周 望

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300071)

一、引言

“政策試點(diǎn)”是中國治理實(shí)踐中所特有的一種政策測試與創(chuàng)新機(jī)制，具體類型包括各式各樣的試點(diǎn)項(xiàng)目、試驗(yàn)區(qū)等。作為漸進(jìn)性轉(zhuǎn)型路徑和“摸著石頭過河”策略的具體實(shí)現(xiàn)形式，作為標(biāo)識(shí)中國政策過程尤其是改革開放進(jìn)程的關(guān)鍵詞，“政策試點(diǎn)”以顯著的積極功能奠定了其自身在中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度變遷過程中的關(guān)鍵地位，它在中國治理實(shí)踐中的普遍性和重要性有目共睹。與此同時(shí)，在日趨復(fù)雜的改革實(shí)踐中，“政策試點(diǎn)”在繼續(xù)施展其積極功能的同時(shí)，亦額外帶來了一些特殊的衍生性影響，并且這些影響還對試驗(yàn)式改革本身乃至相關(guān)改革領(lǐng)域造成了一定的困難。歸結(jié)“政策試點(diǎn)”可能會(huì)造成的衍生效應(yīng)的目的不在于否定這一機(jī)制，而是為了厘清事實(shí)的全面性，并在此基礎(chǔ)上尋求可能的改進(jìn)辦法。雖然，從目前來看，無論是在出現(xiàn)頻率還是在作用力度等方面，“政策試點(diǎn)”的各種衍生效應(yīng)都還未明顯或完全顯現(xiàn)，然而，考慮到“政策試點(diǎn)”在中國改革實(shí)踐中的廣泛應(yīng)用，運(yùn)用這一方法的科學(xué)與否和合理程度，已經(jīng)全面影響到改革績效;同時(shí)，隨著改革議題的推陳出新，對于“政策試點(diǎn)”工作的精細(xì)化要求亦越來越高。因此，有必要對“政策試點(diǎn)”所可能會(huì)帶來的“意外情況”做好相應(yīng)的預(yù)設(shè)性準(zhǔn)備。

二、“政策試點(diǎn)”的局限及化解:對已有研究的簡要述評

“政策試點(diǎn)”在中國政策過程特別是改革開放進(jìn)程中的正面效應(yīng)，得到了各方面的高度認(rèn)可及肯定，與此同時(shí)，研究者們也認(rèn)識(shí)到這一策略和方法還存在著一定程度的局限性，進(jìn)而針對各自所發(fā)現(xiàn)的問題提出了相應(yīng)的對策建議。

(一)“政策試點(diǎn)”的局限

對于“政策試點(diǎn)”所存在的不足之處，相關(guān)論者主要沿用了政策過程階段論這一分析框架，就整個(gè)政策試點(diǎn)過程中各個(gè)階段和環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行了逐一梳理。

吳幼喜較早就提出，隨著經(jīng)濟(jì)貨幣程度的加深和主客觀條件的演變，“試點(diǎn)”這一方法的局限性開始日趨明顯，如某些試點(diǎn)的動(dòng)機(jī)存在偏差、試點(diǎn)取樣的代表性存在問題、試點(diǎn)方法失靈、試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)具有不穩(wěn)定性和不完全性等。因此，盡管試點(diǎn)式改革仍具有一定的生命力，但要完成改革攻堅(jiān)的艱巨任務(wù)，必須探索新的方法［1］。黃秀蘭也持類似看法，她認(rèn)為“政策試點(diǎn)”在其進(jìn)行過程中可能會(huì)導(dǎo)致如下一些問題:一是在試點(diǎn)方案的設(shè)計(jì)方面，由于缺乏相應(yīng)的理論指導(dǎo)，試點(diǎn)目標(biāo)定位不合理，以及試點(diǎn)缺乏配套性保障;二是試點(diǎn)選擇不具科學(xué)性;三是對于試點(diǎn)方案的執(zhí)行缺乏自主創(chuàng)新;四是試點(diǎn)的評估環(huán)節(jié)還較為薄弱［2］。

劉釗等人進(jìn)一步指出，“試點(diǎn)”方法的內(nèi)在效度和外在效度都面臨著諸多挑戰(zhàn)，這些都可能會(huì)影響到試點(diǎn)成果的真實(shí)性、適用性和推廣性。在內(nèi)在效度方面所面臨的挑戰(zhàn)包括:試點(diǎn)成本和收益的不統(tǒng)一性對試點(diǎn)選擇機(jī)制的沖擊，試點(diǎn)過程被人為地附加一些有利條件;在外在效度方面所面臨的挑戰(zhàn)包括:試點(diǎn)單位對外在環(huán)境的人為影響，試點(diǎn)范圍的有限性可能造成試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的局限性，試點(diǎn)方法對政策過程的處理過于簡單化［3］。

馮棟和何建佳則將“政策試點(diǎn)”的構(gòu)成要件劃分為試點(diǎn)主體要件、試點(diǎn)過程要件、試點(diǎn)客體要件，而不成熟的要件狀況會(huì)對“政策試點(diǎn)”形成各種制約。主體要件的不成熟包括試點(diǎn)人員對試點(diǎn)重要性的認(rèn)識(shí)度不足、不具備執(zhí)行試點(diǎn)的素質(zhì)，過程要件的不成熟包括試點(diǎn)的基本取向出現(xiàn)偏差、政策本身的缺陷、試點(diǎn)方案的設(shè)計(jì)不夠科學(xué)以及目標(biāo)和計(jì)劃不夠合理、試點(diǎn)方法上的趨于同構(gòu)和缺乏創(chuàng)新，客體要件的不成熟包括選擇試點(diǎn)對象時(shí)不夠合理、科學(xué)［4］。

劉培偉基于中央與地方關(guān)系的視角，指出地方試點(diǎn)存在著同質(zhì)化、不充分性和難以推廣性等問題。在森嚴(yán)的權(quán)力等級體制下，地方的試點(diǎn)和創(chuàng)新行為必然趨于一致即同質(zhì)化;試點(diǎn)會(huì)受到嚴(yán)格的條件限制，即使得到授權(quán)也會(huì)隨時(shí)受到干預(yù)，這造成了試點(diǎn)的不充分性;不同地方實(shí)際情況的差異、試點(diǎn)項(xiàng)目的時(shí)效性、試點(diǎn)的人為性等使得試點(diǎn)難以推廣。同時(shí)局部試點(diǎn)所帶來的耗費(fèi)巨大，所謂的低成本只是相對于因政治控制而付出的其他成本而言［5］。

(二)化解“政策試點(diǎn)”局限的對策建議

針對“政策試點(diǎn)”可能出現(xiàn)的各種問題，研究者們各抒己見，提出了一系列化解之道。同時(shí)，相關(guān)建議的傾向都較為一致，基本上還是強(qiáng)調(diào)盡可能保證實(shí)現(xiàn)“政策試點(diǎn)”的信度與效度。比如黃秀蘭就認(rèn)為，完善“政策試點(diǎn)”可以從以下幾方面入手:完善試點(diǎn)方案設(shè)計(jì)，提高選點(diǎn)科學(xué)性，積極發(fā)揮自主創(chuàng)新的能動(dòng)作用，加強(qiáng)對試點(diǎn)的評估［2］。劉釗等人則提出:要完善“試點(diǎn)”方法，需要加強(qiáng)綜合配套試點(diǎn)工作，側(cè)重于自主創(chuàng)新而不是依賴特殊的優(yōu)惠政策;防止外在因素干擾，提高試點(diǎn)方法的內(nèi)在效度;完善試點(diǎn)評估推廣機(jī)制，提高試點(diǎn)方法的外在效度［3］。馮棟和何建佳進(jìn)一步指出，要保證“政策試點(diǎn)”工作的順利進(jìn)行，在試點(diǎn)之前必須對各要件進(jìn)行優(yōu)化，克服制約試點(diǎn)的不利因素。這些優(yōu)化對策包括:一是樹立正確的試點(diǎn)取向，客觀對待“自然的試點(diǎn)結(jié)果”;二是提高試點(diǎn)人員素質(zhì);三是加大政策宣傳力度;四是選擇合理的試點(diǎn)對象;五是建立動(dòng)態(tài)的試點(diǎn)監(jiān)視機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)調(diào)整試點(diǎn)［4］。

已有各種研究從不同側(cè)面和多個(gè)視角，較為全面地剖析了“政策試點(diǎn)”的種種局限，并提出了相應(yīng)的對策建議，但總體而言，研究內(nèi)容基本還是駐足于“政策試點(diǎn)”本身的信度和效度等方面，研究視野尚未充分打開，能夠做到深度挖掘的成果并不多見。而隨著改革逐漸駛向深水區(qū)，“政策試點(diǎn)”將會(huì)面臨的一些深層次問題和潛在挑戰(zhàn)不容忽視。尤其是“頂層設(shè)計(jì)”、“治理現(xiàn)代化”等全新改革理念的提出，使得“政策試點(diǎn)”所處的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了巨大變化，社會(huì)各界對于部分改革試點(diǎn)“如何契合法治”、“久試不改”的相關(guān)爭議愈發(fā)熱烈，政策試點(diǎn)機(jī)制的合法性和功能性都將會(huì)經(jīng)受越來越大的考驗(yàn)。正是基于這一認(rèn)識(shí)，本研究擬對“政策試點(diǎn)”所可能遭遇的若干問題展開提前探討，在相關(guān)問題還未顯性化之前，前瞻性地考慮應(yīng)對之道。

三、“政策試點(diǎn)”的衍生效應(yīng)

“政策試點(diǎn)”在其長期的操作實(shí)踐中，已形成一整套較為成熟的方式方法，也確實(shí)收到了顯而易見的成效。而隨著整個(gè)改革環(huán)境的漸進(jìn)變化，內(nèi)置于“政策試點(diǎn)”工作進(jìn)行過程中的一些隱性摩擦或矛盾正在逐漸顯露出來，對其需要加以分析并引起重視［6］。

(一)政策時(shí)差:試驗(yàn)點(diǎn)與非試驗(yàn)點(diǎn)之間的政策摩擦

“政策試點(diǎn)”因其特殊的方法機(jī)制，可能會(huì)帶來一種“政策時(shí)差”現(xiàn)象，即政策實(shí)施過程中的“非同步性”特征?！罢咴圏c(diǎn)”工作一旦啟動(dòng)，擁有試點(diǎn)資格的地區(qū)或部門就可以“先行先試”新的政策方案，緊接著再“由點(diǎn)到面”地將其推廣到其他非試點(diǎn)單位，這使得試點(diǎn)與非試點(diǎn)單位之間在政策執(zhí)行的時(shí)間進(jìn)度方面不盡一致，一定時(shí)期內(nèi)新舊政策可以在不同地區(qū)和部門同時(shí)并行，政策呈現(xiàn)出“雙軌”或“多軌”運(yùn)行的狀態(tài)。

在局部范圍內(nèi)先行啟用新的政策方案，是“政策試點(diǎn)”的關(guān)鍵屬性之一，亦是其發(fā)揮功能的重要作用機(jī)制，因而“政策時(shí)差”現(xiàn)象實(shí)際上也是應(yīng)用這一方法所會(huì)帶來的必然結(jié)果。作為試點(diǎn)的部分地區(qū)或部門“先行一步”，那么未被納入試點(diǎn)的單位自然就是“后行一步”。從整個(gè)試點(diǎn)過程來看，試點(diǎn)與非試點(diǎn)單位之間在實(shí)現(xiàn)政策“同步”和“并軌”之前，內(nèi)容構(gòu)成不同甚至存在著替代關(guān)系的新舊政策自然是在同時(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)著。兩者“同步”、“并軌”的時(shí)間如果過長，可能會(huì)造成社會(huì)公眾預(yù)期混亂，并且引發(fā)地區(qū)、部門之間的利益矛盾，進(jìn)而造成一些跨地區(qū)、跨部門的公共事務(wù)規(guī)劃因規(guī)則相異乃至相斥而難以有效完成，有時(shí)甚至還可能導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象。

“試點(diǎn)—推廣”式改革充分利用“打時(shí)間差”的方法來實(shí)現(xiàn)新舊政策交替，這一獨(dú)具特色的改革策略有效保證了改革的穩(wěn)定性與平滑性，但亦可能會(huì)帶來相應(yīng)的負(fù)面影響。公共政策以實(shí)現(xiàn)公共利益為首要取向，而試驗(yàn)式改革實(shí)際上是通過行政手段來人為地劃分出需要實(shí)施新政策的范圍，于是在此范圍之外的那些地區(qū)和部門的群體當(dāng)然就暫時(shí)難以受益于新制度可能會(huì)帶來的“政策紅利”。雖然，在社會(huì)公眾對于服從于整體改革格局這一充分理解的基礎(chǔ)上，并通過有意淡化政策的差異性、盡量壓縮“不同步”的周期等手段，源于新政策“先來后到”所可能會(huì)造成的差異性能夠被控制在一個(gè)可以接受的限度內(nèi)，從而使試驗(yàn)式改革得以順利進(jìn)行下去，但是，當(dāng)這些人為的措施不能奏效時(shí)，改革進(jìn)程在地區(qū)和部門間的不一致性，以及由此導(dǎo)致的政策不公平、政策效果不均衡等一系列問題，自然會(huì)使得試點(diǎn)與非試點(diǎn)單位之間出現(xiàn)相應(yīng)的摩擦，給改革試點(diǎn)帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)，并增加社會(huì)不穩(wěn)定因素。尤其是具有某些特殊屬性的改革試驗(yàn)，對試點(diǎn)單位給予的較大的政策優(yōu)惠和區(qū)別性對待，極有可能會(huì)帶來一些預(yù)料之外的影響。

例如，于2004 年7 月率先開始進(jìn)行“增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)”的東北地區(qū)，就在試點(diǎn)過程中遭遇到了“政策時(shí)差”的問題。從理論上來說，增值稅是以增值額為課稅對象的稅種，具有“中性”屬性，操作上是一個(gè)全面完整、相互連貫的征扣稅鏈條。而當(dāng)時(shí)實(shí)行的擴(kuò)大增值稅抵扣范圍的增值稅轉(zhuǎn)型改革試點(diǎn)只在東北地區(qū)部分行業(yè)試點(diǎn)，打破了增值稅抵扣鏈條的一致性，由此形成了三類新的“政策摩擦”:第一類是地區(qū)間的摩擦，即同樣的設(shè)備在試點(diǎn)地區(qū)可以抵扣，在未試點(diǎn)地區(qū)就無法實(shí)現(xiàn)抵扣;第二類是行業(yè)間的摩擦，即對于同在試點(diǎn)地區(qū)的企業(yè)，由于經(jīng)營品種的不同，購買設(shè)備有的可以抵扣，有的卻不允許抵扣;第三類是企業(yè)間的摩擦，即對于試點(diǎn)地區(qū)內(nèi)的同一行業(yè)的企業(yè)，由于受經(jīng)營規(guī)模的限制或者主營業(yè)務(wù)收入規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的限制，購買設(shè)備有的可以抵扣，有的卻無法抵扣。這三類“政策摩擦”，致使試點(diǎn)階段出現(xiàn)了企業(yè)經(jīng)營的不平等競爭問題，增值稅的“中性”屬性作用受到影響，試點(diǎn)工作的實(shí)際效果大打折扣。

正是看到了這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在啟動(dòng)于2012 年初的“營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)”中，負(fù)責(zé)試點(diǎn)的財(cái)政部、國家稅務(wù)總局從一開始就對可能出現(xiàn)的試點(diǎn)地區(qū)與非試點(diǎn)地區(qū)、試點(diǎn)行業(yè)與非試點(diǎn)行業(yè)、試點(diǎn)納稅人與非試點(diǎn)納稅人之間的稅制銜接問題專門做了預(yù)先安排，以防止此前類似情況的重演。盡管有了這些周密、細(xì)致的預(yù)防措施，但改革實(shí)踐的復(fù)雜性還是給“營改增試點(diǎn)”帶來了新的“政策摩擦”難題。這主要體現(xiàn)在新的稅收政策直接導(dǎo)致了試點(diǎn)地區(qū)的財(cái)政收入有所減少，進(jìn)而影響到了地區(qū)間競爭的公平性。由于作為地方稅種的營業(yè)稅被取消，而增值稅是中央地方共享稅，地方政府在其中只占有25%的比例，因而在試點(diǎn)政策全面推開之前，試點(diǎn)地區(qū)在財(cái)政收入以及與之掛鉤的指標(biāo)考核上肯定會(huì)“吃虧”。于是，不同地區(qū)對于該試點(diǎn)改革的態(tài)度截然相反:已試點(diǎn)地區(qū)迫切要求“營改增試點(diǎn)”能夠盡快覆蓋全國，以求縮短不利于自身的試點(diǎn)周期;而未試點(diǎn)地區(qū)則希望緩步推行，以期利用這段“時(shí)間差”在財(cái)政收入方面取得更多的比較優(yōu)勢。

(二)政策勢差:試驗(yàn)性政策與法律法規(guī)的沖突

“政策試點(diǎn)”所帶來的第二個(gè)衍生效應(yīng)，是試點(diǎn)單位所實(shí)施的新政策方案可能會(huì)與現(xiàn)行法律法規(guī)之間形成一定程度的沖突。處于試點(diǎn)階段的新政策在成為正式制度之前，在內(nèi)容上或多或少地存在著與現(xiàn)行的法律法規(guī)不甚符合乃至相沖突的地方。對于試點(diǎn)單位來說，其與非試點(diǎn)單位之間在政策運(yùn)行方面的差異屬于“外沖突”，而其與現(xiàn)行法律法規(guī)在政策實(shí)施方面的矛盾則屬于“內(nèi)沖突”，同時(shí)這也是一個(gè)更難應(yīng)對的難題。表面看來，相較于正式的制度性規(guī)定，這些試驗(yàn)性質(zhì)的政策要“低半格”，兩者之間存在著“天然的勢差”。但現(xiàn)實(shí)情況卻是，在“大膽試驗(yàn)”、“勇于創(chuàng)新”的名義下，試點(diǎn)單位所推行的新政策完全可以突破現(xiàn)行制度規(guī)定，乃至反而比已有法律法規(guī)“高半格”，從而形成“人為的勢差”，而這一勢差可能會(huì)帶來相應(yīng)的負(fù)面影響。

從制度變遷的內(nèi)在邏輯來看，中國的多數(shù)改革都是以“政策實(shí)施先行，法律確認(rèn)在后”的順序及形式依次展開的，這一特征在“政策試點(diǎn)”中體現(xiàn)得尤為明顯。中國改革歷程中一系列重大制度的變遷與新立，如家庭承包責(zé)任制、股份制、破產(chǎn)法、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度等，都是先在全國不同地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，最后由全國性立法機(jī)關(guān)來對這些試點(diǎn)成果進(jìn)行整合，或者將其直接上升為法律，或者對原有法律中的內(nèi)容缺漏予以修訂和完善。自下而上地看，試驗(yàn)性改革秉承“有總比無好”的指導(dǎo)思想，將開展“政策試點(diǎn)”作為正式法律法規(guī)的一個(gè)重要來源，來自試點(diǎn)單位的試點(diǎn)成果為改革所需法律法規(guī)的出臺(tái)提供了大量的內(nèi)容參考;自上而下地看，試驗(yàn)性改革秉承“先粗線條立法，后精細(xì)化完善”的行動(dòng)路徑，有的法律法規(guī)在全面實(shí)施之前，還需要被先行置于部分試點(diǎn)單位進(jìn)行測試，在經(jīng)歷一個(gè)試運(yùn)行階段后方才能夠得到正式認(rèn)可。

中國改革的現(xiàn)實(shí)狀況決定了“政策試點(diǎn)”的一個(gè)重要功能及目標(biāo)，那就是填補(bǔ)某個(gè)領(lǐng)域的制度性空白，為其提供相應(yīng)的內(nèi)容參考。特別是在改革的初期階段，只能是通過“政策試點(diǎn)”，依靠各個(gè)試驗(yàn)點(diǎn)的摸索，一點(diǎn)一滴地積累制定正式制度所需的知識(shí)、信息和經(jīng)驗(yàn)等。在這一背景下，改革實(shí)踐既不可能去尋求法律依據(jù)，更不可能受到法律的指導(dǎo)和規(guī)束。這些看似“不合常規(guī)”的改革行為，實(shí)際上恰好體現(xiàn)出了基于試驗(yàn)性改革實(shí)踐工作的“常規(guī)狀態(tài)”。然而，隨著改革以來制度建設(shè)進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，法律法規(guī)體系已漸趨完善。這樣一來，在存有完備政策體系的改革領(lǐng)域，部分“政策試點(diǎn)”項(xiàng)目的目標(biāo)一旦指向創(chuàng)造新的制度，那么試驗(yàn)性政策就會(huì)越來越多地面臨著與某一現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸的問題。在多個(gè)領(lǐng)域的改革步入深層次階段的背景下，“突破現(xiàn)行體制和政策”成為各個(gè)“政策試點(diǎn)”項(xiàng)目中最為常見的寄語。究其原因，首先當(dāng)然是出于鼓勵(lì)試驗(yàn)點(diǎn)大膽探索、勇于創(chuàng)造的考慮。同時(shí)，更重要的一點(diǎn)則在于，它是在提醒試點(diǎn)單位，要對試點(diǎn)工作進(jìn)行過程中新政策與舊制度之間所可能會(huì)產(chǎn)生的摩擦、矛盾等情況做好物質(zhì)和心理上的事先準(zhǔn)備。

“破舊立新”的試驗(yàn)性改革，當(dāng)然難免會(huì)與既定法律法規(guī)發(fā)生沖突。開展“政策試點(diǎn)”的目標(biāo)指向，就在于對一些不合時(shí)宜的法律法規(guī)做出修訂，甚至需要廢除一些法律法規(guī)。但在這些法律法規(guī)還未得以正式修訂或廢除之時(shí)，試點(diǎn)單位所實(shí)施的新政策如果在內(nèi)容方面與現(xiàn)行制度有著較大的差異以及矛盾之處，甚至保持著高于法律法規(guī)的姿態(tài)，自然就難免會(huì)影響到法律的嚴(yán)肅性?；谠圏c(diǎn)方法而出現(xiàn)的多樣化政策共同運(yùn)行的現(xiàn)象，可能會(huì)造成試驗(yàn)性政策與已有法律法規(guī)之間的摩擦和沖突，以致破壞整個(gè)法律體系的統(tǒng)一性和完整度。同時(shí)，更重要的在于，這不免會(huì)使得社會(huì)公眾產(chǎn)生部分試點(diǎn)主體存在著通過試驗(yàn)式改革來進(jìn)行“尋租”的機(jī)會(huì)主義傾向的憂慮，也即試點(diǎn)單位完全可以在開展“政策試點(diǎn)”這一名義下，通過有別于現(xiàn)行制度的試驗(yàn)性政策，來進(jìn)行“創(chuàng)租”、“尋租”。

例如，啟動(dòng)于2011 年的“房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)”，剛一開始就面臨著改革試驗(yàn)缺乏法律依據(jù)的爭議，各方論者對此爭論不休［7］。歸結(jié)起來，有關(guān)房產(chǎn)稅試點(diǎn)政策與現(xiàn)行法律相沖突的討論焦點(diǎn)，主要集中在兩個(gè)方面:首先，房產(chǎn)稅的開征缺乏法律依據(jù)?！读⒎ǚā芬?guī)定，對非國有財(cái)產(chǎn)的征收，必須制定法律，即使尚未制定法律，也需經(jīng)全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)授權(quán)由國務(wù)院制定行政法規(guī)來操作。地方政府以“改革試點(diǎn)”的名義，僅憑一紙文件就開征房產(chǎn)稅，顯然與此相背離。其次，地方政府征收房產(chǎn)稅的上位法沒有理順。1986 年國務(wù)院出臺(tái)的《房產(chǎn)稅暫行條例》針對的是營業(yè)性房產(chǎn)，這是由于當(dāng)時(shí)全國大部分房產(chǎn)都是公有的，未針對非營業(yè)性房產(chǎn)征稅。目前《房產(chǎn)稅暫行條例》并未得到修改，仍具有效力。在這種情況下，地方政府推行針對非營業(yè)性房產(chǎn)的稅收試點(diǎn)政策，顯然與中央政府的這一條例存在著沖突之處。

四、優(yōu)化“政策試點(diǎn)”的兩個(gè)策略

針對“政策試點(diǎn)”在操作過程中所可能會(huì)造成的政策時(shí)差、政策勢差這兩個(gè)衍生效應(yīng)，可以考慮從法治化和技術(shù)性這兩個(gè)層面對其進(jìn)行全面優(yōu)化，使其在未來更好地服務(wù)于改革事業(yè)。

(一)優(yōu)化“政策試點(diǎn)”的法治策略

立足于法治化是促進(jìn)“政策試點(diǎn)”在未來更加規(guī)范地發(fā)揮自身作用的首要著眼點(diǎn)，為使“政策試點(diǎn)”得以在法治框架內(nèi)規(guī)范化地進(jìn)行，就要通過巧妙的制度安排，盡量縮減試點(diǎn)方案及行為與法律法規(guī)條文可能出現(xiàn)沖突的空間和概率，達(dá)到既能給改革試點(diǎn)開綠燈又不妨礙法律嚴(yán)肅性的良性狀態(tài)。對于與既有法律法規(guī)可能形成沖突的改革試點(diǎn)，試點(diǎn)工作的主要負(fù)責(zé)部門可請求立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)。授權(quán)時(shí)應(yīng)該明確兩個(gè)最主要的事項(xiàng):一是試點(diǎn)方案在試驗(yàn)點(diǎn)范圍內(nèi)可以暫時(shí)替代相關(guān)法律法規(guī)條文，具有法律效力。待試點(diǎn)工作結(jié)束后，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行總結(jié)，明確試點(diǎn)方案內(nèi)容中可作為立法或法律修訂的來源部分。二是明確試點(diǎn)過程中的責(zé)任認(rèn)定辦法，尤其是如果試驗(yàn)點(diǎn)出現(xiàn)“創(chuàng)造性違法”，甚至試點(diǎn)失敗并遭受相關(guān)損失時(shí)，應(yīng)予以相應(yīng)的豁免，或只需承擔(dān)試點(diǎn)工作本身帶來的后果，而不應(yīng)該受到額外責(zé)罰［8］。這有助于打消試點(diǎn)主體的事前顧慮，保障其積極性。同時(shí)，在這一過程中，還需要從另外兩個(gè)方面對其進(jìn)行制度保障。

首先，對于試點(diǎn)工作的實(shí)施期限應(yīng)有較為明確的限定。任何一項(xiàng)改革試點(diǎn)都不能過于長久，甚至無限期地進(jìn)行。一般來說，一個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目的進(jìn)行時(shí)間不宜超過5 年，即以盡量不超過一屆政府的任期為好。如果是較為重大或具有特殊性質(zhì)的改革試點(diǎn)，可以考慮分階段進(jìn)行，但每一階段也都應(yīng)有明確的時(shí)限。同時(shí)，還要根據(jù)時(shí)間進(jìn)度安排，實(shí)時(shí)跟進(jìn)試點(diǎn)單位的情況，并做出階段性的評估和反饋。這樣做的目的，是為了將試點(diǎn)與非試點(diǎn)可能會(huì)出現(xiàn)“政策摩擦”的狀況盡量置于可預(yù)期的范圍和程度以內(nèi)。如果進(jìn)行試點(diǎn)的時(shí)間長度一味地模糊化和不確定，對于改革試點(diǎn)工作長期沒有一個(gè)“定論”，就會(huì)使得試驗(yàn)點(diǎn)的改革存在著出現(xiàn)“拖沓”和“疲勞”的可能，甚至還可能造成試點(diǎn)單位改革積極性的下降。

其次，對于試點(diǎn)工作實(shí)施的范圍應(yīng)有嚴(yán)格的限制。得到相應(yīng)授權(quán)的試點(diǎn)單位應(yīng)嚴(yán)格在授權(quán)范圍之內(nèi)開展活動(dòng)，不得隨意采取逾越授權(quán)文本規(guī)定的行動(dòng);而沒有被納入試點(diǎn)的地方或部門，也應(yīng)嚴(yán)格按照既有法律法規(guī)辦事，不得隨意采取與既有法律法規(guī)相抵觸的行動(dòng)。特別是對于非試點(diǎn)單位而言，由于部分改革試點(diǎn)政策多少帶有“政策紅利”的性質(zhì)，“先行先試”可能就意味著會(huì)“先到先得”，以致經(jīng)常出現(xiàn)各個(gè)地方或部門“競爭”試驗(yàn)點(diǎn)名額的現(xiàn)象。事實(shí)上，只要前面所說的對于試點(diǎn)工作的時(shí)間期限安排得當(dāng)，能夠使非試驗(yàn)點(diǎn)對改革進(jìn)程有足夠的預(yù)期，有所期待、有個(gè)盼頭，它們不顧改革整體安排而擅自進(jìn)行試點(diǎn)的可能性就會(huì)大大降低。

(二)優(yōu)化“政策試點(diǎn)”的技術(shù)策略

新時(shí)期改革事業(yè)的一個(gè)主要特征就是各改革領(lǐng)域進(jìn)展不一，而且多個(gè)領(lǐng)域的改革線程同時(shí)開啟并相互交織的改革態(tài)勢越來越明顯。為有效應(yīng)對這一局面，“政策試點(diǎn)”也需要做出相應(yīng)的調(diào)整，在橫向上注重總體統(tǒng)籌、間接指導(dǎo)與自主探索相結(jié)合，在縱向上注重“頂層設(shè)計(jì)”與“基層創(chuàng)意”相結(jié)合，從而在試點(diǎn)的類型、內(nèi)容與實(shí)施主體間形成有效的補(bǔ)充、配合及平衡［9］。

其一，在橫向上，對“政策試點(diǎn)”在不同改革領(lǐng)域的功能定位做出各有側(cè)重的劃分和界定。目前，中國的改革開放進(jìn)程已進(jìn)入到一個(gè)新的階段，這具體表現(xiàn)為部分領(lǐng)域的改革逐漸步入成熟期，部分領(lǐng)域的改革進(jìn)入開拓期，同時(shí)改革的復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性越來越突出。轉(zhuǎn)型期的這些新特征，使得處于不同改革進(jìn)度的各個(gè)領(lǐng)域的目標(biāo)導(dǎo)向發(fā)生相應(yīng)的變化和分化，進(jìn)而，也使得作為配合改革實(shí)施方法論工具的“政策試點(diǎn)”發(fā)生與之相聯(lián)動(dòng)的改變。這些變化所產(chǎn)生的綜合性作用傳遞到“政策試點(diǎn)”的具體演化方面，主要體現(xiàn)為:在較為成熟的改革領(lǐng)域，“政策試點(diǎn)”越來越強(qiáng)調(diào)其整體性、綜合性和指導(dǎo)性，強(qiáng)調(diào)對試點(diǎn)工作的系統(tǒng)性統(tǒng)籌安排;而在正步入開拓期的改革領(lǐng)域及事項(xiàng)方面，單一性和獨(dú)立性的“政策試點(diǎn)”仍要居于主導(dǎo)地位。簡言之，新時(shí)期的改革事業(yè)將越來越強(qiáng)調(diào)“政策試點(diǎn)”在總體統(tǒng)籌與局部探索、整體指導(dǎo)與自發(fā)創(chuàng)新之間求得進(jìn)一步的分化及協(xié)作。

經(jīng)過較長時(shí)期的探索和積累，有些領(lǐng)域的改革已經(jīng)進(jìn)入到成熟期和總結(jié)期，制度建設(shè)以及相應(yīng)的“政策試點(diǎn)”在經(jīng)歷一段時(shí)間的磨煉之后日臻成熟，并還總結(jié)出一套較為完整的辦法。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型向著縱深前行，改革的復(fù)雜性和艱巨性也日益顯現(xiàn)，牽涉面越發(fā)廣泛，開展單一性的改革試點(diǎn)已難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，需要對試點(diǎn)類型及方法進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)適。因此現(xiàn)在既有必要也有條件和能力強(qiáng)化相關(guān)改革的整體統(tǒng)籌和總體安排，明確改革的優(yōu)先順序和重點(diǎn)任務(wù)，將整個(gè)改革戰(zhàn)略分化設(shè)置為更為細(xì)化的多個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，在進(jìn)行總體布局的基礎(chǔ)上分別開展重點(diǎn)突破，然后再重新進(jìn)行整合。在那些較為成熟的改革領(lǐng)域，“政策試點(diǎn)”的整體性、綜合性、指導(dǎo)性程度將會(huì)得到明顯提升，“政策試點(diǎn)”的類型宜以綜合性較強(qiáng)的試驗(yàn)區(qū)、試點(diǎn)項(xiàng)目為主，比如綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、部省共建的試驗(yàn)區(qū)、部委指導(dǎo)建設(shè)的試驗(yàn)區(qū)以及跨地區(qū)、跨領(lǐng)域的大型綜合試點(diǎn)項(xiàng)目等。近年來不斷設(shè)立的綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，以及2010 年7 月29 日《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》(2010—2020 年)所公布的10 個(gè)綜合性改革試點(diǎn)，即是這一發(fā)展趨向的明顯例證。

同時(shí)，強(qiáng)調(diào)對“政策試點(diǎn)”進(jìn)行總體統(tǒng)籌并不意味著忽視甚至放棄單一式分散試點(diǎn)的方式。隨著改革議程的不斷更新，對于那些新近啟動(dòng)的改革由于還缺乏相應(yīng)的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)積累，缺乏成熟的想法，事實(shí)上難以進(jìn)行整體規(guī)劃，因而開展少量的單一性、獨(dú)立性“政策試點(diǎn)”仍具有顯著的積極意義?！罢咴圏c(diǎn)”類型以個(gè)體性較強(qiáng)的試驗(yàn)區(qū)、試點(diǎn)項(xiàng)目為宜，比如新近設(shè)立的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、地方自主建設(shè)的試驗(yàn)區(qū)、單一地區(qū)或單個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的中小型試點(diǎn)項(xiàng)目等?？偠灾?，在對“政策試點(diǎn)”這一重要方法論進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化的過程中要避免泛泛的一概而論，既要強(qiáng)調(diào)總體統(tǒng)籌，也要注意充分調(diào)動(dòng)各方面的改革積極性，尊重首創(chuàng)精神。

其二，在縱向上，針對“政策試點(diǎn)”在不同改革領(lǐng)域的各有側(cè)重，試點(diǎn)的實(shí)施主體也應(yīng)有所不同，這樣才能形成配合。在改革試點(diǎn)中，自上而下的各個(gè)實(shí)施主體間各有其相對優(yōu)勢。中央政府的優(yōu)勢主要體現(xiàn)為協(xié)調(diào)能力，以及對來自各個(gè)地區(qū)的信息進(jìn)行加總后的戰(zhàn)略判斷能力;地方政府的優(yōu)勢主要體現(xiàn)為信息收集能力，特別是由于中國地域龐大但相互間卻又千差萬別，地方政府尤其是基層政府對于“本土知識(shí)”的捕捉和運(yùn)用能力就顯得十分重要［10］。因此，在理想狀態(tài)下，最優(yōu)的改革試點(diǎn)實(shí)施路徑可以考慮這樣設(shè)計(jì):綜合性較強(qiáng)、牽涉面較廣的改革領(lǐng)域?qū)τ趨f(xié)調(diào)各方的需求更為迫切，應(yīng)以協(xié)調(diào)統(tǒng)合能力更強(qiáng)的中央政府為主;單一性、獨(dú)立性較強(qiáng)的改革領(lǐng)域?qū)τ诟鞣N信息的需求更為迫切，應(yīng)以信息集成能力更強(qiáng)的地方政府為主。

具體來說，未來可以考慮從宏觀、中觀、微觀這三個(gè)層面系統(tǒng)推進(jìn)“政策試點(diǎn)”:一是涉及重大標(biāo)準(zhǔn)、重要制度改革的試點(diǎn)，以及復(fù)雜性、敏感性、系統(tǒng)性較強(qiáng)的改革，應(yīng)由中央層面直接進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，在做好頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上統(tǒng)一組織實(shí)施;二是對一些重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革的試點(diǎn)，應(yīng)由省一級人民政府和中央有關(guān)部門在中央指導(dǎo)下開展相應(yīng)試點(diǎn)，待取得經(jīng)驗(yàn)后，再行總結(jié)推廣;三是各地方尤其是基層政府結(jié)合自身實(shí)際，根據(jù)總體要求，在得到相關(guān)許可后自行組織改革試點(diǎn)。

五、結(jié)論與討論

本研究致力于較為清晰地揭示“政策試點(diǎn)”的深層次局限并據(jù)此設(shè)計(jì)應(yīng)對之道，嘗試著提出了“政策時(shí)差”、“政策勢差”等目前可能尚未引起足夠重視的衍生效應(yīng)，進(jìn)而探索性地從法治化和技術(shù)性這兩個(gè)層面提出相應(yīng)的優(yōu)化策略。同時(shí)，需要指出的是，由于理論與實(shí)踐之間的天然鴻溝，本研究僅僅針對“政策試點(diǎn)”可能會(huì)面臨的兩方面挑戰(zhàn)提供了相應(yīng)的解決思路，因而這并不意味著可以“一步到位”地使相關(guān)問題迎刃而解，顯然這還有待于研究工作的精細(xì)化。另外，本研究只是從一個(gè)特定的角度來分析討論“政策試點(diǎn)”所面臨的一系列現(xiàn)實(shí)及理論問題，對于某些因素和變量可能未有涉及，但這并不意味著它們不重要，這只是本文在理論抽象取舍上的主觀抉擇所致。在諸如頂層設(shè)計(jì)與地方試點(diǎn)之間的有機(jī)協(xié)調(diào)、試點(diǎn)過程中的成本和責(zé)任認(rèn)定、試點(diǎn)在不同政策主題內(nèi)容的差別化功能定位等重要議題方面，還存在著非常開闊的探索空間。

作為一項(xiàng)牽涉面廣、操作復(fù)雜且還需要保持較高成功率的改革手段，進(jìn)行“政策試點(diǎn)”并不僅僅是將新政策施加于試點(diǎn)單位，然后觀察其與非試點(diǎn)之間的不同之處那樣簡單。試驗(yàn)式改革既要通過“循序漸進(jìn)”的方式完成改革任務(wù)，又要盡可能避免由此帶來的“不良反應(yīng)”，協(xié)調(diào)處理好試點(diǎn)與非試點(diǎn)單位、試驗(yàn)性政策與現(xiàn)行法律法規(guī)之間的復(fù)雜關(guān)系，巧妙地在改革創(chuàng)新與依法治國、先行先試與制度統(tǒng)一、頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)意之間維系動(dòng)態(tài)平衡，以求獲得更多的改革收益，付出更少的改革成本。這些實(shí)際上都是對改革者智慧與勇氣的考驗(yàn)。

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