孟慶國

(作者系清華大學公共管理學院黨委書記、教授)

今年3 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》，對地方政府權(quán)力清單工作做出部署?！兑庖姟芬?，省級政府在2015 年年底前要基本完成權(quán)力清單制定與公布工作，市縣兩級政府2016 年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作。對與權(quán)力清單相關(guān)的責任清單，《意見》也做了明確規(guī)定，要求已經(jīng)推行責任清單制度的地方要進一步完善，沒有推行責任清單制度的地方能夠和權(quán)力清單工作同步推進。

一、問題的提出

距年底時間已經(jīng)不多，各省推進權(quán)力清單制度落實情況如何呢?對此，我們開展了一些調(diào)研和分析。通過網(wǎng)絡(luò)搜索，我們獲得了安徽、福建、甘肅、河北、江蘇、浙江、江西、青海、山東、山西、四川11 個省份實施權(quán)力清單的有關(guān)文件資料，并對此進行了梳理分析，對其共性和差異進行比較。需要說明的是，部分省份(如廣東、湖北等)雖然頒布了省級的權(quán)力清單，但是因為未能檢索到實施文件的原文，所以未將其列入研究對象。我們梳理發(fā)現(xiàn)，各省在推進權(quán)力清單工作中，存在很多不同之處。這些差異也從側(cè)面反映出權(quán)力清單推進過程中存在的一些問題，需要在以后的工作中予以關(guān)注和重視。

二、差異性分析

(一)對權(quán)力清單概念存在三種理解傾向。從各地權(quán)力清單的實施來看，對權(quán)力清單的概念明顯存在著幾種不同的理解傾向。一種傾向認為，權(quán)力清單是指政府機構(gòu)內(nèi)部各工作部門、部門管理的機構(gòu)以及直屬事業(yè)單位所具有的所有權(quán)力事項的清單;第二種傾向認為，權(quán)力清單僅指行政審批事項的清單，將權(quán)力清單的外延僅僅限定在審批和許可事項上;第三種傾向認為，權(quán)力清單不僅包括政府部門及其從屬機構(gòu)，還應延伸至承擔行政職能的黨委部門的權(quán)力事項。

(二)對責任清單的關(guān)系存在兩種操作模式。從權(quán)、責的對應關(guān)系來講，各地在制定權(quán)力清單和責任清單時，存在兩種模式:第一種是“權(quán)責合一”模式。強調(diào)“以權(quán)定責”，即將不同類別行政權(quán)力事項的職責定位和工作任務，作為確定責任清單的依據(jù)。該模式的工作重心是“以權(quán)定責”，即明確權(quán)力事項對應的職責以及相應的追責情形。第二種是“權(quán)責分列”模式。突出強調(diào)“責任”的劃分和明確，其依據(jù)是法律法規(guī)規(guī)章、部門“三定”規(guī)定以及黨中央、國務院和省委、省政府規(guī)范性文件。該模式的工作重心是“以責定權(quán)”，即理順部門之間的職責交叉重疊，以便分類建立健全“事中事后”監(jiān)管制度。

(三)對權(quán)力事項類別存在兩種劃分情況。從省級政府權(quán)力清單中權(quán)力事項的類型劃分來看，可以分為“9 +X”和“10 +X”兩種模式?！?”或“10”是指各省權(quán)力清單中列舉的具體權(quán)力事項類型的數(shù)量，“X”指未明確劃分類型的其他權(quán)力事項。值得注意的是，各省在權(quán)力事項的類型劃分上，標準和內(nèi)容確定依據(jù)并不統(tǒng)一。有些省份即使同時采用“9+X”列舉方式，在具體內(nèi)容上也有差距。其中，行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政獎勵、行政確認、行政裁決7個類別是各樣本省份公認的事項類別，而行政審批、行政許可、非行政許可審批事項、行政征用、行政收費、行政監(jiān)督、行政規(guī)劃等7 個事項類別，在不同省份權(quán)力清單上表現(xiàn)出較大差異。尤其要強調(diào)的是，一些省份與《意見》中列出的權(quán)力清單事項類別有很大差異，不僅在類別劃分上存在差異，在名稱和含義上也不盡相同。

(四)對納入清單管理的范圍存在較大差異。在納入清單管理的范圍方面，部分省份實施省級及以下各級政府工作部門、直屬特設(shè)機構(gòu)、直屬機構(gòu)、部門管理的機構(gòu)、直屬事業(yè)單位以及行使行政權(quán)力的其他有關(guān)單位等同步推進的方式，如山西、河北、江蘇、青海、山東等，而有的省份則重點強調(diào)省級的權(quán)力清單推行。通過比較不同省份的清理范圍，還發(fā)現(xiàn)有幾類單位在清單管理工作中存在特別差異，主要是垂直管理機構(gòu)、列入黨委工作機構(gòu)序列但依法承擔行政職能的部門、部門所屬事業(yè)單位等，不同省份在是否將這些單位列入清理范圍上有所不同。另外，因為《意見》對向社會組織轉(zhuǎn)移的事項，在轉(zhuǎn)移之前是否列入清單范圍沒有做出明確規(guī)定，所以絕大多數(shù)省份對社會組織的承接事項也沒有做出進一步規(guī)范，有些省份僅提出了“凍結(jié)”的處理方式。這種臨時性措施，雖然保證了最大限度實現(xiàn)“簡政放權(quán)”的目的，但是從本質(zhì)上看，“凍結(jié)行為”本身涉及法律義務的履行、中央機關(guān)政令的貫徹執(zhí)行等問題。

三、總結(jié)和討論

(一)清單的法治原則與要求。行政法治的基本原則要求“政府在法律范圍內(nèi)活動，依法辦事”，即政府權(quán)力的來源必須基于法律的明確授權(quán)?；\統(tǒng)的概括式授權(quán)立法，適應了漸進轉(zhuǎn)型中改革開放和政策實驗的需求，但普遍存在的“紅頭文件”授權(quán)，導致了一定程度上行政權(quán)力越位的現(xiàn)象。“清單管理”實質(zhì)就是將法律層面未能明確的權(quán)力劃分加以明確，以清單的方式將政府權(quán)責明晰化，同時以“權(quán)力公開”的形式，對行政權(quán)的行使加以制約。從這一層面來看，清單管理“具有嚴格的行政法屬性”，需要超越通過行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政文件，通過行政法律的層面加以構(gòu)造。其中的問題，一是對不同級別政府在具體行政權(quán)力事項上的設(shè)定權(quán)限，缺乏明確的劃分;二是具體行政權(quán)力事項劃分標準不一，地區(qū)之間差異大，這一問題與缺乏統(tǒng)一的行政權(quán)力事項分類標準密切相關(guān);三是授權(quán)性的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件等的制定、修改和廢止等程序，與“清單管理”制度尚未緊密結(jié)合，清單的動態(tài)性管理難以有效實現(xiàn)。

(二)權(quán)責“合一”還是“分設(shè)”。從法治政府的視角比較兩種方式的差異，有利于在“依法行政”的框架下推進權(quán)責清單制度建設(shè)?！皺?quán)責合一”的清單實施模式，是依據(jù)權(quán)力事項的內(nèi)容，確定履權(quán)必須承擔的法律責任。這種實施模式的重點在于對權(quán)力行使的控制和約束，保證行政主體在行使權(quán)力時的規(guī)范和可控。這種模式下，行政主體的責任范圍僅限于實施行政權(quán)力過程本身，而不考慮更廣意義上政府的義務。“權(quán)責分列”更強調(diào)政府在經(jīng)濟和社會發(fā)展過程中必須承擔和履行的義務，以及不同部門之間的責任分擔。在這種模式下，權(quán)力事項從屬于政府責任，它是政府依據(jù)其職能，可以通過積極的推動立法以及規(guī)章制定等行為，進行動態(tài)調(diào)整的一個變量，即它對責任強調(diào)的同時，也暗含政府可以通過合法手段進行“以責定權(quán)”的實踐。兩種實施模式反映了政府觀念上的差別，但是無論哪種模式，都必須符合“權(quán)責平衡”這一行政責任制度的根本原則。一是“權(quán)責清單”實施模式的確定，必須考慮一級政府或部門所享有的立法權(quán)限和具體行政事項設(shè)定權(quán)限的大小。如果一級政府或部門只有具體行政事項的實施權(quán)力，而沒有必要的事項設(shè)定權(quán)，則宜采用“權(quán)責合一”的實施模式;如果一級政府具有相應的立法權(quán)力和具體行政事項的設(shè)定權(quán)，則宜采用“權(quán)責分列”的實施模式。二是“權(quán)責清單”實施模式的確定，還必須考慮行政資源的可獲得性，這是保證行政主體自身“權(quán)力”和“權(quán)利”平衡的必要條件。為保證“責權(quán)利”的統(tǒng)一，對采用“權(quán)責分列”的行政主體，有必要為其匹配足夠的行政資源。