張鐵軍

(作者系天津市濱海新區(qū)副區(qū)長)

天津市以行政審批制度改革為突破口，全力推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，通過將濱海新區(qū)政府所有部門的審批職能剝離劃轉(zhuǎn)，使碎片化的審批職能集中到一個(gè)部門，實(shí)行了“一顆印章管審批”。天津在體制上的自我革命，讓審批和監(jiān)管分離開來，在激發(fā)高效率、高質(zhì)量專業(yè)審批的同時(shí)，又通過壯大基層執(zhí)法力量強(qiáng)化市場監(jiān)管，有效規(guī)范了市場秩序。

一、濱海新區(qū)行政審批制度改革的初步成效

“一顆印章管審批”的創(chuàng)新實(shí)踐，使審批職能由一個(gè)專業(yè)部門全面承擔(dān)，不僅運(yùn)轉(zhuǎn)更加規(guī)范，而且改變了過去“政出多門、多門一事、互為前置、批不擔(dān)責(zé)”的亂象，解決了“以批代管”甚至“只批不管”的問題，改革成效初顯。

一是審批機(jī)構(gòu)和人員大幅減少。由18 個(gè)部門近600 人掌管109 枚印章，減少到1 個(gè)部門109 人，實(shí)行一顆印章管審批。

二是行政審批事項(xiàng)大幅減少。將重復(fù)、交叉的審批事項(xiàng)進(jìn)行有效梳理，先從216 項(xiàng)減少到173 項(xiàng)，再從173 項(xiàng)減少到151 項(xiàng)，減幅達(dá)30%。

三是行政運(yùn)行成本大幅減少。審批機(jī)構(gòu)和審批人員的減少，促使行政運(yùn)行成本降低，政府將減少的行政成本回饋社會(huì)，減少了14 項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，年減少收費(fèi)近6000 萬元。

四是審批效率大幅提升。投資項(xiàng)目、企業(yè)設(shè)立、單辦事項(xiàng)審批用時(shí)分別不能超過原來的1/2、1/3、1/4，50 項(xiàng)審批立等可取，實(shí)現(xiàn)了全國審批效率領(lǐng)先。

自區(qū)行政審批局去年5 月20 日成立截至今年6 月29 日，共完成接件126336 件，辦結(jié)124567 件，辦結(jié)率達(dá)98.6%。

總結(jié)一年多來的改革歷程，濱海新區(qū)行政審批局歷經(jīng)了八次具有標(biāo)志性意義的時(shí)間節(jié)點(diǎn):

(一)2014 年5 月20 日，濱海新區(qū)行政審批局正式啟動(dòng)運(yùn)行，當(dāng)日，黃興國市長現(xiàn)場考察指導(dǎo)。

(二)2014 年6 月12 日，時(shí)任市委書記孫春蘭率領(lǐng)天津市“互比互看互學(xué)”考察團(tuán)視察新區(qū)行政審批局。

(三)2014 年9 月11 日，李克強(qiáng)總理現(xiàn)場視察新區(qū)行政審批局，并給予“全國翹楚”的評(píng)價(jià)，希望審批局“茍日新、日日新”，鼓勵(lì)我們做天津的標(biāo)桿、全國的標(biāo)桿。

(四)2014 年11 月15 日，國家博物館永久收藏已封存的109 枚審批公章，并擬在《復(fù)興之路》等展覽中展出。

(五)2014 年12 月23 日，新區(qū)行政審批局在全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會(huì)上，作了主題為《加快轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府公信力》的發(fā)言，介紹“一顆印章管審批”的經(jīng)驗(yàn)。

(六)2015 年3 月31 日，天津全面推廣濱海新區(qū)行政審批制度改革的經(jīng)驗(yàn)，在15 個(gè)區(qū)縣全部成立了行政審批局。

(七)2015 年5 月28 日，中共中央書記處書記、全國政協(xié)副主席杜青林一行深入新區(qū)行政審批局考察調(diào)研。

(八)2015 年3 月27 日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，中編辦會(huì)同國務(wù)院法制辦聯(lián)合印發(fā)《相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案》;2015 年5 月29 日，中編辦和國務(wù)院法制辦在濱海新區(qū)召開現(xiàn)場會(huì)推動(dòng)全國改革試點(diǎn)。

二、解決的主要難點(diǎn)和推動(dòng)改革成功的關(guān)鍵點(diǎn)

濱海新區(qū)成立行政審批局的改革，是一個(gè)新生事物，解決好改革的難點(diǎn)，把握住改革的關(guān)鍵點(diǎn)，對(duì)推動(dòng)這項(xiàng)改革走向成功至關(guān)重要。

(一)推動(dòng)改革面臨的幾個(gè)難點(diǎn)

1.成立行政審批局在法理上是否符合依法行政要求的問題。大多數(shù)人認(rèn)為各專項(xiàng)法律明確了實(shí)施行政許可的主體部門，將這些行政許可都交由一個(gè)部門實(shí)施，是否存在“行政主體不對(duì)應(yīng)”違法的問題。事實(shí)上，早在2004 年頒布實(shí)施的《行政許可法》就已經(jīng)對(duì)集中實(shí)施行政許可有了明確的法律規(guī)定，其第二十五條規(guī)定:“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)?！睘I海新區(qū)成立行政審批局，經(jīng)市政府常務(wù)會(huì)議審議通過報(bào)市委同意印發(fā)《天津?yàn)I海新區(qū)深化行政審批制度改革推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)施方案》(津黨辦發(fā)〔2014〕1 號(hào))予以明確。中辦發(fā)〔2014〕30 號(hào)文件批復(fù):“在濱海新區(qū)先行開展相對(duì)集中行政許可權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)工作。”

2.將全部審批職責(zé)劃轉(zhuǎn)一個(gè)部門是否存在批不了的問題。按照市委、市政府的部署要求，將本級(jí)的審批職責(zé)全部劃轉(zhuǎn)到行政審批局，由行政審批局獨(dú)立行使這些審批職責(zé)。過去由18 個(gè)部門實(shí)施的216 項(xiàng)審批事項(xiàng)，將由行政審批局1個(gè)部門實(shí)施。外界就有一些質(zhì)疑，擔(dān)心行政審批局可能會(huì)存在不會(huì)批、不敢批或亂批的現(xiàn)象。新區(qū)行政審批局的改革實(shí)踐證明，只要將審批骨干力量抽調(diào)到位，建立并完善內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，再充分依托社會(huì)相關(guān)專業(yè)力量，完全可以解決這一問題。一年多來，新區(qū)行政審批局批復(fù)的各類審批辦件，尚沒有出現(xiàn)一件行政復(fù)議或行政訴訟，企業(yè)和申請(qǐng)人普遍比較滿意。

3.將審批權(quán)全部集中到一個(gè)部門能否避免權(quán)力尋租的問題。外界聽說濱海新區(qū)要成立行政審批局，曾有這樣的質(zhì)疑:過去審批權(quán)散落在各個(gè)部門，即使出現(xiàn)權(quán)力尋租或腐敗行為，也只是在一個(gè)點(diǎn)上出現(xiàn)，如果都集中到行政審批局一個(gè)部門，若出現(xiàn)集中腐敗問題，影響的將會(huì)是整個(gè)面上的改革。從改革的實(shí)踐效果看，新區(qū)行政審批局切實(shí)采取多項(xiàng)措施，通過標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程的實(shí)施，受理、審查、批準(zhǔn)的分設(shè)，通過監(jiān)管部門監(jiān)控，有效地把分散的審批權(quán)力集中關(guān)進(jìn)制度的籠子，不僅去除了審批自由裁量權(quán)和權(quán)力尋租，而且更加有效地保證了審批權(quán)力的干凈運(yùn)行。截至目前，相關(guān)部門沒有接到一起涉及審批局人員權(quán)力尋租方面的投訴。

4.實(shí)行審管職能的分離是否會(huì)造成審管不能銜接的問題。新區(qū)成立行政審批局的改革，實(shí)施審批與監(jiān)管職能的分離。為做好銜接工作，濱海新區(qū)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)行政審批與監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作的實(shí)施意見》，應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立了信息交換平臺(tái)。行政審批局將審批結(jié)果(含要件)信息，按部門分類通過平臺(tái)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)及時(shí)告知監(jiān)管部門，同時(shí)，監(jiān)管部門將監(jiān)管中實(shí)施行政處罰的情況，通過平臺(tái)反饋給行政審批局，實(shí)現(xiàn)審批與監(jiān)管信息雙推送。

5.其他容易受到質(zhì)疑或懷疑的有關(guān)問題。在區(qū)行政審批局籌備和運(yùn)行前期，由于外界不能全面地了解審批局的整體和細(xì)化方案，對(duì)審批局的運(yùn)行或多或少存有疑慮。例如:區(qū)行政審批局一個(gè)部門的審批專用章，在外省市或中央駐津部門是否被認(rèn)可，與幾十家市級(jí)審批部門的銜接是否能夠保證順暢，審批涉及政策的連續(xù)性是否能夠保障等。事實(shí)上，我們在運(yùn)行過程中，經(jīng)協(xié)調(diào)商務(wù)部和天津海關(guān)報(bào)備通過，將原來的7 枚加工貿(mào)易審批專用章調(diào)整為1 枚區(qū)行政審批局的行政審批專用章，并在林業(yè)部支持下妥善解決了“木材運(yùn)輸”、“漁業(yè)捕撈許可證”、“征用占用林地審批”等事項(xiàng)涉及的跨省市運(yùn)輸審批用章法定效力問題。實(shí)踐證明，在市、區(qū)各部門的大力支持和幫助下，這些問題都得到了很好的解決，確保了審批局的順暢運(yùn)行。

(二)推動(dòng)改革成功的幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)

1.天津市委、市政府高度重視。

2.濱海新區(qū)區(qū)委、區(qū)政府強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)。

3.嚴(yán)格審批隊(duì)伍相關(guān)人員的選拔任用(組織部門嚴(yán)格考察、嚴(yán)密組織培訓(xùn))。

4.全面改革同步推進(jìn)?！耙活w印章管審批”后，同步實(shí)施“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”、“一個(gè)部門管市場”、“一個(gè)平臺(tái)管誠信”等“N 個(gè)一”的改革舉措，使新區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更加便利和規(guī)范。

三、新區(qū)審批局成立后實(shí)施的持續(xù)改革機(jī)制和創(chuàng)新措施

新區(qū)審批局成立后，如何實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，保證這項(xiàng)改革順利實(shí)施，是擺在新區(qū)審批局領(lǐng)導(dǎo)班子面前的重要課題。我們重點(diǎn)圍繞“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的建局理念，主要從“規(guī)范化、便利化”兩個(gè)方面推進(jìn)審批機(jī)制改革創(chuàng)新。

(一)在規(guī)范化運(yùn)行上實(shí)施了“三次升級(jí)”和“一次改造”

“三次升級(jí)”，即在原有總體方案的基礎(chǔ)上，先后又組織實(shí)施了三次審批機(jī)制的改革創(chuàng)新。

——實(shí)行審批規(guī)范化操作。審批局成立之初，我們組織審批業(yè)務(wù)處室，用4 個(gè)月時(shí)間，統(tǒng)一制作完成了審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)程(SOP)，對(duì)審批要件和審批流程、審查標(biāo)準(zhǔn)、審批時(shí)限進(jìn)行了規(guī)范和細(xì)化，杜絕審批自由裁量權(quán)，推進(jìn)依法依規(guī)審批。

——實(shí)行“單一窗口”全項(xiàng)受理。按照《行政許可法》第二十六條關(guān)于“行政許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理的，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定”的規(guī)定，設(shè)立了審批局的受理中心，統(tǒng)一受理審批局辦理的全部事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)多類別的“單項(xiàng)窗口”向全項(xiàng)受理的“單一窗口”轉(zhuǎn)變，使申請(qǐng)人辦事更加便利。

——實(shí)行“團(tuán)隊(duì)化”專業(yè)審查。根據(jù)各審批事項(xiàng)的專業(yè)化屬性，將審批局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能和人員進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)“單崗單員”審查向“團(tuán)隊(duì)化”專業(yè)審查的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提高審批能力和水平，保證審批質(zhì)量。

“一次改造”，即推動(dòng)實(shí)施“受理、審查、批準(zhǔn)”的“三分立”審批模式。在審批運(yùn)行機(jī)制“三次升級(jí)”的基礎(chǔ)上，實(shí)施“受理、審查、批準(zhǔn)”分設(shè)，形成單一窗口、全項(xiàng)受理，專業(yè)審查、團(tuán)隊(duì)支撐，嚴(yán)格把控、終身負(fù)責(zé)的審批運(yùn)行模式，把審批權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，實(shí)現(xiàn)了審批行為規(guī)范、協(xié)調(diào)、透明、高效。

(二)在“審管分離”后實(shí)施了審管聯(lián)動(dòng)的“四項(xiàng)機(jī)制”

一是建立審管互動(dòng)信息交流制度。在行政審批系統(tǒng)中建設(shè)了審批與監(jiān)管信息交換平臺(tái)，審批局將審批結(jié)果(含要件)信息，按部門分類通過平臺(tái)及時(shí)告知監(jiān)管部門，同時(shí)，監(jiān)管部門將監(jiān)管中實(shí)施行政處罰的情況，通過平臺(tái)反饋給審批局。

二是建立重點(diǎn)方面專項(xiàng)會(huì)商制度。對(duì)涉及國家安全、生態(tài)安全和公共安全，以及重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益，且具有直接關(guān)聯(lián)性的重大項(xiàng)目，組織行業(yè)主管部門會(huì)商，充分聽取意見，共同研究確定審批事項(xiàng)。

三是建立審查員制度。設(shè)立審查員庫，從市級(jí)審批部門和有關(guān)領(lǐng)域的專家?guī)烀麊沃衅刚?qǐng)，組織若干審查專家組，根據(jù)需要組織審查員參與審批事項(xiàng)進(jìn)行審查，保證審批的科學(xué)公正。

四是建立觀察員制度。對(duì)一些與監(jiān)管直接相關(guān)的事項(xiàng)，按照工作需要，新區(qū)審批局提前商請(qǐng)有關(guān)監(jiān)管部門派出觀察員，參與審核工作，充分聽取觀察員意見，加強(qiáng)工作銜接，形成部門合力。

(三)在便利化服務(wù)上推行了一系列便企便民舉措

圍繞審批服務(wù)便利化，本著“要件要減少，辦事要少跑”的工作目標(biāo)，采取切實(shí)有力的保障措施，高效服務(wù)于新區(qū)投資和貿(mào)易便利化。

1.建立幫辦隊(duì)伍為申請(qǐng)人無償提供服務(wù)。

2.制定審批事項(xiàng)非主審要件“容缺后補(bǔ)”制度，少數(shù)投資項(xiàng)目實(shí)行“差別化”管理。

3.開展無償寄送審批事項(xiàng)辦理結(jié)果服務(wù)。4.開通24 小時(shí)便企便民服務(wù)熱線。

四、下一步工作考慮

(一)下大力氣簡化審批環(huán)節(jié)和弱化審批權(quán)

1.大幅減少審批事項(xiàng)的申請(qǐng)材料。

2.全面實(shí)施審批事項(xiàng)網(wǎng)上申報(bào)辦理。

3.探索試行審批事項(xiàng)承諾備案制。

(二)支持功能區(qū)審批體制機(jī)制改革

1.審批體系一個(gè)整體。

2.辦事場所多點(diǎn)支撐。

3.多方面形成合力。

4.一體化協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。

(三)積極組建街鎮(zhèn)幫辦隊(duì)伍延伸審批服務(wù)

在實(shí)行“受理、審查、批準(zhǔn)”分設(shè)機(jī)制的基礎(chǔ)上，將區(qū)行政服務(wù)中心綜合受理窗口延伸至街鎮(zhèn)行政服務(wù)中心，把審批事項(xiàng)受理職能下放給街鎮(zhèn)，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，通過統(tǒng)一的行政審批網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，方便申請(qǐng)人就近辦理各類審批事項(xiàng)。