行政問責(zé)制度的評估體系和評估方法
——基于AHP—模糊綜合評價法

2015-06-15 18:41:48施雪華

學(xué)習(xí)與探索 2015年7期

關(guān)鍵詞：問責(zé)制問責(zé)一致性

施雪華，胡祥

(北京師范大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100875)

·政治發(fā)展研究·

行政問責(zé)制度的評估體系和評估方法
——基于AHP—模糊綜合評價法

施雪華，胡祥

(北京師范大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100875)

對行政問責(zé)制度的科學(xué)評估可以深刻地揭示其價值和功能，為制度設(shè)計提供客觀標(biāo)準(zhǔn)和量化依據(jù)，是改進(jìn)和完善行政問責(zé)制度的重要工具和科學(xué)手段。行政問責(zé)制度的評價常常涉及多個因素或多個指標(biāo)，評價是在多因素或多指標(biāo)相互作用下做出的一種綜合判斷。借用數(shù)量學(xué)的方法并根據(jù)行政問責(zé)制度的科學(xué)內(nèi)涵、本質(zhì)特征，先設(shè)計出行政問責(zé)制度的評價指標(biāo)體系問卷調(diào)查表，然后采用層次分析法和模糊綜合評價法來計算行政問責(zé)制度評價指標(biāo)體系的綜合分值，更能夠體現(xiàn)出行政問責(zé)制度評估效果的客觀性和科學(xué)性。

行政問責(zé)制度；AHP—模糊綜合評價法；評估體系；評估方法

中國行政問責(zé)制度自2003年全面推廣以來，取得了不少成績，但在實施過程中也存在很多問題，其中之一就是對行政問責(zé)制度沒有一個統(tǒng)一、客觀、可操作性的評估體系，因此，各種各樣的行政問責(zé)制度的績效究竟如何、還有哪些缺點、該如何改進(jìn)以及行政問責(zé)的主體和客體是否較好地履行了自己的權(quán)利與義務(wù)等一系列問題都無法有效解決。對行政問責(zé)制度的科學(xué)評估可以深刻地揭示其價值和功能，為制度設(shè)計提供客觀標(biāo)準(zhǔn)和量化的依據(jù)，是改進(jìn)和完善行政問責(zé)制度的重要工具和科學(xué)手段。目前，國內(nèi)外運(yùn)用數(shù)量方法對行政問責(zé)制度的評估體系和評估方法的研究尚處于探索階段，本文嘗試借用數(shù)量學(xué)的方法并根據(jù)行政問責(zé)制度的科學(xué)內(nèi)涵、本質(zhì)特征，先設(shè)計出行政問責(zé)制度的評價指標(biāo)體系，對指標(biāo)體系的量化采用五級量表制的問卷設(shè)計，然后采用層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重并進(jìn)行一致性檢驗，再運(yùn)用模糊綜合評價法來計算行政問責(zé)制度評價指標(biāo)體系的綜合分值。這為解決行政問責(zé)制度中存在的問題提供了重要手段和科學(xué)方法。

一、行政問責(zé)制度的評估體系

從總的指導(dǎo)原則上來說，行政問責(zé)制度的評估體系構(gòu)建要為分析行政問責(zé)制度提供導(dǎo)向性，并能夠進(jìn)行定量測算和分析，以利于為有關(guān)部門及時找出存在的問題，為制定法律、規(guī)章、制度、政策等提供參考依據(jù)。

1.行政問責(zé)制度評估體系的構(gòu)建原則

為確保該評價指標(biāo)體系的測量結(jié)果能全面、客觀、準(zhǔn)確地反映實際情況，評估體系在指標(biāo)選擇時必須遵循以下四個基本原則。

其一，系統(tǒng)性原則。為使設(shè)計的評價體系能全面、正確地反映實際狀況，必須確保評價指標(biāo)具有完備性、系統(tǒng)性，既不能殘缺不全、有所遺漏，也不能相互交叉、互相重復(fù)。系統(tǒng)性原則要求所建立的評價體系具有足夠的涵蓋面，能夠充分反映行政問責(zé)制度的內(nèi)涵。

其二，有效性原則。行政問責(zé)制度的評估體系受多種因素影響，必須挑選出與其直接相關(guān)的因素作為評價指標(biāo)。因此，構(gòu)建行政問責(zé)制度的體系必須與所評估對象的內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)相結(jié)合，才能真正反映行政問責(zé)制度的效度。

其三，可操作性原則。構(gòu)建行政問責(zé)制度評估體系的目的在于應(yīng)用，對于一些指標(biāo)，從理論上講很有意義，但缺乏現(xiàn)實可行性，實踐中很難用某項確切的指標(biāo)來描述。因此，評價指標(biāo)的設(shè)立應(yīng)充分考慮指標(biāo)的可獲取性。

其四，可比性原則。行政問責(zé)制度的評估體系必須能夠適應(yīng)不同地區(qū)的情況，各項指標(biāo)的含義、口徑和適用范圍必須一致，具有可比性。

2.行政問責(zé)制度評估體系的基本框架

根據(jù)行政問責(zé)制度的科學(xué)內(nèi)涵、本質(zhì)特征以及構(gòu)建指標(biāo)體系的基本原則，筆者設(shè)計了一套由6個一級指標(biāo)、24個二級指標(biāo)構(gòu)成的行政問責(zé)制度的評價體系(見表1)。

表1 行政問責(zé)制度評估指標(biāo)體系

一級指標(biāo)和二級指標(biāo)主要體現(xiàn)六個含義。

其一，行政問責(zé)的主體，既有同體問責(zé)即行政系統(tǒng)自身層級的問責(zé)，也有異體問責(zé)即行政系統(tǒng)以外的主體包括人大、各民主黨派、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、新聞媒體、公眾等的問責(zé)。

其二，行政問責(zé)的客體是各級行政機(jī)關(guān)、負(fù)有直接或間接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者以及不當(dāng)履行職責(zé)和義務(wù)的公務(wù)人員。

其三，行政問責(zé)的范圍是行政機(jī)關(guān)、行政領(lǐng)導(dǎo)和公務(wù)員做出的應(yīng)該被追究相關(guān)責(zé)任的行為事實范疇，其大致可以分為違法違紀(jì)、違法行政、決策失誤、執(zhí)行不力與效能低下、用人失察等五類。

其四，行政問責(zé)的程序必須依照法定程序進(jìn)行，問責(zé)程序應(yīng)該包括問責(zé)啟動、調(diào)查處理、申訴復(fù)查、監(jiān)督執(zhí)行等階段及具體環(huán)節(jié)。

其五，行政問責(zé)的責(zé)任體系是行政機(jī)關(guān)、行政領(lǐng)導(dǎo)、公務(wù)員承擔(dān)責(zé)任的層面，主要有五個方面：(1)政治責(zé)任，即向執(zhí)政黨和權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)；(2)行政責(zé)任，即向上級行政機(jī)關(guān)和行政相對人負(fù)責(zé)；(3)道德責(zé)任，即向受害者和公眾負(fù)責(zé)；(4)法律責(zé)任，即向相關(guān)法律規(guī)范負(fù)責(zé)，承擔(dān)法律制裁后果；(5)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，即向受到損害的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益負(fù)責(zé)，對損害進(jìn)行補(bǔ)償或賠償。

其六，行政問責(zé)的責(zé)任后果是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員承擔(dān)相應(yīng)否定性制裁的責(zé)任。承擔(dān)責(zé)任的主要方式有：質(zhì)詢、辭職、罷免；通報批評、書面檢查、停職反省、行政處分；民事處罰、刑事處罰；損害補(bǔ)償或賠償；公開道歉、引咎辭職。

二、行政問責(zé)制度的評估方法

對行政問責(zé)制度的評價常常涉及多個因素或多個指標(biāo)，評價是在多因素或多指標(biāo)相互作用下做出的一種綜合判斷。在用若干指標(biāo)進(jìn)行綜合評價時，這些評價指標(biāo)對評價對象的作用并不是同等重要的，為了體現(xiàn)各個指標(biāo)在評價中的地位和重要程度，必須對指標(biāo)賦予不同的權(quán)重，然后通過一定的數(shù)學(xué)函數(shù)將多個評價指標(biāo)值合成為一個整體性的綜合評價值。另外，人們對行政問責(zé)制度評價指標(biāo)的評價是用模糊語言分為不同的評語，由于評價等級之間的關(guān)系是模糊的，并且這些模糊性指標(biāo)難以用數(shù)據(jù)客觀地定量化反映，只能夠用人們的主觀心理感受來反映評價目標(biāo)狀態(tài)，因此要以模糊數(shù)學(xué)為基礎(chǔ)，應(yīng)用模糊關(guān)系合成的原理和方法，將一些邊界不清、不易定量的因素定量化，對行政問責(zé)制度進(jìn)行模糊綜合評價。

1.層次分析法：確定指標(biāo)權(quán)重和一致性檢驗

行政問責(zé)制度的評價體系是多種因素影響下的目標(biāo)評估，屬于“多目標(biāo)決策”問題，在這類問題中應(yīng)首先確定指標(biāo)的權(quán)重。權(quán)重是表示指標(biāo)對評價目標(biāo)重要程度的系數(shù)。按照行政問責(zé)制度評價指標(biāo)體系的層次劃分，可分成三個層次：第一層次為評價總目標(biāo)層，權(quán)重為1；第二層次為子系統(tǒng)層，包括“問責(zé)主體”“問責(zé)客體”“問責(zé)范圍”“問責(zé)程序”“責(zé)任體系” “責(zé)任后果”，6個子系統(tǒng)權(quán)重之和為1；第三層次為各子系統(tǒng)下的主題層，每一個子系統(tǒng)下的主題層權(quán)重之和為1，除了總體目標(biāo)層權(quán)重為1之外，其余各層次的具體權(quán)重確定需要通過建立判斷矩陣計算比較得出。

本研究選用解決此類問題常用的方法是層次分析法(Analytic Hierarchy Process，簡稱AHP)。層次分析法(AHP)是運(yùn)用多因素分級處理來確定因素權(quán)重的定性和定量分析相結(jié)合的決策方法。該方法是美國運(yùn)籌學(xué)家、匹茨堡大學(xué)教授薩蒂于20世紀(jì)70年代初，在為美國國防部研究“根據(jù)各個工業(yè)部門對國家福利的貢獻(xiàn)大小而進(jìn)行電力分配”課題時，應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)理論和多目標(biāo)綜合評價而提出的一種層次權(quán)重決策分析方法。這種方法的特點是在對復(fù)雜的決策問題的本質(zhì)、影響因素及其內(nèi)在關(guān)系等進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，利用較少的定量信息使決策的思維過程數(shù)學(xué)化，從而為多目標(biāo)、多準(zhǔn)則或無結(jié)構(gòu)特性的復(fù)雜決策問題提供簡便的決策方法，尤其適合解決對決策結(jié)果難以直接準(zhǔn)確計量的問題[1]。

層次分析法是從系統(tǒng)觀點出發(fā)把復(fù)雜問題分解為各構(gòu)成因素，將這些因素按照一定關(guān)系分組，以形成有序的梯階層次結(jié)構(gòu)，再通過兩兩比較判斷的方式，采用9級標(biāo)度法賦予一定的分值以確定各次級功能對上級功能的相對權(quán)重，然后再進(jìn)行合成，以得到?jīng)Q策因素相對目標(biāo)權(quán)重的總順序。在行政問責(zé)制度的評價中，運(yùn)用層次分析法可按以下步驟進(jìn)行。

步驟一：建立評價系統(tǒng)的層次結(jié)構(gòu)指標(biāo)體系。行政問責(zé)制度評價系統(tǒng)的層次結(jié)構(gòu)指標(biāo)體系既有問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)范圍、問責(zé)程序、責(zé)任體系、責(zé)任后果等一級指標(biāo)；又有同體問責(zé)、異體問責(zé)，行政機(jī)關(guān)、行政領(lǐng)導(dǎo)、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，違法違紀(jì)、違法行政、決策失誤、執(zhí)行不力與效能低下、用人失察，問責(zé)啟動、調(diào)查處理、申訴復(fù)查、監(jiān)督執(zhí)行，政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、道德責(zé)任等二級指標(biāo)(見表1)。

表2 行政問責(zé)體系一級指標(biāo)相對重要性比較表

表3 標(biāo)度的含義

步驟二：一級指標(biāo)權(quán)重的確定和一致性檢驗。權(quán)重是綜合評價的關(guān)鍵，層次分析法是一種行之有效的確定權(quán)重系數(shù)的有效方法，特別適用于那些難以用定量指標(biāo)進(jìn)行分析的復(fù)雜問題[2]。它把復(fù)雜問題中的各因素劃分為互相聯(lián)系的有序?qū)?，就每一層次的相對重要性給出定量的表示，再利用數(shù)學(xué)方法確定全部元素相對重要性次序的權(quán)重，這就需要計算判斷矩陣的最大特征向量，最常用的方法是和積法和方根法[3]。具體計算如下。

(1)設(shè)計行政問責(zé)體系一級指標(biāo)相對重要性比較表，并請專家對指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)度(見表2)。

請有關(guān)專家采用1～9標(biāo)度對各指標(biāo)進(jìn)行兩兩比較打分，標(biāo)度的含義如表3所示。

根據(jù)專家對這個重要性比較表的標(biāo)度，我們可以得到兩兩比較判斷矩陣表A=(aij)nxn，其中aij表示i因素和j因素相對于目標(biāo)的重要值。構(gòu)造的判斷矩陣取如下形式：

(2)一致性檢驗

應(yīng)用層次分析法保持判斷思維的一致性是非常重要的。為了保證應(yīng)用層次分析法得到的結(jié)論基本合理，還需要對構(gòu)造的判斷矩陣進(jìn)行一致性檢驗。本文采用方根法來近似求出最大特征值及其對應(yīng)的特征向量，從而進(jìn)行一致性檢驗，具體步驟如下：

Wn]T為所求的特征向量。

在計算出層次單排序結(jié)果之后，對于計算所依據(jù)的判斷矩陣還要進(jìn)行一致性檢驗。主要檢驗是否滿足三個條件：對角線元素為1；右上三角和左下三角對應(yīng)元素互為倒數(shù)；因素優(yōu)先次序的傳遞關(guān)系。前兩個條件可以由觀察得出，第三個條件要通過計算判斷矩陣的最大特征根λmax和一致性指標(biāo)CI 來確定：

一致性指標(biāo)CI的值越大，表明判斷矩陣偏離完全一致性的程度越大；CI的值越小，表明判斷矩陣越接近于完全一致性。對復(fù)雜問題進(jìn)行判斷時，做到完全一致性比較困難，但是必須要有滿意的一致性。為此，將CI與平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI進(jìn)行比較，并計算一致性比例CR ，CR=CI/RI。表4給出了1～10階正反矩陣計算1 000次得出的平均隨機(jī)一致性指標(biāo)。

表4 平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI

CR=CI/RI，若CR<0.1，則認(rèn)為評判過程具有滿意的一致性，當(dāng)CR>0.1時，需對判斷矩陣中的打分進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，直至其具有滿意的一致性(見表5)。

表5 專家意見一級指標(biāo)一致性檢驗表

(3)運(yùn)用上述方法分別計算二級指標(biāo)權(quán)重并進(jìn)行一致性檢驗(見表6和表7)。

為了保證評估效果的科學(xué)性和客觀性，我們最后還要對整個指標(biāo)體系的權(quán)重合成并進(jìn)行整體一致性檢驗，一級指標(biāo)權(quán)重乘以一級指標(biāo)下的各二級指標(biāo)權(quán)重可以得到二級指標(biāo)的最終權(quán)重值，并且可以對二級指標(biāo)的最終權(quán)重值進(jìn)行層次總排序，最后還要對層次總排序進(jìn)行一致性檢驗，如果達(dá)不到滿意效果，還需要調(diào)整前面的判斷矩陣。層次總排序的一致性檢驗公式如下：

一致性比例CR=CI/RI

若CR<0.1，則表明評判過程具有滿意的一致性，整體指標(biāo)符合一致性檢驗，指標(biāo)體系有效。

表6 行政問責(zé)體系中責(zé)任體系二級指標(biāo)相對重要性比較表

表7 二級指標(biāo)責(zé)任體系專家意見一致性檢驗表

2.模糊綜合評價法：計算綜合分值

在行政問責(zé)制度評價指標(biāo)體系中，由于測評的絕大多數(shù)指標(biāo)并不能直接運(yùn)用定量分析法來進(jìn)行評價，難以用精確的評價等級對其進(jìn)行描述，因此，本研究結(jié)合層次分析法來確定各指標(biāo)的權(quán)重，應(yīng)用模糊綜合評價方法(Fuzzy Comprehensive Evaluation)來進(jìn)一步評估該指標(biāo)的水平。

模糊綜合評價法是加利福尼亞大學(xué)教授查德于1965年創(chuàng)建的、用數(shù)學(xué)方法研究和處理具有“模糊性”現(xiàn)象的一種系統(tǒng)研究方法，其特點在于其評價方式與人們的正常思維模式很接近。該方法用程度語言描述對象，多運(yùn)用在無法用簡單數(shù)字來表達(dá)的定性因素的評價過程中，其過程就是先從定性的模糊選擇入手，然后通過模糊變換原理進(jìn)行運(yùn)算取得結(jié)果。具體來說，就是將評價目標(biāo)看成是由多種因素組成的模糊集合(稱為因素集)，再設(shè)定這些因素所能選取的評價等級，組成評語的模糊集合(稱為評判集)，分別求出各單一因素對各個評價等級的歸屬程度(成為模糊矩陣)，然后根據(jù)各個因素在評價目標(biāo)中的權(quán)重分配計算(稱為模糊矩陣合成)出評價的定量解值[4]。

在進(jìn)行評價時，必須先對模糊性指標(biāo)進(jìn)行量化處理，這樣才能夠計算出評價目標(biāo)的最終評價值。模糊綜合評價是通過構(gòu)造等級模糊子集把反映被評事物的模糊指標(biāo)進(jìn)行量化(即確定隸屬度)，然后利用模糊變換原理對各指標(biāo)進(jìn)行綜合的[5]。因此，進(jìn)行問卷調(diào)查，可以用諸如“很好、好、一般、差、很差”，也可以用“經(jīng)常有、偶爾有、不太清楚、很少、完全沒有”等程度性主觀心理感受刻度進(jìn)行測評，然后經(jīng)過一定的數(shù)學(xué)方法處理將模糊性指標(biāo)數(shù)量化，就能夠同量化指標(biāo)結(jié)合起來對行政問責(zé)制度評價體系進(jìn)行評分計算，其操作步驟如下。

步驟一：建立模糊指標(biāo)評價模型

建立模糊指標(biāo)評價模型U：

U=(u1，u2，u3，u4，u5)=(評語為很好，好，一般，差，很差)

評語集所對應(yīng)的分?jǐn)?shù)集為列向量V：

V=(v1，v2，v3，v4，v5)=(5，4，3 ，2 ，l)

步驟二：進(jìn)行模糊性指標(biāo)的評價調(diào)查

針對評價指標(biāo)體系的特征和內(nèi)涵，確定模糊性指標(biāo)調(diào)查的對象范圍。為此，筆者設(shè)計了行政問責(zé)體系評價度問卷調(diào)查表(見表8)。指標(biāo)的測量采用李克特量表的方法，利用語義學(xué)標(biāo)度分為五個測量等級：很好、好、一般、差、很差。為了便于統(tǒng)計計算，我們將主觀評價的語義學(xué)標(biāo)度進(jìn)行量化，并依次賦值為5、4、3、2、1。在本研究構(gòu)建的評價指標(biāo)體系中，所有指標(biāo)均為模糊性指標(biāo)，均要通過一定數(shù)量范圍的評價度問卷調(diào)查并進(jìn)行量化處理，再運(yùn)用模糊綜合評價法來對行政問責(zé)體系進(jìn)行量化評分。

表8 行政問責(zé)體系評價度問卷調(diào)查表

步驟三：建立指標(biāo)評價矩陣

我們可以采用表8對選取的地區(qū)進(jìn)行問卷調(diào)查，分別對每項指標(biāo)的絕對值進(jìn)行統(tǒng)計，再把絕對值換算成百分比，這樣就可以建立單項指標(biāo)評價矩陣。

R11=(r111r112r113r114r115)

R12=(r121r122r123r124r125)

R21=(r211r212r213r214r215)

…………

R65=(r651r652r653r654r655)

步驟四：一級指標(biāo)模糊綜合評價

我們要對責(zé)任體系一級指標(biāo)進(jìn)行模糊綜合評價，在前面我們已經(jīng)計算過一級指標(biāo)的權(quán)重Wi，責(zé)任體系W5的各項指標(biāo)的權(quán)重模糊集為W5=(w51w52w53w54w55)，責(zé)任體系R5的評價矩陣為

由于評價矩陣R5、權(quán)重模糊集W5與責(zé)任體系的評價保持一定的模糊關(guān)系，因此，對責(zé)任體系的模糊綜合評價應(yīng)該是R5與W5模糊關(guān)系的合成，這種合成關(guān)系在模糊數(shù)學(xué)中轉(zhuǎn)化為矩陣R5與W5的乘積，即一級指標(biāo)模糊綜合評價為B5。