李 曉

(中央黨校 研究生院，北京 100091)

前言:司法改革的宏大話題

自改革開放以來，中國的政治、經(jīng)濟、文化等諸多領(lǐng)域都發(fā)生了很大變化，尤其是20 世紀(jì)90 年代以來，中國社會轉(zhuǎn)型進入關(guān)鍵期，社會主體多元化、社會利益多元化、社會矛盾多樣化，面對變化中的國情、世情，我們只有與時俱進，不斷改革創(chuàng)新國家治理體制與機制，方可迎接新機遇與新挑戰(zhàn)，應(yīng)對新常態(tài)。面向中國問題的政治體制改革在不斷推進，當(dāng)前我國已進入改革的“深水區(qū)”、關(guān)鍵期，作為社會公正最后一道屏障的“司法”也“難逃”改革的“命運”。沒有政治體制改革，社會發(fā)展就缺乏新動力。沒有司法的改革，司法權(quán)威和社會公正就難以重新確立。司法公信力和司法權(quán)威的缺失必然導(dǎo)致法治的虛空，法治中國的大廈就難以建立，法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)更將成為落空的夢想。面對中國問題的法治建設(shè)，我們必須實事求是，與時俱進，正視司法改革在法治中國建設(shè)中的重要作用，改革創(chuàng)新司法管理體制，準(zhǔn)確定位司法權(quán)的權(quán)力屬性，讓司法權(quán)回歸本質(zhì)，從而促進其功能的發(fā)揮，真正促進法治中國建設(shè)。

(一)司法改革在法治中國建設(shè)中的意義

法治中國建設(shè)是一項偉大的系統(tǒng)工程，它不僅需要有科學(xué)民主的立法，嚴(yán)格執(zhí)法，自覺守法，還需要公正司法。要實現(xiàn)公正司法，需要的是全面深化司法體制改革。司法改革對法治中國的建設(shè)意義重大。

1.法治中國建設(shè)需要改革司法

諸多因素導(dǎo)致司法公信力和司法權(quán)威在打折扣，而法治中國建設(shè)需要的是立法、司法、守法、執(zhí)法方方面面都能夠不折不扣地符合法治要求，然而，目前法治中國建設(shè)的短板就在司法。因此，基于法治中國建設(shè)的全面性，我們需要深化改革現(xiàn)行的司法體制。

2.司法改革促進法治中國建設(shè)

司法改革能夠讓司法從行政和立法的“威權(quán)”下得到解放，能夠讓司法權(quán)回歸其本質(zhì)，從而發(fā)揮出其應(yīng)有的社會功能，促進公平正義的實現(xiàn)。與此同時，司法改革能夠通過讓一切涉訴主體接受法律裁判并讓一切涉訴主體置身于法律之下，強化司法權(quán)威，革除“人治主義”弊病，提高經(jīng)濟活動的可預(yù)期程度，從而促進法治中國的建設(shè)。

(二)司法改革的背景與動因

司法改革是中國社會主義司法制度不斷完善的需要，也是中國社會不斷發(fā)展變化在司法領(lǐng)域的新要求。司法改革從屬于政治體制改革。黨的十八大以來的新一輪司法體制改革是全面深化政治體制改革的重要內(nèi)容，也是全面推進依法治國，加快建設(shè)社會主義法治國家的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，是促進中華民族偉大復(fù)興、實現(xiàn)中國夢的有力保障。

1.司法改革背景

縱觀中國司法改革歷程，從黨的十五大的“推進司法改革，從制度上保證司法機關(guān)獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”到黨的十八大的“進一步深化司法體制改革”，歷時十五年，進步是明顯的。黨的十八屆三中、四中全會對于司法改革的重視可謂是前所未有的。本次改革伴隨著中國經(jīng)濟體制改革的深化而發(fā)生，是符合司法改革的國際趨勢的［1］。然而，恰逢中國社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期、社會改革的攻堅期、社會矛盾的多發(fā)期，因此，本次司法改革既可喜又充滿艱辛。

2.司法改革動因

對于司法改革的動因，不能片面認(rèn)為僅僅是由于現(xiàn)存制度存在缺陷，而應(yīng)該認(rèn)識到其原因的多元性:首先，一部分司法制度確實由于時代變遷已經(jīng)難以繼續(xù)發(fā)揮其積極效用了，設(shè)計該制度時的原初目的已經(jīng)實現(xiàn)，比如勞教制度，對此應(yīng)從制度上加以修改。其次，對于制度設(shè)計無問題，僅僅是由于司法管理體制機制等問題的，完善管理體制機制即可。再次，應(yīng)該看到當(dāng)前司法改革也是滿足人們新的司法需求、滿足社會對公平正義需求的舉措，是現(xiàn)實的呼聲推動了司法改革。最后，司法改革也是社會經(jīng)濟不斷發(fā)展對司法體制提出的新要求，市場經(jīng)濟的發(fā)展從某種程度上倒逼了政治體制改革，從而在司法領(lǐng)域?qū)嵤┧痉w制改革。

(三)司法改革與司法權(quán)定位

司法改革的著眼點無非是司法權(quán)在政權(quán)結(jié)構(gòu)中的位置、司法權(quán)的內(nèi)部構(gòu)造以及公民的權(quán)利［2］。在我國司法改革中司法權(quán)定位問題尤為重要。司法權(quán)定位是司法改革的前提，它直接關(guān)系著司法改革的成敗得失，只有準(zhǔn)確定位司法權(quán)，才能穩(wěn)步推進司法體制改革。

1.司法改革的前提是準(zhǔn)確定位司法權(quán)

司法改革就是要改掉制度中的缺陷，革除有弊病的制度，完善制度治理機制。制度是否存在缺陷，我們判斷的依據(jù)不僅僅是看案件裁判結(jié)果，更重要的是審視深藏其后的原因，即司法權(quán)的定位問題。準(zhǔn)確定位司法權(quán)，就能夠準(zhǔn)確指引司法改革，司法權(quán)的屬性決定了司法改革的方向。若司法權(quán)從屬于行政權(quán)，那么司法改革就沒有必要去行政化。若司法權(quán)既是中央事權(quán)又是地方事權(quán)，若中央和地方理應(yīng)分解國家的司法權(quán)，那么改革也沒有必要讓司法去地方化。所以，司法權(quán)的定位決定了中國司法改革的方向，是決定司法改革成敗的方向標(biāo)。

2.司法權(quán)定位關(guān)系司法改革成敗得失

司法改革的成敗取決于司法權(quán)的定位是否符合社會對司法的需求。中國社會主義的國家性質(zhì)和中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)決定了中國司法制度也必須是保障人民權(quán)利、符合人民利益要求的。司法權(quán)的定位直接關(guān)系著司法改革是否能為人民所接受，是否能夠取得法律效果、社會效果和政治效果的統(tǒng)一，關(guān)系著司法改革的成敗。

因此，我們必須準(zhǔn)確定位司法權(quán)，辯證看待司法權(quán)在現(xiàn)實運行中存在的問題，努力讓司法權(quán)回歸本質(zhì)，復(fù)位到其應(yīng)有的位置，從而促進司法改革的成功，促進法治中國的建設(shè)。

一、現(xiàn)實之偏見:司法權(quán)在中國的錯位與迷失

司法實踐之中，由于司法權(quán)定位不準(zhǔn)導(dǎo)致的冤假錯案比較多，產(chǎn)生的社會影響極其不良，長此以往，詬病與批評就成了司法機關(guān)必須面對的現(xiàn)實。司法權(quán)的錯位有歷史原因，也有制度設(shè)計的影響。司法權(quán)的迷失導(dǎo)致了自身權(quán)威的缺失和司法不公的價值結(jié)果。正視司法權(quán)在中國的現(xiàn)狀，破解司法權(quán)錯位的迷思，是進行司法糾偏的前提。

(一)司法權(quán)在中國錯位的現(xiàn)實表現(xiàn)

司法權(quán)在中國的運行中，其錯位主要集中表現(xiàn)為兩個方面。

1.司法行政化

司法受行政干預(yù)的現(xiàn)象，在我國被稱為“司法行政化”。概括起來，司法受行政干預(yù)的因素主要有:(1)外部因素:人大的監(jiān)督、政法委的領(lǐng)導(dǎo)以及其他行政部門領(lǐng)導(dǎo)的干涉;(2)內(nèi)部因素:法院系統(tǒng)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)的干涉。在兩種因素中，相比較而言，最主要的還在于受法院系統(tǒng)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)的干涉。如果說外部干涉是外因，法院內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)是內(nèi)因，那么決定事物變化的仍然是法院內(nèi)部。其他部門的領(lǐng)導(dǎo)也是通過法院的領(lǐng)導(dǎo)來影響案件的。真正的原因所在是法院長期以來在組織建構(gòu)與管理形式上受科層管理模式影響，法官之間、不同審級的法院之間形成了一種上令下從的行政關(guān)系［3］。這種行政化的管理影響了審判權(quán)的正確行使，行政管理權(quán)侵蝕著審判權(quán)，人民法院審委會制度出現(xiàn)“審而不判，判而不審”，合議庭存在著“合而不議”等違背制度設(shè)計初衷的現(xiàn)象，進而出現(xiàn)了社會上的人情案、關(guān)系案等冤假錯案。

2.司法地方化

所謂司法地方化是指法院在審理案件、適用法律過程中往往會受到地方利益影響以及地方權(quán)力干預(yù)，最后的裁判更容易代表各個地方政府的利益［4］。對我國司法權(quán)定位的誤解，導(dǎo)致了司法機關(guān)(在這里主要指法院)成為地方(本地)利益的捍衛(wèi)者，而不是依法秉公解決糾紛的裁判者。司法地方保護主義的突出表現(xiàn)是，一些地方的法院和法官在受理雙方當(dāng)事人不在同一地區(qū)的民事經(jīng)濟案件的活動中，受地方經(jīng)濟利益驅(qū)動，公然不顧事實與法律，偏袒保護本地當(dāng)事人利益，損害外地當(dāng)事人的合法權(quán)益［5］。地方保護主義盛行就會嚴(yán)重?fù)p害市場經(jīng)濟發(fā)展所需要的全國統(tǒng)一的公平競爭的環(huán)境，全國統(tǒng)一的大市場就會因此被破壞而無以建立，同時也讓法律不能得到統(tǒng)一的適用。

(二)司法權(quán)在中國迷失的各種原因

司法權(quán)為什么會在中國的司法實踐中迷失自我、忘卻本質(zhì)呢?究其原因，主要可以概括為三個方面。

1.中國傳統(tǒng)司法文化之影響

縱觀中國傳統(tǒng)司法文化歷史，可以發(fā)現(xiàn)古代中國中央有獨立的司法機構(gòu)，但是在地方上，司法和行政是合二為一的，郡縣的行政長官也是這個郡縣的司法官，這種權(quán)力格局至今依舊基于歷史慣性影響著今天的司法活動。中國古代司法制度的特點集中表現(xiàn)為:工具主義的司法觀念;實質(zhì)理性的思維邏輯，司法缺乏形式標(biāo)準(zhǔn);道德至上的判斷標(biāo)準(zhǔn)，司法官員欠缺法律素養(yǎng)［6］。這種傳統(tǒng)的司法文化的潛在影響依舊阻礙著今天法治中國建設(shè)中司法權(quán)的運行。法院的部分法官盡管穿著現(xiàn)代的法官服，但是缺乏現(xiàn)代意義的法官意識，部分法官深受官本位思想的影響，他們至今仍沒有被現(xiàn)代的法槌震醒。這種意識的因襲性使部分法官漠視了現(xiàn)代司法權(quán)在中國的本質(zhì)，影響著審判權(quán)與行政權(quán)的界分［7］。

2.制度設(shè)計帶來之影響

司法權(quán)在中國錯位的制度因素主要表現(xiàn)為:第一，此前(本次改革之前)省以下各級法院的人事、財權(quán)受制于地方，地方司法機關(guān)(主要指法院)既無“槍桿子”也無“錢袋子”，就成了依附地方行政的半行政機構(gòu)。地方法院人財物受控于地方黨政部門，在大家的意識里，法院也是地方黨政系統(tǒng)所管轄的一個部門。第二，法院內(nèi)部金字塔式權(quán)力配置，使得法院院長、庭長容易基于領(lǐng)導(dǎo)地位強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，忽略用法律原理說服，留下權(quán)力尋租空間，為濫用權(quán)力的行為張目，導(dǎo)致司法不公。第三，法院在對于錯案責(zé)任追究上權(quán)責(zé)不明，集體負(fù)責(zé)制最終的結(jié)果是無人負(fù)責(zé)。

3.運行機制之不利影響

還有一部分原因并非制度設(shè)計本身帶來的，而是由于制度在實施過程中出現(xiàn)了異化。司法制度本身無誤，但是司法權(quán)運行中的人員、環(huán)境等因素造成了司法不公，而這又會導(dǎo)致司法權(quán)威喪失和司法公信力下降。司法權(quán)自身的式微讓公眾更加迷信行政權(quán)。比如司法權(quán)威的弱化，帶來了“信訪不信法”，涉訴上訪反而成為人們追求終極公正的方式。這也是司法權(quán)在中國迷失的一個原因。

(三)司法權(quán)錯位與迷失之影響

司法權(quán)在中國這樣一個單一制的國家里，從根本上講，它是一種國家權(quán)力，是中央事權(quán)。它的錯位與迷失會帶來很多不利后果。主要表現(xiàn)如下。

1.自身的錯位導(dǎo)致權(quán)威的缺失

司法權(quán)自身的錯位，主要表現(xiàn)為法院不能依法秉公裁判，不能滿足社會對公正的訴求，反而迎合或屈從于“威權(quán)”的法外因素，致使司法權(quán)本質(zhì)功能不能正常發(fā)揮。法院及其行使的司法權(quán)本身代表著國家，由于其功能的異化，如果司法權(quán)的行使不能確保公民在每一個案件中感受到公平，那么其在公眾心中的國家權(quán)威也大打折扣。司法的不公勢必帶來司法公信力下降，而司法公信力不足勢必帶來司法權(quán)威的打折。因此，可以說司法權(quán)自身的錯位會帶來權(quán)威的缺失。

2.方位的迷失導(dǎo)致價值的不公

司法權(quán)如果在司法實踐中不能堅守自己應(yīng)有的位置，走下國家權(quán)力的神壇，邁進地方事權(quán)的圈界，勢必會迷失在地方利益的糾葛中，這樣就難免會忘記法院的權(quán)力屬性，會忘記司法權(quán)的價值追尋，從而出現(xiàn)司法不公。司法公正乃是司法生命力之所在，如果審判機關(guān)沒有公正的價值堅守，公眾連討一個“公道的說法”的地方都不復(fù)存在，人們就不會再信任司法機關(guān)，司法的生命距離枯萎就不久矣。

二、理論之定性:司法權(quán)在根本上屬于中央事權(quán)

黨的十八大報告中提出要“進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在司法體制改革方面取得了歷史性進步，明確強調(diào)要改革司法管理體制、健全司法權(quán)力運行機制等，“推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”。黨的十八屆四中全會中對于司法體制改革做了更為明確、更加細化的規(guī)定。新一輪司法改革是整體推進的體制性改革，是全面深化改革的重要組成部分，對于當(dāng)前建構(gòu)法治中國意義重大，必須高度重視。要引領(lǐng)司法改革符合時代趨勢、滿足人民需求，就必須準(zhǔn)確定位司法權(quán)在我國政治權(quán)力中的屬性，這是司法改革取得成功的關(guān)鍵。

關(guān)于司法權(quán)在我國權(quán)力結(jié)構(gòu)中的屬性，在2014年1 月的中央政法工作會議上，習(xí)總書記強調(diào):“司法權(quán)從根本上說是中央事權(quán)。各地法院不是地方的法院，而是國家設(shè)在地方代表國家行使審判權(quán)的法院?！睘槭裁凑f司法權(quán)從根本上說屬于中央事權(quán)呢?若真的屬于中央事權(quán)，其內(nèi)在邏輯合理性何在呢?下文擬從司法權(quán)權(quán)力來源、司法權(quán)本身特性、司法權(quán)運行以及我國最高法院與下級法院關(guān)系等四個維度來分析這些問題，期待能夠?qū)λ痉?quán)屬性理論的理解有所裨益。

(一)司法權(quán)權(quán)源是國家根本大法授權(quán)

古今中外對司法權(quán)的理解是多元復(fù)雜的?，F(xiàn)代的司法權(quán)是市場經(jīng)濟的發(fā)展對專業(yè)分工的要求在“公共物品”領(lǐng)域的必然反映［8］。我國對司法權(quán)的理解也有廣狹之別，本文探討的是狹義的司法權(quán)，即法院對案件或正義進行裁判的權(quán)力，即審判權(quán)。司法權(quán)在我國屬于中央事權(quán)的第一個表現(xiàn)，即其權(quán)力來源是國家根本大法的授權(quán)，可以從以下三個方面來看待。

1.司法機構(gòu)設(shè)立的主體是國家

司法機構(gòu)在本文中主要指法院。我國各級人民法院包括鐵路法院在內(nèi)的所有法院的設(shè)立不是地方政府決定的，是由我們國家按照法定程序根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要以及其他特定因素而設(shè)立的。就當(dāng)前運作程序看，各地新設(shè)法院都必須經(jīng)最高人民法院、中央政府編制部門或最高國家權(quán)力機關(guān)的批準(zhǔn)［9］。目前的司法改革中初步嘗試建立巡回法院，這種法院的設(shè)置也不是地方事權(quán)所能管控的，也是由中央事權(quán)所管控。例如不能因在深圳掛牌就簡單認(rèn)為這個巡回法院隸屬于廣東省地方政權(quán)?！案鞯胤ㄔ翰皇堑胤降姆ㄔ?，而是國家設(shè)在地方代表國家行使審判權(quán)的法院”。同樣，最高法院下設(shè)的巡回法院是代表最高法院行使職權(quán)的法院，其所作判決與最高法院所作判決具有同等效力。

2.司法機構(gòu)設(shè)立的根據(jù)是國家根本大法及相關(guān)法

司法權(quán)行使主體是法院，而法院設(shè)立的根據(jù)不是地方立法，是我們國家的根本大法——憲法及憲法部門相關(guān)法。我國《憲法》和《人民法院組織法》中均規(guī)定，人民法院是我國的審判機關(guān)。

3.法院法官行使司法權(quán)的根據(jù)是我國的憲法法律

法官行使審判權(quán)的根據(jù)地方法規(guī)，是憲法相關(guān)法之規(guī)定。我國《法官法》第2 條規(guī)定，法官“是依法行使國家審判權(quán)的審判人員”。法院作為司法機構(gòu)行使司法權(quán)的根據(jù)不是地方法規(guī)而是我國憲法法律，且法院行使審判權(quán)不受干涉。我國《憲法》第126 條規(guī)定:“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。”

4.對于司法制度重大事項，授權(quán)立法予以保留

我國《立法法》第8、9 條中對于涉及法院組織和職權(quán)等內(nèi)容規(guī)定必須由中央立法規(guī)定，即只能由全國人大及其常委會通過制定法律加以規(guī)定，授權(quán)立法中對涉及諸如“犯罪和刑罰”、“訴訟和仲裁制度”此類的重大事項予以保留。

(二)從司法權(quán)本身來講，司法權(quán)屬于中央事權(quán)

司法權(quán)與行政權(quán)、立法權(quán)相比較而言，它的特性、功能以及它對于一個國家的重要性，決定了司法權(quán)屬于中央事權(quán)。具體而言表現(xiàn)為以下三個方面。

1.從司法權(quán)本身的特征來講，司法權(quán)屬于中央事權(quán)

關(guān)于司法權(quán)的特征，國內(nèi)外學(xué)者有不同概括。在2004 年北京舉辦的“司法權(quán)在國家權(quán)力中的地位與作用”國際學(xué)術(shù)研討會上，中美學(xué)者將司法權(quán)的特征概括為:中立性、獨立性、統(tǒng)一性、專業(yè)性、公開性和權(quán)威性或終局性［10］。一般認(rèn)為，司法權(quán)具有中立性、獨立性、專業(yè)性、公正性、終局性。而中立性和獨立性意味著此項權(quán)力不需要依托行政權(quán)和立法權(quán)，立場上要保持客觀持中，司法權(quán)力不受其他權(quán)力或部門的干涉。公正性意味著司法權(quán)在價值選擇的結(jié)果上是符合公平正義的。專業(yè)性意味著承擔(dān)審判職能的主體只能是特定少數(shù)專業(yè)人士，而不應(yīng)當(dāng)是其他任何非司法主體、未經(jīng)職業(yè)訓(xùn)練的人員。終局性意味著它是最終裁判，是最權(quán)威的判斷權(quán)［11］，而不像行政權(quán)那樣對于自己行為合法與否不能由自己判斷。正是司法權(quán)所具有的這些特征決定了司法權(quán)屬于中央事權(quán)，而不能屬于任何一個個人或者地方，因為任何個人或者地方都難以確保實現(xiàn)司法權(quán)應(yīng)有的中立、獨立、公正、終局等內(nèi)在品質(zhì)，這種權(quán)力不是任何一個地方政府能夠不依托國家獨自擁有并獨自行使的。

2.從司法權(quán)的功能來講，司法權(quán)只能屬于中央事權(quán)

司法權(quán)設(shè)置的初衷是為了在審判案件過程中，通過個別的具體的主體之間的相互交涉與辯論，甄別和確定其間的利益分野與利益取舍，從而定紛止?fàn)?，實現(xiàn)社會公平正義。司法權(quán)的任務(wù)在于依據(jù)法律規(guī)定對特定的社會成員之間的權(quán)利和義務(wù)進行確認(rèn)、調(diào)整和分配?？v覽歷代統(tǒng)治者敬天祈禱之詞，他們無不希望國泰民安，而這個目標(biāo)不是單憑微弱的地方政府能夠?qū)崿F(xiàn)的，因為一些大的糾紛的解決往往需要強大的國家司法權(quán)力(或中央權(quán)力)作保障。司法權(quán)在現(xiàn)代依舊扮演著極其重要的角色。(1)從司法權(quán)對于社會的意義來講，“司法權(quán)是為糾紛而存在的，只有在解決糾紛過程中司法權(quán)才能彰顯自身的存在意義”［12］。司法權(quán)功能的正常發(fā)揮也是中國社會轉(zhuǎn)型期化解矛盾、促進社會安穩(wěn)轉(zhuǎn)型的有力保障。(2)從司法權(quán)對于國家的政治功能角度講，司法權(quán)在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中是不容忽視的中堅力量，司法權(quán)是中國共產(chǎn)黨加快轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式、更好引領(lǐng)中國人民實現(xiàn)社會公正的重要陣地。(3)從司法權(quán)對于個人的意義來講，司法權(quán)是保障公民權(quán)利的最后堡壘，司法權(quán)的正常有效運行能夠更好地保障公民權(quán)利的實現(xiàn)。現(xiàn)時代的中國，新一屆國家領(lǐng)導(dǎo)集體，勵精圖治，安邦倚法，推行法治，高度重視司法權(quán)的社會功能和政治功能。

3.從司法權(quán)的重要性講，司法權(quán)只能屬于中央事權(quán)

司法權(quán)對于一個國家而言，其重要性不言而喻，主要表現(xiàn)在以下五個方面:第一，司法權(quán)的行使是將國家意志通過審判的形式加以貫徹落實的表達方式。法律是國家意志的體現(xiàn)，但若空有良法，而無司法，那么國家意志就永遠無法得到真正的實現(xiàn)。第二，司法權(quán)的運行是通過對具體的一個個案件而非集合的裁判的形式來解決國家發(fā)展過程中的矛盾糾紛的。強大的國家機器在運轉(zhuǎn)，多元社會主體在活動，利益沖突在所難免，而定紛止?fàn)幍穆氊?zé)就落在司法權(quán)這里，司法權(quán)的運作的目的就是通過個案的審判來化解糾紛。第三，從司法權(quán)與行政權(quán)、立法權(quán)的關(guān)系角度講，司法權(quán)能夠?qū)︻H具侵犯性和擴張性的立法權(quán)和行政權(quán)實施中立的矯正，以修復(fù)它們自身對公正的背離。第四，司法權(quán)是正義的源頭，是人民權(quán)利的最后堡壘。如果說憲法是人民權(quán)利的保障書，是人民與國家的理想契約，那么要想真正實現(xiàn)這個保障書與契約就需要司法權(quán)合理合法地運行。第五，司法權(quán)的正當(dāng)、高效運行能夠為整個國家發(fā)展提供一個安定有序、和諧、誠信的統(tǒng)一的大市場，從而促進政治、經(jīng)濟、文化等的發(fā)展。

如此重要的一項權(quán)力，只能由強大的中央能夠承擔(dān)，若交由職權(quán)微弱且有限的地方政府，司法權(quán)難以全面有效發(fā)揮。因此，從這個角度講，司法權(quán)只能屬于中央事權(quán)。

(三)從司法權(quán)的行使來看，司法權(quán)屬于中央事權(quán)

司法權(quán)在我國的行使與聯(lián)邦制國家是不同的，通過看司法權(quán)在我國的行使范圍、標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果，我們也可以看出，司法權(quán)在中國屬于中央事權(quán)。

1.從司法權(quán)行使范圍看，司法權(quán)不受行政區(qū)劃的限制

在我國，司法權(quán)的行使，不像行政權(quán)或立法權(quán)那樣只能就本行政區(qū)劃內(nèi)的事項進行立法或管理。具體而言，這表現(xiàn)為兩個方面:(1)司法權(quán)可以對于全國范圍的案件進行管轄，不受行政區(qū)劃的制約。人民法院根據(jù)法律規(guī)定，依據(jù)確定管轄權(quán)的不同原則，對于雙方當(dāng)事人都在本行政區(qū)劃之內(nèi)的或者僅一方在本行政區(qū)劃之內(nèi)的或者雙方都不在本行政區(qū)劃之內(nèi)的案件均可以依法行使管轄權(quán)。簡而言之，我國各級法院的案件管轄權(quán)是不受行政區(qū)劃限制的。(2)對于涉外案件中符合我國管轄要求的，我國法院也會行使審判權(quán)。而地方立法權(quán)只能依法就本地事宜進行立法，地方行政權(quán)行使的邊界依法也僅限于本行政區(qū)劃。

2.從司法權(quán)行使標(biāo)準(zhǔn)看，全國采用統(tǒng)一的司法標(biāo)準(zhǔn)

司法權(quán)的行使意味著國家意志在司法實踐中的貫徹，國家意志在司法領(lǐng)域表現(xiàn)為國家法律而非地方性法規(guī)(但不可否認(rèn)實踐中法院裁判也會適用地方性法規(guī)，前提是涉案主體均為同一行政區(qū)劃的)。就全國范圍來看，人民法院裁判所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一的，不會出現(xiàn)一個行為在甲省是犯罪是A 罪，在乙省不認(rèn)為是犯罪或者是B 罪。畢竟司法權(quán)是一國對內(nèi)主權(quán)的一部分，人民法院是代表國家在行使審判權(quán)，司法審判的依據(jù)是國家法律，法律的實施必須在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一，這是公正司法的要求［13］，也是司法權(quán)作為中央事權(quán)的一種表現(xiàn)。

3.從司法權(quán)行使結(jié)果看，法院的裁判在全國均有效

司法權(quán)的行使結(jié)果是裁判的產(chǎn)生。正是因為司法權(quán)是中央事權(quán)，所以無論是最高人民法院的判決還是縣級法院的判決對于當(dāng)事人都同樣有效，且無論當(dāng)事人是否在本轄區(qū)內(nèi)，只要是法院作出的裁判，當(dāng)事人都必須遵守。裁判的遵守與執(zhí)行，有國家強制力加以保障。裁判的效力只與其經(jīng)歷的訴訟程序有關(guān)，而與其由哪一級哪一地法院作出無關(guān)。這就是說，無論哪個法院作出的裁判，其法律效力都是遍及全國的，在全國范圍內(nèi)必須得到執(zhí)行。

(四)從我國政治生態(tài)與現(xiàn)實國情看，司法權(quán)屬于中央事權(quán)

從我國政治國情來看，我國是單一制社會主義國家，是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下開展各項工作的，采取的是人民代表大會制度。這就決定了我們在制度設(shè)計上更多傾向于民主集中制，而非純粹破碎的民主制。這在司法權(quán)問題上，就表現(xiàn)為司法權(quán)屬于中央事權(quán)，但允許代表行使。

1.單一制的國家結(jié)構(gòu)，決定了司法權(quán)在我國的權(quán)力屬性是中央事權(quán)

單一制的國家結(jié)構(gòu)形式意味著國家只有一部憲法，國家對內(nèi)最高主權(quán)完全屬于中央，全國性的重大事項決定權(quán)在中央而非地方。而司法權(quán)作為以社會公正、人權(quán)保障為價值目標(biāo)的權(quán)力，在單一制國家只能屬于中央。

2.中國特色社會主義制度，決定了司法權(quán)專屬中央事權(quán)

社會主義的中國特色主要體現(xiàn)為人民代表大會制度和中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)等制度特色。我國是社會主義國家，是人民當(dāng)家作主、人民主權(quán)的國家。人民當(dāng)家作主的制度形式是人民代表大會制度，人民代表大會及其常委會代表的是中國人民的根本利益，而中國共產(chǎn)黨是我國的唯一執(zhí)政黨，是代表先進生產(chǎn)力、代表人民根本利益、代表先進文化的政黨。社會主義的性質(zhì)與中國共產(chǎn)黨本質(zhì)的高度契合性決定了中國共產(chǎn)黨不會也不能把關(guān)涉社會公正與人民權(quán)利的司法權(quán)下放至地方事權(quán)的位置。

3.從最高法院在我國的功能及其與地方法院的關(guān)系看，司法僅屬于中央事權(quán)

(1)從司法實踐中死刑復(fù)核權(quán)角度看，自2007年1 月1 日起，我國的死刑復(fù)核權(quán)收歸最高人民法院，而不再由各省高院行使，這至少表明自2007 年開始，最高法收回了死刑復(fù)核權(quán)，地方法院不再代表國家行使此項權(quán)力。這也說明司法權(quán)不是地方事權(quán)，而是中央事權(quán)，否則最高法院是無權(quán)去干涉地方死刑復(fù)核權(quán)的。

(2)從司法實踐中最高法院與地方法院對案件管轄權(quán)角度看，最高法院對案件管轄權(quán)的范圍是全國，且對所有一審案件有選擇式的管轄權(quán)。我國《法院組織法》第14 條第2 款規(guī)定:“最高人民法院對各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定……如果發(fā)現(xiàn)確有錯誤，有權(quán)提審或者指令下級人民法院再審?！倍痉?quán)若從屬于地方事權(quán)，別的法院是無法來再次選擇管轄的。

(3)從法律解釋的相關(guān)文件來看，司法權(quán)也是屬于中央事權(quán)的。根據(jù)全國人大常委會1981 年制定的《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》規(guī)定，“屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民法院進行解釋”;最高人民法院1987 年作出的《關(guān)于地方各級人民法院不應(yīng)制作司法解釋性文件的批復(fù)》，也明文禁止地方各級法院制作司法解釋性文件，強調(diào)只有最高法院才能行使司法解釋權(quán)。

(五)從中央事權(quán)與“財權(quán)”、“人權(quán)”分配來看，司法權(quán)屬于中央事權(quán)

不同級別政府間事權(quán)劃分，是將各種公共權(quán)力與政府職責(zé)在一國范圍內(nèi)進行分配，從而確定不同級別的政府所占有的不同的公共權(quán)力資源，同時承擔(dān)相應(yīng)的公共服務(wù)職責(zé)。一般而言，事權(quán)劃分會遵循受益原則、效率原則、財權(quán)事權(quán)對稱原則等。一國政府對事權(quán)的劃分，往往會考慮該國政治、經(jīng)濟、文化背景、歷史傳統(tǒng)等因素。在我國市場經(jīng)濟條件下，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的重要職責(zé)，社會公正、安定有序、和諧平安是社會主義國家應(yīng)該提供的軟環(huán)境，而這些公共產(chǎn)品或服務(wù)都帶有外溢性特征。所以我國在本次司法改革中考慮到我國人口眾多、發(fā)展不平衡等因素，確定了將省以下法院的人財物收歸省級統(tǒng)管。通過對我國司法人員管理權(quán)(“人權(quán)”)、司法經(jīng)費管理權(quán)(“財權(quán)”)與我國司法機關(guān)的事權(quán)相比較，也可以看出司法權(quán)在我國屬于中央事權(quán)。

1.“人權(quán)”與“事權(quán)”的基本匹配

全國性的公共產(chǎn)品和服務(wù)由中央政府提供，那么去實現(xiàn)這個目標(biāo)的人員任免與管理也應(yīng)由中央提供，如此才能實現(xiàn)“人權(quán)”與“事權(quán)”的匹配。作為確保全國實現(xiàn)社會公平正義、保障公民權(quán)利的司法權(quán)，是由中央制定的法律授予的，而行使司法權(quán)的法院法官在我國基于地廣人多，最高法院的法院院長等也是由國家最高權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生的。“人權(quán)”與“事權(quán)”達到基本匹配，這是體現(xiàn)中央司法事權(quán)屬性的基本標(biāo)志。

2.“財權(quán)”與“事權(quán)”的匹配

在司法權(quán)這個問題上，“事”就是“確保公平正義在全社會以看得見的方式實現(xiàn)”，以此確保公民權(quán)利。如此重要的職責(zé)若完全交由財力嚴(yán)重匱乏的基層政府來承擔(dān)，必然會導(dǎo)致這些基本而重要的公共服務(wù)的不足或嚴(yán)重不均等，并由此引發(fā)一系列社會問題，比如群體性上訪纏訪鬧訪。本次改革中在經(jīng)費保障方面，推動了省以下地方法院人財物統(tǒng)一管理，經(jīng)費由省級財政統(tǒng)籌，中央財政保障部分經(jīng)費。這相較于此前的司法權(quán)的事權(quán)屬于中央，但司法權(quán)的財政完全由地方承擔(dān)是一大進步。未來在經(jīng)濟發(fā)展能夠滿足中央財政獨立承擔(dān)時，可以繼續(xù)加大改革步伐，推動司法權(quán)的財權(quán)全國統(tǒng)一管理，那將會更大程度促進司法功能的發(fā)揮。

三、撥偏與復(fù)位:強化司法權(quán)中央屬性的對策與建議

正如前文所提，正是因為在文化上我們受中國傳統(tǒng)司法文化的不利影響，制度設(shè)計中司法權(quán)問題上的“人權(quán)”“財權(quán)”“事權(quán)”存在不完全匹配，司法實踐中沒有準(zhǔn)確定位司法權(quán)的權(quán)力屬性，加之部分人為或環(huán)境因素影響，司法權(quán)在中國的中央事權(quán)屬性沒有得到充分的彰顯，以致出現(xiàn)了很多冤假錯案，諸如“聶樹斌案”“趙作海案”“呼格案”。這些案件帶來的不利影響很多:對于國家而言，司法權(quán)威和政府公信力在下降;對于社會而言，期待的公平正義、安定有序、和諧向上的環(huán)境得不到保障，信任機制得不到建立;對于市場經(jīng)濟發(fā)展而言，合理合法的預(yù)期可能得不到實現(xiàn)，公平合理的交易環(huán)境可能得不到保障，國內(nèi)統(tǒng)一的大市場可能被地方保護主義所割據(jù);對于個人而言，公民權(quán)利難以得到有效保障，整個社會心理焦慮不安;對于那些涉案的當(dāng)事人而言，他們損失的可能是不應(yīng)當(dāng)失去的生命或者自由。我們在建設(shè)法治中國的過程中，不能忽視司法對社會的作用，不能僅基于經(jīng)濟發(fā)展水平而將司法權(quán)下放或分散為地方事權(quán)。我們應(yīng)該不斷強化司法權(quán)的中央屬性，讓“司法的回歸司法”“行政的回歸行政”“中央的回歸中央”“地方的回歸地方”，各級權(quán)力各地機構(gòu)各司其職，各盡職責(zé)，如此才能建設(shè)一個權(quán)責(zé)分明、和諧統(tǒng)一的法治中國。強化司法權(quán)的中央屬性，我們可以從以下幾個方面著手。

(一)價值目標(biāo)的回歸:公平正義與人權(quán)保障

作為司法機關(guān)，其設(shè)立目標(biāo)不僅僅是為了裁判，它還要通過實現(xiàn)裁判的公正，保障人民權(quán)利。

1.公平正義

公正是司法權(quán)永恒的生命基礎(chǔ)。司法權(quán)是由法院代表國家通過審判程序給予不法侵害人一定的懲罰，以救濟被侵害人被侵害的權(quán)利，從而恢復(fù)公正的社會秩序［14］。作為司法權(quán)的行使者，法院法官必須秉承公平正義的價值取向，排除一切干擾因素，努力讓公正在每一個案件中得到彰顯，讓公正真正成為法院和法官的價值標(biāo)識，從而促進司法公信力的提升，讓司法權(quán)威重新確立起來。這樣才會強化司法權(quán)的中央屬性。

2.保障人權(quán)

司法權(quán)的行使不應(yīng)該以“維護社會穩(wěn)定”“案結(jié)事了”為目標(biāo)，司法機關(guān)及其工作人員應(yīng)該充分認(rèn)識到，其任務(wù)不是為了結(jié)案而結(jié)案，而是通過司法活動，充分保障公民權(quán)利。我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義國家，我們堅持的是人民民主專政，人民是國家的主人，我們一切國家權(quán)力的行使應(yīng)以保障公民權(quán)利為目標(biāo)。司法權(quán)也不例外，它作為中央事權(quán)，尤其應(yīng)當(dāng)通過其保障人權(quán)的宏大目標(biāo)而區(qū)別于地方事權(quán)。

(二)人權(quán)、財權(quán)的充分保障

要想讓司法權(quán)的中央事權(quán)的屬性在中國司法實踐中得到強化和彰顯，僅僅有理念的強化還不夠，需要從制度上加以保障。

1.“人權(quán)”的充分保障

單一制國家的法官按照慣例應(yīng)由中央統(tǒng)一管理，統(tǒng)一任命。我國本次司法改革中初步實現(xiàn)了省以下法院法官的統(tǒng)一管理，這是基于現(xiàn)實國情，改革不夠徹底，是小步但是是穩(wěn)步推進的。這一改革舉措促使省以下法官管理脫離地方控制，有利于增強法官獨立行使審判權(quán)?！胺ㄔ菏欠傻蹏氖锥迹ü倌说蹏耐鹾睢保?5］。司法權(quán)能否真正準(zhǔn)確定位，能否得到正常有效運行，很大程度上取決于法官。因此對于司法官的選任與管理制度，應(yīng)高度重視并逐步完善。目前，司法人員在管理上收到省級地方統(tǒng)一管理，地方黨委仍有教育監(jiān)督司法機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)等職責(zé)。對此，應(yīng)當(dāng)規(guī)范地方與司法機關(guān)的組織人事關(guān)系，省級地方黨委應(yīng)按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，對本區(qū)域各級司法機關(guān)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，并保證司法機關(guān)積極主動、獨立負(fù)責(zé)地完成工作［16］。

2.“財權(quán)”的充分保障

司法權(quán)的經(jīng)費保障從一定程度上會影響法官能否獨立公正辦案。司法權(quán)屬于中央事權(quán)，那么中央就應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)經(jīng)費保障，這符合權(quán)屬劃分原則。目前中央將75%的事權(quán)委托地方行使或者作為地方事權(quán)行使，而地方財政力量卻僅占全國的45%，這就出現(xiàn)了嚴(yán)重的不匹配［17］。今后的司法改革中，若要更大程度彰顯其中央屬性，就需要大力發(fā)展經(jīng)濟，加大中央財政對司法的經(jīng)費保障。

(三)辯證地看大國司法權(quán)運行的特殊性

司法權(quán)的運行在全世界方式各異、機制各不相同，這是由各國歷史、文化、政治、經(jīng)濟等因素所決定的。我們在司法改革中不能“一刀切”，應(yīng)該辯證地看待。中國作為一個大國，其司法權(quán)運行特殊性是有其合理性的。

1.大國司法權(quán)運行的特殊性

中國作為一個大國，其司法權(quán)運行的特殊性總體而言體現(xiàn)為:司法權(quán)屬于中央事權(quán)，但可以代表行使，代表行使并不意味著分散中央事權(quán)。司法權(quán)的行使機關(guān)即各級法院，它們是中央下設(shè)在地方的法院，而不是地方政權(quán)組成部分。法官是國家的法官，而不是地方政府的法官，他應(yīng)該忠實于憲法法律，而非地方利益。巡回法庭所作判決與最高審判機關(guān)所作判決具有同等效力。詳細言之，大國司法權(quán)運行特殊性體現(xiàn)在以下幾個方面:(1)司法權(quán)“事權(quán)”與“人權(quán)”不完全匹配。法院人事任免與管理并非完全由中央任免或國家權(quán)力機關(guān)任免，但是地方各級法院的法官卻又是行使中央事權(quán)的“國家的法官”“中央級的法官”。(2)司法權(quán)“事權(quán)”與“財權(quán)”不完全匹配。中央的“事權(quán)”目前在中國是由“中央”的和“地方”的財政經(jīng)費共同保障的。(3)司法權(quán)的央地分工并不意味著央地分權(quán)，司法權(quán)仍然是中央事權(quán)，只是可以由地方法院和巡回法庭代表行使。

2.特殊性存在的原因分析

司法權(quán)在中國運行的特殊樣態(tài)并不是沒有原因的，它是由中國現(xiàn)實國情、政治傳統(tǒng)、經(jīng)濟發(fā)展等多種因素共同決定的。

(1)現(xiàn)實國情決定其特殊性。我國是單一制人口大國，疆域遼闊，地區(qū)之間發(fā)展極度不平衡，當(dāng)前處在社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，中國的改革處在攻堅期和深水區(qū)，矛盾復(fù)雜多樣，部分利益固化，“一刀切”或“一步到位”地實行中央統(tǒng)一管理司法權(quán)的“人財物”，可能帶來極大的風(fēng)險。我們的改革需要積極穩(wěn)妥推進，而不能為了求速度毀了現(xiàn)有成果。

(2)中國政治傳統(tǒng)的影響。傳統(tǒng)中國的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中，中央權(quán)力與地方權(quán)力劃分不是那么絕對明確，司法與行政在中國古代地方更是合二為一，政治傳統(tǒng)對現(xiàn)時代的人們的影響也是不容忽視的。

(3)中國當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展也決定了其特殊性。當(dāng)前，中國雖然已經(jīng)成為全世界第二大經(jīng)濟體，但是國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，各地經(jīng)濟水平差異較大，若對司法權(quán)的人財物采取“中央統(tǒng)一管理”，中央國家機關(guān)面臨的財政壓力較大，面臨的人員管理與任免壓力較大，難以很好地實現(xiàn)中央宏觀把控的職能。這也決定了我國司法權(quán)的行使具有特殊性。

四、結(jié)語

司法權(quán)在中國屬于中央事權(quán)，地方各級法院不是地方政權(quán)組成部分，而是中央(國家)設(shè)在地方的法院，是代表中央(國家)行使審判權(quán)的法院。本次司法改革推進了省以下法院人財物的統(tǒng)一管理，這非常有利于逐步凸顯司法權(quán)的中央屬性。在建設(shè)法治中國的過程中，必須強化司法權(quán)的中央屬性，讓司法權(quán)從地方化、行政化的迷失之中回歸本質(zhì)，從而讓司法的公正和司法的權(quán)威得到有力保障。我們應(yīng)該辯證地看待本次司法改革中沒有采取全國統(tǒng)一管理法院的人財物的現(xiàn)狀，這不是改革勇氣不足，而是現(xiàn)實的國情所致。我國處在社會主義初級階段，地廣人多，發(fā)展不均衡，為了穩(wěn)步推進改革，只能采取如此對策。在單一制的中國，司法權(quán)屬于中央事權(quán)，在理論上是有內(nèi)在合理性的，中國共產(chǎn)黨是中國唯一的執(zhí)政黨，也是代表中國人民利益的政黨，我國是人民主權(quán)國家，我國司法官是由權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生，無論是執(zhí)政黨還是司法，它們均統(tǒng)一代表并維護人民利益，所以說，司法權(quán)是國家權(quán)力，從根本上說，它是中央事權(quán)。我們在今后必須準(zhǔn)確定位司法權(quán)，強化司法權(quán)的中央事權(quán)屬性，改善黨對司法的領(lǐng)導(dǎo)方式，這將有利于維護國家法制統(tǒng)一，促進司法公正，最終在法律至上和人民利益的引領(lǐng)下，讓人民群眾在每一個司法案件的裁判中都感受到公平正義，且每一次司法權(quán)的行使都要以看得見的方式來現(xiàn)實公平正義。

［注 釋］

①司法改革的趨勢主要有:一是司法獨立;二是建立井然有序的管轄與審級體系，統(tǒng)一實施法律;三是朝著“有權(quán)利就有救濟”的方向改革訴訟制度。見夏勇:《文明的治理》，社會科學(xué)文獻出版社，2012 年版，第192 頁。

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