譚 波

(河南工業(yè)大學 法學院，河南 鄭州 450001;中國社會科學院 法學研究所，北京 100720)

中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會的報告《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)在強調(diào)憲法地位與作用時重點提到了“憲法程序”問題。如果我們觀察當前黨的憲法政策文件中的最新提法，就不難發(fā)現(xiàn)，比如《決定》提到的“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制”，“加強備案審查制度和能力建設”，“完善黨對立法工作中重大問題決策的程序”，“完善法律草案表決程序，對重要條款可以單獨表決”，“實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權”?！俺绦颉保?］一詞的反復出現(xiàn)足以說明，我國當前的程序建設尤其是權力運行程序還存在著諸多可以彌補的漏洞，制度建設任重道遠。以中共十八屆四中全會提出的程序建構設想來看，憲法宣誓制度便是其中一例。“凡經(jīng)人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓”，很明顯，這是一項實體操作與程序結合的制度。但如果按照既定的常規(guī)思路來建設，則其硬性約束力可能為軟性約束力所取代。以下我們可以通過對世界范圍內(nèi)憲法約束制度的探討，來分析與預測我國下一步憲法約束制度的建構程序。

一、憲法宣誓程序建構的緣起及缺憾

中共十八屆四中全會《決定》的起草說明曾提到“這是世界上大多數(shù)有成文憲法的國家所采取的一種制度。在142 個有成文憲法的國家中，規(guī)定相關國家公職人員必須宣誓擁護或效忠憲法的有97 個”。隨后指出，“關于憲法宣誓的主體、內(nèi)容、程序，各國做法不盡相同，一般都在有關人員開始履行職務之前或就職時舉行宣誓”。在這種數(shù)字比例的影響下，國家決定“凡經(jīng)人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓”，并在后面提及這樣做“有利于彰顯憲法權威，增強公職人員憲法觀念，激勵公職人員忠于和維護憲法，也有利于在全社會增強憲法意識、樹立憲法權威”。2015年7 月1 日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過了《關于實行憲法宣誓制度的決定(草案)》。

整個權力約束程序的建構過程似乎天衣無縫，但仔細想來，是不是真是這樣經(jīng)過一種論證或數(shù)字搜集過程就足以造就我們成功的程序機制了呢?憲法的規(guī)定很清楚，即“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體”，“都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”。那么除了國家機關中的由人大及其常委會選舉或決定任命的國家工作人員外，其他人在未來的憲法宣誓程序中，是不是就無所作為或不能作為了?或者說作為了以后，即使違反也不會追究相應的憲法責任了?當然不是。

通常情況下，我們在增加或修繕一種憲法程序時，必須把這一問題的來龍去脈徹底搞清楚，這里應該秉持一種社會學及歷史學的觀點，同時通過認真總結歸納把責任與程序落實連接起來，以責任保程序、以程序控權力、以權力護權利則為最終目的。從憲法宣誓程序來看，其本意不存在什么立論問題，它也符合中國傳統(tǒng)文化中的“君子一言，駟馬難追”的古訓，但我們要明白的是，這一憲法宣誓程序絕不能簡單地照搬，有必要明確我們的憲法宣誓究竟是在什么樣的文化背景下建構的，與之相似的國際慣例如何操作，在我國這樣的背景下如何建構起為人信服的宣誓程序機制。

二、憲法宣誓程序的制度元素架構

第一個問題，當然回到了開始時提出的那個疑問，即目前憲法宣誓到底在多少國家有，它們建構狀況如何。為了保證整個結論的嚴肅性，我嚴格查閱了2012 年出版的《世界各國憲法》，得出的結論大致是，目前在五大洲193 個國家中，不成文憲法的國家大致有英國、瑞典、新西蘭、以色列等少數(shù)幾國;而在這180 多個有成文憲法的國家中，具有憲法宣誓或準憲法宣誓程序的有167 個。

這里需要說明的是有些政教尚未完全分離的國家，實際上存在向古蘭經(jīng)等宗教經(jīng)典宣誓的做法，但有些也規(guī)定在憲法中。而這種廣泛的統(tǒng)計實際上也不排除議員等代議機構成員本身所做的宣誓。而早先，在德國魏瑪憲法之中，甚至有軍人的宣誓(這里暫且不提)。在現(xiàn)代世界各大洲中，歐洲國家較早步入近代文明階段，其相應的現(xiàn)代憲法文明及程序建構也較為先進。在44 個國家中，有36 個國家建構了憲法宣誓制度，占到4/5。歐洲國家的憲法宣誓制度建構相對完整，一般有明確的宣誓主體、宣誓對象、職責重點所在，而不是不加區(qū)別地統(tǒng)一所有誓詞，而這于我們這個憲法宣誓制度建構剛剛起步的我國而言，恰恰是需要首先考慮的。因此，在憲法中首先明確憲法宣誓的各項程序要素，是該項程序制度建立的首要任務。適當?shù)臅r候，還可以通過憲法授權的方式交給相應的委任性規(guī)范制度來設置。一些國家還細分了立法宣誓、行政宣誓和司法宣誓制度，針對不同的憲法主體有不同的程序要求，它們分別表現(xiàn)在宣誓的時間和空間上。由于各國不同的宗教背景和諸多的君主制國度存在的現(xiàn)狀，我們對該洲國家憲法宣誓程序制度的學習也暫止于此。但從其宣誓對象來看，它們的憲法宣誓程序制度基本上都已經(jīng)達到了政教分離的目標，僅是以“上帝的名義”，而絕非對上帝而行的宣誓，因為這牽涉到憲法責任的后期承擔，不是僅有道德的譴責，而恰恰是要向“人民主權”背景下的國民承擔國家責任。這是憲法宣誓目前在現(xiàn)在歐洲各國的程序意義所在。

反觀我國，目前，在中共十八屆四中全會的提法之前，我國有關憲法宣誓的制度規(guī)定主要有2012 年12 月19 日最高人民法院印發(fā)的《中華人民共和國法官宣誓規(guī)定(試行)》(法發(fā)〔2012〕27號)，所述較詳，但這僅限于法官職業(yè)群體。2013年3 月，中華人民共和國主席習近平在十二屆全國人大一次會議閉幕式上發(fā)表講話:“我深知，擔任國家主席這一崇高職務，使命光榮，責任重大。我將忠實履行憲法賦予的職責，忠于祖國，忠于人民，恪盡職守，夙夜在公，為民服務，為國盡力，自覺接受人民監(jiān)督，決不辜負各位代表和全國各族人民的信任和重托?！钡@也只能看作是國家主席在就任這一職位前的個人表達。“要建立宣誓儀式的程序規(guī)則，其內(nèi)容包括由誰來主持宣誓儀式，誰來參加宣誓儀式”“讓莊嚴的程序來增加宣誓者和公眾對憲法的敬畏感，形成對法治的信仰”［2］。這實際上也是程序完成其初步使命的過程。2015 年7 月，經(jīng)過全國人大常委會會議討論后，憲法宣誓的誓詞和宣誓人員范圍被確定，憲法宣誓的組織者和儀式環(huán)節(jié)也被確定，這也只是按照上述思路完成了憲法宣誓程序的第一步。

三、憲法宣誓程序之觀念確立:相近文化的比較

在亞洲，東方法治文化的一種傾向在于更加重視實體，略輕程序。這不僅表現(xiàn)在中國古代的法制文化中，同時也彰顯于其他諸多的亞洲國家之中。從數(shù)量上來看，亞洲46 個國家有38 個具備憲法宣誓制度，占據(jù)比例與歐洲國家不相上下。

從國家性質(zhì)來看，亞洲的其他幾個社會主義國家也并沒有相應的憲法宣誓制度，在這一點上與中國保持一致。然而，這其實并不是程序制度設置的障礙。因為，程序本身具有相應的共通性，其技術性較強，所需要的只不過是克服或弱化原本的文化觀念障礙，淡化其宗教背景或者意識形態(tài)背景。如果我們假設社會主義國家都主張唯物主義，而憲法宣誓本身是在宣揚唯心，那么我們對于這樣的程序制度設置可能就存有芥蒂。但如果我們從強化憲法觀念、強調(diào)憲法心理內(nèi)化的視角來看，這種程序制度設置就不成問題，也就是構成我們所說的“觀念憲法”(其來源于現(xiàn)實憲法而被固化于成文憲法，而又可反作用于現(xiàn)實憲法，并促進成文憲法進一步的修繕［3］)?！皬脑O立國家憲法日到建立憲法宣誓制度，一個重要目的在于讓依憲執(zhí)政的思維內(nèi)化于所有國家公職人員心中”［4］。

因此，正確對待憲法程序觀念是建構憲法程序制度的第二步，有制度而不破除舊有觀念，將導致憲法程序制度的實際死亡。如果我們突破意識形態(tài)的鴻溝，并且客觀看待憲法宣誓與宗教的關系，就可以得出這樣的結論。也就是，我們完全可以在文化上接受這樣的一種制度設置。

值得一提的是，在剔除西亞伊斯蘭宣誓模式的情況下，南亞的印系國家如印度、斯里蘭卡、孟加拉等國家成為我們重點關注的對象。不同職位有著不同的宣誓誓詞，這對于東方歷來崇尚等級觀念的國家而言比較具有適用性，也易于操作。有些憲法宣誓的誓言被單獨置于憲法附件，既獨立醒目，又起到了與正文內(nèi)容加以區(qū)分的作用。值得效仿的東南亞國家還有新加坡和馬來西亞，后者的誓詞中雖然也含有對宗教偶像的宣誓，但整體仍不乏層次性與現(xiàn)代性。尤其是新加坡的宣誓程序，區(qū)分了總統(tǒng)就職誓詞和代總統(tǒng)職權的人就職誓詞(兩者可歸為一類)、效忠誓詞、國會議員就職誓詞、總理就職誓詞、部長及政務次長就職誓詞、公共服務委員會主席及成員就職誓詞、少數(shù)族群權利總統(tǒng)理事會主席及成員守密誓詞、總統(tǒng)咨議會主席或成員守密誓詞和首席大法官、法官及司法專員就職誓詞等八種不同的對象與情況，可謂程序建構已經(jīng)達到了具體問題具體分析的哲學視角的要求。而且，有些誓詞的內(nèi)容已經(jīng)到了十分具體的地步，如“除非因履行職責的必需，不直接或間接向未授權的人披露此等事項”，這種誓詞已經(jīng)隱含了某種憲法義務的建構。而在以色列等一些國家，憲法宣誓的未完成實際上成為議員等國家公職人員具備權利資格的障礙?！爱攪鴷h長要求國會議員宣誓效忠而該議員拒絕時，該議員將不得享有國會議員的權利，直至其完成宣誓為止”，這說明憲法宣誓的意義絕對不局限于儀式，它已經(jīng)可以成為特殊權利能力獲取的程序要件，甚至是重要的生效要件，這在我國未來的憲法程序建構中也應加以明確。

四、違反憲法宣誓之責任的追究與落實

(一)憲法宣誓的形式意義與責任

憲法宣誓本身只是一種形式構架，“面向憲法宣誓到底具備什么意義，能起到什么作用，這不取決于憲法宣誓儀式舉辦得多么隆重和嚴肅”［5］，重要的還是要強化其后續(xù)的責任?！耙⑵饘毴藛T背棄誓言、違反憲法的法律約束和懲戒制度，只有這樣，憲法的權威才能真正樹立”［2］。如前文所示，新加坡的某些公職人員如果并非由于職責的需要，直接或間接地向未授權的人披露了需要保密的事項，那么他(她)所承擔的憲法責任是明顯的，這種憲法責任當然也可被歸結為是他(她)違反憲法誓言的一種懲處。在我國，《憲法》第五十三條規(guī)定，“中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律，保守國家秘密……”一旦違反這種“保守國家秘密”的要求，其承擔的責任完全可能是兩種或多種責任的競合，而這其實也應和了我國憲法宣誓責任機制建構的需要。如2014 年在給周永康違法違紀行為定性的問題上，有關文件使用了“嚴重違反黨的”“保密紀律”，“泄露黨和國家機密”等的詞語，我國2010 年修改后的《保守國家秘密法》規(guī)定，“機密級國家秘密是重要的國家秘密，泄露會使國家安全和利益遭受嚴重的損害”，而“國家事務重大決策中的秘密事項”在國家秘密的列示中被列為首條。在違反憲法和法律義務的問題上，其按照刑法的“故意泄露國家秘密罪”承擔的刑事責任，實際上也是一種憲法責任的延伸，而如果造成相應的損失，是否還要承擔相應的賠償責任，則是未來在建構該種憲法宣誓制度類型中需要著重考慮的一個問題。

(二)政治責任與憲法責任的合與分

在我國，憲法的實施實際上是通過政治化實施和法律實施兩種渠道在進行［7］。從法律責任的角度來講當然也應有相應的兩類渠道。當下政治責任的追究有強化之勢，而政治責任的追究又包括黨的追究和政治追究兩種不同渠道［8］，同時，“自我追究也屬于政治責任追究的方式，比如官員對履職情況和言行進行自我評價，如未能認真履行職責或言行違背民意而進行的道歉可理解為自我追究的一種方式”［9］。這里其實也可理解為是對憲法宣誓誓言的違背而進行的道歉，但這種政治責任的承擔并不能成為憲法責任追究。在世界范圍內(nèi)，許多國家也有相應的憲法宣誓程序違背的責任機制。如前文提到的印系國家，其中印度和孟加拉國的憲法均明文規(guī)定，如果沒有經(jīng)過憲法宣誓程序而直接就任的議員，要承擔被罰款的責任，這是一種典型的憲法責任追究，其中孟加拉國憲法的條文敘述得更為明確，即“作為對共和國欠款的償付(a debt due to the Republic of the Philippines)”。

(三)憲法宣誓責任發(fā)展方向的開放性

對憲法宣誓誓詞違背的多元性決定了其未來的責任發(fā)展應該具有更大的包容性，其中可能涉及政治責任、經(jīng)濟責任或者保密責任。2014 年8 月，全國人大常委會通過了《反間諜法》，并同時廢止了原來的《國家安全法》，等于以前者的“新瓶”取代了后者的“舊酒”。2015 年7 月，全國人大常委會又審議了新的《國家安全法》，國家安全的概念已經(jīng)擴大，提到“國家安全是指國家政權、主權、統(tǒng)一和領土完整、人民福祉、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和其他重大利益相對處于沒有危險和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障這種可持續(xù)安全狀態(tài)的能力”。新的草案在賦予公民支持、協(xié)助國家安全工作受法律保護等權利的同時，也強化了公民和組織維護國家安全的責任和義務。這樣，在未來的國家宣誓制度中，這種宣誓程序的責任機制很可能也需要根據(jù)不同層次和群體將其分別上升到維護國家安全的高度，比如保密宣誓可能涉及的保密紀律等。如此將表明憲法宣誓追責機制的內(nèi)容是開放的，完全可能根據(jù)未來實際的需要而厘定其相應的法律責任。需要明確的是，不應該只是通過具體部門法的責任形式來統(tǒng)攝憲法責任，而是應該慢慢推行憲法責任，尤其要使狹義憲法責任的單立化，以此來推進我國憲法責任意識的強化和憲法權威的全面樹立。

［1］《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》輔導讀本［M］.北京:人民出版社，2014:7，8，11.

［2］范嘉欣.以“憲法宣誓”明確法治責任［N］.江西日報，2014-12-04(B3).

［3］劉茂林.憲法研究導論(第2 版)［M］.北京:北京大學出版社，2009:52.

［4］徐揚.用憲法宣誓制度捍衛(wèi)憲法尊嚴［EB/OL］.(2014-12-13)［2015-10-16］.http://news.xinhuanet.com/politics/2014-12/03/c_1113497180.htm.

［5］葉竹盛.儀式的意義［J］.南風窗，2014(23):8.

［6］翟國強.中國憲法實施的雙軌制［J］.法學研究，2014(3):82-94.

［7］劉俊生.政府官員的政治責任追究［J］.新視野，2003(1):45-47.

［8］劉廣登.憲法責任論［M］.濟南:山東人民出版社，2007:130.