呂萬剛，樊祥勝

推進(jìn)行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能，把簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)作為“先手棋”，是黨中央、國務(wù)院和省委、省政府作出的重大決策部署，也是新一屆中央政府確立的“開門第一件大事”。《中共河南省委關(guān)于貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革的實(shí)施意見》對(duì)加快全省政府職能轉(zhuǎn)變、推動(dòng)簡政放權(quán)工作提出了明確要求。為做好這項(xiàng)工作，2014 年年初，河南省行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組確定以省政府三個(gè)新組建部門，鄭州、焦作、鶴壁、漯河及10 個(gè)省直管縣(市)為推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)單位，開展精簡行政審批事項(xiàng)、優(yōu)化服務(wù)流程、規(guī)范服務(wù)體系等一系列工作。近兩年來，這項(xiàng)改革成效不斷顯現(xiàn)，基本形成了科學(xué)合理的審批管理機(jī)制、規(guī)范高效的審批運(yùn)行機(jī)制和嚴(yán)密完善的審批監(jiān)督制約機(jī)制，逐漸釋放了市場活力和社會(huì)創(chuàng)造力。同時(shí)，伴隨其進(jìn)展和成效，一些矛盾和問題也在逐漸顯現(xiàn)。本課題針對(duì)河南省推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化過程中取得的成效及凸顯的問題進(jìn)行探討研究，提出思考及方向，希望能對(duì)大家有一些啟發(fā)。

一、行政審批標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)取得顯著成效

(一)抓清理規(guī)范，審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化

1.取消和下放行政審批項(xiàng)目。省政府2013年減少197 項(xiàng)、2014 年減少310 項(xiàng)省級(jí)行政審批項(xiàng)目和部門非行政許可審批事項(xiàng)。其中，2014 年減少的310 項(xiàng)，涉及投資類79 項(xiàng)、生產(chǎn)經(jīng)營類119 項(xiàng)、資質(zhì)資格類94 項(xiàng)，占減少總數(shù)的94.2%，“含金量”較前幾次有明顯提升。清理后，加上承接國務(wù)院下放的行政審批事項(xiàng)，目前共保留省級(jí)行政審批項(xiàng)目394 項(xiàng)。

2.取消達(dá)標(biāo)表彰評(píng)估項(xiàng)目。不同部門設(shè)立并組織實(shí)施的評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰評(píng)估項(xiàng)目名目繁多，干擾了一些企事業(yè)單位正常運(yùn)行，增加了行政成本，也影響到政府有效履行其法定職能，基層部門和企事業(yè)單位不勝其煩。2014 年，省“兩辦”印發(fā)《關(guān)于公布評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)保留取消和歸并項(xiàng)目的通知》，共取消評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰項(xiàng)目113項(xiàng)。

3.改革工商登記制度。為方便與促進(jìn)企業(yè)和人民群眾創(chuàng)業(yè)就業(yè)，省政府和省工商局先后下發(fā)兩個(gè)文件，大力推行工商登記制度改革，將“先證后照”改為“先照后證”，允許“一址多照”和“一照多址”，將企業(yè)年度檢驗(yàn)制度改為企業(yè)年度報(bào)告公示制度，將注冊資本實(shí)繳登記制改為認(rèn)繳登記制，第一時(shí)間對(duì)外發(fā)布了后置審批事項(xiàng)的目錄，放寬了市場準(zhǔn)入條件。

4.取消和停止征收部分行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目。2014 年12 月31 日，省政府向社會(huì)公布了《2014 年河南省涉企行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單》，組織開展了全省涉企行政審批前置服務(wù)收費(fèi)清理工作，共查處涉企價(jià)格違法案件近500件，查處價(jià)格違法金額1 億多元。放開經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)項(xiàng)目16 項(xiàng)，取消和停止了包括企業(yè)年度檢驗(yàn)費(fèi)、煤礦在用安全設(shè)備檢測檢驗(yàn)費(fèi)、出口商品檢驗(yàn)檢疫費(fèi)、企業(yè)注冊登記費(fèi)、稅務(wù)發(fā)票工本費(fèi)等部分管理類、登記類和證照類收費(fèi)等一批行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目。完善收費(fèi)公示、聽證制度，實(shí)行“目錄之外無收費(fèi)”。建立涉企收費(fèi)舉報(bào)機(jī)制，嚴(yán)肅查處亂收費(fèi)行為，切實(shí)維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益。

5.規(guī)范保留行政審批事項(xiàng)目錄。針對(duì)全省各地保留審批事項(xiàng)的數(shù)目差距大和名稱不統(tǒng)一、不規(guī)范的情況，積極開展保留審批事項(xiàng)目錄規(guī)范化管理工作。選擇省級(jí)政府部門和省轄市、縣(區(qū))、省直管縣各1 個(gè)，將其保留的審批事項(xiàng)，分中央設(shè)定地方實(shí)施和地方自行設(shè)定兩大類別，與中央編辦提供的參考目錄逐一進(jìn)行對(duì)比、篩選和規(guī)范。經(jīng)征求意見后，制定印發(fā)了省、市、縣三級(jí)行政審批事項(xiàng)通用目錄，對(duì)各級(jí)政府保留的行政審批事項(xiàng)目錄進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范和管理，并在政府門戶網(wǎng)上予以公開。

(二)抓管理服務(wù)，審批流程標(biāo)準(zhǔn)化

1.創(chuàng)新服務(wù)體系。按照省政府要求，各試點(diǎn)單位對(duì)行政審批項(xiàng)目名稱、實(shí)施依據(jù)、審批程序、辦結(jié)時(shí)限、實(shí)施機(jī)構(gòu)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容在政府門戶網(wǎng)站全部予以公開，接受社會(huì)和群眾監(jiān)督。焦作市全面推行“三集中三直接”，實(shí)行行政審批職能向一個(gè)科室集中，行政審批事項(xiàng)向行政服務(wù)中心集中，行政審批權(quán)力向服務(wù)窗口集中，確保行政審批事項(xiàng)在中心窗口一次性直接受理、一站式直接辦理、一個(gè)口直接繳費(fèi)。安陽市“市民之家”是一個(gè)集行政審批服務(wù)、公共資源交易、便民服務(wù)、政民互動(dòng)、效能監(jiān)察、城市綜合展示等六大服務(wù)平臺(tái)于一體的便民服務(wù)中心，采取的是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)主管、一個(gè)科室承辦、一個(gè)窗口對(duì)外、一枚印章簽批、一站式辦結(jié)等“五個(gè)一”運(yùn)行機(jī)制，設(shè)置了咨詢、商務(wù)、代辦、中介、通信、郵政、金融等便民服務(wù)措施和設(shè)施。目前，省級(jí)具有行政審批職能的部門全部建有行政服務(wù)窗口，18 個(gè)省轄市及所屬縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上都建立了行政服務(wù)中心或便民服務(wù)中心，省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)聯(lián)動(dòng)的便民網(wǎng)絡(luò)基本形成。蘭考縣還在村級(jí)建立了便民服務(wù)代辦點(diǎn)，將服務(wù)延伸到群眾家門口。

2.縮短審批時(shí)限。各試點(diǎn)單位積極開展清理前置條件、精簡審批環(huán)節(jié)、壓縮審批時(shí)限等工作。在業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)的辦理時(shí)間進(jìn)行了具體分解，業(yè)務(wù)系統(tǒng)根據(jù)每項(xiàng)業(yè)務(wù)對(duì)外承諾的時(shí)限，在系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行控制，對(duì)每個(gè)節(jié)點(diǎn)接收、停留和向下推送的時(shí)間作了詳細(xì)記錄，每一筆業(yè)務(wù)如果到期或超時(shí)均有黃牌和紅牌提示。如鄭州市行政審批事項(xiàng)削減了64.2%，所有審批事項(xiàng)全部整合為受理、審核、辦結(jié)3 個(gè)環(huán)節(jié)，壓縮了61.2%。審批時(shí)限控制在“1、3、7”個(gè)工作日辦結(jié)，保留審批事項(xiàng)的總承諾時(shí)限比法定時(shí)限縮減了79.5%。焦作市實(shí)現(xiàn)了簡單事項(xiàng)即收即辦，一般事項(xiàng)一審一核不超過5 個(gè)工作日，“四證一章”辦理不超過2 個(gè)工作日。

3.推行特色服務(wù)。大膽創(chuàng)新，積極推行“網(wǎng)上審批”、“預(yù)約審批”、“全程代辦”等新型審批方式，普遍實(shí)行投資項(xiàng)目代辦制，促進(jìn)項(xiàng)目加快落地投產(chǎn)，企業(yè)和群眾辦事更加便捷。焦作市率先以云管理模式對(duì)進(jìn)駐的48 個(gè)部門(單位)信息終端實(shí)行集中共享、統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)排隊(duì)叫號(hào)、智能評(píng)價(jià)器、觸摸查詢機(jī)、公告顯示屏、客戶自助辦理終端等全部智能化，設(shè)備及辦件系統(tǒng)的高度集成、互聯(lián)互通，初步構(gòu)建起市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)便民服務(wù)中心聯(lián)網(wǎng)服務(wù)。在業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)中設(shè)置了審批服務(wù)事項(xiàng)流程，把各項(xiàng)業(yè)務(wù)辦理環(huán)節(jié)全部納入系統(tǒng)管理體系，從受理、審批、財(cái)務(wù)支付到電子檔案組卷歸檔，各環(huán)節(jié)的職責(zé)、權(quán)限、操作步驟和核準(zhǔn)要件完全固化在新系統(tǒng)的操作流程上。安陽“市民之家”推行非工作時(shí)間預(yù)約服務(wù)、延時(shí)服務(wù)、親切服務(wù)、上門服務(wù)。預(yù)約服務(wù)為節(jié)假日期間急需辦理審批事項(xiàng)或證照的客戶提供專題服務(wù)，滿足企業(yè)和群眾需求，解決燃眉之急。

4.規(guī)范中介服務(wù)。政府簡政放權(quán)后，政府部門的審批事項(xiàng)減少了，手續(xù)簡化了，但中介服務(wù)管理不規(guī)范、運(yùn)行時(shí)限長、質(zhì)量無保證，蠶食了行政審批制度改革的效果。為加強(qiáng)對(duì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)范治理，鶴壁市除了各部門、單位進(jìn)駐服務(wù)中心外，還邀請(qǐng)了一批中介機(jī)構(gòu)入駐辦公，采取用戶根據(jù)需求自主選擇的方式，不離開大廳就可以完成相關(guān)認(rèn)證手續(xù)，中間環(huán)節(jié)的辦理時(shí)間大幅壓縮。積極推行中介機(jī)構(gòu)招標(biāo)進(jìn)駐服務(wù)中心，按照“限價(jià)準(zhǔn)入，多家進(jìn)駐，統(tǒng)一管理，扎口收費(fèi)”的原則，面向省內(nèi)外，實(shí)行同一服務(wù)項(xiàng)目多家機(jī)構(gòu)招標(biāo)進(jìn)駐。進(jìn)駐后中介機(jī)構(gòu)所有服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)時(shí)限、服務(wù)價(jià)格全部公開，同一評(píng)價(jià)結(jié)果審批互認(rèn)。

(三)抓放管結(jié)合，事后監(jiān)管規(guī)范化

1.明確監(jiān)管責(zé)任。省級(jí)層面，統(tǒng)籌簡政放權(quán)和政府機(jī)構(gòu)改革，將取消和下放的審批事項(xiàng)作為職責(zé)調(diào)整的內(nèi)容寫入“三定”規(guī)定，并按照“因事定編”原則，根據(jù)審批事項(xiàng)的減少情況核減編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，優(yōu)化部門設(shè)置和機(jī)構(gòu)編制配置，整合監(jiān)管資源，充實(shí)一線監(jiān)管力量。為解決好市縣一級(jí)承接國務(wù)院和省政府下放審批事項(xiàng)能力不足的問題，省政府工作部門及時(shí)與下級(jí)政府部門溝通銜接，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，防止出現(xiàn)監(jiān)管脫節(jié)。各試點(diǎn)市縣采取印發(fā)承接落實(shí)方案、制定工作規(guī)程、舉辦審批技能培訓(xùn)等措施，避免了因項(xiàng)目承接不力而出現(xiàn)監(jiān)管真空的問題。對(duì)取消的行政審批項(xiàng)目，各級(jí)分別研究提出加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管具體措施，分類制定出操作性強(qiáng)的監(jiān)管辦法，避免出現(xiàn)監(jiān)管缺失。全面清理多頭管理和職責(zé)交叉的事項(xiàng)，按照一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的要求，明確責(zé)任部門或進(jìn)行整合歸并，劃轉(zhuǎn)到一個(gè)部門行使，較好地解決了權(quán)責(zé)脫節(jié)等問題。

2.改進(jìn)監(jiān)管方式。采用現(xiàn)代技術(shù)手段，大力推進(jìn)電子監(jiān)察系統(tǒng)建設(shè)，對(duì)行政審批運(yùn)行實(shí)行全程監(jiān)控，是提高科學(xué)監(jiān)管水平的重要途徑。焦作市所有行政權(quán)力均在網(wǎng)上運(yùn)行，所有審批事項(xiàng)實(shí)行動(dòng)態(tài)電子監(jiān)察，每一筆業(yè)務(wù)辦理接受全程監(jiān)督。在所有縣(區(qū))管理部門和綜合服務(wù)大廳安裝監(jiān)控設(shè)備，建立電子監(jiān)察中心，實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)工作人員的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率、服務(wù)態(tài)度、在崗情況的實(shí)時(shí)監(jiān)督。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)各類事項(xiàng)辦理情況實(shí)施明察暗訪，對(duì)不按操作規(guī)程、審批時(shí)限和要求辦理的及時(shí)予以糾正，并處罰相關(guān)責(zé)任人員。截至目前，焦作市已實(shí)施紅黃牌警示21 起，效能問責(zé)部門11 個(gè)，效能問責(zé)9人。

3.健全監(jiān)管制度。為保證改革措施的針對(duì)性和實(shí)效性，全省大部分行政服務(wù)中心還把行政審批工作作為年度目標(biāo)績效考核的重要內(nèi)容，制定出臺(tái)一系列行政審批監(jiān)管和績效管理文件。完善業(yè)務(wù)辦理制度及考勤考核制度，加強(qiáng)窗口現(xiàn)場管理，推行短信調(diào)查回訪、電話隨機(jī)回訪、績效考核自動(dòng)化、手機(jī)考勤考核等內(nèi)部管理全程信息化。監(jiān)督行政權(quán)力運(yùn)行光靠政府自身力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，鄭州市充分發(fā)揮人大、政協(xié)和社會(huì)輿論的監(jiān)督作用，將行政審批工作作為年度視察評(píng)議的重點(diǎn)，每月按照一定比例對(duì)辦事群眾進(jìn)行回訪，及時(shí)掌握群眾滿意度。

二、推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)實(shí)踐的啟示和遇到的困境

一是對(duì)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)涵和要素認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。各試點(diǎn)市縣的做法各有亮點(diǎn)，但差異很大，對(duì)究竟什么是“標(biāo)準(zhǔn)化”，各執(zhí)一詞。各試點(diǎn)市縣對(duì)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化的概念理解“一頭霧水”，在實(shí)施過程中摸著石頭過河，走哪算哪。此外，個(gè)別地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)重視不夠，為完成上級(jí)任務(wù)被動(dòng)應(yīng)付，做“思想上的巨人，行動(dòng)中的矮子”，沒有把簡政放權(quán)與本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際結(jié)合起來，對(duì)取消和下放行政審批等事項(xiàng)的依據(jù)、目的、可行性、預(yù)期效果等研究不深、考慮不細(xì)，表現(xiàn)出為“簡”而簡，為“放”而放的傾向。10 個(gè)省直管縣(市)全面實(shí)行直管后，原來由省和市兩級(jí)承擔(dān)的數(shù)百項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，集中下放到縣一級(jí)，各相關(guān)部門的承接能力還比較欠缺，有的地方不得不委托原隸屬的市一級(jí)政府進(jìn)行審批，導(dǎo)致改革落實(shí)不徹底。中央和省級(jí)層面在行政審批制度改革方面宣傳力度較大，地市一級(jí)的宣傳力度則相對(duì)較弱，導(dǎo)致市場主體和人民群眾對(duì)很多取消和下放的行政審批事項(xiàng)獲得不明顯，直接影響到政府和群眾之間的感情和距離。

二是行政審批標(biāo)準(zhǔn)的制定存在法律法規(guī)障礙。在法律法規(guī)層面，從簡政放權(quán)“最初一公里”看，政府部門的很多行政審批事項(xiàng)及其條件設(shè)置都是由國家法律法規(guī)或部門規(guī)章規(guī)定的，具有法定約束力，取消和下放一些行政權(quán)力與相應(yīng)的法律法規(guī)相悖，這就致使地方政府在制定行政審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，面臨著合法性與創(chuàng)新性的矛盾，部分審批事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)化成為“半截子”工程。由于我國缺少行政程序法，行政機(jī)關(guān)的自由裁量基準(zhǔn)不統(tǒng)一，公共權(quán)力異化現(xiàn)象在所難免，被群眾戲稱為“街頭官僚”。雖然行政審批標(biāo)準(zhǔn)化要求所有審批事項(xiàng)都應(yīng)按要求設(shè)計(jì)流程、標(biāo)準(zhǔn)和辦結(jié)時(shí)限等辦理，但這些都需要依賴審批人員的自主判斷，其思維水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)、主觀動(dòng)機(jī)等都會(huì)對(duì)審批效能產(chǎn)生一定的影響。從目前看，行政服務(wù)中心的法律地位還不明確，《中華人民共和國地方人民政府組織法》、《行政許可法》沒有明確規(guī)定行政服務(wù)中心主體資格，缺乏對(duì)行政服務(wù)中心職權(quán)職責(zé)、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、管理模式、工作原則、窗口單位權(quán)利義務(wù)等具體規(guī)定，導(dǎo)致各地行政服務(wù)中心在建立和發(fā)展的過程中存在較明顯的差異，機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、職能職責(zé)等部門運(yùn)行的核心要素缺乏統(tǒng)一的規(guī)范。此外，雖然中央層面對(duì)行政審批事項(xiàng)進(jìn)駐行政服務(wù)中心做了一些規(guī)定要求，但這些規(guī)定要求大都比較原則，進(jìn)，是“覺悟”，不進(jìn)，也不“違法”如此一來，無法準(zhǔn)確、有效地梳理出有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

三是并聯(lián)審批項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)存在體制機(jī)制壁壘?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目涉及多個(gè)部門、多個(gè)許可事項(xiàng)、多個(gè)環(huán)節(jié)，審批流程包括項(xiàng)目立項(xiàng)、用地審批、規(guī)劃報(bào)建、施工許可、竣工驗(yàn)收備案等多個(gè)階段。各試點(diǎn)市縣為精簡此類項(xiàng)目的審批環(huán)節(jié)，縮短流程，指定了牽頭部門，制作了審批流程圖，明確了“一票制”實(shí)施辦法、建設(shè)工程竣工聯(lián)合驗(yàn)收實(shí)施方案等，并對(duì)并聯(lián)審批軟件進(jìn)行了開發(fā)。在具體實(shí)施過程中，因受行政管理體制條塊分割的制約，不同的法規(guī)規(guī)章、機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理方式、業(yè)務(wù)性質(zhì)形成不同的工作標(biāo)準(zhǔn)，并聯(lián)審批標(biāo)準(zhǔn)化難以實(shí)現(xiàn)。信息資源對(duì)接在進(jìn)入實(shí)質(zhì)性運(yùn)作階段無法共享，有的項(xiàng)目甚至陷入“卡殼”的困境。此外，有些部門在業(yè)務(wù)上既受當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)，又受上級(jí)職能部門管理，有的審批項(xiàng)目需要上級(jí)職能部門審批或備案，如此一來并聯(lián)審批就成為一句空話。并聯(lián)審批項(xiàng)目的監(jiān)督管理環(huán)節(jié)存有漏洞，出現(xiàn)問題后誰來負(fù)責(zé)、怎么負(fù)責(zé)并不明確。

四是中介組織成為推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化的“絆腳石”。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，市場主體反應(yīng)比較強(qiáng)烈的一個(gè)問題是政府簡政放權(quán)后，雖然政府部門審批的事項(xiàng)減少了，手續(xù)簡化了，但中介服務(wù)機(jī)構(gòu)管理運(yùn)行不規(guī)范，制約了行政審批制度改革的進(jìn)展。據(jù)了解，市場上現(xiàn)有中介服務(wù)30 多種，如環(huán)境影響評(píng)價(jià)、安全評(píng)價(jià)、消防評(píng)價(jià)等。在這些中介組織中，有的是在政府職能轉(zhuǎn)變過程中被改革部門的延續(xù)，只是原來的工作人員換了套行業(yè)協(xié)會(huì)的“馬甲”而已，有的是政府部門在簡政放權(quán)過程中，直接成立中介機(jī)構(gòu)或指定一家或少數(shù)中介機(jī)構(gòu)，都與有關(guān)政府部門存在千絲萬縷的聯(lián)系。它們通過形形色色的手續(xù)、關(guān)卡、資質(zhì)、認(rèn)證，使政府為企業(yè)減負(fù)添力的改革目標(biāo)受阻。

五是監(jiān)管缺位影響行政審批標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)向縱深發(fā)展。長期以來，政府部門和工作人員習(xí)慣于通過行政審批來實(shí)施管理，取消、下放行政審批項(xiàng)目后，不少部門對(duì)如何管理比較迷茫。簡政放權(quán)后，監(jiān)管意識(shí)增強(qiáng)但監(jiān)管能力不足，在很多地方和基層比較普通，有的人員觀念沒能及時(shí)轉(zhuǎn)變，有的部門監(jiān)管力量不足，有的地方相應(yīng)的監(jiān)管設(shè)備和手段落后。此外，在個(gè)別地方和部門出現(xiàn)了“無權(quán)不為”現(xiàn)象，門好進(jìn)、臉好看了，但事難辦了。據(jù)了解，全省各地行政服務(wù)中心建設(shè)情況各異，有的將審批項(xiàng)目全部集中，有的則是部分集中，還有的因受場地空間限制，成立了多個(gè)分中心，在行政審批流程和服務(wù)方式等方面各展其長，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，按照標(biāo)準(zhǔn)化要求實(shí)施監(jiān)管很難實(shí)現(xiàn)。

三、深入推動(dòng)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的方向和思考

(一)要進(jìn)一步明確行政審批標(biāo)準(zhǔn)化的概念

行政審批標(biāo)準(zhǔn)化不僅是對(duì)現(xiàn)有審批標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化，更是對(duì)投資創(chuàng)業(yè)、發(fā)展和企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的引領(lǐng);行政審批標(biāo)準(zhǔn)不僅是單個(gè)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，也是包含城市管理、環(huán)保等多項(xiàng)內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的聯(lián)合標(biāo)準(zhǔn)。它是對(duì)陳舊過時(shí)、互為矛盾規(guī)定的突破，是一項(xiàng)創(chuàng)新的系統(tǒng)工程。對(duì)這一概念的確立、內(nèi)涵的理解應(yīng)重點(diǎn)考慮以下四個(gè)方面。

首先，要科學(xué)界定行政審批事項(xiàng)，統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)口徑。從國務(wù)院到省政府各部門取消下放或者保留的行政審批有十幾種不同名稱，包括審批、核準(zhǔn)、備案、認(rèn)證、認(rèn)可，還有工程驗(yàn)收等，有的市、縣政府還以紅頭文件的形式變相設(shè)定了各種審批事項(xiàng)，導(dǎo)致各市、縣之間保留的行政審批項(xiàng)目數(shù)量存在較大差異。如鶴壁市現(xiàn)保留行政審批項(xiàng)目46 項(xiàng)，而焦作市則保留了126 項(xiàng)，這么大的差異讓人難以理解。為此，必須對(duì)行政審批事項(xiàng)的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。

其次，要對(duì)行政審批等事項(xiàng)的設(shè)立進(jìn)行規(guī)范，嚴(yán)格新設(shè)立行政審批事項(xiàng)，把握好非行政許可調(diào)整為行政許可事項(xiàng)或政府內(nèi)部審批事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)和程序。

再次，要加強(qiáng)對(duì)實(shí)施行政審批行為的規(guī)范，明確獲得審批的要件和標(biāo)準(zhǔn)、審批流程和時(shí)限，提高行政審批的標(biāo)準(zhǔn)化水平，同時(shí)推進(jìn)行政審批的網(wǎng)絡(luò)化和透明化。

最后，推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化的目的是，在一定時(shí)期內(nèi)獲得法律法規(guī)、公眾需求與創(chuàng)新三者之間的平衡。它是一個(gè)以公眾的需求為導(dǎo)向，不斷改進(jìn)和完善面向服務(wù)對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)的過程，需要在操作中反復(fù)檢驗(yàn)，在實(shí)踐中不斷推敲論證。

(二)要進(jìn)一步消除行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的法治壁壘

推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化是政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要體現(xiàn)，其精髓在于依法行政，也就是“法無授權(quán)不可為”。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，民意“倒逼”著政府轉(zhuǎn)變職能，推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)“倒逼”著立法制度改革。為此，要系統(tǒng)梳理因法律法規(guī)制約而無法制定或?qū)嵤┬姓徟鷺?biāo)準(zhǔn)的事項(xiàng)、領(lǐng)域，建議通過運(yùn)用法律法規(guī)解釋技術(shù)制定出審批標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)通過地方性法律規(guī)章及地方標(biāo)準(zhǔn)的制定或者修改來彌補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)的不足。

一方面，從目前全省行政審批的服務(wù)體系看，有的地方是“兩集中兩到位”，有的地方則是“三集中三到位”，省級(jí)層面應(yīng)按照地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的要求，做到完全統(tǒng)一，全面推行市、縣兩級(jí)行政審批服務(wù)“三集中三到位”。另一方面，省級(jí)政府和市級(jí)政府，應(yīng)在法律法規(guī)和政策框架內(nèi)，著力構(gòu)建不同行業(yè)的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、消防標(biāo)準(zhǔn)、城市管理標(biāo)準(zhǔn)等，形成綜合的一攬子標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)本身的導(dǎo)向性功能。對(duì)一些技術(shù)性、專業(yè)性較強(qiáng)的行政審批事項(xiàng)，要通過業(yè)務(wù)手冊或辦事指南，將行政審批的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和要求等，規(guī)定得更加清楚直白，盡可能使用普通民眾看得懂的語言，消除人為設(shè)置的技術(shù)壁壘。

各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)審批行為是否依法合規(guī)的檢查，特別是要對(duì)政務(wù)信息公開進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)察，加大對(duì)違反《政府信息公開條件》行為的問責(zé)力度。在深入調(diào)研、廣泛征求群眾意見的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一的辦事指南和操作規(guī)程，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過制定權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，明確承辦部門的審批權(quán)責(zé)。定期、不定期對(duì)行政審批項(xiàng)目進(jìn)行檢查，依法糾正政府部門不正確行使審批權(quán)限或違規(guī)審批的行為。

(三)要進(jìn)一步加強(qiáng)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行體系建設(shè)

1.搭建行政職權(quán)網(wǎng)上運(yùn)行平臺(tái)。近期，經(jīng)河南省政府研究同意，行政職權(quán)網(wǎng)上運(yùn)行平臺(tái)建設(shè)已作為我省“互聯(lián)網(wǎng)+”的重要內(nèi)容，由省政府辦公廳牽頭，省政府各部門配合，統(tǒng)一整體規(guī)劃，統(tǒng)一基礎(chǔ)支撐，統(tǒng)一數(shù)據(jù)歸集，統(tǒng)一應(yīng)用發(fā)布，統(tǒng)一安全管理，旨在打造集網(wǎng)上審批、便民服務(wù)、政務(wù)公開、效能監(jiān)察為一體的行政職權(quán)網(wǎng)上運(yùn)行平臺(tái)。各地市要按照省政府的統(tǒng)一部署，明確責(zé)任分工，明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)，明確具體任務(wù)，明確工作標(biāo)準(zhǔn)，加大投入力度。硬件建設(shè)完成后，要盡快研發(fā)各級(jí)各部門信息資源實(shí)時(shí)交互、業(yè)務(wù)無縫對(duì)接、線上線下并軌運(yùn)行的行政審批管理系統(tǒng)。對(duì)確定的權(quán)責(zé)事項(xiàng)，有條件的要盡快進(jìn)駐網(wǎng)上大廳，應(yīng)進(jìn)必進(jìn)、能進(jìn)都進(jìn)，做到網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上監(jiān)督、網(wǎng)上估評(píng)。

2.建立公共資源和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。大力推行行政服務(wù)中心和公共資源交易中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心一體化管理模式。重點(diǎn)推動(dòng)公共資源交易中心實(shí)體化運(yùn)作，對(duì)現(xiàn)有分散在不同部門的工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等單項(xiàng)公共資源交易機(jī)構(gòu)，逐步按照“五統(tǒng)一”(即統(tǒng)一進(jìn)場交易、發(fā)布信息、交易規(guī)則、現(xiàn)場監(jiān)管、行政管理)的要求整合運(yùn)作、規(guī)范管理，建立健全統(tǒng)一規(guī)范、上下銜接的公共資源交易平臺(tái)。沒有組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心的市縣，要以加快推進(jìn)此項(xiàng)改革為契機(jī)，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。在各縣(市、區(qū))公共資源交易中心基礎(chǔ)上，依法組建設(shè)立非營利性的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，為所屬區(qū)域內(nèi)農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供場所、設(shè)施、發(fā)布信息、組織交易等服務(wù)。搭建以縣(市、區(qū))域統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，建立健全農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)體系和公平、開放、透明的市場規(guī)則，規(guī)范交易行為和完善服務(wù)功能。完善市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)便民服務(wù)平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，凡是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、群眾利益密切相關(guān)的審批事項(xiàng)，都要進(jìn)入中心辦理。同時(shí)，完善行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行，深入推進(jìn)政務(wù)信息公開。

3.加大行政審批現(xiàn)場管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。行政服務(wù)中心基本設(shè)施要充分體現(xiàn)人性化，交通指示牌、服務(wù)公告牌、盲道盲梯、辦公布局分布告示牌、工作人員著裝和工作牌、電子窗口顯示牌、政務(wù)信息公示牌等要有統(tǒng)一規(guī)范和要求。要進(jìn)一步總結(jié)推廣焦作市住房公積金管理中“6S”現(xiàn)場管理的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)全省各個(gè)行政審批服務(wù)場所的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一。引入現(xiàn)代精細(xì)化管理理念，充分體現(xiàn)以人為本，窗口設(shè)計(jì)成低矮式、敞開式，柜臺(tái)內(nèi)外的椅子高度保持一致;大廳堅(jiān)持花園式單位標(biāo)準(zhǔn)，保持窗明幾凈，外觀整潔，花草鮮艷，景色怡人;辦公區(qū)域保持衛(wèi)生、整潔，辦公用品擺放整齊，檔案資料排列有序。要逐步建立并實(shí)施場所空間、設(shè)施設(shè)備與物品信息、人員行為等多個(gè)方面一系列的標(biāo)準(zhǔn)制度，促使行政服務(wù)規(guī)范化、優(yōu)質(zhì)化和效益最大化。

4.加大中介市場的培育力度。要采取多種渠道引入有實(shí)力、信譽(yù)高的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)入行政服務(wù)中心備案庫，實(shí)行中介服務(wù)合同備案制度，并選擇部分業(yè)務(wù)量大、服務(wù)面廣、服務(wù)質(zhì)量優(yōu)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)駐中心大廳，及時(shí)為投資企業(yè)提供便捷的中介服務(wù)。要把規(guī)范中介機(jī)構(gòu)服務(wù)作為一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，可由紀(jì)檢監(jiān)察、編辦、民政、工商、行政服務(wù)中心等部門組成聯(lián)合清理小組，全面摸清政府與第三方中介機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，斬?cái)嘀薪闄C(jī)構(gòu)與政府的利益關(guān)系，加大中介市場培養(yǎng)力度，加強(qiáng)對(duì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管，促使中介服務(wù)機(jī)構(gòu)成為真正的市場主體。

(四)要進(jìn)一步健全行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的管理制度

1.建立正確對(duì)等的權(quán)責(zé)關(guān)系。行政審批標(biāo)準(zhǔn)化以審批事項(xiàng)為對(duì)象，不是部門各自就審批職能制定的。因此，要進(jìn)一步理順政府各部門間關(guān)系，避免扯皮推諉，結(jié)合推行權(quán)力清單和責(zé)任清單，盡快繪制各部門權(quán)力運(yùn)行流程圖。尤其是對(duì)并聯(lián)審批項(xiàng)目，要打破各自為政的行政體系，盡可能地將由多個(gè)部門審批的事項(xiàng)合并到一個(gè)部門審批，或明確一個(gè)牽頭部門。把不同的審批程序統(tǒng)一起來，由一個(gè)部門進(jìn)行綜合或牽頭審批，確保責(zé)權(quán)利的對(duì)等統(tǒng)一。

2.固化優(yōu)化行政審批流程。固化行政審批流程就是以“三定”規(guī)定為依據(jù)，將清理后的保留審批事項(xiàng)的權(quán)責(zé)，在推行權(quán)力清單和責(zé)任清單制度中加以固化，建立健全受理、承辦、批準(zhǔn)、辦結(jié)、告知、投訴等環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)、條件、時(shí)限等制度規(guī)范，優(yōu)化服務(wù)流程，確保工作人員依法審批。要盡可能減少公民和企業(yè)就審批事項(xiàng)與政府發(fā)生關(guān)聯(lián)的接觸點(diǎn)，防止權(quán)力尋租現(xiàn)象和腐敗行為的發(fā)生。在優(yōu)化審批流程方面，推行容缺受理制，凡基本具備審批條件和申報(bào)材料主件的行政審批項(xiàng)目，相關(guān)部門可予以受理、先行審查，容許行政相對(duì)人在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將材料補(bǔ)齊補(bǔ)正，待行政相對(duì)人在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將材料補(bǔ)齊補(bǔ)正后，直接出具審批文件。

3.加快建立行政審批評(píng)價(jià)制度。行政審批制度改革要堅(jiān)持開門搞改革，征求各方面專家、學(xué)者以及企業(yè)界人士和基層群眾的意見，集中民意，集中民智。行政審批標(biāo)準(zhǔn)化是依法行政的模式創(chuàng)新，對(duì)其實(shí)施情況要建立健全常態(tài)化的監(jiān)督檢查機(jī)制，把行政審批標(biāo)準(zhǔn)化工作納入各個(gè)部門的考評(píng)中，納入各部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人績效考評(píng)和責(zé)任審計(jì)內(nèi)容。還要堅(jiān)持請(qǐng)一些獨(dú)立的團(tuán)體作為第三方進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，包括保留、取消的行政審批項(xiàng)目是否達(dá)到預(yù)期效果，是否適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，是否按照規(guī)定的條件進(jìn)行審批等。根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)需要保留的行政審批項(xiàng)目，繼續(xù)實(shí)施審批;對(duì)需要取消和下放的行政審批項(xiàng)目，按照程序予以取消和下放。

4.健全完善監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。健全問責(zé)制度，規(guī)范問責(zé)程序。將行政審批監(jiān)督問責(zé)機(jī)制與當(dāng)前正在開展的“三嚴(yán)三實(shí)”教育結(jié)合起來，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為、亂作為、以罰代管等違法違規(guī)行為的監(jiān)督。對(duì)監(jiān)管部門及其工作人員沒按行政標(biāo)準(zhǔn)化要求進(jìn)行監(jiān)管造成損失或引起群眾投訴的，要嚴(yán)格依法追究責(zé)任，保證行政審批工作規(guī)范有序運(yùn)行。對(duì)監(jiān)管部門沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)或因監(jiān)管不到位引起的食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境安全、生產(chǎn)安全等重點(diǎn)領(lǐng)域事故的，要依法追究監(jiān)管部門和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。結(jié)合當(dāng)前正在推進(jìn)的綜合行政執(zhí)法改革工作，進(jìn)一步整合監(jiān)管執(zhí)法力量，調(diào)整優(yōu)化部門設(shè)置和機(jī)構(gòu)編制配置，整合監(jiān)管資源，探索實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法，切實(shí)解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、力量分散的問題。此外，還要依托現(xiàn)代技術(shù)手段，比如大數(shù)據(jù)、建立信用體系進(jìn)行監(jiān)管，提高科學(xué)監(jiān)管水平。