劉影
【摘要】信息化時(shí)代的到來(lái)對(duì)政府的回應(yīng)能力提出了新要求和挑戰(zhàn),公眾“微”問(wèn)政在數(shù)量和質(zhì)量上都不斷提升,及時(shí)有效地回應(yīng)公眾問(wèn)題和訴求是當(dāng)今政府推進(jìn)民主化進(jìn)程,實(shí)現(xiàn)和諧共治的重要任務(wù)。建設(shè)回應(yīng)型政府,并構(gòu)建一套政府與公眾“微”問(wèn)政的長(zhǎng)效互動(dòng)機(jī)制是當(dāng)前推進(jìn)民主政治的重要舉措之一。
【關(guān)鍵詞】回應(yīng)型政府 公眾“微”問(wèn)政 互動(dòng)機(jī)制
【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
回應(yīng)型政府建設(shè)的理論支持及現(xiàn)實(shí)邏輯
回應(yīng)型政府以公共治理理論作為基礎(chǔ),以新公共管理理論和新公共服務(wù)理論為指導(dǎo)思想?;貞?yīng)性是回應(yīng)型政府的第一特征?;貞?yīng)型政府秉持公共治理理念,堅(jiān)持政府與公民合作共治的治理模式,做到以民為本,主動(dòng)積極回應(yīng)社會(huì)。政府回應(yīng)是政府對(duì)公眾的政策疑問(wèn)和政治訴求做出及時(shí)反應(yīng),并采取積極措施解決問(wèn)題。①唯有如此,政府才能全面及時(shí)了解民意,有的放矢,更好實(shí)現(xiàn)政府的服務(wù)職能。回應(yīng)型政府的建設(shè)是服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。
回應(yīng)型政府的理論支持。第一,人民主權(quán)說(shuō)。從古希臘亞里士多德的公民權(quán),到盧梭的人民主權(quán)理論,都強(qiáng)調(diào)了公民的權(quán)利,國(guó)家的權(quán)利屬于人民。此種權(quán)利是不能侵犯和讓渡的,也就是人民享有治理國(guó)家的權(quán)利。
人民主權(quán)學(xué)說(shuō)認(rèn)為一個(gè)民主型的社會(huì),國(guó)家主權(quán)屬于全體人民,國(guó)家的活動(dòng)必須受“公意”的指導(dǎo)和約束,“公意”是全體人民以公共利益為基礎(chǔ)的共同意志,而不是屬于某一個(gè)或某一些人。政府是“公意”的執(zhí)行者,即政府必須了解民意,根據(jù)人民的意志行使權(quán)力。因此回應(yīng)型政府是對(duì)人民權(quán)力的尊重和執(zhí)行。
第二,新公共管理理論。20世紀(jì)70、80年代是西方行政改革的高潮,新公共管理理論從此時(shí)開(kāi)始發(fā)展并逐漸發(fā)展為一種社會(huì)理論。新公共管理理論重視公共服務(wù)的產(chǎn)出,對(duì)政府公共部門采用企業(yè)式的管理和競(jìng)爭(zhēng)模式,并強(qiáng)調(diào)文官對(duì)社會(huì)公眾的響應(yīng)力和政治敏感性。
新公共管理理論特別強(qiáng)調(diào)管理者的責(zé)任,并強(qiáng)調(diào)管理主體的廣泛性。它認(rèn)為公共管理的本質(zhì)就是引導(dǎo)政府以外的其他公共組織參與并作為公共參與實(shí)施主體,而不應(yīng)該僅僅是以政府為代表的官方組織和公共部門。新公共管理理論要求實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、效率與效能,推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)政府與公民社會(huì)的合作共治。
第三,新公共服務(wù)理論。新公共服務(wù)理論是在總結(jié)新公共管理理論的基礎(chǔ)上建立的。其代表人物美國(guó)學(xué)者羅伯特·丹哈特以及其他學(xué)者對(duì)新公共管理理論進(jìn)行研究和反思,并且批判繼承了企業(yè)家政府理論。新公共服務(wù)理論基于服務(wù)理念,從政策的制定到政策執(zhí)行,都對(duì)政府管理者提出了指導(dǎo)性意見(jiàn)。該理念涵蓋了公共管理者的職責(zé)和任務(wù),公共管理者應(yīng)該扮演為人民服務(wù)的角色,并且向公民提供滿意的公共產(chǎn)品,同時(shí)新公共管理理論還提出建立具有高效回應(yīng)能力的公共機(jī)構(gòu)。而高效的回應(yīng)機(jī)構(gòu)的建立和維系需要一個(gè)高效的回應(yīng)機(jī)制,能夠使信息得到有效傳遞,政府才能實(shí)現(xiàn)為民服務(wù)的職能。②
回應(yīng)型政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)邏輯。首先,政府回應(yīng)能夠激發(fā)公眾的參政效能感。公民參政議政表達(dá)訴求,是對(duì)政府的要求也是對(duì)政府的支持。因此,政府及其工作人員應(yīng)該積極給予回應(yīng),及時(shí)解決問(wèn)題,讓公眾知道政府的作為,并且了解自己的建言得到重視和采納。這種良性的互動(dòng)能讓公民體會(huì)到參政的效能感,體會(huì)到自己對(duì)于社會(huì)的價(jià)值。
其次,政府回應(yīng)能促進(jìn)政社的和諧共治。公眾通過(guò)政務(wù)微博等表達(dá)不滿,或發(fā)表自己的看法,都是化解沖突、疏導(dǎo)矛盾的有效方法。政府工作人員能夠及時(shí)捕捉民眾的意見(jiàn),了解民眾心聲,在有所依據(jù)的基礎(chǔ)上做出準(zhǔn)確回應(yīng)并采取措施,這是社會(huì)走向和諧的有效途徑,是樹(shù)立政府形象的有效措施。
最后,政府回應(yīng)能完善公共政策的決策機(jī)制。由于公共政策制定的封閉性或半封閉性,使得公眾與政府的信息溝通不暢。政府決策中吸收采納民意,實(shí)行決策前的回應(yīng)互動(dòng),求同存異,必將為決策的制定和實(shí)施掃除障礙,同時(shí)提高決策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。
政府回應(yīng)是對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)中所呈現(xiàn)的不協(xié)調(diào)因素進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合,對(duì)于順應(yīng)民意,維護(hù)社會(huì)和諧,做出正確決策,完善和發(fā)展自我有著重要意義。
“微”問(wèn)政的興起及政府回應(yīng)困境
目前,網(wǎng)絡(luò)信息化已經(jīng)滲透到生活的各個(gè)方面,政府當(dāng)然也無(wú)法獨(dú)處其外。政府早已被卷入“微時(shí)代”的浪潮。為了積極回應(yīng)公民的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政,國(guó)務(wù)院提出要加強(qiáng)政府信息公開(kāi)力度和廣度,搭建政府與公眾聯(lián)結(jié)的信息平臺(tái),提升政府回應(yīng)力和公信力,并將建立和完善具體保障措施。此后,各類政務(wù)微博如雨后春筍般蓬勃而起。以下是2014年新浪網(wǎng)進(jìn)行的政務(wù)微博統(tǒng)計(jì)報(bào)告中的數(shù)據(jù)。
政務(wù)微博的蓬勃興起。如圖1、圖2所示,從開(kāi)設(shè)政務(wù)微博的地域和機(jī)構(gòu)數(shù)量來(lái)看,政務(wù)微博已經(jīng)遍布全國(guó)。不同地域或機(jī)構(gòu)之間有一定差異,但是數(shù)量不低。說(shuō)明各級(jí)政府和部門有了數(shù)字化政府和回應(yīng)意識(shí)。
圖1:2014年新浪政務(wù)機(jī)構(gòu)微博開(kāi)設(shè)數(shù)量地域分布情況
圖2:2014新浪政府機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)微博數(shù)量情況
政府回應(yīng)無(wú)力,凸顯困境。第一,形式化,無(wú)回應(yīng)。一些地方政府機(jī)構(gòu)跟風(fēng)開(kāi)設(shè)政務(wù)微博、微信,但是常年沒(méi)有信息發(fā)布,成為一動(dòng)不動(dòng)“僵尸”官微,個(gè)別官微成為“氣象微博”、“生活小妙招”或者政績(jī)宣傳專欄,沒(méi)有政務(wù)公開(kāi)和與民眾的互動(dòng),沒(méi)有真正意義上地回應(yīng)民眾訴求,擴(kuò)大政治參與,實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)的合作共治。此種微博內(nèi)容呈現(xiàn)僵尸化,再無(wú)人關(guān)注。形式化考核規(guī)范的缺失易使微博問(wèn)政流于形式。微博的活躍度,是通過(guò)政務(wù)微博問(wèn)政能否取得效果的關(guān)鍵性決定因素,直接影響著公眾與政府交流和互動(dòng)的及時(shí)性、有效性。目前無(wú)論政府的官微還是公職人員的個(gè)人微博都是數(shù)量龐大,但是真正起到回應(yīng)性作用的微博為數(shù)不多。據(jù)《時(shí)代周報(bào)》統(tǒng)計(jì),截止到2012年2月,通過(guò)實(shí)名認(rèn)證的新浪政務(wù)微博已經(jīng)達(dá)到207個(gè)。但是,發(fā)布微博數(shù)量少于5條的賬戶有109個(gè),占50%以上。而且,不少政務(wù)微博是在上級(jí)或政策要求下開(kāi)設(shè)的,“發(fā)布”系列微博只是走走形式,疏于管理。
第二,回應(yīng)遲鈍,內(nèi)容敷衍。政府的低回應(yīng)性是民主政治缺失的反映。一些政府微博往往一個(gè)問(wèn)題提出許多天也沒(méi)有回應(yīng),要么收到回應(yīng)極其敷衍。從政務(wù)微博發(fā)布的內(nèi)容上看,宣傳報(bào)道的單向告知比重最大,其次就是對(duì)本部門職能的介紹及相關(guān)程序的介紹,實(shí)質(zhì)性的信息公開(kāi)內(nèi)容少。再有就是民生信息比如人身安全提示、生活小妙招、健康指南等內(nèi)容較多。而真正的問(wèn)政互動(dòng)比例很少。很明顯,政務(wù)微博的信息公開(kāi)以及與群眾的互動(dòng)是弱項(xiàng),應(yīng)該更好地開(kāi)發(fā)和利用。(圖3所示)
圖3:新浪政務(wù)微博內(nèi)容及互動(dòng)情況分布
第三,人員配備和業(yè)務(wù)素質(zhì)均顯不足。政務(wù)微博的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和回應(yīng)需要專業(yè)的技術(shù)工作人員以及政務(wù)回應(yīng)的高素質(zhì)人員。首先,微政務(wù)是應(yīng)現(xiàn)代信息技術(shù)的產(chǎn)生而產(chǎn)生,因而需要技術(shù)的支持。而目前一些政務(wù)網(wǎng)站只配備網(wǎng)管,對(duì)于數(shù)以萬(wàn)計(jì)的問(wèn)政問(wèn)題無(wú)從下手,回應(yīng)更是寥寥無(wú)幾。其次,即便是配備了網(wǎng)站管理人員,但多數(shù)都是工作人員兼職,沒(méi)有進(jìn)行專門的培訓(xùn),對(duì)于群眾的問(wèn)政難以抓住重點(diǎn),有效回應(yīng)?;貞?yīng)人員和部門之間缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制,容易出現(xiàn)互相推諉,顧左右而言它的局面,致使大量的網(wǎng)絡(luò)民意得不到回應(yīng)和執(zhí)行。
第四,缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制,回應(yīng)流程阻滯?!拔ⅰ眴?wèn)政是公眾有效參與政治的一種方式。政府對(duì)于群眾”微”問(wèn)政的回應(yīng)其實(shí)就是信息的“輸入”和“輸出”。社會(huì)民意通過(guò)”微”問(wèn)政聚集,足夠數(shù)量的政治信息作為“輸入”為政治決策的提供依據(jù),故而能夠保證政治系統(tǒng)運(yùn)行的穩(wěn)定性。而政府對(duì)于網(wǎng)絡(luò)政治信息的“輸出”是關(guān)鍵,它是公眾有效政治參與的實(shí)現(xiàn)方式與政治系統(tǒng)不斷完善更新的動(dòng)力。③
但是,目前政府有關(guān)部門在回應(yīng)民意和民眾訴求方面,回應(yīng)的渠道不夠暢通,有關(guān)民意無(wú)法準(zhǔn)確、快速、及時(shí)地傳達(dá)到政府。與此同時(shí),政府的積極作為也無(wú)法被群眾所及時(shí)感知,故而造成了一些誤解和誤會(huì)。比如一些部門內(nèi)部“發(fā)聲機(jī)制”不順暢,甚至存在特權(quán)思想、不愿政務(wù)公開(kāi)等,這種信息受阻影響政府決策,降低政府公信力。
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,政府必須不斷提升回應(yīng)能力以滿足公眾的問(wèn)政訴求。人民的政治參與意識(shí)提高,公共政治參與的范圍擴(kuò)大,政府有關(guān)部門要有效地組織回應(yīng)社會(huì)問(wèn)題,解除誤解,疏導(dǎo)民意。這樣才能形成政府與社會(huì)的和諧共治。
政府與公眾“微”問(wèn)政的長(zhǎng)效互動(dòng)機(jī)制構(gòu)建
建立主動(dòng)回應(yīng)的服務(wù)意識(shí)。政府機(jī)構(gòu)及工作人員要樹(shù)立正確的服務(wù)意識(shí),回應(yīng)在于維護(hù)公共利益,履行工作職責(zé)?;貞?yīng)的過(guò)程應(yīng)該是積極主動(dòng),而非消極被動(dòng)。政府與公民在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)互相了解,互相溝通協(xié)商,是了解公眾利益訴求,疏導(dǎo)民意的機(jī)會(huì)。美國(guó)學(xué)者托馬斯曾指出,“面對(duì)社會(huì)的變遷、治理模式的變革和其它規(guī)范性價(jià)值的轉(zhuǎn)變,公共管理者以及政府組織內(nèi)外的領(lǐng)導(dǎo)者承擔(dān)著一個(gè)不斷強(qiáng)化的、必須履行的責(zé)任,那就是,在所有類型的公共決策過(guò)程中讓公民參與進(jìn)來(lái),公民的參與不僅可以增強(qiáng)政府官員的回應(yīng)性,還可以提升政府公共服務(wù)的績(jī)效?!雹?/p>
“微”問(wèn)政的出現(xiàn)是民主政治的進(jìn)步,這種便捷的參政渠道激發(fā)了民眾的參政熱情,是匯民意、集眾智的好時(shí)機(jī)。但是,服務(wù)意識(shí)的淡薄往往使一些政府和公務(wù)員無(wú)視和錯(cuò)失了這個(gè)機(jī)會(huì)。政府機(jī)構(gòu)要轉(zhuǎn)變觀念,樹(shù)立服務(wù)政府理念,把政府對(duì)于民意的回應(yīng)放在重要位置?!拔ⅰ眴?wèn)政是政府和群眾交流的平臺(tái),公眾在這個(gè)平臺(tái)上參政議政,實(shí)現(xiàn)與政府的合作共治,形成良性互動(dòng)。通過(guò)“回應(yīng)—參與”可以防止對(duì)政府政策的誤讀,監(jiān)督政府的作為,推動(dòng)公共利益最大化;更重要的是能夠準(zhǔn)確地了解民意,做出行之有效的決策??傊?,充分利用好這個(gè)平臺(tái),提高政府的回應(yīng)性,對(duì)于樹(shù)立良好的政府形象、提升政府公信力,促進(jìn)政社和諧具有積極作用。
專業(yè)化隊(duì)伍及常態(tài)化培訓(xùn)機(jī)制。政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)平臺(tái)要與時(shí)俱進(jìn),具有先進(jìn)性。因此,必須組建專業(yè)化的人才隊(duì)伍,加強(qiáng)人員培訓(xùn)。第一,建立常態(tài)化培訓(xùn)機(jī)制。相關(guān)部門對(duì)工作人員進(jìn)行定期的技術(shù)培訓(xùn)和回應(yīng)能力培訓(xùn)。特別是對(duì)網(wǎng)絡(luò)上的新聞發(fā)言人,政務(wù)微博微信的回應(yīng)人員進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn),避免出現(xiàn)口不擇言、非專業(yè)化的唐突回應(yīng)。第二,提高工作人員的服務(wù)意識(shí)。培養(yǎng)工作人員的服務(wù)意識(shí),將其帶入到回應(yīng)工作中,“以天下之憂而憂”,做到及時(shí)有效地回應(yīng)公眾關(guān)切的問(wèn)題。第三,做好經(jīng)驗(yàn)交流。各部門、各地區(qū)通過(guò)交流經(jīng)驗(yàn)等提高相關(guān)人員的政策把握能力以及輿情研判能力,能夠準(zhǔn)確地答疑解惑,提高回應(yīng)力。⑤第四,加大培訓(xùn)力度,擴(kuò)大范圍。政府工作人員的回應(yīng)力培訓(xùn)是政府信息公開(kāi)工作的重要內(nèi)容,為了提高回應(yīng)的速度,還應(yīng)適時(shí)加大培訓(xùn)力度,培訓(xùn)的范圍也可適度擴(kuò)大。
回應(yīng)及時(shí)有效,集群聯(lián)動(dòng)。政務(wù)“微”問(wèn)政回應(yīng)中杜絕形式主義,面對(duì)敷衍塞責(zé)的回應(yīng)要堅(jiān)決懲處。用事實(shí)和政策回應(yīng)公眾的疑惑和問(wèn)題。避免避重就輕,顧左右而言其他,對(duì)公眾起到正面的引導(dǎo)作用。另外,加大網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)工作力度是提高“微”問(wèn)政回應(yīng)力的重要舉措,重要輿情形成監(jiān)測(cè)報(bào)告,及時(shí)轉(zhuǎn)請(qǐng)相關(guān)地方和部門關(guān)注、回應(yīng)。政務(wù)微博微信要以政務(wù)信息為主要發(fā)布內(nèi)容,減少宣傳告知類內(nèi)容,減少生活保健類的宣傳,此種宣傳可以放到民生小欄目中,不能作為政務(wù)回應(yīng)。建立健全政務(wù)微博微信的輿情收集和回應(yīng)機(jī)制,及時(shí)敏銳地捕捉群眾的觀點(diǎn)和需求,做到有效回應(yīng),通過(guò)組織專家解讀來(lái)準(zhǔn)確回應(yīng)問(wèn)題,所有機(jī)關(guān)、部門都參與進(jìn)來(lái),讓老百姓遇到問(wèn)題別再扯皮及時(shí)發(fā)布消息,形成直觀立體的回應(yīng)模式。
建立回應(yīng)評(píng)估問(wèn)責(zé)機(jī)制。首先,要建設(shè)科學(xué)合理的回應(yīng)評(píng)估機(jī)制?,F(xiàn)代信息技術(shù)為評(píng)估提供了便利條件,評(píng)估主體要實(shí)現(xiàn)多元化,尤其是確定第三方評(píng)估機(jī)構(gòu),避免出現(xiàn)一言堂;評(píng)估內(nèi)容要規(guī)范化,細(xì)則明確,避免形式主義;評(píng)估方式可以多樣化,網(wǎng)上評(píng)議,微博微信,調(diào)查問(wèn)卷都可納入。除此之外,還要對(duì)各級(jí)政府部門及相關(guān)工作人員的回應(yīng)態(tài)度,以及政府回應(yīng)的速度與質(zhì)量、群眾所提出的需求是否得到滿足這三個(gè)方面為標(biāo)準(zhǔn),對(duì)政府回應(yīng)性進(jìn)行定量考評(píng)。
其次,構(gòu)建關(guān)于電子政務(wù)及政務(wù)微博的線上績(jī)效評(píng)估系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)有關(guān)績(jī)效信息和評(píng)估數(shù)據(jù)在收集、處理、整合、傳遞、發(fā)布、反饋等方面的電子化和網(wǎng)絡(luò)化。在此基礎(chǔ)上,對(duì)政府回應(yīng)的績(jī)效水平進(jìn)行客觀、公正的評(píng)估,并具體可采用第三方評(píng)估的方式,以提高政府公信力。
最后,建立問(wèn)責(zé)制是回應(yīng)持續(xù)有效的保障。有專人對(duì)政府網(wǎng)站和政務(wù)微平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo),對(duì)于出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)批評(píng)指正,必要時(shí)追究責(zé)任人責(zé)任。建立健全政府回應(yīng)的管理和監(jiān)督制度,定期考核與不定期考核相結(jié)合,確保問(wèn)政訴求得到及時(shí)有效地回應(yīng)。
(作者單位:廣東行政學(xué)院花都公共管理系)
【注釋】
①[美]格羅弗·斯塔林:《公共部門管理》,陳憲等譯,上海譯文出版社,2003年,第132頁(yè)。
②⑤陳國(guó)權(quán),陳杰:“論責(zé)任政府的回應(yīng)性”,《浙江社會(huì)科學(xué)》,2008年第11期,第35頁(yè),第38頁(yè)。
③管人慶:“論網(wǎng)絡(luò)政治表達(dá)的政府回應(yīng)機(jī)制的構(gòu)建”,《東北大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版),2012年第3期,第13頁(yè)。
④“陜西省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開(kāi)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切提升政府公信力意見(jiàn)的通知”,《陜西省人民政府公報(bào)》,2014年第4期。
責(zé)編 /韓露(實(shí)習(xí))