羅明惠 羅國斌

【摘 要】法治是從根本上遏制公權力腐敗的一劑良藥，提高領導干部的法治思維和法治方式是治國理政現(xiàn)代能力的要求，是實現(xiàn)廉潔政治的積極途徑。深入梳理我國領導干部法治思維養(yǎng)成與廉潔政治的理論和實踐，為推進反腐倡廉繼續(xù)向縱深方向發(fā)展提供借鑒。

【關鍵詞】領導干部 法治思維 廉潔政治 理論 實踐

【中圖分類號】 G 【文獻標識碼】 A

【文章編號】0450-9889（2015）08C-0045-04

腐敗的根源在于濫用權力謀取私利，因此制約權力是治理腐敗的根本。廉政與法治都指向權力，防止權力主體濫用權力、嚴懲權力腐敗，使權力主體在法律范圍內(nèi)規(guī)范的行使權力，從根本上消除滋生腐敗的土壤，營造廉潔清正的政治生態(tài)。習近平總書記在十八屆中央紀委第二次全會上指出：要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設，讓法律制度剛性運行。新形勢下法治成為治理腐敗的積極路徑。因此，領導干部應養(yǎng)成用法治思維、法治方式治國理政，在法治框架下科學規(guī)范用權，廉潔自律。新中國成立以來，領導干部法治廉政的理論和實踐取得很大進步，但是法治思維尚未成為一種自覺，腐敗的土壤依然存在，需要深入梳理我國領導干部法治思維養(yǎng)成與廉潔政治的理論和實踐發(fā)展以形成體系，推進反腐倡廉向縱深方向發(fā)展。

一、法治思維與廉潔政治

法治思維作為一個前沿的概念，不同的學者有不同的闡釋，最低共識一般認為法治思維與人治思維相對立，領導干部在法律范圍內(nèi)用權，最大限度維護公平正義，保障人權，自覺按照法律精神、法律原則等思考和處理問題。當今時代步入法治社會，對于領導干部而言，權力來自法律授予，要求所思、所想、所做嚴格遵循憲法和法律規(guī)范，按照法律精神和法律邏輯進行分析、綜合和判斷形成結論以決定行為，嚴格按照法律規(guī)定的權限和程序行使權力。

黨的十八大提出建設廉潔政治的戰(zhàn)略目標，明確提出“建設廉潔政治 ， 要求做到干部清正、政府清廉、政治清明”，成為反腐敗工作的指導方針，也是國家首次正式確立的反腐敗終極目標。干部清正是廉潔政治的基礎，要求各個國家機關的領導干部正確行使憲法和法律賦予的權力，不以權謀私、貪贓枉法，全心全意為人民服務；政府清廉是廉潔政治的關鍵，要求公共權力廉潔規(guī)范運行；政治清明是廉潔政治的核心，要求政治文明充分發(fā)展，既是民主的，又是廉潔的，以廉潔清正贏得人民的信任，獲得人民的支持。

黨的十八大吹響法治反腐的號角，提出從掌握權力的領導干部抓起，說明法治成為建設廉潔政治的創(chuàng)新方式，要求領導干部樹立法治理念，養(yǎng)成法治思維，將法治方式融入行政管理中，做到率先以“正”。

領導干部養(yǎng)成法治思維，對于廉潔政治的建設具有積極作用。當前，我國反腐倡廉制度趨于完善，但法治化水平還有待提高；領導干部的法治反腐理念得到加強，但還沒有形成理性的自覺追求，還存在有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象；特權思想和特權現(xiàn)象依然存在。法治思維要求領導干部想問題、處理問題時堅守法律底線，以法治理事務，將有助于領導干部樹立正確的權力觀。同時，法治思維有助于克服四風，切實改進政風和黨風，按照現(xiàn)代法治要求改變治理模式，提升現(xiàn)代管理理念和執(zhí)政能力。

二、我國領導干部法治思維養(yǎng)成與廉潔政治的理論和實踐

（一）黨的第一代中央領導集體主政時期領導干部的法治思維養(yǎng)成與廉潔政治的理論和實踐。黨的第一代中央領導集體在反腐倡廉中注重思想政治教育，對黨的領導干部和國家機關工作人員進行馬克思主義基本理論教育、黨的基本路線教育和黨的宗旨教育，提高思想道德素質，從思想上不想腐??；同時提出民主反腐，加強人民對權力的制約和監(jiān)督，這是實現(xiàn)廉潔政治的前提；對于想腐敗的人而言，僅靠思想教育和人民的監(jiān)督是遠遠不夠的，黨的第一代中央領導集體主張對腐敗現(xiàn)象嚴厲懲處，制定和完善嚴明的法制，從嚴治黨。

1.嚴明法制是反腐的基本保障。黨的第一代中央領導集體重視以法治腐，尤其是領導干部要以身作則，一旦發(fā)現(xiàn)腐敗行為立即嚴懲不貸，絕不姑息。毛澤東認為法律是階級統(tǒng)治的工具，提出“我們要求所有的人都遵守革命法制”、“一定要守法，不要破 壞革命的法制”、“法律是上層建筑。我們的法律，是勞動人民自己定的。它是維護革命秩序，保護勞動人民利益、保護社會主義經(jīng)濟基礎、保護生產(chǎn)力的。”1942年劉少奇在《克服困難，準備反攻，為戰(zhàn)后建立新中國創(chuàng)造條件》中要求“實行嚴格的反對貪污浪費的斗爭，頒布嚴格的法令，來懲罰那些貪污浪費公款公糧及亂征民間夫馬者”。新中國成立后，黨的第一代中央領導集體注重憲法對人民民主政權的保障作用，在討論憲法草案的時候，毛澤東強調(diào)全國每一個人，特別是國家機關工作人員要帶頭遵守憲法。不論是新中國成立前還是新中國成立后，黨的第一代中央領導集體都重視法律在治理腐敗中的作用，要求國家機關及其工作人員帶頭維護法律的權威。

2.制定法律，以法促廉。在實踐中，黨的第一代中央領導集體要求領導干部嚴守法律、廉潔從政，同時制定法律和各項規(guī)章制度嚴懲腐敗。1941年5月1日邊區(qū)政府制定的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》是新中國成立前代表性的文件，規(guī)定“厲行廉潔政治，嚴懲公務人員之貪污行為，禁止任何公務人員假公濟私之行為，共產(chǎn)黨員有犯法者從嚴治罪”。新中國成立后繼續(xù)從嚴治理腐敗，1952年4月8日，政務院通過了《中華人民共和國懲治貪污條例》，對貪污的懲治做了明確規(guī)定。1953年1月，《中共中央關于反對官僚主義、反對命令主義、反對違法犯紀的指示》強調(diào)：“凡典型的官僚主義、命令主義和違法亂紀的事例，違法情形嚴重者必須給以法律的制裁，如是黨員必須執(zhí)行黨紀。各級黨委應有決心將為群眾所痛恨的違法亂紀分子加以懲處和清除出黨政組織，最嚴重者應處極刑”，有力地懲處了新中國成立初期的貪污腐敗分子，遏制腐敗現(xiàn)象的蔓延。1954年9月《中華人民共和國憲法》頒布，意味著依憲治國的法治目標確立，國家機關和工作人員要以憲法為根本活動準則。這些法律條文和規(guī)章制度為建設廉潔政治，對打擊和防止國家機關工作人員的腐敗行為取得很好的效果，形成新中國成立初期良好的黨風和政風。黨的第一代中央領導集體確立的法治反腐思維的理論和實踐為建設廉潔政治奠定了基礎。

（二）黨的第二代中央領導集體主政時期領導干部的法治思維養(yǎng)成與廉潔政治的理論和實踐。黨的第二代中央領導集體繼承了黨的第一代中央領導集體利用法制嚴懲腐敗的方針，同時發(fā)展了廉政的思想，提出走依法治腐的新路子，實現(xiàn)廉潔政治的制度化、法制化。

1.以法治腐推進廉潔政治法制化。黨的第二代中央領導集體在黨的十一屆三中全會以后，立足國際國內(nèi)新形勢，深入分析黨內(nèi)腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，回答了為什么反腐倡廉以及如何反腐倡廉。黨的第一代中央領導集體認為腐敗主要是內(nèi)因，因此重視在治理腐敗過程中的思想政治教育。黨的第二代中央領導集體則從權力的機制上分析，如鄧小平指出：“舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)比較少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權力的各項制度，法制很不完備，也很不受重視，特權現(xiàn)象有時受到限制、批評和打擊，有時又重新滋長?？朔貦喱F(xiàn)象，要解決思想問題，也要解決制度問題?！痹诜锤闹匾陨险J為黨風和廉政問題關系黨和國家的生死存亡，即如果腐敗繼續(xù)蔓延不能得到有效遏制將會喪失人民群眾的信任和支持，將會導致亡黨亡國的歷史悲劇。因此，必須從源頭上遏制腐敗，建立長效機制制約和監(jiān)督權力。鄧小平強調(diào)反腐倡廉不能像以前一樣搞政治運動，應依靠人民群眾的力量，遵循法制原則，以領導干部為重點，做全黨的表率。在具體戰(zhàn)略上，鄧小平1985年回答美國記者格隆瓦爾德關于如何解決“少數(shù)貪污腐化和濫用權力的現(xiàn)象”時，指出：“主要通過兩個手段來解決，一個是教育，一個是法律”。此時黨的第二代中央領導集體已經(jīng)開始依靠法律治腐，治理腐敗從領導干部做起，只要違反黨章黨紀都要受到紀律處分，法律面前沒有特權，人人平等，不許任何違反黨紀的人逍遙于紀律制裁之外。在依法治腐的同時，鄧小平也重視法制教育，增強黨員干部的法律意識，樹立法制理念，最終在全社會形成懂法、守法和自覺維護法律的氛圍。鄧小平強調(diào)法制教育要從娃娃開始，不僅在學校開展法制教育，社會上也要教育，通過加強法制和社會教育反腐。

2.法制理念在實踐中的發(fā)展。黨的第二代中央領導集體為推進反腐倡廉的制度化和法制化，加大法制建設的力度，制定和頒布了若干法律規(guī)章制度和成立相關法制部門。1979年頒布的《中華人民共和國刑法》標志我國更注重用法制手段懲處腐敗分子；1980年黨的十一屆三中全會通過《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》，注重政治生活上的廉政建設；1982年全國人大常委會通過《關于懲處嚴重破壞經(jīng)濟的犯罪的決定》，打擊經(jīng)濟犯罪，從經(jīng)濟上倡廉；1989年頒布《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定公民“對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”，對于促進行政機關依法行使行政職權，促進廉潔組織有重要作用。在健全法制的同時，成立專門的機關管紀律，保證黨員干部和群眾遵守法律和紀律。首先，黨的紀律檢查委員會在黨的十一大被提出恢復設置；其次，中央紀委在黨的十一屆三中全會正式成立。30多年來中央紀委和各級紀委查處了數(shù)以萬計的腐敗案件，有效地維護了黨的紀律和黨組織的純潔性，為反腐倡廉建設提供堅實的組織保證。

（三）黨的第三代中央領導集體主政時期領導干部的法治思維養(yǎng)成與廉潔政治的理論和實踐。黨的第三代中央領導集體在繼承前人廉政思想的基礎上第一次將“依法治國”上升為治國基本方略，把反腐敗斗爭、建設廉潔政治納入法治的軌道。

1.法治倡廉，標本兼治。用法律嚴懲已經(jīng)出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象和腐敗分子，對想腐的領導干部起到打擊和震懾作用，是事后治腐，僅是治標作用，治本就必須從源頭消除腐敗滋生的土壤和條件。然而如何治標和治本？2000年12月，江澤民指出：“反腐倡廉，既要治標，更要治本。標本兼治，教育及基礎，法制是保證，監(jiān)督是關鍵，通過深化改革，不斷鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤。堅持教育、法制、監(jiān)督相結合，堅持預防與懲治相結合”，將黨的第二代中央領導集體的反腐敗手段融為系統(tǒng)性整體。黨的十五大明確提出依法治國的基本方略，至此由法制反腐進入法治反腐階段，同時堅持德治與法治并舉，以德治腐，加強領導干部思想道德素質，加強自我約束，法治注重法制建設，從外部進行行為規(guī)范。

2.法治理念在實踐中的發(fā)展。第一，領導干部帶頭廉潔自律。黨的第三代中央領導集體主政時期黨中央和中央紀委每年出臺廉潔自律的規(guī)定，如《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》《關于領導干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》等，部分領導干部主動在民主生活會上檢查糾正違反廉潔自律的規(guī)定，增強了各級領導干部廉潔自律意識。第二，重點查處大案要案，查辦的典型大案有北京市委原書記陳希同、全國人大常委會原副委員長成克杰、江西省原副省長胡長清、紅塔集團原董事長兼總經(jīng)理褚時健等，有力地震懾了腐敗分子。第三，國家反貪機構成立。1989年8月中國歷史上第一個反貪局“廣東人民檢察院反貪污受賄工作局”成立，2007年9月國家預防腐敗局成立。國家反貪機構的成立有力地配合了各部門預防懲治腐敗工作，提高反腐倡廉的工作合力。

（四）黨的十六大以來領導干部的法治思維養(yǎng)成與廉潔政治的理論和實踐。依法治國作為治國基本方略的提出使我國的廉政建設打上深深的法治烙印，法治化進程在逐步加快，從法治理念、法治精神到法治思維的提出，我國的廉政法治化建設逐步成熟。

1.樹立法治理念，依法執(zhí)政。社會主義法治理念回答了社會主義法治的發(fā)展方向，是法制建設進程的升華。胡錦濤2005年提出社會主義法治理念，旨在明確回答執(zhí)掌權力的領導干部和機關為誰用權、為什么實行法治、如何執(zhí)法等問題，他批示：“開展社會主義法治理念教育是加強政法隊伍思想政治建設的一項重大舉措”。黨的十六大提出依法執(zhí)政是基本執(zhí)政方式，要求黨政領導干部必須在憲法和法律的范圍內(nèi)掌握國家政權，標志著我們黨的執(zhí)政將走上法治化軌道。依法執(zhí)政目的在于使領導干部管好權，不斷提高拒腐防變能力；用好權，不斷提高黨的領導水平和執(zhí)政水平，更好地為人民服務。

2.弘揚法治精神，職權法定。法治精神是法治的精神內(nèi)核，是在法治理念樹立的基礎上對法治的信仰、法治價值追求。2007年6月5日胡錦濤在省部級干部進修班的畢業(yè)典禮上強調(diào)：“全面落實依法治國基本方略，弘揚法治精神，維護社會公平正義”。這是繼2005年胡錦濤提出社會主義法治理念后第一次闡述弘揚法治精神，這是黨和國家領導在法治建設道路上提出的又一重要理論。法治理念主要指明了社會主義法治的方向和基本原則，而法治精神在于強調(diào)全面實施依法治國戰(zhàn)略，指法律具有最高的權威，法律面前人人平等，職權法定，保障公民權利，法治理念的必然要上升為法治精神。因為法治的力量不僅表現(xiàn)在法制體系的完善，公民的守法上，更表現(xiàn)在法治理念社會各個方面被社會成員的普遍信任、信仰上，形成法治精神，營造公正有序的和諧社會。

以胡錦濤為總書記的黨的中央領導集體進一步推進領導干部法治建廉的進程。第一，領導集體重視，黨的十七屆中共中央政治局第一次集體學習的主題是“完善中國特色社會主義法律體系和全面落實依法治國基本方略”， 2011年3月28日，黨的十七屆政治局第二十七次集體學習，主題是《推進依法行政和弘揚社會主義法治精神》，這充分表明黨中央堅持依法治國的堅定決心以及以身作則的表現(xiàn)。第二，開展法治宣傳教育，提升領導干部的法治理念，形成法治精神。黨的十七大報告中指出要深入開展法制宣傳教育，弘揚法治精神，形成自覺學法守法用法的社會氛圍。全國公務員、企業(yè)中的干部增加法律法規(guī)學習培訓，黨校、大學、城鎮(zhèn)中小學校把法律納入課程，法治理念、法治精神在社會普及，法治國家、法治社會有序進行。第三，反腐倡廉法規(guī)制度進一步健全。2006年，十大法紀制度規(guī)范相繼推出：《監(jiān)督法》、交流制、報告制度等，《公務員法》2006年生效，對公務員一些權利做了嚴格限制。還有其他法規(guī)，如《關于黨員領導干部述職述廉的暫行規(guī)定》《關于中共中央紀委、中共中央組織部巡視工作的暫行規(guī)定》《關于對黨政領導干部在企業(yè)兼職進行清理的通知》《行政機關公務員處分條例》等。這些法律法規(guī)的完善、法治教育的普及體現(xiàn)了以法治精神為核心的廉政建設，對促進領導干部廉潔從政起到重要的作用。

3.養(yǎng)成法治思維，法治建廉。黨的十八大報告中指出：“法治是治國理政的基本方式”，“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”，“法治思維”和“法治方式”在執(zhí)政黨報告中首次出現(xiàn)，依法治國方略升華到新的層次?？v觀我國依法治國進程，黨的十五大報告首次將黨和國家的治國方略明確為依法治國，提高領導干部的“法制觀念”；黨的十六大報告強調(diào)增強公職人員“法制理念”，黨政工作人員要依法執(zhí)政和依法行政；黨的十七大報告要求“弘揚法治精神”，深入開展普法宣傳教育。從“法制”發(fā)展到 “法治”，“法治是治國理政的基本方略”到“法治是治國理政的基本方式”，“法制觀念”發(fā)展到“法治思維”，意味著各級領導干部必須按照法治的方式和要求治國理政，我國的反腐倡廉建設在經(jīng)歷了“運動反腐”、“權力反腐”、“制度反腐”和“文化治腐”之后，進入“法治反腐”階段。黨的十八大報告中“法治思維”的主體明確規(guī)定為領導干部，意味著領導干部不論是在治國理政還是在反腐倡廉建設中都要模范帶頭，養(yǎng)成法治思維，用法治治國理政。黨的十八大“法治思維”的提出從理念和實踐層面為新時期廉政法治建設和反腐敗工作指明了路向。

提高領導干部的法治思維于廉政建設而言有重要意義。領導干部作為權力的使用者，受權力的誘惑和人性弱點所限，權力容易被濫用，甚至被無限擴張，公權私用，人民的權利受到損害，社會秩序被破壞，權力凌駕于法律之上。法治要求法律應具有至高無上的權威，凌駕于任何權力之上，權力的行使必須在法律框架內(nèi)。帶頭遵守憲法和法律，提高依法辦事的能力是以前對領導干部法律素質要求。法治思維要求作為現(xiàn)代領導干部應明確權力是有限的，所享有的職權必須從法律上來尋找，不得行使法律未授予的權力，要認同法治的理念和精神，自覺、熟練地按照法治理念、法治精神思考和處理實際問題。

黨的十八大之后領導干部法治思維養(yǎng)成與廉潔政治的發(fā)展進程。第一，提高領導干部運用法治思維和法治方式能力。黨的十八大以來習近平總書記提出一系列關于依法治國、提高領導干部法治思維能力的新觀念和新要求，分別體現(xiàn)在《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》、黨的十八屆中央紀委二次全會、中央政治局就全面推進依法治國集體學習、中央政法工作會議等會議和學習中。同時，為認真貫徹落實黨的十八大和習近平總書記關于提高領導干部運用法治思維和法治方式能力的重要講話精神，司法部、全國普法辦組織“六五”普法國家中高級講師團成員，舉辦提高領導干部運用法治思維和法治方式能力系列培訓活動。第二，完善法紀法規(guī)，織密權力的籠子。制約權力，把權力關進制度的籠子里，需要牢固的制度籠子。黨的十八大以來，法紀法規(guī)不斷完善，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》相繼發(fā)布實施。為加強工作作風，密切聯(lián)系群眾，中央政治局通過八項規(guī)定、六項禁令和反“四風”的要求。中央紀委通過黨風廉政建設“兩個責任”制，健全責任制。黨的十八屆四中全會首次專題討論依法治國專題，通過了全面推進依法治國的決定。第三，堅決懲治領導干部違紀違法問題。中共中央高度重視巡視制度，從嚴治黨，堅決對違紀違法、貪污腐敗的領導干部懲治不放松，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，全面清除腐敗毒瘤。

法治思維作為現(xiàn)代治理能力的首要思維，是一個動態(tài)的生成過程，需要內(nèi)在的法治自覺和外在的教育和環(huán)境熏陶。只有當治國理政的領導干部養(yǎng)成法治思維，主動學法，自覺守法，善于用法，做到自覺依法施政，時刻牢記人民授權和職權法定，才能從“不敢腐”到“不能腐”，切實保障公民合法權益，為政清廉才能取信于民，秉公用權才能贏得人心，從而促使政治清明、政府清廉、干部清正。

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【基金項目】廣西教育科學“十二五”規(guī)劃2014年度反腐倡廉理論研究專項課題（2014ZJ003）