qiáng)政府回應(yīng)、提升政府效能），促進(jìn)政府組織再造、治理模式變革。首先，實(shí)現(xiàn)政府再造，使得政府治理理念、行政職能、組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、行政決策、制度體系等方面都得到有力變革；其次，在政府再造的基礎(chǔ)上融合管理創(chuàng)新的方式和方法，構(gòu)建政府治理的嶄新模式；最終政府治理更具“整體”“透明”“回應(yīng)”“責(zé)任”“效能”等特征。

3.技術(shù)對(duì)于社會(huì)的價(jià)值作用——社會(huì)進(jìn)步、公眾參與。信息通信技術(shù)改變了公共服務(wù)的提供形式，搭建了社會(huì)公眾與政府之間互動(dòng)渠道，對(duì)社會(huì)層面會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，實(shí)現(xiàn)電子治理對(duì)于社會(huì)作用影響的內(nèi)在關(guān)聯(lián)目標(biāo)（創(chuàng)新社會(huì)管理、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步、改進(jìn)公民參與、保障公民權(quán)利），積極促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步發(fā)展與公眾互動(dòng)參與。

電子治理對(duì)于政治文化轉(zhuǎn)型、社會(huì)資源配置、社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷和公民權(quán)力回歸具有促進(jìn)作用，進(jìn)而調(diào)動(dòng)社會(huì)積極力量、保障公民有序參與社會(huì)決策和管理、實(shí)現(xiàn)了公共利益最大化以及創(chuàng)建和諧、民主、法治、共贏、公平的社會(huì)環(huán)境。

4.電子治理對(duì)于政府與社會(huì)的價(jià)值作用——關(guān)系改善、善治實(shí)現(xiàn)。電子治理系統(tǒng)內(nèi)在的“政府、社會(huì)、技術(shù)”等三個(gè)層面存在互動(dòng)影響，并對(duì)政府以及社會(huì)產(chǎn)生了良性效應(yīng)，積極推動(dòng)政府和社會(huì)的互動(dòng)發(fā)展以及關(guān)系改善，保障了“善治”目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

電子治理的價(jià)值實(shí)現(xiàn)需要“政府”“社會(huì)”“技術(shù)”等三個(gè)層面的互動(dòng)作用和共同推進(jìn)，見(jiàn)圖2。

圖2 電子治理的價(jià)值實(shí)現(xiàn)

Web2.0、語(yǔ)義網(wǎng)、云計(jì)算、軟件即服務(wù)等信息通信技術(shù)對(duì)政府治理和社會(huì)管理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

（1）“信息通信技術(shù)的廣泛采納與深入應(yīng)用”“電子治理系統(tǒng)的復(fù)雜特性與內(nèi)在互動(dòng)”“政府及公共信息資源的管理與利用”，使得先進(jìn)的信息通信技術(shù)在電子治理系統(tǒng)中得到了應(yīng)用和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)和建設(shè)了“政府門(mén)戶網(wǎng)站、一站式服務(wù)大廳、政府呼叫中心、公共信息終端、電子社區(qū)、電子認(rèn)證、移動(dòng)電子政務(wù)、政務(wù)微博、互動(dòng)數(shù)字電視政務(wù)服務(wù)”。

（2）這些政務(wù)管理、社會(huì)管理的信息化手段共同作用于政府和社會(huì)的結(jié)合部，共同管理公共權(quán)利、公共事務(wù)和公共服務(wù)，促進(jìn)了政府與社會(huì)共享公共權(quán)力、共同管理公共事務(wù)、共同締造面向公眾的公共服務(wù)體系，并對(duì)整個(gè)政府和社會(huì)都產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

（3）電子治理通過(guò)技術(shù)手段提升了政府治理效能，促進(jìn)了政府組織再造與治理模式變革，實(shí)現(xiàn)了強(qiáng)化政府責(zé)任、增強(qiáng)政府回應(yīng)、增進(jìn)政務(wù)透明、促進(jìn)政府的整體與協(xié)同；電子治理通過(guò)技術(shù)推動(dòng)了社會(huì)的進(jìn)步發(fā)展，促進(jìn)了社會(huì)公眾參與治理，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)的民主、法治、和諧、共贏與公平。

（4）電子治理促進(jìn)了政府與社會(huì)結(jié)構(gòu)的合理變遷，促進(jìn)了公民權(quán)力的回歸，打造了政府與社會(huì)公共事務(wù)的政民聯(lián)合治理模式，社會(huì)可以有效地支持和監(jiān)督政府，更加信任政府，政府通過(guò)以便捷的管理服務(wù)于社會(huì)，做到還政于民，最終實(shí)現(xiàn)了政府與社會(huì)關(guān)系改善，形成了政府與社會(huì)的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了“善治”。

四、電子治理的績(jī)效與實(shí)現(xiàn)

“政府、社會(huì)、技術(shù)”三者之間互動(dòng)作用，并對(duì)于“政府再造”“治理模式”“社會(huì)管理”“社會(huì)公眾”“信息通信技術(shù)”“信息資源”“系統(tǒng)特性”這些構(gòu)成要素產(chǎn)生了影響效應(yīng)，進(jìn)而體現(xiàn)了電子治理的戰(zhàn)略成效。

2007年10月，美國(guó)總統(tǒng)執(zhí)行辦公室發(fā)布了FEA修改后的參考模型（Consolidated Reference Model，CRM），并于11月公布了《FEA實(shí)踐指南》。FEA參考模型包括績(jī)效參考模型（PRM）、業(yè)務(wù)參考模型（BPM）、服務(wù)參考模型（SRM）、技術(shù)參考模型（TRM）以及數(shù)據(jù)參考模型（DRM）。其中，績(jī)效參考模型是通過(guò)分析投入和產(chǎn)出關(guān)聯(lián)性以更好地洞察期望的結(jié)果，識(shí)別跨組織機(jī)構(gòu)邊界的績(jī)效改善機(jī)會(huì)，包含由輸入、輸出、結(jié)果等3個(gè)組成部分以及測(cè)量域、測(cè)量類、測(cè)量組和測(cè)量指標(biāo)等4個(gè)構(gòu)成層次。Sharon提出了動(dòng)態(tài)、開(kāi)放的電子治理系統(tǒng)包含社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)、人文因素、技術(shù)變革、信息管理、交互及復(fù)雜性、政府目標(biāo)與任務(wù)等六個(gè)層面［7］。

筆者借鑒了Sharon的相關(guān)研究以及美國(guó)的FEA（Federal Enterprise Architecture）框架中的績(jī)效參考模型（Performance Reference Model,PRM），結(jié)合前文對(duì)于電子治理內(nèi)涵界定、組織結(jié)構(gòu)、基本特征和價(jià)值作用等基礎(chǔ)理論的具體分析，提出了“政府—社會(huì)—技術(shù)”視角下的電子治理的績(jī)效參考模型，見(jiàn)圖3。

電子治理績(jī)效參考模型體現(xiàn)了信息技術(shù)手段對(duì)于政府以及社會(huì)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

1.技術(shù)的發(fā)展為電子治理提供了挑戰(zhàn)和機(jī)遇。在技術(shù)層面電子治理促進(jìn)實(shí)現(xiàn)了：政府采納和應(yīng)用新的信息技術(shù)手段以及融入網(wǎng)絡(luò)環(huán)境；政府信息資源得到共建共享，公開(kāi)透明；“政府—社會(huì)—技術(shù)”系統(tǒng)不斷動(dòng)態(tài)演進(jìn)、且具有自組織與自適應(yīng)等特征；政府與公民社會(huì)形成信任、交互的溝通環(huán)境與協(xié)作模式。

圖3 基于價(jià)值實(shí)現(xiàn)的電子治理的績(jī)效參考模型

2.電子治理是實(shí)現(xiàn)組織變革的重要方式。在政府層面電子治理促進(jìn)實(shí)現(xiàn)了政府內(nèi)部管理的改革，使得政府的治理理念、行政職能、組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、行政決策、制度體系等不同層面得到重塑和再造。

（1）治理理念轉(zhuǎn)變：從“善政”走向“善治”?！吧浦危╣ood governance）”是指良好的治理，是治理所追求的目標(biāo)?！吧浦巍睆?qiáng)調(diào)政府、社會(huì)與市場(chǎng)等三者之間的合作與互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)管理對(duì)象的參與，以及治理方式、手段多元化。其宣揚(yáng)更少的統(tǒng)治與管控，更多強(qiáng)調(diào)治理與合作。善治本質(zhì)特征在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是二者的最佳狀態(tài)。

（2）政府職能調(diào)整：政府管控社會(huì)的強(qiáng)度在下降，主導(dǎo)角色在轉(zhuǎn)變，職能從管制轉(zhuǎn)向了服務(wù)。電子治理為政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能提供技術(shù)支持，從而創(chuàng)新政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方式，提高政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)水平和決策能力；依托電子化市場(chǎng)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，呈現(xiàn)全民監(jiān)督和參與的新格局，進(jìn)一步完善市場(chǎng)監(jiān)督體系，提高政府市場(chǎng)監(jiān)管能力；優(yōu)化和整合政府及社會(huì)的資源，開(kāi)展社會(huì)管理創(chuàng)新活動(dòng)，推進(jìn)信息社會(huì)和公民社會(huì)的形成和發(fā)展，提升政府的社會(huì)管理水平和執(zhí)政能力；規(guī)范公共服務(wù)流程，建立協(xié)同服務(wù)模式，推進(jìn)政府依法行政，創(chuàng)新公共服務(wù)渠道，建造電子服務(wù)平臺(tái)，提高政府公共服務(wù)水平和行政執(zhí)法能力。

（3）政府結(jié)構(gòu)重塑：組織結(jié)構(gòu)重塑需要經(jīng)歷“數(shù)據(jù)信息整合”“政府內(nèi)部業(yè)務(wù)重組”“政府間業(yè)務(wù)重組”“政府結(jié)構(gòu)重塑”“政府治理轉(zhuǎn)型”等五個(gè)發(fā)展階段［21］，目標(biāo)是調(diào)整組織上下層級(jí)關(guān)系，建立組織部門(mén)間協(xié)同關(guān)系，再造整體政府。政府結(jié)構(gòu)重塑實(shí)現(xiàn)了組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性的轉(zhuǎn)變（橫向方面政府部門(mén)以及人員之間加強(qiáng)協(xié)作，縱向方面政府管理層級(jí)減少，政府的組織形態(tài)由金字塔形的科層組織向扁平化、虛擬化、網(wǎng)絡(luò)化組織形態(tài)轉(zhuǎn)變）；組織結(jié)構(gòu)規(guī)范性的形成（剛性“官僚式結(jié)構(gòu)”發(fā)展成為高度彈性、流動(dòng)性與分權(quán)的柔性組織結(jié)構(gòu)）；組織結(jié)構(gòu)集權(quán)程度的調(diào)整（高度集中的決策中心組織形態(tài)向分散的多中心決策組織形態(tài)轉(zhuǎn)變）。

（4）業(yè)務(wù)流程的重組：實(shí)現(xiàn)行政業(yè)務(wù)梳理與邏輯轉(zhuǎn)化，建設(shè)基于政務(wù)協(xié)同的無(wú)縫隙政府。業(yè)務(wù)流程的重組要求分工合作實(shí)現(xiàn)多樣高效、目標(biāo)任務(wù)實(shí)現(xiàn)明確分配、監(jiān)督控制實(shí)現(xiàn)及時(shí)反饋；基于上述目標(biāo)開(kāi)展行政業(yè)務(wù)梳理與邏輯轉(zhuǎn)化。一是從業(yè)務(wù)框架、業(yè)務(wù)流程、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)等三個(gè)層面進(jìn)行行政業(yè)務(wù)的梳理。二是從管理制度創(chuàng)新、社會(huì)公共需求滿足、行政能力提升和信息化映射等四個(gè)角度對(duì)業(yè)務(wù)梳理結(jié)果的邏輯轉(zhuǎn)換進(jìn)行歸納；業(yè)務(wù)流程的重組的目標(biāo)是通過(guò)整合跨系統(tǒng)的資源與業(yè)務(wù)，形成協(xié)同政務(wù)模式，構(gòu)建面向協(xié)同應(yīng)用的無(wú)縫隙政府。

（5）決策過(guò)程的優(yōu)化：促進(jìn)了政府行政決策的公眾參與和有效監(jiān)督，保障了行政決策的科學(xué)化與民主化。電子治理的實(shí)施促進(jìn)形成了公眾網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督體系，創(chuàng)造公眾參與行政監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，使得公眾成為行政決策制定的參與者和行政決策執(zhí)行的監(jiān)督者；通過(guò)改善決策環(huán)境、擴(kuò)展決策信息、提升信息質(zhì)量，保障行政決策的科學(xué)化水平；通過(guò)多元化、多渠道的意見(jiàn)表達(dá)和參政議政，增強(qiáng)對(duì)行政決策的影響力，推進(jìn)了行政決策的民主化進(jìn)程。

（6）制度體系的創(chuàng)新：對(duì)于權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、公共政策規(guī)范體系、政府角色定位以及行政行為方式等方面進(jìn)行調(diào)整和重新界定。在電子治理時(shí)代，政府制度體系創(chuàng)新的目標(biāo)為，“改變行政行為方式，合理配置權(quán)責(zé)關(guān)系”，“改善政府與社會(huì)公眾和社會(huì)制度之間的關(guān)系”，“改變規(guī)則體系，推進(jìn)依法行政”?；谏鲜瞿繕?biāo)，制度體系創(chuàng)新需要注重干部人事、行政審批、政府采購(gòu)、信息公開(kāi)等方面制度的大力改革，注重各項(xiàng)行政法律與規(guī)范的有力推行，重視隱私/安全、網(wǎng)絡(luò)治理、應(yīng)急管理等層面制度的建立和健全。

3.在政府實(shí)行內(nèi)部改革的基礎(chǔ)上，對(duì)于外部實(shí)現(xiàn)了在線辦事和服務(wù)推送，積極與外部溝通、合作，形成了“開(kāi)放透明式”“整體協(xié)同式”的公共管理和公共服務(wù)的新模式。政府內(nèi)部管理的改革以及外部管理方式的創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)了政府治理模式的變革。

4.在社會(huì)層面，電子治理促進(jìn)實(shí)現(xiàn)了社會(huì)管理水平提升，社會(huì)取得長(zhǎng)足進(jìn)步，推動(dòng)了信息社會(huì)、公民社會(huì)以及網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的發(fā)展，幫助解決社會(huì)發(fā)展新時(shí)期所遇到的諸多問(wèn)題；在社會(huì)管理創(chuàng)新方面，形成了政民互動(dòng)良好局面，有效促進(jìn)公眾的有序、理性參與治理，使得公民權(quán)力得到回歸。

結(jié)語(yǔ)

在對(duì)國(guó)內(nèi)外電子治理研究文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上，本文嘗試構(gòu)建和闡釋電子治理的基本理論和價(jià)值判斷。從電子治理的內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)和特征分析入手，提出了電子治理的“政府—社會(huì)—技術(shù)”結(jié)構(gòu)關(guān)系模型，探討了電子治理在政府和社會(huì)層面的價(jià)值作用和績(jī)效實(shí)現(xiàn)。電子治理推進(jìn)了政府治理模式的變革、社會(huì)的進(jìn)步發(fā)展、社會(huì)管理創(chuàng)新以及公眾廣泛參與治理推進(jìn)了政府行政的公開(kāi)、透明，社會(huì)更加民主、法治，進(jìn)而改善了政府和社會(huì)關(guān)系。因此，電子治理引發(fā)的政府治理模式變革以及政府和社會(huì)關(guān)系的改善最終使得政府治理走向“善治”。

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（責(zé)任編輯：于健慧）

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1005-460X（2015）04-0033-06

2015-06-11

國(guó)家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目“社交媒體環(huán)境下虛擬社會(huì)資本的形成機(jī)理與影響研究”（71303225）;教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金“我國(guó)電子治理戰(zhàn)略的演進(jìn)機(jī)理、推進(jìn)路徑和實(shí)施策略”（12YJC630055）

孟慶國(guó)（1969—），男，江蘇沛縣人，博士，教授，博士生導(dǎo)師，從事電子政務(wù)、政府信息化戰(zhàn)略與政策研究；關(guān)欣（1981—），女，黑龍江哈爾濱人，博士，講師，從事政府信息化、技術(shù)進(jìn)步與創(chuàng)新研究。