摘要：新型城鎮(zhèn)化是我國經濟社會持續(xù)健康發(fā)展的重要引擎，也是中國走向現代化的必由之路。解決“錢從哪兒來”的問題是新型城鎮(zhèn)化建設的一個關鍵環(huán)節(jié)。文章從闡述新型城鎮(zhèn)化的投融資特點入手，分析當前我國新型城鎮(zhèn)化建設面臨的投融資問題，在此基礎上，提出要通過推動投資主體多元化、融資方式多樣化、規(guī)范地方投融資平臺、完善分稅制及配套相關制度等舉措，以破解難題。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;投融資平臺;土地財政;投資主體多元化;配套制度

中圖分類號：F2992文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2015）04-0080-03

作者簡介：周阿利（1976-），女，陜西禮泉人，中共西安市委黨校講師，研究方向：投資經濟學。

新型城鎮(zhèn)化是我國未來最大的發(fā)展紅利和經濟增長極，也是全面建設小康社會的重要載體和推動我國跨越“中等收入陷阱”的現實需求。新型城鎮(zhèn)化的關鍵是要解決“人到哪里去，錢從哪兒來”兩個方向性問題，為此，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出要建立透明規(guī)范的城市建設投融資機制。按照經濟學中重要的“納瑟姆”曲線，城鎮(zhèn)化率從30%上升到70%的區(qū)間，既是城鎮(zhèn)化發(fā)展最快的階段，也是資金需求量最大的階段。如何解決新型城鎮(zhèn)化建設的資金來源，已成為能否順利推進新型城鎮(zhèn)化建設的關鍵問題。

一、新型城鎮(zhèn)化的投融資特點

當前，我國城鎮(zhèn)化建設正在加速推進，城市發(fā)展的轉型與周期波動為政策制定者提出了新的挑戰(zhàn)，需要決策者以新的視角應對新型城鎮(zhèn)化進程中融資需求問題。

1.投融資需求多元化。城鎮(zhèn)化的推進以及農村人口的城市轉移必然帶動第二、第三產業(yè)的發(fā)展，金融需求主體隨之呈現多元化趨勢。從基礎設施投融資需求結構上看，中國鐵路建設相對滯后，公共交通建設空間依然存在，燃氣管道的鋪設等亟需加大投資;從公用事業(yè)的投融資需求來看，公共設施嚴重不足，相關投融資將隨著城市化進程的推進而不斷加大，主要如城市污水處理、城市綠化、垃圾處理、公園的建設等公共設施投資需求加大;從公共服務的范圍分析，農民工市民化之后帶來的教育、醫(yī)療及文化等領域投融資需求將不斷增強。

2.投融資方式多樣化。新型城鎮(zhèn)化衍生出不同種類的投融資需求，需要不斷創(chuàng)新投融資方式與之相匹配?，F行我國城鎮(zhèn)化建設中融資渠道比較狹窄，金融工具創(chuàng)新不足，融資模式較為單一。在新型城鎮(zhèn)化過程中，地方財政定位逐漸從發(fā)展經濟型向公共服務型轉變，融資方式將從主要依靠信貸逐步向市政債券、公司合作（PPP）模式等方向轉變，社會保障的統(tǒng)籌層次也將發(fā)生新的變化，呈現出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下財政運作方式的新特點。此外，新型城鎮(zhèn)化的重點在區(qū)縣，縣域城鎮(zhèn)化建設需要縣域金融的發(fā)展，這就要求農村金融機構探索更多融資途徑，為加快現代農業(yè)發(fā)展提供多渠道、多形式的資金支持。

3.投融資范圍普惠化。新型城鎮(zhèn)化中農民在身份轉換之后，生產生活方式發(fā)生了變化，不僅需要大量的資金支持，而且衍生出各種類型的投融資需求，需要不斷創(chuàng)新金融工具與之相匹配。一是進城人口創(chuàng)業(yè)置業(yè)的投融資需求。新型城鎮(zhèn)化就是要讓進城人口有穩(wěn)定就業(yè)和平等創(chuàng)業(yè)的機會，而進城人口在城鎮(zhèn)的初創(chuàng)企業(yè)主要是個體私營企業(yè)和小微企業(yè)，普遍存在資產抵押品不足、治理結構不完善、經營狀況不穩(wěn)定、信用難以識別等問題，其融資需求具有較分散、批次多、期限短、數額小等特點。二是進城人口的住房和耐用消費品等消費融資需求。人口城鎮(zhèn)化必然帶來消費需求的增長，城鎮(zhèn)化過程中，進城人口的收入提高將大大提升其消費能力。有研究表明，按照現有城鎮(zhèn)化速度，消費需求規(guī)模將從2011年的16萬億元提升到2016年的近30萬億元，進城人口的消費浪潮會給消費金融帶來巨大市場。

二、新型城鎮(zhèn)化建設中面臨的投融資困境

新型城鎮(zhèn)化建設產生了大量的資金需求。新型城鎮(zhèn)化的過程是人口、資本、技術等生產要素由農村向城市高度集中的過程。新型城鎮(zhèn)化核心“以人為本”，是農民轉變?yōu)槭忻竦倪^程，這個過程必然耗費大量的資金。根據《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（下稱《規(guī)劃》），到2020年常住人口城鎮(zhèn)化率將達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，努力實現1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。由此帶來的投資需求約為42萬億元。據國家開發(fā)銀行估算，僅在未來3年，我國城鎮(zhèn)化投融資資金需求量就將達25萬億元。而我們2013年年度全國財政收入僅為129143億元，可以說，新型城鎮(zhèn)化的巨大資金需求光靠財政資金是不可能解決問題。與此同時，多年來主要依靠廉價征地獲取財政收入的方式不具備持續(xù)性，財政資金的來源也逐步萎縮，2012年底中央為控制地方債務風險，嚴控地方政府融資平臺的貸款總量，這都加大了財政支持城鎮(zhèn)化建設的難度。

1.土地財政呈現出“難以為繼”的局面。土地財政是指一些地方政府過多依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出。在我國城鎮(zhèn)化進程中，土地財政發(fā)揮了重要、積極的作用（見圖1）。同時，土地資源作為地方政府主要的財源，以此作為基礎設施融資方式的風險與危害不可小覷。一是，“土地財政”模式的不可持續(xù)性。土地資源是一種稀缺資源，地方政府可賣的地畢竟有限，僅依靠一次性的土地批租收入具有不可持續(xù)性，同時也會助長地方政府“政績”激勵下的短期行為。從國際經驗看，沒有哪個國家的城鎮(zhèn)化進程是長期依賴土地批租籌資的。二是容易引發(fā)矛盾和腐敗。我國目前土地出讓主要采用招拍掛制度，這樣使得土地批租存在巨大的利益空間。地方政府往往壓低土地補償標準而抬高招拍掛價格，容易導致群眾利益受損，引發(fā)暴力沖突，同時也容易滋生腐敗現象。三是不利于城鎮(zhèn)化的深入推進。一方面地方政府抬高地價獲取較高資金的同時也引起了房價和各種租金的上漲，增加城鎮(zhèn)居民生產生活成本，與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展初衷相違背，另一方面土地城鎮(zhèn)化增加政府財力收入，而人口城鎮(zhèn)化加重政府負擔支出，所以地方政府更愿意追求土地城鎮(zhèn)化，而不愿意推進人口城鎮(zhèn)化。顯然這與新型城鎮(zhèn)化的主題相背離。

圖1土地出讓金收入占地方財政收入比重（%）

（數據來源：中國國家統(tǒng)計局網）

2.地方投融資平臺有待健全。近年來，為了解決中央4萬億元經濟刺激計劃的地方配套資金，我國各級地方政府積極打造了更多數量和更大規(guī)模的地方融資平臺。此舉對我國迅速應對國際金融危機沖擊、保持經濟平穩(wěn)快速增長，起了關鍵性的作用，但同時也為地方政府投融資平臺風險爆發(fā)埋下了隱患。一是形成巨型的政府隱性債務風險。據財政部財政科研所測算，目前地方政府投融資平臺負債中有80%來自銀行貸款，同時由于地方政府融資平臺的資產主要是以政府劃撥的土地、廠房、股權等作為登記資產，這些資產的變現能力較弱，融資中主要靠地方政府財政作為擔保，特別是2009年后商業(yè)銀行蜂擁而至后，其負債率更是一路攀升，在我國經濟低位運行和土地出讓收入減少的背景下，地方政府融資平臺隱含債務償還風險增大，甚至有可能轉移為財政風險。二是內部治理結構不健全?，F代企業(yè)法人內部治理結構應當是一個權利制衡和義務設置的完整體制。但現實中，地方政府既是投融資平臺的最大出資人，又是平臺投融資的決策者，還是投資項目的經營者，投融資平臺往往成為地方政府職能延伸的工具，逐漸淡化了融資平臺的市場主體身份，另外平臺管理人員相當部分由原政府官員擔任，缺乏必要的現代企業(yè)管理經驗和風險防范意識，因此在融資過程中較易發(fā)生決策失誤。三是缺乏外部約束機制。在平臺運行中，由于地方政府融資平臺可融資的金額沒有明確約束，一些地方政府極力擴大融資規(guī)模，超過了政府實際承受能力，對于財力較弱地方政府而言是很大的債務負擔。與此同時，平臺從多家銀行取得的貸款放到一個統(tǒng)一的資金池里，然后根據不同項目進度進行統(tǒng)一調配。資金進入平臺后，銀行就無法進行監(jiān)督，無法防范信貸資金被違規(guī)挪用的風險。

3.地方政府債券融資方式尚未成熟。在應對金融危機過程中，我國已經在實踐中嘗試地方債的發(fā)行，近年又在10個地區(qū)試點發(fā)行地方債，但目前地方債融資仍然存在很多問題。一是地方債規(guī)模較小。地方債性質類似于美國市政債中的一般責任債券，參照聯合國推薦發(fā)展中國家的中國城市基礎設施投資舉債額度應該是發(fā)債城市當年GDP的1%-2%。以上海為例，2013年的GDP是21398億元，按2%發(fā)債，一年可發(fā)428億元，2014年上海市作為地方政府債券試點地區(qū)，其發(fā)行額度被批準僅為126億元，與2014年地方政府預算支出4720億元相比，可謂杯水車薪。二是地方債的融資環(huán)境未完善。地方政府債券在我國剛起步，缺少與地方舉債相關的金融體制、社保體制、投融資體制等領域的配套改革及相應的法律框架，在期限設計等方面還存在一系列問題，以致2009年地方債上市后出現了“破發(fā)”、二級市場“零交易”等現象。

4. 投資主體單一，投資總量偏低。一是參與城鎮(zhèn)化建設的主體主要是地方政府及小部分地方所屬企業(yè)?，F行主體投融資中涉及到的土地出讓、地方政府融資平臺和地方債相應的主體都為各級地方政府或代表地方政府利益或擁有地方政府背景的建設投資公司。民營企業(yè)、國際公司及個人投資城鎮(zhèn)化建設比較少，民間資本和國際資本參與新型城鎮(zhèn)化建設缺乏完備的頂層制度設計。公私合營融資模式中雖然有包括民營資本在內私人資本參與，但其應用的范圍比較狹窄，僅限定于部分特定行業(yè)，且融資總量較小。二是投資總量偏低。按照世界銀行的統(tǒng)計，發(fā)展中國家對新建基礎設施的投資相當于國民生產總值的4%和投資總額20%。根據我國《城市建設統(tǒng)計年鑒》（兩者統(tǒng)計口徑基本一致），1995年以來，我國城市基礎設施建設投資占全社會固定資產投資的比重平均為5%，最高為8%，市政建設投資與GDP之比則維持在4%以下，均未達到發(fā)展中國家的平均水平，逐年累積形成了巨額的投資欠賬。以城市建設基礎設施投資占全社會固定資產投資20%的一般比重計算，1996-2013年（城市化快速發(fā)展階段）國內城市建設投資欠賬很多。

三、破解新型城鎮(zhèn)化建設中投融資難題的路徑選擇

1.引入民間資本，推動投資主體多元化。破解城鎮(zhèn)化資金難題，關鍵是要解決好民間資本參與新型城鎮(zhèn)化建設的制度瓶頸，通過制定和完善促進民間資本參與城鎮(zhèn)建設的支持政策，吸引和鼓勵民間資本直接或間接參與到城鎮(zhèn)基礎設施建設中，促使民間資本的活力綻放。要看到，引入民間資本解決的不只是基礎設施建設資金來源問題，更會以其產權相對清晰、獨立承擔投資風險的優(yōu)勢，給以政府為主傳統(tǒng)投融資模式的城鎮(zhèn)建設領域引入競爭機制，產生“鯰魚效應”，從而提高城市基礎設施建設的經營質量和效率。具體而言，一是開發(fā)多種方式引入社會資本?？梢酝ㄟ^向國際金融組織、國際政府組織申請低息、期限長的貸款，與城鎮(zhèn)化建設資金期限結構相匹配;通過發(fā)行地方政府債券來吸納社會資本;通過項目融資的形式吸引民間資本和外商直接投資。二是建立起合理的可持續(xù)回報機制。在理清政府和市場界限的前提下，堅持“同等對待各類投資主體”的原則，給民營資本的進入設計出明確的可操作的具體路徑，建立起合理的可持續(xù)回報機制。

2.運用市場化、多樣化的融資方式，拓寬融資渠道。新型城鎮(zhèn)化蘊藏巨大的潛在投資需求，如果能通過不斷突破融資渠道，提供安全可靠的中長期資金，將潛在需求轉化為投資需求，就能促進經濟持續(xù)增長。一是推行地方政府債券發(fā)行。從國外發(fā)達國家的經驗來看，發(fā)行市政債券是基礎設施建設融資中最為重要的市場化手段，同時也是促進地方政府行為的理性化發(fā)展方向。發(fā)行地方政府債券應先規(guī)范發(fā)行主體，完善相應的法規(guī)，從經濟實力較強的地區(qū)先行，并逐步推廣。二是完善開發(fā)性金融工具。用政府信用和開發(fā)性銀行信用為基礎構筑城鎮(zhèn)開發(fā)公司的信用，通過公司信用的改善來吸引商業(yè)銀行貸款、債券、股票等商業(yè)資本進入城鎮(zhèn)化建設領域。三是積極推廣公私合作（PPP）模式。這種模式不僅能為新型城鎮(zhèn)化融資，而且更能從管理機制角度為城鎮(zhèn)化建設提供基礎設施、公用事業(yè)和公共服務產品。要針對基礎設施的已有、改擴建、新建不同形態(tài)設計不同的合作模式，如，公用事業(yè)方面可以采取使用者付費和政府補貼相結合的方式回報投資者;在公共服務方面主要通過政府購買服務的方式來實現等。四是發(fā)展產業(yè)投資基金。城鎮(zhèn)化融資基金化是一個重要取向，產業(yè)投資基金可以破解基礎設施建設周期長、收益低等難題，同時可以讓更多的社會民眾分享中國城鎮(zhèn)化的紅利。產業(yè)投資基金主要投資當地的基礎設施，有可能出現運營虧本，所以政府應給基金一定的特殊經營，例如經營港口、運動員村等。

3.規(guī)范地方政府投融資平臺，防范債務風險。在新型城鎮(zhèn)化建設中，地方政府投融資平臺存在的隱性債務風險應該不斷降低。一是重新定位、加快重組。制定國家統(tǒng)一標準，將投融資平臺限定在基礎設施建設中。在此基礎上，對區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級地方融資平臺進行整合，同時將投融資平臺的部分事務推向市場，凡是民營企業(yè)能做的事情盡量讓民營企業(yè)去做，只有民營企業(yè)做不了、做不好的事情才應由地方政府投融資平臺去做。

二是健全內部治理結構。要真正確立投融資平臺的市場主體地位。地方政府只對投融資平臺資產行使所有權，投融資平臺擁有獨立的經營權，在地方政府與平臺之間形成一種“委托-代理”契約關系，項目的投資收益根據雙方的出資和風險分擔比例進行劃分。三是完善外約束機制。在投融資平臺隱性債務激增的情況下，應該建立公共投融資信息披露機制，同時通過各級人大設立的專門委員會對投融資平臺的公共投融資計劃和進展情況進行審查，并把審查結果作為下一財年平臺公共投資計劃進行決策投票的依據。

4.完善分稅制體制，充實地方財政。城鎮(zhèn)化建設投融資問題歸根結底是我國中央和地方財政關系不順，主要體現地方政府財力與事權匹配，地方政府主體稅種缺失，所以應該進一步理順央地政府財政關系。一是健全中央和地方財力與事權相匹配的體制。1994年分稅改革后，形成財力上移、事權下移的央地財政關系，隨著新型城鎮(zhèn)化的步伐加快，央地的財力與事權需要重新匹配。地方政府承擔區(qū)域性公共服務事權的支出責任，對于跨區(qū)域的公共服務，中央政府應通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任。二是培育地方主體稅種。受生產要素的流動和“營改增”影響，目前我國地方政府主體稅種從不足演變?yōu)槿笔?，現行稅制不能為地方政府公共投資行為提供良好的收益分享機制。地方主體稅種當然首推房產稅，不能簡單照搬美國的“普遍征收”模式，應該堅持“調節(jié)高端”的原則，允許各地有差異性進行稅收設計。除了房產稅之外，還可以將土地使用稅、車船使用稅、遺產稅等財產類稅和城建稅、環(huán)保稅等專項稅收納入地方政府主體稅種。

5.完善投融資相關配套制度。推動新型城鎮(zhèn)化投融資本身的創(chuàng)新，更需要配套的制度來促進。一是完善土地流轉制度。沒有農業(yè)現代化和工業(yè)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)化就無法實現，土地是城鎮(zhèn)化中最基本的要素。通過土地確權流轉，激活農村三大生產要素，土地才能作為一項優(yōu)質資源參與配置，增進農村經濟活力和效率。為此，需要成立農村土地確權、交易中心。二是完善風險分擔機制。政府和企業(yè)、國有和民營資本在城鎮(zhèn)化融資、建設中要共擔風險，否則民營資本沒興趣進入公共建設領域，金融服務中也要建立風險分擔機制，完善農業(yè)擔保、小微擔保、保險服務體系，彌補市場發(fā)育的不足和缺陷，為金融資本和社會資本參與城鎮(zhèn)化建設降低風險。三是開展產品流程創(chuàng)新。要引導金融機構通過創(chuàng)新流程重點開發(fā)城鎮(zhèn)化金融產品，不僅圍繞建設項目，還要圍繞新型工業(yè)化、信息化、農業(yè)現代化、生態(tài)化推進金融產品創(chuàng)新。四是支持普惠型金融。除了發(fā)展融資性擔保公司、小額貸款公司、農村資金互助社外，還要注意規(guī)范引導“村鎮(zhèn)銀行”等民間資本有序進入城鎮(zhèn)化投融資體系，為城鎮(zhèn)化建設提供源源不斷的資金。

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