谷 志 軍
(深圳大學(xué) 當(dāng)代中國政治研究所,廣東 深圳 518060)
·政治發(fā)展研究·
中國決策問責(zé)的現(xiàn)狀與困境
——基于2003—2012年問責(zé)案例的分析
谷 志 軍
(深圳大學(xué) 當(dāng)代中國政治研究所,廣東 深圳 518060)
通過對2003—2012年間所收集的318個問責(zé)事件的統(tǒng)計分析可知,中國問責(zé)實踐的內(nèi)容主要集中于結(jié)果問責(zé)和執(zhí)行問責(zé)層面,而對于決策問責(zé)則非常有限。研究發(fā)現(xiàn),當(dāng)前決策問責(zé)最大的困境是決策責(zé)任認(rèn)定困難,具體表現(xiàn)在責(zé)任主體、責(zé)任形式、責(zé)任行為、責(zé)任結(jié)果和因果關(guān)系認(rèn)定等方面。決策責(zé)任認(rèn)定實際上是一個責(zé)任評估問題,但是目前責(zé)任評估側(cè)重于對行政執(zhí)行及其效果的評估,而對決策的評估卻重視不夠。因此,加強(qiáng)決策問責(zé)首先要實現(xiàn)有效的決策責(zé)任評估。
政府管理;決策問責(zé);問責(zé)困境;決策責(zé)任認(rèn)定;決策責(zé)任評估
決策是政府管理活動的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是容易出問題并難以追究責(zé)任的環(huán)節(jié)。在現(xiàn)實政治生活中,雖然決策失誤在中國各級政府的公共政策中屢見不鮮,但是對其卻缺乏有效的問責(zé)制度,致使決策失誤無人承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)象十分普遍。因此,通過什么樣的制度設(shè)計以減少甚至避免決策失誤,就成為當(dāng)前行政體制改革的核心議題之一。黨的十八大第一次明確提出要建立決策問責(zé)制度,隨后,決策問責(zé)問題開始受到學(xué)者們的普遍關(guān)注。目前的研究對于決策問責(zé)的意義和價值已經(jīng)基本達(dá)成了共識,也提出了宏觀的理論框架,并重點從加強(qiáng)問責(zé)機(jī)制、完善決策體制和應(yīng)對決策失誤的角度對決策問責(zé)問題給予了關(guān)注。但是,這些研究至今仍然將重點較多地放在政治理念和理論闡釋層面,較少從實證層面對決策問責(zé)進(jìn)行系統(tǒng)而深入的研究,尤其是缺乏運用恰當(dāng)?shù)难芯糠椒▽Q策問責(zé)現(xiàn)狀進(jìn)行深度剖析?;诖?,本文采用案例研究方法深刻分析中國決策問責(zé)的現(xiàn)狀、困境,并提出從責(zé)任評估的角度完善決策問責(zé)制度。
中國的問責(zé)實踐以黨政領(lǐng)導(dǎo)干部為主要對象,而黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的行政活動主要表現(xiàn)為決策、執(zhí)行、結(jié)果三個環(huán)節(jié),因此,對這三個環(huán)節(jié)予以監(jiān)督是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的主要內(nèi)容。在現(xiàn)實中,由于中國在現(xiàn)代責(zé)任政府意義上的問責(zé)實踐始于2003年的“非典”事件,為此筆者以2003年為起點、以《人民日報》和《中國青年報》為抽樣單位,從中收集整理了2003—2012年十年間刊登的318個問責(zé)事件為樣本,以此描述并呈現(xiàn)出中國決策問責(zé)的實踐狀況。*文章的問責(zé)案例選擇受到宋濤的啟發(fā),并在其研究基礎(chǔ)上進(jìn)行了擴(kuò)充,在此表示感謝。參見宋濤《社會規(guī)律屬性與行政問責(zé)實踐檢驗》,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版。
所收集的318個問責(zé)事件可以分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會安全、工作失職、濫用職權(quán)、行政違規(guī)、貪污受賄、違反職業(yè)規(guī)范、決策失誤、用人失察、其他等12類。在問責(zé)內(nèi)容所涉及的這12個類別中,大部分類別在行政過程三個環(huán)節(jié)的區(qū)分上是比較明顯的,但也有少數(shù)類別的區(qū)分不太明顯。如“用人失察”既可以是因為工作決策中產(chǎn)生錯誤而被問責(zé),也可以是因為執(zhí)行過程中產(chǎn)生錯誤而被問責(zé);“違反職業(yè)規(guī)范”和“行政違規(guī)”既可以是因為執(zhí)行過程中產(chǎn)生錯誤而被問責(zé),也可以是因為造成損害性結(jié)果而被問責(zé)。而在政府行政過程中,“用人失察”一般是領(lǐng)導(dǎo)在人事決策中產(chǎn)生的失誤,選拔任用了不恰當(dāng)?shù)娜诉x而被問責(zé);“違反職業(yè)規(guī)范”一般是在行政過程中采用不當(dāng)方式,違反了職業(yè)操守而被問責(zé);“行政違規(guī)”一般是由于行政行為產(chǎn)生損害性結(jié)果,引起了廣泛關(guān)注而被問責(zé)?;谶@種考慮,筆者將“用人失察”類別歸入決策環(huán)節(jié),將“違反職業(yè)規(guī)范”類別歸入執(zhí)行環(huán)節(jié),將“行政違規(guī)”類別歸入結(jié)果環(huán)節(jié),同時將少數(shù)帶有特殊性結(jié)果的“其他”類別也歸入結(jié)果環(huán)節(jié)。
根據(jù)上述思路,我們將問責(zé)內(nèi)容所涉及的12個類別分別歸入行政過程中的決策、執(zhí)行、結(jié)果三個環(huán)節(jié)。其中,決策環(huán)節(jié)的問責(zé)內(nèi)容包括“決策失誤”和“用人失察”類別;執(zhí)行環(huán)節(jié)的問責(zé)內(nèi)容包括“工作失職”“濫用職權(quán)”“違反職業(yè)規(guī)范”類別;結(jié)果環(huán)節(jié)的問責(zé)內(nèi)容包括“自然災(zāi)害”“事故災(zāi)難”“公共衛(wèi)生”“社會安全”“行政違規(guī)”“貪污受賄”“其他”類別[1]。需要說明的是,以行政過程三個環(huán)節(jié)對這12個類別的問責(zé)內(nèi)容進(jìn)行分類,只能說是從總體上進(jìn)行類似的而非精確的歸類,因為行政過程的決策、執(zhí)行和結(jié)果三個環(huán)節(jié)是緊密聯(lián)系在一起的,它們共同構(gòu)成了政府行政活動的全過程,因而很難進(jìn)行明確的劃分。即便如此,這種歸類依然能夠從整體上反映出中國決策問責(zé)實踐在行政過程三個環(huán)節(jié)上的總體趨勢。
在2003—2012這十年時間里,中國圍繞黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的失責(zé)行為開展了大量的問責(zé),并取得了很好的實踐效果。但是,通過對所收集的問責(zé)事件的統(tǒng)計分析可知,中國的問責(zé)實踐主要集中于結(jié)果問責(zé)和執(zhí)行問責(zé)層面,決策問責(zé)非常有限,對決策失誤的問責(zé)更是缺乏。這表明,中國問責(zé)實踐采用的主要是一種結(jié)果導(dǎo)向型問責(zé)模式,偏重于對突發(fā)事件的事后責(zé)任追究。這種問責(zé)模式所體現(xiàn)的問責(zé)內(nèi)容及效果主要集中于行政結(jié)果環(huán)節(jié),行政執(zhí)行環(huán)節(jié)的問責(zé)內(nèi)容及效果偏弱,行政決策環(huán)節(jié)的問責(zé)內(nèi)容及效果則極度偏弱。
1.問責(zé)內(nèi)容的構(gòu)成狀況
根據(jù)行政過程的決策、執(zhí)行、結(jié)果三個環(huán)節(jié)對318個問責(zé)事件進(jìn)行歸類和統(tǒng)計分析可以看出,在中國的問責(zé)實踐中,針對行政結(jié)果進(jìn)行問責(zé)的事件占67.3%,針對行政執(zhí)行進(jìn)行問責(zé)的事件占29.9%,針對行政決策進(jìn)行問責(zé)的事件占2.8%(見表1)。由此可知,中國問責(zé)實踐的內(nèi)容主要集中于行政結(jié)果環(huán)節(jié),其次是在行政執(zhí)行環(huán)節(jié),兩者加起來幾乎構(gòu)成了整個問責(zé)內(nèi)容的全部。相比較而言,針對行政決策環(huán)節(jié)的問責(zé)則非常稀少,在所收集的318個問責(zé)事件中只有9件。
表1 行政過程三個環(huán)節(jié)問責(zé)內(nèi)容的分布
從行政過程三個環(huán)節(jié)問責(zé)內(nèi)容的年度分布狀況看,2007年是一個較為明顯的分界點。在2003—2007年這5年時間里,問責(zé)事件共有96件,占了不到總數(shù)的1/3。其中,關(guān)于行政決策內(nèi)容的問責(zé)事件只有3件,年平均還不到1件;關(guān)于行政執(zhí)行內(nèi)容的問責(zé)事件有14件,年平均不到3件;關(guān)于行政結(jié)果內(nèi)容的問責(zé)事件卻有79件,年平均接近16件。相比較而言,在2008—2012這5年時間里,問責(zé)事件共有222件,超過了總數(shù)的2/3還多。其中,關(guān)于行政決策內(nèi)容的問責(zé)事件只有6件,年平均也只有1件,相對于前5年沒有太大變化;關(guān)于行政執(zhí)行內(nèi)容的問責(zé)事件有83件,年平均接近17件,相對于前5年大幅度增長;關(guān)于行政結(jié)果內(nèi)容的問責(zé)事件卻有133件,年平均接近27件,相對于前5年穩(wěn)步增長(見下圖)。
圖 行政過程三個環(huán)節(jié)問責(zé)內(nèi)容年度分布
2.決策環(huán)節(jié)的問責(zé)內(nèi)容分析
具體到?jīng)Q策問責(zé)領(lǐng)域,根據(jù)行政過程三個環(huán)節(jié)將問責(zé)內(nèi)容進(jìn)行的歸類,決策環(huán)節(jié)主要涉及“用人失察”和“決策失誤”兩個類別。在所收集的318個問責(zé)事件中,針對“用人失察”的問責(zé)事件有5件,其中2003年1件、2008年2件、2011年1件、2012年1件,其他年份為空白;針對“決策失誤”的問責(zé)事件有4件,其中2004年1件、2007年1件、2008年2件,其他年份為空白(參見表2)。
表2決策環(huán)節(jié)問責(zé)內(nèi)容的分布 單位:件
第一,關(guān)于“用人失察”的問責(zé)事件。從問責(zé)內(nèi)容來看,“四川達(dá)縣追究用人失察事件”和“江西鄱陽縣侵吞財政資金事件”反映的是干部選拔任用中的領(lǐng)導(dǎo)違紀(jì)問題,“安徽阜陽行賄法院院長長期在職事件”和“山西河津官員履歷造假事件”反映的是“帶病”領(lǐng)導(dǎo)干部的長期在職問題,“遼寧本溪選拔團(tuán)干部無效事件”反映的是干部選拔任用中的任人唯親問題。總體來講,這幾個案件在政府選人用人的決策環(huán)節(jié)都比較具有代表性。然而,從總量上看,在所收集的318個問責(zé)事件中對“用人失察”的問責(zé)數(shù)量非常有限,只占到總數(shù)的1.6%。在用人失察責(zé)任追究方面,雖然《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中已經(jīng)明確規(guī)定,“實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作監(jiān)督責(zé)任制。凡本地區(qū)、本部門用人上的不正之風(fēng)嚴(yán)重、干部群眾反映強(qiáng)烈以及對違反組織人事紀(jì)律的行為查處不力的,應(yīng)當(dāng)追究黨委(黨組)主要領(lǐng)導(dǎo)成員和分管領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任?!钡窃趯嶋H工作中對“用人失察”的問責(zé)尚未得到很好落實。雖然自2003年以來,從中央到地方對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)力度不斷加大,很多違紀(jì)官員受到了黨紀(jì)國法的懲處,但是從所收集的“用人失察”問責(zé)事件來看,更多地揭示和歸罪于失責(zé)人員的個人原因,而對提拔任用這些官員的部門責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任卻極少追究甚至極少提及。例如,在“安徽阜陽行賄法院院長長期在職事件”和“遼寧本溪選拔團(tuán)干部無效事件”中,應(yīng)該問責(zé)的不僅僅是兩位行賄的在職縣法院院長和三位不符合任職資格的團(tuán)市委候選人,而更應(yīng)該關(guān)注的是促成此事件發(fā)生的阜陽市委和本溪市委的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。但是在問責(zé)結(jié)果中,只是兩位行賄在職的縣法院院長和三位不符合任職資格的團(tuán)市委候選人受到了問責(zé),而阜陽市委和本溪市委領(lǐng)導(dǎo)卻無人為此承擔(dān)用人失察的決策責(zé)任。
第二,關(guān)于“決策失誤”的問責(zé)事件。從問責(zé)內(nèi)容來看,“四川萬源市追星事件”反映的是政府對公共財政的決策使用問題,“福建廈門市PX項目事件”和“山東濟(jì)寧市中華文化標(biāo)志城事件”反映的是政府對重大項目的決策建設(shè)問題,“河南新縣干部醉死記功事件”反映的是政府對干部任用的決策評價問題??傮w來講,這幾個案件在政府公共行政的決策環(huán)節(jié)也比較具有代表性。然而,正如對“用人失察”的問責(zé)一樣,在所收集的318個問責(zé)事件中,對“決策失誤”的問責(zé)數(shù)量同樣非常有限,只占到了總數(shù)的1.2%。對于上述4個決策失誤的問責(zé)事件,“四川萬源市追星事件”暴露出地方政府在公共資金使用和公共事務(wù)決定中存在的諸多問題,一方面是公共資金使用的隨意性和使用過程中常規(guī)性監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制的缺乏,另一方面是公共事務(wù)決定中領(lǐng)導(dǎo)個人意志的至上性和決策方式上政治效應(yīng)的最大化。在此事件中,雖然媒體質(zhì)詢的和四川省紀(jì)委追究的都是地方領(lǐng)導(dǎo)決策失誤的責(zé)任,但是所針對的仍然是決策失誤所產(chǎn)生的結(jié)果而非決策形成的過程,而且媒體披露畢竟只是一種小概率的偶然性事件,針對此類事件的問責(zé)還缺乏常規(guī)性的實踐機(jī)制?!案=◤B門市PX項目事件”和“山東濟(jì)寧市中華文化標(biāo)志城事件”則都是由全國政協(xié)委員在全國政協(xié)會議上以提案的方式對地方政府重大項目決策發(fā)起的質(zhì)詢,這在中國決策問責(zé)實踐中具有標(biāo)志性影響。這兩起事件不僅證明了在問責(zé)實踐中針對公共決策的法定獨立問責(zé)機(jī)制存在的必要性,而且證實了政府內(nèi)部決策程序的合法性并不能取代公民通過正規(guī)參與渠道的外部監(jiān)督,同時還證實了在決策起始階段引入事前問責(zé)機(jī)制對于糾正決策失誤的重大價值。而“河南新縣干部醉死記功事件”可謂是政治生活中的一場“鬧劇”,娛樂性的情節(jié)、荒唐的決定、戲劇性的問責(zé)過程揭示出在干部任用評價上領(lǐng)導(dǎo)意識的巨大影響力和在決策過程中內(nèi)部問責(zé)機(jī)制的嚴(yán)重缺乏。該事件雖然具有一定的偶然性,但是問責(zé)最終只是以縣委、縣政府收回表彰決定為結(jié)果,主要領(lǐng)導(dǎo)并沒有為此承擔(dān)決策失誤的責(zé)任。
從過程上講,問責(zé)實際上包括了責(zé)任認(rèn)定和責(zé)任追究兩個重要階段,責(zé)任認(rèn)定是責(zé)任追究的前提,責(zé)任追究是責(zé)任認(rèn)定的結(jié)果,兩者共同構(gòu)成了問責(zé)的核心內(nèi)容。已有研究表明,當(dāng)前問責(zé)領(lǐng)域存在的現(xiàn)實問題可以概括為:政府權(quán)責(zé)不清、問責(zé)法制缺失、問責(zé)主體缺位、問責(zé)客體模糊、問責(zé)范圍不明、問責(zé)程序不完善、問責(zé)文化缺乏、政務(wù)不公開透明[2]。這些問責(zé)問題基本都屬于責(zé)任追究方面的問題,而對于決策問責(zé)而言,除了這些普遍性問題之外,最大的困境就在于決策責(zé)任認(rèn)定的困難。通過對決策問責(zé)現(xiàn)狀的分析發(fā)現(xiàn),當(dāng)前決策問責(zé)中的責(zé)任認(rèn)定所存在的問題主要表現(xiàn)在以下五個方面。
1.決策責(zé)任主體認(rèn)定的問題
黨和國家的綱領(lǐng)性文件明確規(guī)定,要按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則建立健全決策責(zé)任追究制度。換句話說,就是要以此來明確決策責(zé)任主體的歸屬。“誰決策、誰負(fù)責(zé)”產(chǎn)生了兩個方面關(guān)于決策責(zé)任主體的認(rèn)識:從橫向來看,要明確是個人還是集體做出的決策,明確同級政府部門或黨政領(lǐng)導(dǎo)在決策權(quán)與決策責(zé)任上的分工;從縱向來看,要明確是上級還是下級做出的決策,明確上下級政府部門之間或黨政領(lǐng)導(dǎo)之間在決策權(quán)與決策責(zé)任上的劃分。決策責(zé)任主體具有組織和個人雙重內(nèi)涵,在中國黨政并行的二元公共管理體制下,如何認(rèn)定決策責(zé)任主體存在一定的混亂性。
第一,中央與地方問責(zé)法律依據(jù)的沖突。中央層面的法律法規(guī)《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》中使用的是“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)”,將黨委領(lǐng)導(dǎo)干部和行政領(lǐng)導(dǎo)干部都列為問責(zé)對象;而地方層面的法律法規(guī)中則基本上使用的是“行政問責(zé)”,只將行政領(lǐng)導(dǎo)干部列為問責(zé)對象。這就導(dǎo)致在認(rèn)定決策責(zé)任主體時,是包括黨委領(lǐng)導(dǎo)干部和行政領(lǐng)導(dǎo)干部還是只包括行政領(lǐng)導(dǎo)干部變得模糊不清。第二,領(lǐng)導(dǎo)干部角色與身份的混淆。在中國集體決策體制下,中國共產(chǎn)黨在決策體制中長期處于領(lǐng)導(dǎo)地位,“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”的決策模式普遍存在,而且黨委領(lǐng)導(dǎo)干部往往兼任行政領(lǐng)導(dǎo)干部。這就導(dǎo)致在對領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任認(rèn)定時,可能會涉及兩個職務(wù),很難界定究竟是對其行政職務(wù)進(jìn)行問責(zé)還是對其黨內(nèi)職務(wù)進(jìn)行問責(zé)。第三,二元行政責(zé)任主體與一元行政主體的矛盾。從行政法的角度講,行政主體限定于能獨立承擔(dān)責(zé)任的行政組織,并不包括行政機(jī)關(guān)的工作人員,而在中國問責(zé)的實踐中,行政責(zé)任主體則包括行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員。這就導(dǎo)致在進(jìn)行決策責(zé)任主體認(rèn)定時,決策問責(zé)對象究竟是一元行政主體即行政組織,還是二元行政責(zé)任主體即行政組織及其公務(wù)人員,兩者存在明顯的悖論。
2.決策責(zé)任形式認(rèn)定的問題
政治社會是有組織的社會,任何組織都有領(lǐng)導(dǎo),根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)的不同,領(lǐng)導(dǎo)體制可以分為首長責(zé)任制和委員會制兩種[3]。在中國政治體制中,政府實行的是首長責(zé)任制,執(zhí)政黨實行的是委員會制。然而,不管是首長責(zé)任制還是委員會制,都要對組織的行為承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。這里所說的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是指領(lǐng)導(dǎo)人實施領(lǐng)導(dǎo)行為時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任形式的總稱,它實際上不僅是一個規(guī)范化的術(shù)語,而且與領(lǐng)導(dǎo)人的身份密切相關(guān),因此應(yīng)該根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)人的不同身份認(rèn)定具體的責(zé)任形式。由于黨政領(lǐng)導(dǎo)身份的多重性,造成了具體決策責(zé)任形式認(rèn)定的困難。
第一,領(lǐng)導(dǎo)人作為政黨成員需要承擔(dān)政治責(zé)任。由于中國的領(lǐng)導(dǎo)人既不等同于西方國家的政務(wù)官也不等同于事務(wù)官,而是兼有政務(wù)官與事務(wù)官雙重性質(zhì),因此應(yīng)該根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)行為的性質(zhì)做出不同的責(zé)任形式認(rèn)定。對于政黨成員而言,最重要的價值是回應(yīng)民眾的需求,領(lǐng)導(dǎo)人作為政黨成員在制定政策時也必須為此承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任,但是這種政治責(zé)任的承擔(dān)是一種難以預(yù)期的行為,這就導(dǎo)致了政治責(zé)任形式的不確定性。第二,領(lǐng)導(dǎo)人作為行政人員需要承擔(dān)行政責(zé)任。中國黨政并行的政治雙軌制決定了領(lǐng)導(dǎo)人在承擔(dān)政治責(zé)任之外,還必須像職業(yè)文官一樣進(jìn)行績效考核,肩負(fù)起相應(yīng)的行政責(zé)任。而在行政體制內(nèi)部,除了最高級別的行政領(lǐng)導(dǎo)之外,其他行政領(lǐng)導(dǎo)人都兼有兩種身份,即作為制定決策的行政領(lǐng)導(dǎo)人和作為執(zhí)行決策的非行政領(lǐng)導(dǎo)人,這種矛盾的雙重身份容易導(dǎo)致以政治責(zé)任的不確定性作為領(lǐng)導(dǎo)人承擔(dān)行政責(zé)任時的評價標(biāo)準(zhǔn)。第三,領(lǐng)導(dǎo)人作為公民需要承擔(dān)法律責(zé)任和道德責(zé)任。不論什么級別的領(lǐng)導(dǎo)人都要從事各種各樣的民事行為,當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人純粹以個人身份從事社會活動時,與其他公民一樣要受到法律規(guī)范和道德規(guī)范的約束。然而,黨政領(lǐng)導(dǎo)人由于比其他公民擁有更大的權(quán)力,因而更有可能通過公權(quán)力的運作來謀取私利,這樣就難以區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)人到底應(yīng)該承擔(dān)政治責(zé)任、行政責(zé)任還是應(yīng)該承擔(dān)法律責(zé)任、道德責(zé)任。
3.決策責(zé)任行為認(rèn)定的問題
對于黨政領(lǐng)導(dǎo)而言,履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)是一種法定的義務(wù)。從義務(wù)本位的角度講,法律在賦予行政機(jī)關(guān)行政權(quán)力的同時,也要求行政機(jī)關(guān)及其行政人員承擔(dān)相應(yīng)的法定職責(zé),只有未履行法定職責(zé)才是責(zé)任行為。在實踐中,決策責(zé)任行為標(biāo)準(zhǔn)將領(lǐng)導(dǎo)人有無履行法定職責(zé)作為判斷領(lǐng)導(dǎo)行為是否違法的界限,當(dāng)我們說領(lǐng)導(dǎo)人故意或過失導(dǎo)致決策責(zé)任行為發(fā)生時,該責(zé)任行為的產(chǎn)生其實也屬于領(lǐng)導(dǎo)人主觀意志能力范圍內(nèi)的事項。然而,對領(lǐng)導(dǎo)人是否履行決策法定職責(zé)的判斷實際上是對其是否有濫用裁量權(quán)嫌疑的評定,是否履行法定職責(zé)將直接影響著決策責(zé)任行為的認(rèn)定。
第一,決策涉及能否實現(xiàn)利益的妥善衡量。在公眾需求呈現(xiàn)多元化的社會中,政府在決策過程中必須在相互沖突的權(quán)利主張之間進(jìn)行衡量,為此領(lǐng)導(dǎo)人法定職責(zé)首先表現(xiàn)為對各種不同利益團(tuán)體之間的矛盾與沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)。但是,利益沖突的各方并不總是實力均衡的,由于部分利益團(tuán)體具備更強(qiáng)大的能力,因而其能夠左右領(lǐng)導(dǎo)人的決策,這樣就難以實現(xiàn)利益的均衡。第二,決策涉及能否實現(xiàn)資源的合理分配。決策是一種典型的資源分配行為,政府管理模式的轉(zhuǎn)變促使黨政領(lǐng)導(dǎo)更加注重行政處理背后的資源合理分配問題。而資源分配又涉及廣泛的利益沖突,這樣就很難使政策效果的成本與收益對社會整體而言達(dá)到公平分配的效果。第三,決策涉及能否實現(xiàn)程序的適當(dāng)關(guān)注。行政決策的靈活性和多樣性使領(lǐng)導(dǎo)人在決策過程中的具體權(quán)限無法以法定的形式明確,實際做法是只能關(guān)注于領(lǐng)導(dǎo)人在達(dá)到?jīng)Q策目標(biāo)時所遵循的正當(dāng)程序要求。然而,如果只注重正當(dāng)程序而放任領(lǐng)導(dǎo)人隨意制定和更改決策,這就背離了法治行政的精神。第四,決策涉及能否實現(xiàn)組織的正常運轉(zhuǎn)。在韋伯式官僚組織中,領(lǐng)導(dǎo)人往往將決策職權(quán)授權(quán)給下級行使,并使之為行使所授權(quán)力而負(fù)責(zé)。但是這種讓下屬承擔(dān)責(zé)任有一個前提,那就是領(lǐng)導(dǎo)人既要明確職責(zé)分配的界限,又要保證下屬在其授權(quán)范圍內(nèi)規(guī)范行事,如果區(qū)分不清就會影響領(lǐng)導(dǎo)人連帶責(zé)任的承擔(dān)。
4.決策責(zé)任結(jié)果認(rèn)定的問題
就責(zé)任結(jié)果構(gòu)成來說,法律上通常將其分為客觀和主觀兩個方面??陀^方面包括須有加害行為、行為須不法、須侵害他人之權(quán)利和須致生損害;主觀方面包括須有責(zé)任能力和須有故意或過失。在認(rèn)定決策責(zé)任結(jié)果的構(gòu)成要件中并無主觀上的特別要求,在客觀上則應(yīng)采取責(zé)任行為歸責(zé)原則,即決策責(zé)任行為須違反相關(guān)規(guī)定,這是黨政領(lǐng)導(dǎo)決策責(zé)任結(jié)果認(rèn)定的必備內(nèi)容。實際上,責(zé)任結(jié)果要件所要解決的是認(rèn)定黨政領(lǐng)導(dǎo)決策責(zé)任應(yīng)當(dāng)以什么樣的結(jié)果作為發(fā)生條件的問題。而在黨政領(lǐng)導(dǎo)決策過程中,大量不確定的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任行為卻為決策責(zé)任結(jié)果的認(rèn)定設(shè)置了諸多障礙。
第一,關(guān)于決策行為是否濫用決策權(quán)力的判斷十分困難。黨政領(lǐng)導(dǎo)濫用決策權(quán)力的行為主要表現(xiàn)為:實施領(lǐng)導(dǎo)決策行為的目的與授予領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的立法意愿相左;領(lǐng)導(dǎo)決策行為的做出未能全面考慮相關(guān)的利益需求;領(lǐng)導(dǎo)決策行為的實施系轉(zhuǎn)嫁領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的舉措;實施的領(lǐng)導(dǎo)決策行為違背了法律上的比例原則;領(lǐng)導(dǎo)決策行為的做出侵害了平等對待的原則和損害了政府的權(quán)威形象[4]。從法律規(guī)定來講,濫用決策權(quán)力的表現(xiàn)是清晰的,但是在實際政治生活中,由于勘定自由裁量范圍和邊界比較困難,從而給判斷是否屬于濫用決策權(quán)力的責(zé)任行為造成一定難度。第二,判斷決策行為是否怠用決策權(quán)力十分困難。黨政領(lǐng)導(dǎo)怠于行使決策權(quán)力的具體表現(xiàn)有:將裁量權(quán)轉(zhuǎn)授予他人或認(rèn)為沒有裁量權(quán)以及政策或上級命令的不適當(dāng)約束。黨政領(lǐng)導(dǎo)在決策行為上的裁量權(quán)具有較強(qiáng)的人身性,因此不得隨意轉(zhuǎn)授、更不能通過轉(zhuǎn)授達(dá)到推脫責(zé)任的目的,而對于裁量怠惰的判斷卻存在模糊性,這無疑會影響決策責(zé)任結(jié)果的認(rèn)定。此外,政策和上級命令則有可能成為對黨政領(lǐng)導(dǎo)裁量權(quán)不適當(dāng)拘束的來源,如果黨政領(lǐng)導(dǎo)盲目執(zhí)行政策或上級命令則是對裁量權(quán)的不行使,但是由此產(chǎn)生的責(zé)任結(jié)果到底是黨政領(lǐng)導(dǎo)決策問題還是執(zhí)行政策或上級命令使然卻很難判斷。
5.決策因果關(guān)系認(rèn)定的問題
決策因果關(guān)系的認(rèn)定所要解決的是,黨政領(lǐng)導(dǎo)的決策責(zé)任行為與決策責(zé)任結(jié)果之間是否具有因果聯(lián)系的問題。在認(rèn)定決策責(zé)任行為與損害事實之間的關(guān)系中,只有當(dāng)損害行為是造成損害結(jié)果的必然原因時才可以認(rèn)定為因果關(guān)系。然而按照相關(guān)規(guī)定,黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對其責(zé)任行為不僅要承擔(dān)直接責(zé)任,同時還要承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,因果關(guān)系的不同類型會給決策因果關(guān)系認(rèn)定造成諸多困難。
第一,難以判定決策行為的直接因果關(guān)系。所謂直接因果關(guān)系是指作為原因的現(xiàn)象直接引起作為結(jié)果的現(xiàn)象,而不存在中間現(xiàn)象傳遞的關(guān)系,即直接因果關(guān)系所表明的內(nèi)容是損害行為沒有經(jīng)過中間環(huán)節(jié)而直接產(chǎn)生損害結(jié)果。直接因果關(guān)系中的原因,在時間順序上應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)在導(dǎo)致結(jié)果的現(xiàn)象之前,而且還必須起著引起和決定結(jié)果發(fā)生的作用,然而直接原因不一定是損害的最近原因,也可能是損害產(chǎn)生的正常原因和決定性原因。在黨政領(lǐng)導(dǎo)決策過程中,決策行為所造成的損害并不像執(zhí)行行為那樣容易判斷,因為決策與其損害結(jié)果之間發(fā)生有很長的時間間隔,而且中間還經(jīng)歷著執(zhí)行和結(jié)果兩個環(huán)節(jié)。第二,難以判定決策行為的間接因果關(guān)系。間接因果關(guān)系乃是指損害行為通過中介與損害結(jié)果之間的間接聯(lián)系,即間接因果關(guān)系所表明的內(nèi)容是損害行為通過介入中間環(huán)節(jié)間接產(chǎn)生的損害結(jié)果。對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部決策行為而言,間接因果關(guān)系對應(yīng)的就是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任不僅屬于政治責(zé)任,而且也是法律責(zé)任,是對由于懈怠和不作為,和事故之間存在‘非直接因果關(guān)系’的一種新型責(zé)任。”[5]相對于直接因果關(guān)系的認(rèn)定,間接因果關(guān)系即領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的認(rèn)定顯得更加困難,因為因果關(guān)系在決策行為中的表現(xiàn)形式非常復(fù)雜,對領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的認(rèn)定存在很大的隨意性,很多時候是出于政治因素考慮的。
對于決策問責(zé)困境而言,決策責(zé)任認(rèn)定問題本質(zhì)上是一個責(zé)任評估問題。根據(jù)行政過程的三個環(huán)節(jié),責(zé)任評估實際上包含了決策、執(zhí)行、結(jié)果三個問責(zé)層面,其中決策問責(zé)最重要,因為決策失誤帶來的后果最嚴(yán)重、代價最高昂。但是,目前責(zé)任評估主要側(cè)重于對行政執(zhí)行及其效果的評估,而對決策的評估卻重視不夠,相應(yīng)地也沒有形成有效的決策問責(zé)制度,以至于無法及時追究決策失誤所帶來的責(zé)任問題。因此,加強(qiáng)決策問責(zé)首先就要實現(xiàn)有效的決策責(zé)任評估。
在落實責(zé)任評估方面,西方的研究主要從績效與問責(zé)的關(guān)系入手,探討如何實現(xiàn)績效評估與問責(zé)的有效結(jié)合[6]。因為在新公共管理運動的背景下,績效評估的興起具有提升績效和強(qiáng)化公共責(zé)任的雙重目標(biāo),其中的公共責(zé)任理念正好契合了問責(zé)所需要的責(zé)任認(rèn)定要求。從這個角度來講,績效評估實際上成為責(zé)任評估的重要工具,并使得問責(zé)重點從過程問責(zé)轉(zhuǎn)向結(jié)果問責(zé)。隨著人們對績效評估和問責(zé)領(lǐng)域的日益關(guān)注,關(guān)于績效評估與問責(zé)的關(guān)系成為中國學(xué)術(shù)研究的新議題之一,研究者普遍認(rèn)為,績效評估具有問責(zé)功能,有助于建設(shè)責(zé)任政府。從程序上講,問責(zé)的環(huán)節(jié)與績效評估的環(huán)節(jié)大致趨同,績效評估和問責(zé)呈現(xiàn)出彼此推進(jìn)的互動態(tài)勢。績效評估構(gòu)成政府履行責(zé)任的激勵和約束機(jī)制,為政府問責(zé)制提供了共享平臺,是中國現(xiàn)行政治體制下完善政府問責(zé)制的重要途徑?!巴ㄟ^績效評估可以實現(xiàn)對政府失責(zé)行為的發(fā)現(xiàn)、判斷以及追究,推動問責(zé)制走向程序化和制度化,并以評估工具的創(chuàng)新不斷探索問責(zé)的有效切入點。”[7]為此,有學(xué)者還專門提出了“績效問責(zé)”[8]這樣一種新的行政問責(zé)形式。
但是,由于績效評估自身的不完善以及決策責(zé)任認(rèn)定的復(fù)雜性,其在決策問責(zé)制度建設(shè)中的功效也不可避免地存在局限。陳漢宣和高潔的研究發(fā)現(xiàn),在中國實施績效評估可能會導(dǎo)致一個問責(zé)悖論,即加強(qiáng)問責(zé)會阻礙政府能力的提升,地方政府目標(biāo)責(zé)任制考核的推行會導(dǎo)致重視短期問責(zé)而輕視長期政府能力的問題,這其實是“本末倒置”[9]。因此,如何在決策問責(zé)中引入績效評估的理念和方法,消除績效評估對于決策責(zé)任評估的負(fù)面效果,最終通過有效的決策責(zé)任評估強(qiáng)化決策問責(zé),是未來中國學(xué)界需要努力的方向。
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[責(zé)任編輯:鞏村磊]
2015-04-02
教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目“決策問責(zé)制與決策權(quán)制約監(jiān)督研究”(14YJA810001);國家社會科學(xué)基金重大項目“反腐敗法治化與科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制研究”(14ZDA016)
谷志軍(1985—),男,講師,博士,從事責(zé)任政府與地方治理研究。
D630
A
1002-462X(2015)07-0050-06