楊志榮

(中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

公共政策作為政府治理工具之一，是政府用以實(shí)施公共管理、解決社會(huì)問題和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要手段。面對(duì)復(fù)雜化、多元化和變動(dòng)性的治理環(huán)境，政府公共政策應(yīng)體現(xiàn)出更多的適應(yīng)性和回應(yīng)力。這就要求公共政策能因社會(huì)環(huán)境的變化作出反應(yīng)和調(diào)整從而更具適應(yīng)性，能及時(shí)解決社會(huì)公共問題從而更具回應(yīng)性。公共政策評(píng)估是指特定主體根據(jù)一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，利用一定的方法和技術(shù)，通過考察公共政策的各個(gè)階段、各個(gè)方面與各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)政策的效果、效能及價(jià)值實(shí)現(xiàn)所進(jìn)行的檢測、評(píng)價(jià)和估量。其目的在于判斷公共政策能否解決以及如何解決或影響其所面臨的公共問題。公共政策評(píng)估主要是通過對(duì)某一公共政策達(dá)成目的的效果進(jìn)行評(píng)估和判定，并將評(píng)估結(jié)果作為調(diào)適現(xiàn)行公共政策的依據(jù)，目的在于增進(jìn)政策效果。政府要因社會(huì)情境和公共問題的變化，不斷做出回應(yīng)，針對(duì)層出不窮的社會(huì)問題，適時(shí)調(diào)整公共政策。因此，政策評(píng)估是良好政策制定與執(zhí)行的重要保障。

一、公共政策評(píng)估的六大標(biāo)準(zhǔn)

公共政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)公共政策實(shí)施情況進(jìn)行測量、評(píng)定的指標(biāo)、準(zhǔn)則和參照體系。對(duì)于公共政策評(píng)估而言，沒有標(biāo)準(zhǔn)就不可能有評(píng)估。因此，要確定客觀系統(tǒng)、全面規(guī)范和具體可操作的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。公共政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)行政策評(píng)估的起點(diǎn)，也是政策評(píng)估的重要內(nèi)容。公共政策評(píng)估，目的是要判斷公共政策能否解決以及如何解決或影響其所面臨的公共問題。因此，公共政策評(píng)估的內(nèi)容包括兩方面:一是評(píng)估公共政策本身，即對(duì)政策用以解決所面臨的公共問題是否正確作出評(píng)估;二是評(píng)估公共政策的實(shí)施效果，即對(duì)政策用以解決所面臨的公共問題是否有效作出評(píng)估。簡單地說，前者評(píng)估政策本身的正確性，即政策是否“在做正確的事”，后者評(píng)估政策實(shí)施的客觀效果，即政策是否“在正確地做事”。前者是價(jià)值評(píng)價(jià)，后者是事實(shí)評(píng)價(jià)。

價(jià)值評(píng)價(jià)是評(píng)價(jià)主體根據(jù)自身的價(jià)值觀，對(duì)事物滿足人們需要的狀況進(jìn)行的評(píng)價(jià)。價(jià)值評(píng)價(jià)依賴于評(píng)價(jià)主體業(yè)已形成的價(jià)值觀，具有較強(qiáng)的主觀性。不同主體偏好不同，所做的價(jià)值判斷也不同。因此，價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在相當(dāng)程度上反映出評(píng)價(jià)主體的好惡及價(jià)值取向。事實(shí)評(píng)價(jià)不強(qiáng)調(diào)評(píng)價(jià)主體的主觀認(rèn)識(shí)，與主體的價(jià)值取向毫無關(guān)涉，評(píng)價(jià)單純建立在客觀事實(shí)的基礎(chǔ)上。事實(shí)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)多是評(píng)價(jià)主體對(duì)事實(shí)的客觀描述，描述者采取中立的態(tài)度，不做任何帶有感情色彩的評(píng)價(jià)。價(jià)值評(píng)價(jià)和事實(shí)評(píng)價(jià)最大的區(qū)別在于評(píng)價(jià)是否涉及個(gè)人主觀感情和價(jià)值偏好，即在價(jià)值取向上是有明顯的取舍還是價(jià)值中立的。

基于價(jià)值評(píng)價(jià)和事實(shí)評(píng)價(jià)兩大維度，公共政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包含兩部分的內(nèi)容:一是公共政策評(píng)估的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，一是公共政策評(píng)估的事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)一項(xiàng)公共政策而言，價(jià)值取向是其本質(zhì)屬性的規(guī)定性，可以說是公共政策的靈魂。公共政策的價(jià)值取向直接決定著政策的內(nèi)容和結(jié)果。有什么樣的價(jià)值取向就有什么樣的公共政策。公共政策的價(jià)值取向是多元的。公共政策就是要解決特定的公共問題。然而，期望作為一個(gè)因人而異、體現(xiàn)較強(qiáng)個(gè)人偏好性的范疇，價(jià)值取向從來都難做到整齊劃一、協(xié)調(diào)一致。公共政策的對(duì)象是公眾，是不特定數(shù)目的社會(huì)大多數(shù)人，而千千萬萬的普通民眾又總有這樣那樣的期許與愿望，不一而足，不盡相同。一項(xiàng)具體的政策，要滿足所有民眾的全部訴求，顯然是力不從心的。盡管這樣，政策總要關(guān)照到那些被公眾所共同關(guān)注和重視的，具有普遍意義的愿望訴求和價(jià)值追求。一般來說，一項(xiàng)公共政策的價(jià)值追求有很多，這些價(jià)值在公眾心目中的排序是:公平性——民主性——效率。也就是說，一項(xiàng)公共政策的輸出，能瞄準(zhǔn)公共問題，直指與大多數(shù)人的根本利益直接相關(guān)的公共問題，且提出的解決方案能滿足絕大多數(shù)社會(huì)成員的公平性要求，并以有效率的方式解決公共問題，該政策便是“做了正確的事”，必定為公眾所廣泛接受和普遍認(rèn)可。因此，公共政策的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)用以考量三個(gè)方面的問題:一是公平性標(biāo)準(zhǔn)，用以考察決策部門是否公正而毫不偏袒地考慮到了全部公眾的利益;二是民主性標(biāo)準(zhǔn)，用以衡量政策制定是否遵循民主性的要求，在政策制定過程中是否吸取了大多數(shù)公眾的意見，政策方案是否取得大多數(shù)公眾的普遍接受和廣泛擁護(hù);三是效率標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用“成本—收益”分析法來估計(jì)公共政策的收益和政策執(zhí)行成本之間的比例，以評(píng)價(jià)政策是否具有經(jīng)濟(jì)效率，能否花最少的成本得到最大的政策產(chǎn)出，解決公共問題，達(dá)成政策目標(biāo)。

事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)通過客觀真實(shí)地描述政策實(shí)施過程和結(jié)果的相關(guān)狀況，以評(píng)價(jià)政策是否產(chǎn)生了預(yù)期的效果和正面的作用，是否切實(shí)解決了公共問題。一項(xiàng)公共政策，有效解決了公眾所共同關(guān)心的問題，即“正確地做了事”，便最大限度地發(fā)揮其政策效力。公共政策的事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)同樣用以考量三個(gè)方面的問題:適當(dāng)性問題、可行性問題和充分性問題。適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)是考察該項(xiàng)政策用于解決特定公共問題是否恰當(dāng)適用，也就是說，政策作為工具使用，對(duì)于達(dá)到解決公共問題的目的是否恰當(dāng)，“其器”用以“善其事”是否恰當(dāng);可行性標(biāo)準(zhǔn)是考察公共政策用于解決公共問題是否有相當(dāng)?shù)膶?shí)踐可行性，也就是說，政策作為工具使用，對(duì)于問題解決是否具有可操作性，“其器”用以“善其事”是否可行;充分性標(biāo)準(zhǔn)是考察政策是否解決問題的充分條件，即“其器”用以“善其事”是否“唯一可用，用之必勝”，也就是說，政策作為工具使用，對(duì)于公共問題解決是否是能“藥到病除”地解決公共問題。

綜上，基于事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的兩大維度，公共政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)可以歸納為一個(gè)包含公平性、民主性、效率、適應(yīng)性、可行性和充分性六大標(biāo)準(zhǔn)，全面綜合的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。

二、公共政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用——兼議北京市擬征收“交通擁堵費(fèi)”

(一)擬制“交通擁堵費(fèi)”政策背景介紹

隨著城市化的迅速發(fā)展，北京市的交通擁堵問題日漸嚴(yán)重，極大影響了人們的日常生活，治理交通擁堵迫在眉睫。為解決交通擁堵問題，北京市在2010 年開始相繼出臺(tái)多項(xiàng)政策措施，如實(shí)施限行、搖號(hào)限購、上調(diào)中心城區(qū)停車費(fèi)。同年，北京市開始醞釀實(shí)施征收交通擁堵費(fèi)政策，在宣布出臺(tái)的28 條緩解交通擁堵的措施中，就有“研究制定重點(diǎn)擁堵路段或區(qū)域交通擁堵收費(fèi)方案，擇機(jī)實(shí)施”議程在列。此后，關(guān)于北京市征收交通擁堵費(fèi)的政策是否實(shí)施以及如何實(shí)施，在決策部門和坊間持續(xù)熱議。2014 年，北京市征收交通擁堵費(fèi)的政策進(jìn)入研究制定階段。北京市是明確表示要開征擁堵費(fèi)的城市，如果政策得以落實(shí)，北京市將是國內(nèi)第一個(gè)征收交通擁堵費(fèi)的城市。

交通擁堵費(fèi)是指在交通流量達(dá)到一定擁擠程度的特定時(shí)段，對(duì)在特定路段通行的機(jī)動(dòng)車輛收取一定的費(fèi)用，以此來減少和控制特定路段交通流量的手段。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，交通擁堵費(fèi)本質(zhì)是一種交通需求管理的經(jīng)濟(jì)手段，是利用價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)道路的供給和需求關(guān)系的工具。道路這種公共物品的使用，本來具有非競爭性和非排他性。但是收費(fèi)可以通過運(yùn)用價(jià)格杠桿，在沒有市場機(jī)制的地方建立起市場機(jī)制。市場的作用就在于通過競爭提高效率。因此，征收交通擁堵費(fèi)利用價(jià)格機(jī)制來限制城市道路高峰期的車流量，緩解城市交通擁擠，可以達(dá)到提高城市交通運(yùn)營效率的目的。通過收費(fèi)來緩解交通擁堵，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上的理論淵源是來自英國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古關(guān)于公路的例子:當(dāng)平坦而狹窄的甲路比較擁擠，通行困難時(shí)，可以向選擇甲路通行的人進(jìn)行征稅，這樣不愿或不能繳稅的人，就會(huì)自動(dòng)選擇乙路通行，從而將部分車輛分流到乙路，甲路的擁堵情況得以改善。簡言之，征收擁堵費(fèi)事實(shí)上是通過價(jià)格杠桿來調(diào)節(jié)交通。國外，通過收取“擁堵費(fèi)”解決擁堵問題的有新加坡、倫敦、紐約和斯德哥爾摩。新加坡于20 世紀(jì)70 年代開始施行交通擁堵費(fèi)政策，是世界上最早推行該項(xiàng)政策的國家，新加坡在近600 公頃的“控制區(qū)域”征收“交通擁擠費(fèi)”;倫敦從2003 年2 月開始采取類似的措施。收取“交通擁堵費(fèi)”能治堵嗎?數(shù)據(jù)顯示，倫敦自從征收擁堵費(fèi)后，進(jìn)入收費(fèi)區(qū)的交通流量減少了25%。那么，“交通擁堵費(fèi)”的政策在北京市是否能同樣奏效呢?換句話說，這項(xiàng)政策在北京市的“治堵”問題上，能否收到預(yù)期的政策效果呢?這需要經(jīng)過科學(xué)客觀、合理有據(jù)的政策評(píng)估得出結(jié)論。

(二)六大標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估“交通擁堵費(fèi)”政策

就“交通擁堵費(fèi)”政策而言，價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)用以考量三個(gè)問題:一是公平性問題。即政策實(shí)施能否平衡各方利益，使利益相關(guān)方產(chǎn)生公平的心理感受。二是民主性問題，一方面，政策是否能喚起政策目標(biāo)人群的支持，采取合作的態(tài)度積極配合;另一方面，政策的制定實(shí)施是否能得到民眾的廣泛參與，如充分聽取民眾的聲音，接受民眾的監(jiān)督等。三是效率問題。即政策的收益狀況衡量，政策執(zhí)行所花費(fèi)的成本是否一定能帶來預(yù)期的收益。事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)用以考量另外三個(gè)問題:一是適應(yīng)性問題。即政策在解決城市交通擁堵問題上是否具有適當(dāng)性，政策是否適合用于解決問題。二是可行性問題。即“交通擁堵費(fèi)”政策在解決城市交通擁堵問題上是否具有可行性，政策實(shí)施是否具有較強(qiáng)的可操作性。三是充分性問題。即在解決城市交通擁堵問題上，“交通擁堵費(fèi)”是否解決交通擁堵的充分條件，換句話說，征收了“交通擁堵費(fèi)”，是否一定能解決交通擁堵問題。

1.“交通擁堵費(fèi)”政策的公平性評(píng)估

公共政策的制定實(shí)施，目的就是要解決公共問題。當(dāng)為社會(huì)大多數(shù)人所共同感知的社會(huì)實(shí)際狀態(tài)和期望之間的差距得以填補(bǔ)，也就是說人們的需求得到一定滿足，差距感被滿足感代替，就意味著特定公共問題得到了解決。這里就涉及一個(gè)合理解決的問題，合理即合乎大多數(shù)人的共識(shí)之理，就是公共政策能夠?yàn)樯鐣?huì)大多數(shù)人廣泛接受和普遍認(rèn)可。所謂公共政策的公平性，就是指公共政策的實(shí)施讓社會(huì)大多數(shù)成員普遍感到公平而不是感到政策效果的不公平，就是政策的制定實(shí)施沒有以一部分人的利益受損為代價(jià)而使另一部分人的需求得到滿足。對(duì)一項(xiàng)公共政策進(jìn)行評(píng)估，僅對(duì)是否使公共問題得以解決做出考量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，衡量的標(biāo)準(zhǔn)還要注重政策的公平性。

新加坡最先開征擁堵費(fèi)，其國土面積700 多平方公里，在如此小面積的城區(qū)內(nèi)，因征收擁堵費(fèi)而私車出行受限的人，可以有很多別的選擇，如步行、騎自行車等，同樣方便到達(dá)，而不至于限制出行。而在北京市這樣的特大城市，對(duì)那些不得不在大城市使用私家車的人而言，擁堵費(fèi)的征收是否會(huì)限制他們的出行，影響其經(jīng)濟(jì)利益呢?課以擁堵費(fèi)對(duì)他們公平嗎?擁堵費(fèi)征收后，是否能透明地用于城市交通建設(shè)，而不是讓納稅人覺得一方面增加了稅負(fù)，另一方面城市交通仍無改善，還不知道錢花在了哪里……這些問題都與公平有關(guān)。北京市是特大城市，同時(shí)還是全國政治中心，情況更加復(fù)雜。北京市道路上行駛的除了私家車以外，還有相當(dāng)數(shù)量的公車。對(duì)于私家車主來說，擁堵費(fèi)是要由自己買單，他們自然會(huì)盤算;而對(duì)于公車使用者來說，這部分費(fèi)用無需個(gè)人負(fù)擔(dān)，他們也就無這種擔(dān)心。所以，擁堵費(fèi)征收后，很可能形成限制了私車而未限制公車的局面。擁堵費(fèi)作為調(diào)節(jié)交通需求的經(jīng)濟(jì)杠桿，本質(zhì)上對(duì)大家一視同仁，是公平的，但如果不受限制的公車擁堵費(fèi)由單位買單，結(jié)果只會(huì)讓公車使用者成為“特殊獲益者”［1］。這樣，擁堵費(fèi)的征收無疑會(huì)制造新的不公平。同時(shí)，關(guān)于公平性的討論，是一個(gè)頗有爭議的話題。于政府而言，向公民提供公共物品是政府的基本職能，其中道路是政府須向公民提供的純公共物品之一。于公民而言，從個(gè)人合法收入中讓渡出一部分交給政府，向政府納稅，就是為了向其購買國防、交通、環(huán)保、教育等市場和個(gè)人無力自給的公共產(chǎn)品。為了享受寬闊的公路和便捷的交通，車主更是支付了購置稅、燃油稅等諸多稅費(fèi)。在公共品上向公民收費(fèi)，并非天經(jīng)地義不證自明，如果硬要征收，在某種程度上勢(shì)必會(huì)觸碰公眾敏感的公平底線。在“交通擁堵費(fèi)”政策上，公平性問題繞不開，同時(shí)也意義重大，值得決策部門予以關(guān)注。

2.“交通擁堵費(fèi)”政策的民主性評(píng)估

與一項(xiàng)公共政策密切相關(guān)的利益相關(guān)方包括:一是公共政策的制定者和執(zhí)行者，二是利益與公共政策直接或間接相關(guān)者，三是公共政策的熱心關(guān)注者。“交通擁堵費(fèi)”是項(xiàng)涉及廣大公眾切身利益的政策，它直接關(guān)系有車族的經(jīng)濟(jì)利益。這些人對(duì)政策本身采取什么樣的態(tài)度，與政策將來的執(zhí)行效果息息相關(guān)。一項(xiàng)公共政策的制定、執(zhí)行就是為了影響、管制或改變標(biāo)的人口的行為，引導(dǎo)標(biāo)的人口按照政府所規(guī)定的目標(biāo)行事。因此，要想使政策得到有效執(zhí)行，就需要標(biāo)的人口認(rèn)同政策，采取合作的態(tài)度以配合［2］。就是說，政策的有效性跟公眾的支持度密切相關(guān)。有關(guān)媒體的民調(diào)結(jié)果顯示，對(duì)于北京開征“交通擁堵費(fèi)”，大多數(shù)民眾持反對(duì)態(tài)度。有人認(rèn)為向公眾提供諸如道路交通這種公共物品，是政府的職責(zé)所在，而不應(yīng)由公眾花錢購買;有人認(rèn)為征費(fèi)不是治堵的關(guān)鍵，政府完全可以為更多可為之事……這樣，如果北京市征收擁堵費(fèi)，將面臨政策的有效性和民眾的可接受度之間的沖突。一項(xiàng)政策的出臺(tái)，絕非只要政府向民眾的強(qiáng)力推銷，不管民眾接受與否，都得貫徹執(zhí)行。民眾作為政策對(duì)象，同時(shí)也是和政策直接相關(guān)的人，如果他們不支持政策，就會(huì)從根本上影響政策執(zhí)行的效果。如果不考慮民眾的可接受度，政策縱使出臺(tái)了，也可能會(huì)因民眾不配合而未能有效落實(shí)，從而不能產(chǎn)生預(yù)期的政策效果，甚至帶來負(fù)面的問題。因此，這就需要決策部門做好政策制定和執(zhí)行中的宣傳工作，通過與民眾進(jìn)行良好的溝通，使民眾認(rèn)識(shí)到擁堵費(fèi)對(duì)于北京市治堵的作用，從而激發(fā)他們對(duì)改善北京市交通的責(zé)任感，提高對(duì)政策的接受度和認(rèn)可度，采取積極支持的態(tài)度。

同時(shí)，政策實(shí)施過程中的民眾監(jiān)督問題更值得關(guān)注?！敖煌〒矶沦M(fèi)”征收后，公眾能否對(duì)征收的擁堵費(fèi)的去向和用途予以監(jiān)督，公眾的知情權(quán)和參與權(quán)能否得到保障，是一個(gè)更為重要的問題。以倫敦市為例，本來征收擁堵費(fèi)是為了用于改善公共交通，但事實(shí)是因征收擁堵費(fèi)而行政管理支出不斷增加，反而使得用于改善公共交通的費(fèi)用不斷削減。政府多征了稅，不但沒有解決交通擁堵的問題，反而造成擁堵費(fèi)的浪費(fèi)，反映出費(fèi)用使用的不公開不透明，無法滿足公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而導(dǎo)致公眾極低的滿意度。從倫敦的經(jīng)驗(yàn)來看，北京市實(shí)施“交通擁堵費(fèi)”政策，一定要注意發(fā)揮公眾在政策中的民主參與和監(jiān)督作用。對(duì)此決策部門應(yīng)給予較多的關(guān)注，并積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)公眾參與，以提高政策的民主性，促進(jìn)政策有效落實(shí)。

3.“交通擁堵費(fèi)”政策的效率評(píng)估

效率評(píng)估就是要通過成本—收益分析來估計(jì)政策的收益和政策執(zhí)行所花費(fèi)成本之間的比例，以判斷政策是否具有經(jīng)濟(jì)效率。按照國外的做法，“交通擁堵費(fèi)”的征收，在技術(shù)操作上簡單易行便于操作。就是在城市道路系統(tǒng)中劃定一個(gè)征收區(qū)域，如擁堵情況最為嚴(yán)重的中心城區(qū)，對(duì)進(jìn)入設(shè)定區(qū)域的車輛，通過電子系統(tǒng)進(jìn)行掃描收費(fèi)，或者加裝大量的攝像頭，對(duì)未繳費(fèi)而進(jìn)入設(shè)定區(qū)域的車輛進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)控和處以高額罰款。倫敦、新加坡等都征收過交通擁堵費(fèi)，且一度改善了城市中心區(qū)域的交通狀況。對(duì)于北京市來說，要實(shí)施“交通擁堵費(fèi)”政策，必須通過詳細(xì)論證，科學(xué)劃定收費(fèi)區(qū)域，并建立高效的收費(fèi)監(jiān)管系統(tǒng)，這無疑將是項(xiàng)頗為復(fù)雜的工程。拿計(jì)費(fèi)系統(tǒng)來說，倫敦征收擁堵費(fèi)的區(qū)域不過20 平方公里，而北京市二環(huán)內(nèi)的面積就有62.5 平方公里，且主要擁堵路段還不止于二環(huán)內(nèi)。如果要在北京市的主要城市道路上安裝計(jì)費(fèi)系統(tǒng)，其成本支出是個(gè)不菲的數(shù)字。而問題的另一方面是，征費(fèi)系統(tǒng)安裝后，北京市的城市交通擁堵問題就一定能得到解決嗎?客觀理性地分析可知，北京市的交通擁堵是多方面原因?qū)е碌?，如人口、車輛、道路、管理措施、城市格局、路網(wǎng)結(jié)構(gòu)以及城市功能等多種因素。不言而喻，北京市的交通擁堵也絕非“擁堵費(fèi)”一劑藥可以根治。所以，征收擁堵費(fèi)對(duì)于北京市，很有可能會(huì)陷入如倫敦一樣“越收越堵”的窘境［3］。一面是花費(fèi)巨大的經(jīng)濟(jì)成本，另一面是不可預(yù)知的政策效果。顯然，對(duì)于北京市這個(gè)特大城市而言，通過征收“交通擁堵費(fèi)”治堵，顯然很難以最小的成本投入產(chǎn)出最大的政策收益。所以，就政策評(píng)估的效率標(biāo)準(zhǔn)而言，北京市征收“交通擁堵費(fèi)”政策并非有效之舉。

4.“交通擁堵費(fèi)”政策的適當(dāng)性評(píng)估

城市交通擁堵是一個(gè)世界性難題，也是制約現(xiàn)代城市發(fā)展的一個(gè)重大問題。世界上許多國家曾致力于交通擁堵的解決。新加坡在1975 年就開征了擁堵費(fèi)，據(jù)查數(shù)據(jù)，新加坡有85 萬輛各類車輛，其中24%的車輛每日需要交擁堵費(fèi)。征收擁堵費(fèi)以后，新加坡的高峰路段車輛每日減少了25000 輛，平均車速提升近20%?？梢?，新加坡的收費(fèi)治堵是有效的。收取交通擁堵費(fèi)的政策，最直接顯見的效果是讓“經(jīng)濟(jì)人”考慮更多的出行方案，給人們提供了多種選擇的可能:要么按照“誰使用，誰付費(fèi)”的原則支付道路使用費(fèi)，便有權(quán)使用有限的道路資源;要么避開特定道路的征費(fèi)，而選擇其他方式或其他路段出行。理論上對(duì)這種顯而易見的因理性人選擇而產(chǎn)生最佳的政策效果的解釋，應(yīng)該是這樣的:收取“交通擁堵費(fèi)”，無疑是在城市交通這樣一個(gè)公共產(chǎn)品供給中引入價(jià)格機(jī)制，價(jià)格作為市場機(jī)制的重要杠桿之一，其作用機(jī)理就是通過付費(fèi)使人們做出多樣化的選擇，從而調(diào)節(jié)供需矛盾。道路擁擠的實(shí)質(zhì)就是道路資源的供不應(yīng)求，而“誰使用，誰付費(fèi)”的市場機(jī)制，可以有效調(diào)節(jié)這種供需緊張:不付費(fèi)的人退出特定道路的使用，便給那些付費(fèi)的人提供了更便利的使用條件，供求矛盾便迎刃而解了。同時(shí)，“誰使用，誰付費(fèi)”的原則，還可以有效減少人們對(duì)公共物品因“搭便車”心理而造成的過度消費(fèi)。無論是從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論出發(fā)，還是反觀現(xiàn)實(shí)生活，通過征收“交通擁堵費(fèi)”治理交通擁堵都是有一定的適當(dāng)性的。北京市隨著城市和人口規(guī)模不斷擴(kuò)張，交通擁堵問題日益嚴(yán)峻。數(shù)據(jù)顯示，北京市的汽車保有量逐年增加，到2015年達(dá)700 多萬輛。而按照北京的路網(wǎng)規(guī)劃，最大規(guī)模的機(jī)動(dòng)車容納量只有670 萬輛，且北京市道路增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于機(jī)動(dòng)車增長速度，一方面是車流量不斷增大，另一方面是道路容納量有限。不斷增加的汽車數(shù)量，對(duì)北京并不完善的道路交通網(wǎng)是個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

5.“交通擁堵費(fèi)”政策的可行性評(píng)估

2012 年北京市出臺(tái)《“十二五”時(shí)期交通發(fā)展規(guī)劃建設(shè)》，根據(jù)規(guī)劃，北京市征收交通擁堵費(fèi)的政策提上議程。隨之，相應(yīng)的技術(shù)、配套設(shè)施也處于準(zhǔn)備階段。同時(shí)，交通擁堵收費(fèi)管理系統(tǒng)、擁堵收費(fèi)檢測評(píng)價(jià)系統(tǒng)也在著手建設(shè)中。而關(guān)于擁堵費(fèi)采取何種形式收取、何時(shí)開始收取等相關(guān)的政策落實(shí)細(xì)節(jié)問題，也開始逐步規(guī)劃醞釀。多年來，關(guān)于征收“交通擁堵費(fèi)”的政策是否具有較強(qiáng)的可操作性，也成為決策部門積極論證的重點(diǎn)。在此過程中，已實(shí)施該項(xiàng)政策國家與城市的做法無疑是我們關(guān)注和研究的焦點(diǎn)。這些城市在實(shí)施“交通擁堵費(fèi)”政策的過程中，又是如何操作的呢?新加坡在開征“交通擁堵費(fèi)”之初，由于技術(shù)落后，一度采用人工方法收費(fèi)。后來隨著技術(shù)改進(jìn)，從1998 年9 月開始公路電子收費(fèi)系統(tǒng)投入運(yùn)行，具體做法就是采用短程通信技術(shù)(DSRC)和儲(chǔ)值IC 卡技術(shù)取代人工收費(fèi)。2011年，新加坡政府開始進(jìn)行第二代公路電子收費(fèi)系統(tǒng)的開發(fā)和測試，新一代收費(fèi)系統(tǒng)不再需要設(shè)置閘門，而是借助衛(wèi)星定位系統(tǒng)進(jìn)行收費(fèi)，節(jié)約了設(shè)置和維護(hù)收費(fèi)閘門的成本，并可根據(jù)車輛在擁堵路段的實(shí)際行駛距離收取費(fèi)用。北京市征收交通擁堵費(fèi)，可以從新加坡學(xué)習(xí)借鑒這些業(yè)已成熟的技術(shù)，這對(duì)政策落實(shí)是極其重要的。有關(guān)專家說，新加坡的收費(fèi)模式是適合北京市的，可在車內(nèi)安裝自動(dòng)電子收費(fèi)識(shí)別裝置(ETC)，預(yù)存通行費(fèi)，自動(dòng)扣費(fèi)，在近處閘口安裝識(shí)別裝置，多處安裝監(jiān)控?cái)z像頭以監(jiān)測逃避收費(fèi)。然而目前北京市安裝ETC 的車輛較少，而且還要在城市中心區(qū)所有道路安裝識(shí)別裝置、電子收費(fèi)終端，以及大量監(jiān)控?cái)z像頭，從北京市中心城區(qū)的道路結(jié)構(gòu)以及現(xiàn)有的技術(shù)和硬件條件來看，實(shí)現(xiàn)的難度比較大。因此，目前北京市征收交通擁堵費(fèi)政策的可行性并非全面具備，仍要不斷地努力。

6.“交通擁堵費(fèi)”政策的充分性評(píng)估

倫敦從2003 年起開始征收交通擁堵費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是每輛車進(jìn)入收費(fèi)區(qū)每天一次性繳納5英鎊的“進(jìn)城費(fèi)”。經(jīng)過幾次價(jià)格調(diào)整，倫敦的交通擁堵費(fèi)從最開始的每天5 鎊逐年增長，2013 年已經(jīng)漲到10 鎊(約合人民幣106 元)，逃費(fèi)的罰款從60 鎊到180 鎊不等［4］。自交通擁堵費(fèi)征收方案出臺(tái)后，雖然錢收了不少，最多達(dá)到了8 億英鎊，但交通狀況卻無改善。倫敦征收擁堵費(fèi)之初有一點(diǎn)收效，但政策實(shí)施不久便又繼續(xù)擁堵，甚至越收越堵。而且倫敦征收的擁堵費(fèi)多被浪費(fèi)，未被用于改善公共交通，還有不少費(fèi)用用于擁堵費(fèi)行政管理的支出。顯然，作為一種排堵保暢的手段，征收擁堵費(fèi)在倫敦并未切實(shí)奏效。從倫敦的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，交通擁堵費(fèi)的征收，在技術(shù)上并無太大障礙。但對(duì)于治堵，收費(fèi)并非可持續(xù)的解決之道。倫敦雖然征收了交通擁堵費(fèi)，但仍沒有切實(shí)解決交通擁堵的難題，而是陷入越收越堵的境地?？梢姡魇战煌〒矶沦M(fèi)并不是徹底解決擁堵問題的充分條件。我們不禁要問，那么北京市又如何呢?征收了交通擁堵費(fèi)就一定能夠徹底有效地治堵嗎?眾所周知，北京市交通擁堵是由多方面原因綜合所致，那么，用于治堵的手段，也應(yīng)是多種措施多管齊下，而非擁堵費(fèi)一舉所能奏效的。征收交通擁堵費(fèi)是解決北京交通擁堵的一項(xiàng)有力措施，但應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，擁堵費(fèi)這劑“藥”，不是治北京擁堵這個(gè)“癥”的唯一良方。

三、結(jié)論

運(yùn)用公平性、民主性、效率、適當(dāng)性、可行性、充分性六大評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)北京市擬推出的征收“交通擁堵費(fèi)”政策進(jìn)行評(píng)估，可以得出如下結(jié)論:一是道路是一種公共資源，按照“誰使用，誰付費(fèi)”的原則征費(fèi)，可能會(huì)使絕大多數(shù)的普通民眾，因支付不起費(fèi)用而被排斥在公共資源的使用之外，從而把公共資源變成富人和公權(quán)者獨(dú)享的資源。其實(shí)質(zhì)是將公共資源特權(quán)化，而以大多數(shù)人的權(quán)利侵奪為代價(jià)。這會(huì)觸及公眾的公平底線，處理不好會(huì)誘發(fā)新的矛盾，破壞社會(huì)公平，決策部門應(yīng)審慎考慮。二是征收“交通擁堵費(fèi)”，目的是要解決困擾北京市民眾出行的擁堵問題，因而要充分尊重公眾在政策中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督作用。公眾了解政策，才愿意用心支持和執(zhí)行政策。因此，積極爭取公眾對(duì)政策的擁護(hù)和支持，以提高政策的民主性很有必要。三是為征收“交通擁堵費(fèi)”，在城市道路上安裝計(jì)費(fèi)系統(tǒng)，成本高昂，但未必能收到治堵成功的效果，也很有可能像倫敦一樣陷入“越收越堵”的窘境，所以從效率的角度評(píng)估政策，結(jié)果不容樂觀。四是世界上通過征收“交通擁堵費(fèi)”治堵成功的經(jīng)驗(yàn)證明，如果北京市征收擁堵費(fèi)處理得好，完全可以從經(jīng)濟(jì)上引導(dǎo)機(jī)動(dòng)車合理使用道路資源，達(dá)到疏導(dǎo)交通的目的，所以征收“交通擁堵費(fèi)”對(duì)于北京治堵算是一種適當(dāng)?shù)氖侄巍Ｎ迨菑谋本┦鞋F(xiàn)實(shí)的道路結(jié)構(gòu)以及現(xiàn)有的技術(shù)和硬件條件來看，安裝大量的收費(fèi)裝置，實(shí)現(xiàn)難度比較大，因此目前來看北京征收交通擁堵費(fèi)政策的可行性不高。六是造成北京市交通擁堵的原因是多方面的，同樣北京市治堵的辦法也絕非收費(fèi)這一個(gè)，擁堵費(fèi)這劑“藥”，不是治北京市擁堵這個(gè)“癥”的唯一良方，因此擁堵費(fèi)政策本身欠缺相當(dāng)?shù)某浞中浴?/p>

［1］張成福.公共管理學(xué)［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2001:114.

［2］鮑丹，魏薇.熱議“擁堵費(fèi)”［N］.人民日?qǐng)?bào).2013-09-16(017).

［3］張宇星.交通擁堵費(fèi)引發(fā)各種爭議［N］.國際商報(bào)，2013-09-27(01).

［4］馬歡.擁堵費(fèi)在國外:經(jīng)濟(jì)效益成重要考量［J］.東西南北，2013(23):28-29.