摘 要：加快推進(jìn)地方法治建設(shè)進(jìn)程，提升地方法治的品質(zhì)，是實現(xiàn)我國整體法治化的重要途徑，也是實現(xiàn)全面依法治國的必然選擇。我國正經(jīng)歷著普法教育主導(dǎo)階段、制度設(shè)計主導(dǎo)階段、實踐推動主導(dǎo)階段三個發(fā)展時期，對于當(dāng)前處于不同法治發(fā)展階段的地方來說，優(yōu)化自己的法治品質(zhì)是一項重要任務(wù)。本文以江蘇鹽城為視角，從其創(chuàng)新性的實踐中獲得了提升地方法治品質(zhì)的幾點啟示，以期為地方法治建設(shè)提供有益的經(jīng)驗和思路。

關(guān) 鍵 詞：國家法治；地方法治；法治建設(shè)

中圖分類號：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）11-0025-07

收稿日期：2015-06-22

作者簡介：張愛民（1970—），男，江蘇鹽城人，江蘇省鹽城市委黨校、鹽城市行政學(xué)院行政管理教研室主任，副教授，研究方向為地方治理、行政管理學(xué)。

全面推進(jìn)依法治國是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命，它將會使法治真正成為各級黨委政府的基本執(zhí)政方式。從“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的基本方略正式確立以來，各級地方政府已在如何實現(xiàn)本地的法治化方面進(jìn)行了探索，但由于各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的差異以及法治推進(jìn)力度、方式的不同，地方法治所呈現(xiàn)出的發(fā)展水平也存在較大差距， 在全面依法治國的背景下，加強(qiáng)地方法治建設(shè)，提升地方法治品質(zhì)，已成為當(dāng)前地方政府的必然選擇。

—、地方法治在國家整體法治中的

地位和價值

地方法治是在遵循法治全國統(tǒng)一的前提下，在不違背國家憲法、法律的基礎(chǔ)上，在憲法、法律授予的權(quán)力范圍內(nèi)，根據(jù)法治的原則和精神及本行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會的特點，地方行政區(qū)域依法開展地方性立法、促進(jìn)司法公正，依法行政，進(jìn)行法治文化建設(shè)，推動法治建設(shè)進(jìn)程的系列目標(biāo)、活動、狀態(tài)和過程。它在國家整體法治中主要體現(xiàn)出以下幾方面的價值。

⒈地方法治的實踐成果是國家法治的重要源泉。一個國家的法律不應(yīng)該是立法者自我創(chuàng)作的作品，而應(yīng)是這個國家或地區(qū)社會實踐的產(chǎn)物。在我國，各級地方政府和人民是法律和制度創(chuàng)新的主體力量。地方法治建設(shè)作為法治國家建設(shè)的有機(jī)組成部分，是中國法治發(fā)展中最積極、最活躍、最有生命力和實踐性的要素。改革開放過程中許多重大的制度創(chuàng)新，包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度、國有土地有償使用制度等，都首先起源于地方和基層自發(fā)的改革創(chuàng)新實踐，然后由中央政府總結(jié)成功經(jīng)驗加以推廣。地方和基層在長期的改革創(chuàng)新實踐中形成的新規(guī)則、新制度，為國家立法提供了可資利用的豐富資源。實踐證明，只有根植于地方和基層創(chuàng)新實踐的行之有效的規(guī)則和制度，才能真正反映群眾的制度需求，最后上升為國家的法律才具有生命力和可行性。

⒉國家憲法、法律的實施主要依賴于地方法治。法律的權(quán)威在于實施，但憲法、法律的實施還是要依靠各級地方權(quán)力機(jī)關(guān)、社會組織。如果地方和公眾對國家的憲法、法律既不信仰又不遵從，憲法、法律制定得再完美無缺也不過是一紙空文。因此，在當(dāng)前中國特色社會主義法律體系形成之后，我國法治建設(shè)一方面要強(qiáng)調(diào)科學(xué)立法和民主立法，實現(xiàn)良法之治，另一方面也要重視法律的實施。只有認(rèn)真研究地方法治建設(shè)的規(guī)律和特點，著眼于完善地方執(zhí)法和司法的體制機(jī)制，營造公民自覺學(xué)法、信法、遵法、守法的社會氛圍，切實解決地方有法不依、違法不究等問題，才能真正達(dá)到國家憲法、法律實施的效果。

⒊公平正義的實現(xiàn)要靠地方法治。公平正義是法治的基本價值，在良法善治的背景下，我國的法律制度將會越來越徹底地貫徹這一立法理念，但公平正義的實現(xiàn)不是單靠立法就可以解決的，還需要地方行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)秉公執(zhí)法和公正司法。從我國的法治架構(gòu)來看，大部分法律資源的分配和大部分法律糾紛的解決都是由地方行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，只有地方行政機(jī)關(guān)堅守法治的基本精神，在具體的案件中始終做到公平執(zhí)法、公正司法，才能讓公民在一點一滴公平正義的感受中建立起對法律的信仰，為整個國家的法治建設(shè)奠定堅實的基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前地方法治品質(zhì)的階段性特征

品質(zhì)本來是產(chǎn)品質(zhì)量管理的名詞，認(rèn)為品質(zhì)是一種特性，是產(chǎn)品的品位等級和質(zhì)量等級的綜合體現(xiàn)，筆者將其引用到地方法治建設(shè)，是借以說明地方法治的建設(shè)水平和發(fā)展程度。我國地方法治的實踐時間相對較短，如果把改革開放作為起始點，地方法治建設(shè)總體上經(jīng)歷了普法教育、制度設(shè)計和實踐推進(jìn)三個階段，當(dāng)然這三個階段既存在時間上的承繼性，也表現(xiàn)在實踐中的并存性，呈現(xiàn)出不同的階段性品質(zhì)特征。

⒈普法教育主導(dǎo)階段：著力知識灌輸，需求關(guān)注不足。普法教育是法治建設(shè)的起點，法律必須讓公民知曉，這是法治建設(shè)的基礎(chǔ)工程。作為國家推進(jìn)型的法治建設(shè)模式，普法的工作機(jī)制主要是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府實施、人大監(jiān)督、全社會參與”。這種國家主義傾向的普法行動從整體上增強(qiáng)了人們對法律知識的了解，極大地提升了法律在調(diào)整人們社會關(guān)系中的地位，但這種“推”和“壓”的普法行為始終存在著運(yùn)動化、簡單化、機(jī)械化現(xiàn)象，普法工作科學(xué)化、社會化、事業(yè)化機(jī)制不夠完善，與培育現(xiàn)代法治社會所要求的法治文化基礎(chǔ)仍有一定的距離。

⒉制度設(shè)計主導(dǎo)階段：實踐經(jīng)驗積累，深度廣度擴(kuò)大。一些地方根據(jù)自身特點，探索本地法治發(fā)展模式，為其他地方的法治建設(shè)提供了參考的樣本和寶貴經(jīng)驗。比如浙江省根據(jù)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的特點，探索適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的競爭性規(guī)則、可預(yù)見性規(guī)則、具有普遍適用效力與權(quán)威的規(guī)則、能夠與國際慣例相協(xié)調(diào)的規(guī)則，并在規(guī)則整合的基礎(chǔ)上提煉出市場經(jīng)濟(jì)法治最低限度準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，提出經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域“先行法治化”的任務(wù)目標(biāo)；江蘇省作為東部經(jīng)濟(jì)社會較為發(fā)達(dá)省份率先提出“法治江蘇”建設(shè)，在對政府權(quán)力制約上進(jìn)行了一系列探索；湖南省在全國率先制定了《湖南省行政程序規(guī)定》（2008）與《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》（2009）等一系列制度，推進(jìn)“行政程序法治化”和“政府服務(wù)法治化”，在全國法治領(lǐng)域產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

⒊實踐推進(jìn)主導(dǎo)階段：量化考評指標(biāo)，品質(zhì)全面提升。2007年，浙江余杭推出了國內(nèi)首個法治指數(shù)，實現(xiàn)了內(nèi)地法治評估的重大突破。 隨后，北京、河南、上海、昆明、江蘇等多個地區(qū)也都進(jìn)行了有益的探索和嘗試，比如法治昆明綜合評價指標(biāo)體系、河南省“公眾法治環(huán)境滿意度”評價、江蘇鹽城市法治社會建設(shè)評價指標(biāo)等量化考核指標(biāo)體系，以法治指標(biāo)化為表現(xiàn)形式的法治“責(zé)任制”涵蓋了立法、執(zhí)法、司法等各個領(lǐng)域。法治指數(shù)是制度創(chuàng)新的一個重要環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了法治的有尺可量，可以對法治建設(shè)的現(xiàn)狀、相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行和管理細(xì)節(jié)進(jìn)行客觀評估，為地方的法治建設(shè)開啟了量化評估、縱向發(fā)展和橫向比較的先河。從各地的實踐效果來看，法治指數(shù)項目實施以來，對改善地方法治環(huán)境、促進(jìn)地方法治建設(shè)、增強(qiáng)區(qū)域競爭力都發(fā)揮了十分積極的作用，取得了較好的效果。

三、江蘇鹽城市在提升法治

品質(zhì)中的創(chuàng)新實踐

作為江蘇省沿海的一個地級市，鹽城市在創(chuàng)建法治江蘇的過程中經(jīng)過不斷摸索和實踐，目前已進(jìn)入到實踐推進(jìn)主導(dǎo)階段，鹽城連續(xù)三年被評為全省綜治平安建設(shè)先進(jìn)市，連續(xù)七年被省委省政府命名為平安市，近年又躋身全國社會管理綜合治理優(yōu)秀市。2014年鹽城市順利通過全省法治政府建設(shè)階段性工作目標(biāo)考評驗收，在7個被考評省轄市中位列第一。在這一起點上，鹽城已明確提出建設(shè)全省法治建設(shè)先導(dǎo)區(qū)，把鹽城建設(shè)成為具有自身特點、全省領(lǐng)先、在全國有影響的地方法治區(qū)域。

⒈研究出臺鹽城市法治社會建設(shè)的頂層設(shè)計方案。首先，用人大決議強(qiáng)勢推進(jìn)黨委決策。市委著眼于鹽城尚處于小康社會進(jìn)程的具體實踐，在2013年果斷作出了推進(jìn)法治社會建設(shè)的重大決策部署。2014年初出臺了《關(guān)于深入推進(jìn)鹽城法治社會建設(shè)的意見》，鹽城市委明確了該市法治社會建設(shè)的“時間表”和“路線圖”，提出到2015年鹽城市進(jìn)入江蘇省法治城市先進(jìn)單位行列，將9個縣（市、區(qū)）全部建設(shè)成為省級法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建工作先進(jìn)單位，到2019年，全面建成與高水平小康社會相適應(yīng)、社會認(rèn)可、群眾滿意的法治社會，形成具有鹽城特點、全省領(lǐng)先、在全國有影響的地方法治區(qū)域，使鹽城市進(jìn)入全國法治城市先進(jìn)單位行列。對于這樣的目標(biāo)，鹽城市將過去習(xí)慣于用文件指示等推動方式轉(zhuǎn)為法治方式，市人大常委會及時召開會議通過了《關(guān)于深入推進(jìn)鹽城法治社會建設(shè)的決議》，并以決議形式將市委的決策部署轉(zhuǎn)化為全市人民的共同意志，在全市進(jìn)一步形成推動法治社會建設(shè)的強(qiáng)大合力。其次，用評價體系引導(dǎo)法治建設(shè)全面提質(zhì)。針對如何提升鹽城法治社會建設(shè)品質(zhì)這一全新命題，由市委常委、政法委書記牽頭，組織專門班子深入調(diào)查研究，在赴湖南、廣東、浙江和南京等省內(nèi)外法治工作先進(jìn)地區(qū)學(xué)習(xí)考察的基礎(chǔ)上，多次召開有省內(nèi)高校和相關(guān)部門專家、學(xué)者參加的座談會，征詢意見和建議，最終形成了《鹽城法治社會建設(shè)評價指標(biāo)（試行）》（以下簡稱《評價指標(biāo)》）及配套的《鹽城市法治社會建設(shè)評估辦法（試行）》。2014年由中國法學(xué)會牽頭，組織邀請了一批國內(nèi)知名法學(xué)專家，對鹽城市法治社會建設(shè)評價指標(biāo)體系進(jìn)行評審，與會專家認(rèn)為，鹽城在全國地市一級率先制定法治社會建設(shè)評價體系，在法治社會建設(shè)方面走在了全國前列。

《評價指標(biāo)》主要包括依法執(zhí)政、法治政府、公正司法、基層民主法治、全民知法守法等五個方面的法治社會建設(shè)目標(biāo)，圍繞這五個方面，分別有18項建設(shè)任務(wù)和30項具體的評估內(nèi)容，采用百分制考核。評估辦法包括總則、評估對象和內(nèi)容、評估方法與程序、評估結(jié)果公示與運(yùn)用、附則五個部分。通過研究這兩個文本可以看出，鹽城的法治社會評估辦法產(chǎn)生于黨的十八屆四中全會召開之前，但所評價的內(nèi)容相對來說比較全面，有自身特點，操作性比較強(qiáng)。其亮點在于：一是評估方式的多元化。評估工作采用行業(yè)評價、專家評估、社會調(diào)查相結(jié)合的方式進(jìn)行。行業(yè)評價、專家評估、社會調(diào)查工作分別由市有關(guān)行業(yè)主管部門、市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國家統(tǒng)計局鹽城調(diào)查隊等組織實施。實行百分制計分，其中行業(yè)評價占30分、專家評估占30分、社會調(diào)查占40分。二是評估有具體的程序規(guī)定。比如行業(yè)評價中規(guī)定，市各有關(guān)行業(yè)主管部門根據(jù)《評價指標(biāo)》內(nèi)容，就所涉及的法治社會建設(shè)事項分別進(jìn)行行業(yè)評價，確定各縣（市、區(qū)）評價分值和排序。行業(yè)評價同時聽取市全面推進(jìn)依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室及市法治建設(shè)各協(xié)調(diào)指導(dǎo)辦公室的意見。各縣（市、區(qū)）分值總和的平均值為全市行業(yè)評價分值。專家評估中規(guī)定必須采取匯報評估、民意調(diào)查、調(diào)閱文檔、實地考察四種評估程序。

⒉加強(qiáng)以規(guī)范政府權(quán)力為核心的法治政府建設(shè)。鹽城市通過制度創(chuàng)新與扎實推進(jìn)，通過了省法治政府建設(shè)階段性工作目標(biāo)考評驗收，并成為全省首批行政復(fù)議工作規(guī)范化建設(shè)達(dá)標(biāo)的三個省轄市之一。首先，在全省率先建立行政權(quán)力運(yùn)行長效監(jiān)管機(jī)制。出臺了《關(guān)于進(jìn)一步深化行政審批制度改革的實施意見》，進(jìn)一步加大行政審批事項“減、轉(zhuǎn)、放、免”力度，精簡下放行政審批事項292項，精簡率75%，向社會發(fā)布“鹽城市市級行政審批項目清單”661項。同時制定了《鹽城市級行政權(quán)力事項清單管理辦法（試行）》等配套制度。其次，完善重大行政事項決策機(jī)制。組建市政府財經(jīng)法律顧問小組，為市政府領(lǐng)導(dǎo)決策提供財經(jīng)法律服務(wù)，對市內(nèi)重大戰(zhàn)略合作項目進(jìn)行法律論證。第三，依法規(guī)范行政執(zhí)法行為。制定了《鹽城市規(guī)范性文件制定聽證辦法》《鹽城市行政復(fù)議聽證辦法》《鹽城市規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)定》等7個依法行政配套制度?！罢f理式執(zhí)法新模式”項目榮獲“中國法治政府獎提名獎”。 “說理式執(zhí)法”對行政相對人和相關(guān)人員說明事理、說透法理、說通情理，提供了更為平等的官民對話與良性溝通的平臺，在消解執(zhí)法對抗性方面進(jìn)行了有益的探索。

⒊創(chuàng)新以公正司法為內(nèi)容的改革方式。一是實行辦案責(zé)任制。在基層檢察院試行主任檢察官辦案責(zé)任制，堅持合理放權(quán)，突出檢察官主體地位，建立辦案小組、疑難案件集體討論、辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)等制度，確?！罢l辦案、誰負(fù)責(zé)”。二是推進(jìn)司法公開。建立了市級檢察為民服務(wù)中心，完成了審判流程公開、裁判文書公開、執(zhí)行信息公開“三大平臺”建設(shè)，在全省率先開通了審判流程短信提示系統(tǒng)。公安機(jī)關(guān)推進(jìn)網(wǎng)上執(zhí)法告知服務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用，研發(fā)短信告知平臺，警情、案件網(wǎng)上告知率均達(dá)到95%以上，不斷增強(qiáng)執(zhí)法透明度。三是完善執(zhí)法監(jiān)督“三查一評”機(jī)制。鹽城市以執(zhí)法檢查為主導(dǎo)，跨縣、市開展案件評查、案件督查、執(zhí)法質(zhì)量考評的“三查一評”，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，維護(hù)社會公平正義。近3年來，共開展執(zhí)法檢查、案件評查13次，檢查、評查案件9585起，督查協(xié)調(diào)案件169起，發(fā)現(xiàn)錯案和瑕疵案件58起。

⒋深入開展基層民主法治建設(shè)。鹽城市在全國率先設(shè)立了深化平安法治建設(shè)基金，市、縣、鎮(zhèn)三級政府每年拿出公共財政收入的0.5%，專門用于平安法治建設(shè)；在全省率先成立了市級大調(diào)解中心，社會矛盾調(diào)處成功率位居蘇北第一，不少地方做出了創(chuàng)新的實踐，如東臺市積極創(chuàng)新探索矛盾化解機(jī)制，實行“六診六式”服務(wù)模式，建立了蘇北首家“調(diào)解超市”，為當(dāng)?shù)亟鉀Q了大量的社會矛盾和糾紛；在全市全面推行“一委一居一站一辦”社區(qū)管理服務(wù)體制，實施網(wǎng)格化管理，依托社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理平臺，積極組織實施“法治進(jìn)網(wǎng)格”活動，大市區(qū)和各縣（市、區(qū)）城關(guān)鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理覆蓋率達(dá)90%以上。此外，鹽城市還積極開展民主法治村（社區(qū)）創(chuàng)建活動，目前市級民主法治村（社區(qū)）占全市村居75%以上，已創(chuàng)建省級民主法治示范村（社區(qū)）648個，創(chuàng)建率達(dá)28.3%，已創(chuàng)建國家級民主法治示范村6個。全市群眾法治滿意度分值實現(xiàn)了質(zhì)的提升，目前已有8個縣（市、區(qū)）超過全省現(xiàn)代化指標(biāo)體系設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)。最近又以優(yōu)異成績順利通過全省法治政府建設(shè)階段性工作目標(biāo)考評驗收，在7個被考評省轄市中位列第一。

⒌多種舉措促進(jìn)全民法治意識的提升。一是制定了《鹽城市各級干部依法辦事行為規(guī)范》《鹽城市司法人員公正司法行為規(guī)范》《鹽城市行政執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法行為規(guī)范》《全民知法守法行為規(guī)范》等四個行為規(guī)范，印發(fā)到機(jī)關(guān)干部、人大代表、政協(xié)委員人手一份，發(fā)放給社會各界群眾，并利用各種媒體在全社會進(jìn)行大力宣傳，努力做到人人皆知、家喻戶曉。二是大力推進(jìn)法治文化工程建設(shè)。全市所有縣、70%以上鎮(zhèn)、45%以上村完成了具有一定規(guī)模和品質(zhì)的法治文化陣地建設(shè)。著力構(gòu)建城鄉(xiāng)全覆蓋的普法網(wǎng)絡(luò)，在充分發(fā)揮報紙、電視、廣播、網(wǎng)站等已有媒體作用的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展普法新陣地，開通普法官方微信和微博。

⒍把法治建設(shè)的成效更多地體現(xiàn)在惠民項目上。鹽城市積極運(yùn)用法治方式推進(jìn)民生保障工作，提高基本公共服務(wù)支出保障水平。2014年將新增財力的81%用于民生項目，全市20項為民辦實事項目實際投入86.1億元，完成年度目標(biāo)126.2%。此外，在全省統(tǒng)一安排9件法治實事的基礎(chǔ)上，又結(jié)合鹽城市的實際新增6件法治實事。這15件法治實事涵蓋了公正司法、法律援助、戶籍制度改革、立體化治安防控體系、社會誠信體系建設(shè)、城市社區(qū)陣地建設(shè)等與民生密切相關(guān)的問題。15件法治實事全部按時序進(jìn)度推進(jìn)到位并超額完成。

四、提升地方法治品質(zhì)的啟示

⒈地方法治建設(shè)必須加強(qiáng)頂層設(shè)計，用法治方式統(tǒng)籌推進(jìn)。法治建設(shè)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及社會的方方面面，必須從全局和戰(zhàn)略的高度堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)。黨的十八屆四中全會為國家層面的法治建設(shè)進(jìn)行了頂層設(shè)計，把全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)概括為“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”，并對這個總目標(biāo)進(jìn)行了全面系統(tǒng)的闡述，這是國家法治大廈的主要支柱。對于地方法治來說，必須在這個大廈的局部環(huán)境中有自己的“頂層”設(shè)計，所以各級地方政府必須盡快完成地方新一輪法治建設(shè)工程的規(guī)劃設(shè)計和文件起草任務(wù)，要高起點謀劃，著眼于經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展，把法治建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展整體規(guī)劃，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)之中，做到同部署、同落實、同考核。在頂層設(shè)計中要明確戰(zhàn)略定位、總體目標(biāo)、方針原則、方法步驟，有階段地分步推進(jìn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、行業(yè)發(fā)展，同時要強(qiáng)化保障措施，建立專項協(xié)調(diào)小組，落實獎優(yōu)罰劣等一系列制度并保證制度的落實。

⒉地方法治必須因地制宜，確立適合本地特點的法治發(fā)展模式。全面推進(jìn)依法治國是國家的基本戰(zhàn)略，也是一個非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對于全國各地來說不能統(tǒng)一采用某種建設(shè)模式，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況和實踐能力來選擇適合的法治實踐模式。正如汪太賢教授所言：“國家宏觀層面的法治就是規(guī)范好法治藍(lán)圖、把握好法治方向、確立好法治目標(biāo)、擬定好法治總體方案；地方法治則是在總方向、總目標(biāo)、總原則指導(dǎo)下，依地方實際狀況，制訂具體計劃、形成行動方案、落實相關(guān)措施，并逐步付諸實施”。要注重法律手段和其他治理手段的共同運(yùn)用，善于因地制宜、因時制宜、因事制宜，選擇正確、高效、低成本的治理手段，使地方治理的權(quán)力在法治軌道內(nèi)發(fā)揮應(yīng)有的作用。江蘇、浙江、湖南、廣東等都是根據(jù)自己的實際形成了一定的實踐模式，比如“先試先行”的江蘇法治，“市場型法治”的浙江法治，“程序型法治”的湖南法治，“自治型法治”的廣東法治等等，這些法治先行區(qū)域的經(jīng)驗表明，只有在國家統(tǒng)一法治下，整體上確立政府和社會共同推進(jìn)的思路，并且根據(jù)自身特點有所偏重，才是各地方法治實踐的最佳模式。

⒊地方法治必須合理定位，形成操作性強(qiáng)的制度體系。對于絕大多數(shù)地級市而言，目前還不具有立法權(quán)，法治還僅限于治理的層面，地方法治建設(shè)先行提升的空間相當(dāng)有限。但鹽城市立足地方實際，合理選擇法治建設(shè)的切入點，把地方法治看作是一個動態(tài)的、全面的治理過程，把限制公權(quán)保障私權(quán)作為法治的基本定位，把法治觀念的形成作為基礎(chǔ)目標(biāo)，扭轉(zhuǎn)了過去法治建設(shè)就是平安創(chuàng)建的簡單思維。所以在地方法治建設(shè)過程中，一定要注重運(yùn)用法治方式，從制度先行開始，努力形成一個操作性強(qiáng)的制度體系。解決“做什么”“怎么做”“誰來做”“怎么評”“誰來評”等一系列問題。鹽城市政府以人大常委會通過的決議作為總綱，以法治社會建設(shè)評價指標(biāo)作為總抓手，形成了一批操作性較強(qiáng)的制度，如出臺了各級干部依法辦事、司法人員公正司法、行政執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法和全民知法守法等四個行為規(guī)范，其目的就是提升各級干部、司法人員、行政執(zhí)法人員的法治意識、法治思維，使之切實做到懂規(guī)矩、守紀(jì)律、講規(guī)范。針對各行政機(jī)關(guān)存在的權(quán)力“任性”問題出臺了《鹽城市規(guī)范行政許可自由裁量權(quán)的規(guī)定》和《鹽城市規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)定》，這些規(guī)定使原則性的要求有了基本的抓手，有了考核的依據(jù)，為提升鹽城市的法治品質(zhì)起到了決定性的作用。

⒋地方法治必須注重公眾參與，夯實干群共建的群眾基礎(chǔ)。民主是法治的基礎(chǔ)，沒有民主就沒有法治，地方法治的品質(zhì)要真正提升，群眾的參與是關(guān)鍵。一個地方的法治建設(shè)如果只有黨委與政府積極推進(jìn)，而廣大群眾只是作為局外人和看客，或者認(rèn)為自己是“被法治”的對象，那么這個法治是毫無品質(zhì)可言的。因此，地方法治要加強(qiáng)基層民主建設(shè)，吸收最廣大的公眾參政議政。公眾參與可以從直選、村居自治、聽證協(xié)商、社會組織、網(wǎng)絡(luò)社會等方面進(jìn)行制度設(shè)計。在立法和政策出臺之前，要有公眾意見征集機(jī)制和反饋機(jī)制，要大力推進(jìn)行政公開和司法公開，廣泛開展基層民主法治創(chuàng)建活動，深入推進(jìn)村（居）委會規(guī)范化建設(shè)，完善民主聽證會、民情懇談會、民主評議會等制度，引導(dǎo)公眾有序參與基層民主法治實踐。

⒌地方法治必須以法治惠民為原則，以公眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)。維護(hù)民利，保障民權(quán)，是社會主義法治的本質(zhì)要求。黨的十八屆四中全會明確指出，全面推進(jìn)依法治國，“必須堅持法治建設(shè)為了人民，依靠人民，造福人民，保護(hù)人民，以保障人民根本利益為出發(fā)點和落腳點，以保證人民享有廣泛的權(quán)利和自由，承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)，維護(hù)社會公平和正義，促進(jìn)共同富?！?。既然法治為民是依法治國的根本價值取向，那么地方法治建設(shè)一定要把保障人民群眾權(quán)益、化解社會矛盾、推動在法治軌道上解決問題作為重要內(nèi)容，要建立社會矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制、信訪工作法治化制度，健全利益表達(dá)、協(xié)商溝通、救濟(jì)救助等機(jī)制。在地方法治建設(shè)中結(jié)合法治實事項目，形成百姓點題、政府解題、群眾評價的工作機(jī)制，以人民群眾滿意不滿意作為法治建設(shè)的評判標(biāo)準(zhǔn)，要在基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)保險覆蓋率和新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保率上取得明顯成效，讓群眾真正從法治建設(shè)中得到實惠。

【參考文獻(xiàn)】

[1]黃麗云，吳鳴.當(dāng)前地方法治建設(shè)的階段轉(zhuǎn)換[J].黨政論壇，2014，（10）.

[2]付子堂，張善根.地方法治建設(shè)及其評估機(jī)制探析[J].中國社會科學(xué)，2014，（11）.

[3]周尚君.國家建設(shè)視角下的地方法治試驗[J].法商研究，2013，（01）.

[4]丁寰翔，陳瀟.論地方法治的概念及其特點[J].福建論壇（社科教育版），2009，（06）.

[5]李紹飛.地方法治實踐[J].瞭望，2011，（09）.

[6]黃黌，高科.自我限權(quán) 為民惠民：“法治常德建設(shè)”對地方法治建設(shè)的啟示[J].法治湖南與區(qū)域治理研究，2012，（05）.

[7]汪太賢.試論實現(xiàn)中國法治的模式選擇[J].學(xué)習(xí)與探索，1999，（02）.

（責(zé)任編輯：徐 虹）

Abstract：Quickening the course of the local legal construction and promoting the quality of the local rule of law are an important way to realize our country's integral legalization，also an inevitable choice to realize comprehensively ruling country by law.Our country is experiencing the popularizing-law education leading stage，the system design leading stage and the practice promotion leading stage these three development periods.For places where they are in different rule of law development stages at present，optimizing the quality of their own rule of law is an important task.The paper takes Yancheng，Jiangsu province as the perspective，obtains several enlightenment to promote the quality of the local rule of law from its innovative practice，and offers beneficial experience and thoughts to the local legal construction.

Key words：the national rule of law；the local rule of law；the rule of law construction