摘 要：規(guī)范權力運行，防止權力濫用，將權力關進制度的籠子里，是全面推進依法治國的關鍵所在。明確權力合法運行的法治責任，構建權力合法行使的法治框架，建立權力合法行使的法治體制，是權力控制的法治化邏輯，是全面推進依法治國的基點、重點和難點。全面推進依法治國，就是要讓法治在規(guī)制與規(guī)范權力運行中發(fā)揮作用，這不僅是建設社會主義法治國家的政治內涵，更是法治中國建設的基本目標。

關 鍵 詞：權力控制；依法治國；法治化

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）11-0040-06

收稿日期：2015-10-10

作者簡介：彭澎（1981—），男，湖南湘陰人，中共湖南省委黨校法學教研部副教授，法學博士，研究方向為法治與經濟社會發(fā)展。

“物必先腐，而后蟲生。”權力既可以服務于公共利益，也可以滿足一己私利；既可以造就人，也可以腐蝕人。習近平總書記指出：“權力是柄‘雙刃劍’。領導干部手中掌握一定權力，這為其創(chuàng)造和提供了為人民服務的機遇，但同時也容易成為‘權力尋租’的主攻目標。”權力失去監(jiān)督就會異化， 權力異化就是公權力在行使過程中偏離了既定的目標，不再為公共利益服務，而是被用來換取個人利益，成為社會上少數(shù)擁有權力者或集團攫取私人、局部利益的手段或工具。權力異化是權力失去監(jiān)督和制約的必然結果。法律規(guī)范在其服務于政治權力的同時必然制約政治權力，為政治權力的運行設置一定的范圍，使其不得隨意突破法律的約束。法治是控制權力的理性根基，是避免權力異化的制度保障。法治是一種觀念，屬于意識形態(tài)的范疇。它既是指健全的法律體系，良好的法律運行狀態(tài)，更意味著整個社會成員對法律發(fā)自內心的遵守和由此而形成的良好的法律秩序。堅持依法規(guī)范權力，依法約束權力，是防治權力變異的主要途徑。重視法治理念的培育，實現(xiàn)法治的理性回歸，既要建立健全權力運行的法律法規(guī)體系，提高規(guī)制權力的法治化水平，又要重視構建權力運行的法律制度，加強權力運行的法制監(jiān)督。

一、權力控制的法治化思維：

規(guī)范權力運行，明確權力合法運行的

法治責任——依法治國的基點

法治的根本目的是否定權力的絕對權威，讓權力得到法律的規(guī)范。在古代歐洲國家，“法律的歷史性與法律具有高于政治權威的至高性這一概念相聯(lián)系”，“自12世紀起，所有西方國家，甚至在君主專制制度下，在某些重要方面，法律高于政治思想一直被廣泛講述和經常得到承認”。[1]法律權威高于個人權威，表明政府權力的有限性以及政治權威受法律的支配，對這一理論的系統(tǒng)化確立了國家權力與法律相互聯(lián)系的基本原則，即國家權力能夠得到法律的規(guī)范是法治發(fā)展的根本，由此權力具備了合法性，同時也產生了責任。這一法治精神的提煉彰顯了法律的功能和價值，揭示了法律發(fā)展的原理和目的。集中體現(xiàn)在：首先，法律的產生代表著社會發(fā)展的訴求，體現(xiàn)了人類的價值追求和對美好未來的期盼，是人類社會對于社會秩序建構的主客觀相統(tǒng)一的結果。西塞羅認為：“創(chuàng)設法律是為了公民的安全、國家的長久及人們生活的安寧和幸福?！盵2]因而法律既是國家權力體制構建的前提和基礎，也是國家權力運行的靈魂，即國家權力運行必須要體現(xiàn)法律的要求和接受法律的規(guī)制。其次，法律是社會普遍的行為規(guī)則，它代表和維護社會的整體利益，能夠對包括國家在內的權力主體進行價值約束和行為規(guī)范。國家制定和執(zhí)行法律是社會賦予國家的職責和義務，意味著國家權力不可以超越法律的規(guī)范。再次，權力本身是法律配置和設計的結果，權力始終存在于法律之下，來源于法律的認可，必須接受法律的監(jiān)督。離開法律，權力就會失去存在的合法性依據(jù)，就會變得隨心所欲、強制和專橫，不再具有按照國家意志和社會利益進行秩序規(guī)制的功能和效果，進而也就失去了權力本身應有的意義和正當價值。毛澤東同志曾說：“我們的權力是誰給的？是人民給的。”人民為什么要給我們權力？人民通過什么樣的方式給我們權力？因為共產黨人把“全心全意為人民服務，為人民的利益而奮斗”作為自己的宗旨，這個宗旨代表了社會的整體利益和人民群眾的基本需求，體現(xiàn)了中國社會未來發(fā)展的主流價值和核心精神。人民愿意通過法律的形式將權力交付于黨，權力的人民性也由此獲得了法律的認可；人民通過法律的形式賦予共產黨人的是權力，但體現(xiàn)的是責任，這種責任是一種法律責任，是一種政治承諾。正如習近平總書記強調的那樣：“權力就是責任，權力越大責任也越大?！币虼耍骷夘I導干部要增強憂患意識和緊迫感，擔負起增加人民福祉的歷史使命并為此盡職盡責。2014年7月12日，習近平總書記在河北考察工作時強調指出：“大家都要牢記，權力是人民賦予的，要為人民用好權”。習近平總書記的重要論斷深刻揭示了權力的基本來源和法律基礎。各級領導干部一定要正確對待手中的權力，時刻牢記權力是人民賦予的，只能用來為人民謀利益，決不能變成謀取個人利益或少數(shù)人私利的工具。

全面推進依法治國，讓權力受到法律的規(guī)范， 這既是對法律權威的維護，也是法律權威的彰顯。在新形勢下，加強黨的建設，讓權力在法治的軌道上健康運行，彰顯了黨中央依法執(zhí)政、依法用權、從嚴治黨管黨的決心和勇氣。首先，權力運行的全過程必須受到法律的規(guī)范，權力的行使必須受到國家法律的約束，行使權力就意味著承擔法律責任，這是法治的基本精神。要取信于民，就必須正確行使權力、規(guī)范行使權力、依法行使權力，讓權力在法治的軌道上運行，這是法治發(fā)展的必然趨勢和政治文明的基本要求。鄧小平同志在黨的八大上指出：“共產黨不是把人民群眾當作自己的工具，而是自覺地認定自己是人民群眾在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務的一種工具?！庇纱松羁剃U明黨必須堅持把實現(xiàn)人民群眾的利益作為行使權力和運用權力的出發(fā)點和歸宿，這樣，才能消除黨執(zhí)掌權力后可能產生的危險，才能讓全黨同志懂得我們手中的權力是人民賦予的，只有用來全心全意為人民服務的義務，不能用來謀取私利。讓權力受到法律的規(guī)范，這是新時期全面推進依法治國的重點，與鄧小平同志強調的“確認黨沒有超乎人民群眾之上的權力，確認黨沒有向人民群眾實行恩賜、包辦、強迫命令的權力，確認黨沒有在人民群眾頭上稱王稱霸的權力”的思想一脈相承。其次，權力運行的全過程必須受到法律的規(guī)范，權力的行使必須受到國家法律的約束，行使權力就意味著承擔法律責任，反映了人類社會發(fā)展的一般規(guī)律。在法治的軌道上，既不存在無責任的權力，也不存在無權力的責任。依法行使權力是履行責任的表現(xiàn)形式，落實責任是合法行使權力的根本保障。不承擔責任的權力只會放縱權力，只會導致權力濫用。全面推進依法治國，就是要明確“有權必有責”，即權力靠法律來規(guī)范，責任靠權力來履行和落實，二者是對立統(tǒng)一的整體。再次，權力運行的全過程必須受到法律的規(guī)范，權力的行使必須受到國家法律的約束，行使權力就意味著承擔法律責任，這是黨依法執(zhí)政、依法用權的一貫主張。黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，執(zhí)政的目的就是為了不斷回應人民利益關切、滿足人民利益訴求，而依法治國就是黨正確處理各種利益關系、維護人民利益的根本保障。全面推進依法治國，讓權力受到國家法律的規(guī)范，才能保證黨真正依法執(zhí)政、依法用權。2013年1月22日，習近平總書記在第十八屆中央紀委第二次全會上發(fā)表重要講話時指出：“各級領導干部都要牢記，任何人都沒有法律之外的絕對權力，任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責并自覺接受人民監(jiān)督?！边@就要求各級領導干部必須正確行使人民賦予的權力，自覺接受法律監(jiān)督，主動承擔法律責任。除了法律規(guī)定范圍內的個人利益和工作職權以外，所有領導干部都不得謀取任何私利和特權。這既是黨長期以來堅持依法執(zhí)政、執(zhí)政為民的重要思想，也是黨永葆生機活力的關鍵所在。

二、權力控制的法治化目標：防止權力濫用，構建權力合法運行的法治框架——依法治國的重點

權力必須受到約束，不受約束的權力必然產生腐敗，已經成為理論界普遍認同的基本理論。古往今來，許多政治家和思想家都清醒地認識到了這一點。孟德斯鳩告誡人們：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！睔v史學家阿克頓勛爵認為：“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗?！被舨妓箘t認為：“全人類共同的愛好，便是對權力永恒的和無止境的追求，這種追求‘至死方休’?！倍鞲袼乖f過：“社會起初用簡單分工的辦法為自己建立了一些特殊機關來保護自己的共同利益，但是，后來，這些機關，而其中主要是國家政權，為了追求自己的利益，從社會的公仆變成了社會的主人?！盵3]由此可見，權力能夠帶來利益，面臨著利益的誘惑，權力自身的弱點會暴露無遺，權力擴張和權力腐敗就是權力自身最大的缺陷，這一缺陷就是權力很容易被濫用，最終讓權力走向坑害民眾的歧途。美國憲法之父麥迪遜認為：“如果人都是天使，就不需要政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。” 因此，一切有權力的人都喜歡濫用權力，一切擁有權力的人都想將權力運用到極點，這是一條顛撲不破的真理。權力的擴張性和腐敗傾向再加上行使權力的人本身的不完善性，就決定了必須對公權力進行約束和控制。不僅必須對權力本身進行制約和控制，還必須對行使權力的人進行監(jiān)督，這樣，才能防止權力的濫用，這不僅是法治的精髓，也是全面推進依法治國的根本目標。

鄧小平同志曾告誡我們：“我們拿到這個權以后，就要謹慎。不要以為有了權就好辦事，有了權就可以為所欲為，那樣就非弄壞事情不可?！币虼耍仨殞嗔M行控制，而控制權力的最好辦法就是運用法律加以規(guī)制。首先，法律具有防止權力濫用的強力。洛克認為：“在一切情況和條件下，對于濫用職權的真正糾正辦法，就是用強力對付強力。”[4]孟德斯鳩更是從英國的政治制度中找到了一種防止政治權力濫用、保障人民自由民主的最可靠的機制。他說：“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。”[5]只有法制才具有對權力極強的約束性和控制力，法制是對付權力濫用最有效的強力和武器。法制要求一切行為在法定的范圍內進行，通過法律制度可以制約權力的恣意妄為，可以防止權力獨斷和個人專斷。其次，法律具有防止權力濫用的功能。權力的行使離不開法律的規(guī)范，通過具體的法律制度，達到權力合法行使的理想狀態(tài)，是基于法治功能的必然選擇。在一個法治健全的國家，權力的運行必然受制于法律，此時無論權力的初衷多么善良，規(guī)制、控制國家權力的最終力量必須是法律，而不是其他。因為，防止權力濫用，使權力能合法行使是法治的本質功能。法治的這種控權功能和束權功能是由法律來確立并由法律所保障的，這也是法律作為國家根本規(guī)范區(qū)別于其它規(guī)范的本質所在。從某種程度上說，法律是社會的根本規(guī)范，首要規(guī)范的就是國家權力，這就使得法律成為了名副其實的控權法。法律如果沒有控權的內涵，它就不成為法律，當然也不能成為根本的社會規(guī)范。這一點從法律的產生和發(fā)展過程中可以看到。雖然各國的歷史背景和政治條件不同，但產生法律的目的和功能是相同的，即通過法律來防止權力的濫用，實現(xiàn)對國家權力的控制。2014年9月5日，習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上強調：“維護憲法法律權威，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！痹俅侮U述了法治對于防止權力隨意改變、恣意妄為的重要作用，闡明了用法治規(guī)范權力和規(guī)范行使權力的人的重要價值。習近平總書記還指出：“領導干部工作上要大膽，用權上則要謹慎，常懷敬畏之心、戒備之意，自覺接受紀律和法律的約束。”法治體制設計的初衷就是通過法律權威、以法治的方式來實現(xiàn)對權力運行的規(guī)范化，從而使社會生活和政治生活有序化。法治的功能就是以法治的方式來完成對政府權力的規(guī)范與約束，使掌握權力的人合法行使權力。

三、權力控制的法治化基礎：

把權力關進制度的籠子里，建立權力合法運行的法治體制——依法治國的難點

法律既要確認政治權力行使的合法性，規(guī)范權力運行，又要制約和控制權力，防止權力的濫用，實際上就是把權力關進制度的籠子里，使權力尊重和服從法律。2013年1月22日，習近平總書記在第十八屆中央紀委第二次全會上強調：“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”。2013年2月23日，習近平總書記在主持十八屆中共中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習時強調：“任何組織或者個人都必須在憲法和法律范圍內活動，任何公民、社會組織和國家機關都要以憲法和法律為行為準則，依照憲法和法律行使權利或權力、履行義務或職責?！边@實際上就是強調制度是權力的運行規(guī)則，權力的運行必須在憲法和法律的框架內，權力必須要尊重和服從法律。把權力關進制度的籠子里，使權力尊重和服從法律具有兩層含義：其一，法律確認政治權力的合法性，法律以其強力保證合法權力被遵守和不被破壞。法律確認政治權力的合法性以后，權力在法治體制中推動國家和社會的發(fā)展就擁有了法律根據(jù)，就能夠實現(xiàn)權力為人民服務的目的。其二，為防止政治權力擴張，法律必須對權力進行規(guī)范和限制，目的也是保障公民的權利不受權力的侵害。從兩方面看來，法律對權力的約束都是為了維護人民群眾的利益。正如習近平總書記在2013年1月22日第十八屆中央紀委第二次全會上所說的那樣：“為政清廉才能取信于民，秉公用權才能贏得人心?！?/p>

有人曾說：“任何由絕對權力統(tǒng)治的國度，都不能稱之為自由的國度，而不論它是一個絕對的王權或立法權，對人民來說，結果一樣?！盵6]洛克曾說：“只能有一個最高權，那就是立法權，其他的一切權力都是而且必須處于從屬地位”，“因為誰能夠對另一個人訂定法律就必須是在他之上。”“立法機關或最高權威不能讓自己承擔起以臨時性的專斷命令進行統(tǒng)治的權力，而只能限于分配正義，并由已經頒發(fā)的持續(xù)的法律和為其授權為人所知曉的法官來決定臣民的權利。”[7]這段話告訴我們， 法律具有至上的權威，權力必須尊重和服從法律，對權力的控制是法治的本質，是對法律至上權威的最佳闡釋。法治具備的控制權力和保障權利的功能為權力制約提供了保障機制，它要求權力的行使必須遵循法定的時限、步驟和方式，以公平、公正之立場，以公開之方式，從而避免了官員行為的恣意和擅斷。它賦予了人民群眾主體地位，使他們在權利受到影響或侵犯時，有權與官員說理、爭論、協(xié)商、抗辯和交涉。這就告訴我們，只有把權力關進制度的籠子里，國家和社會才能穩(wěn)定、健康、有序地發(fā)展。黨的十八大報告指出：“健全權力運行制約和監(jiān)督體系。堅持用制度管權管事管人，保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，是權力正確運行的重要保證。要確保決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發(fā)揮思想庫作用，建立健全決策問責和糾錯制度。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。推進權力運行公開化、規(guī)范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，加強黨內監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行?！?013年11月，黨的十八屆三中全會專門就“強化權力運行制約和監(jiān)督體系”作出了深化改革的全面部署：“堅持用制度管權管事管人，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策。必須構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治，努力實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明。”這一系列相關體制機制的穩(wěn)步推進、改革和完善，既體現(xiàn)了黨和國家堅持依法規(guī)范權力，依法約束權力，堅持權力控制的法治之途的堅定意志，也為全面推進依法治國奠定了最堅強有力的基石。

黨的十八大報告指出：“反對腐敗、建設廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關注的重大政治問題。這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。反腐倡廉必須常抓不懈，拒腐防變必須警鐘長鳴?！闭缌暯娇倳浽?012年11月17日十八屆中共中央政治局第一次集體學習時強調的那樣：“近年來我們黨內發(fā)生的嚴重違紀違法案件，性質非常惡劣，政治影響極壞，令人觸目驚心。各級黨委要旗幟鮮明地反對腐敗，更加科學有效地防治腐敗，做到干部清正、政府清廉、政治清明，永葆共產黨人清正廉潔的政治本色。”“反對腐敗、建設廉潔政治，保持黨的肌體健康，始終是我們黨一貫堅持的鮮明政治立場。黨風廉政建設，是廣大干部群眾始終關注的重大政治問題。”2013年1月22日，習近平總書記在第十八屆中央紀委第二次全會上再次強調：“要以踏石留印、抓鐵有痕的勁頭抓下去，善始善終、善做善成，防止虎頭蛇尾，讓全黨全體人民來監(jiān)督，讓人民群眾不斷看到實實在在的成效和變化?！薄耙獔猿帧匣ⅰn蠅’一起打，既堅決查處領導干部違紀違法案件，又切實解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題。要堅持黨紀國法面前沒有例外，不管涉及到誰，都要一查到底，決不姑息”。因此，全面推進依法治國，就是要讓法治在規(guī)制與規(guī)范權力運行中發(fā)揮主體作用，這不僅是建設社會主義法治國家的政治內涵，更是法治中國建設的基本目標。

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[5]（法）孟德斯鳩.論法的精神（上）[M].商務印書館，1961.154.

[6]（英）維爾.憲政與分權[M].蘇力譯.三聯(lián)書店，1997.278.

（責任編輯：高 靜）

Abstract：It is the key of promoting the rule of law that to regulate power operation，to prevent the abuse and to put the power into the cage of legal system.To make clear the rule of law responsibility of lawful exercise of power，to build the rule of law framework and rule of law system of lawful exercise of power are the logic of rule of law of power control，which is the basic point，key point and difficult point of rule of law.Comprehensively promoting the of law is to let rule of law play a role in regulating power operation，which is not only the political connotation of building socialist country of rule of law，but also the basic target of the construction of rule of law China.

Key words：power control；governing the country by law；rule of law