劉博

摘要：社會組織在承接政府職能、調(diào)動群眾參與方面起著功能樞紐、資源整合、關(guān)系協(xié)調(diào)的作用。我國各個地區(qū)在探索培育社會組織發(fā)展路徑上有著不同的特色和模式。上海經(jīng)過多年的實踐，在政府公共服務(wù)購買過程中嘗試了新方法、積累了新經(jīng)驗，也碰到了新問題，主要體現(xiàn)在政社關(guān)系的定位與協(xié)調(diào)、政策法規(guī)的適用性與操作性、居民需求的差異化與多極化以及社會組織服務(wù)能力提升等方面。應(yīng)對問題的思路在于要加快政府職能轉(zhuǎn)變，細(xì)化相關(guān)法律政策；規(guī)范社會組織運營，創(chuàng)造良好從業(yè)環(huán)境；推動全體社會成員價值觀念的轉(zhuǎn)變并形成對公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的一致認(rèn)同。

關(guān)鍵詞：社會治理；基層建設(shè)；社會組織；公共服務(wù)

中圖分類號：D63文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008-7168（2015）03-0023-08

我國全面深化改革的總體目標(biāo)是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，其中社會建設(shè)作為重要的改革領(lǐng)域更為強調(diào)治理體制與治理能力的創(chuàng)新。社會治理體制創(chuàng)新的落腳點在基層建設(shè)，著力點在激發(fā)社會活力，關(guān)鍵點在處理好政社關(guān)系。十八大以來，我國各級政府著力于培育社會組織規(guī)模、激發(fā)社會組織活力，依據(jù)社會發(fā)展形勢的需要，先后制定了有力、有效的政策來推動不同地區(qū)社會組織的發(fā)展。其中一個重要的方向在于調(diào)動社會各方力量參與社會共治的積極性，通過權(quán)力下放的方式，將政府的部分職能轉(zhuǎn)交給社會力量進(jìn)行承接，提高社會治理的效率。在各個地區(qū)的具體實踐中，如何處理政府和社會組織的角色定位、厘清雙方的界限，如何將群眾多層級的服務(wù)需求與實際經(jīng)濟發(fā)展水平相銜接，如何推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治，成為當(dāng)前我國各級政府進(jìn)行基層建設(shè)與治理創(chuàng)新的一個重要議題。同時，越來越多的學(xué)者和實務(wù)者投身于政府購買服務(wù)的研究和實踐，不同學(xué)科背景的學(xué)者開始密切關(guān)注和思考政府購買服務(wù)的中國實踐[1]。

一、上海社會組織發(fā)展的背景與現(xiàn)狀

社會組織的成長、發(fā)展與地方的經(jīng)濟社會水平密切相關(guān)，同時其本身的發(fā)展也具有階段性與規(guī)律性，并受到政府政策、地區(qū)市場化程度與居民需求變化等因素的影響。自改革開放以來，市場的力量開始打破原有的體制機制，社會的活力逐步顯現(xiàn)出來，各種類型的群眾團(tuán)體增多，豐富與改善了人民群眾的日常生活，但從整體而言，我國社會組織的發(fā)展仍面臨著規(guī)模小、規(guī)范差、認(rèn)知低、能力弱的問題。上海作為我國經(jīng)濟建設(shè)與社會發(fā)展的引領(lǐng)者，在20世紀(jì)90年代就開始探索社會組織的培育與成長，這與其社會結(jié)構(gòu)的變遷密不可分，其中一個顯著的特征是上海人口規(guī)模的變化所帶來的基層治理與公共服務(wù)供給的壓力。從2000年到2014年的十五年中，上海常住人口增加了百分之四十多，更重要的是，上海人口的空間分布也出現(xiàn)了重大變化：在快速城市化進(jìn)程中，中心城區(qū)與郊縣農(nóng)村的常住人口明顯減少，近郊人口密度大幅度攀升，以原有鎮(zhèn)為單位的大型居住社區(qū)吸納了大量中心城區(qū)動遷安置居民以及外來務(wù)工人員，如浦東、閔行、寶山、嘉定和松江等五個區(qū)的常住人口在十余年內(nèi)都增長了100萬以上。近郊大型社區(qū)常住人口規(guī)模及其空間分布出現(xiàn)的重大變化，無疑會造成原有公共資源配置的嚴(yán)重不適應(yīng)。在這種新形勢下，區(qū)縣基層政府社會管理與公共服務(wù)的供給壓力持續(xù)增大，社會發(fā)展中大量社會矛盾問題集中凸顯，迫切需要基層政府通過加強社區(qū)建設(shè)、創(chuàng)新治理方式來加以有效應(yīng)對。

面對新問題與新挑戰(zhàn)，上海社會治理體制創(chuàng)新的實踐主線是“管理出效率、群眾得實惠、基層有活力”，如何激發(fā)社會活力、調(diào)動各方力量共同治理社區(qū)是應(yīng)對特大城市社會治理問題的核心。通過實踐探索，上海社會治理體制創(chuàng)新的現(xiàn)實著力點在于以問題為導(dǎo)向，健全基層社會管理與服務(wù)體系；根本途徑在于優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，培育社會組織的發(fā)展，通過權(quán)力下放、服務(wù)重心下沉，實現(xiàn)政府與社會之間關(guān)系的合理配置；而最終的目的是全面、有效地滿足人民群眾的需求。

為此，上海在培育社會組織方面進(jìn)行了一系列有力、有效的探索。如為應(yīng)對政府包辦服務(wù)的弊端、提高社會福利服務(wù)的效益，2000年上海率先在改革社會管理體制時提出并推行政府購買服務(wù)，盧灣區(qū)等六個區(qū)的12個街道推行了依托養(yǎng)老機構(gòu)開展居家養(yǎng)老工作的試點工作，至此，政府購買服務(wù)第一次進(jìn)入我國的實踐領(lǐng)域，適用范圍只限于養(yǎng)老服務(wù)[2]。長寧區(qū)、徐匯區(qū)則大力推進(jìn)各具特色的社會組織孵化園建設(shè)，在財政上給予支持，通過引入、培育一批樞紐型、平臺型社會組織將轄區(qū)內(nèi)各類社會組織的資源與力量整合起來，一方面提供專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，另一方面規(guī)范組織管理，建構(gòu)起社會組織發(fā)展的立體網(wǎng)絡(luò)。再比如，從開發(fā)開放之初就堅持“小政府、大社會”理念的浦東新區(qū)，更是在社會組織領(lǐng)域擁有近20項全國率先之舉。浦東新區(qū)先后頒布了一系列文件，大力開展培育民間組織的工作。積極建立政府購買服務(wù)機制，將“劃槳”的任務(wù)交給民間組織，通過購買服務(wù)，政府由公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧贫ㄕ?、購買者和監(jiān)督者，實現(xiàn)了社會權(quán)力的回歸和政府角色的轉(zhuǎn)換。正因為得到了政府的大力支持，浦東新區(qū)的民間組織得以迅速發(fā)展，公共服務(wù)質(zhì)量和水平有了很大提高。在浦東，活躍著1600多家社會組織，另有備案的社區(qū)群文團(tuán)隊5000余家，每年獲得政策補貼、政策獎勵和政府購買服務(wù)資金達(dá)5億多元，形成了“上游有基金會，中游有支持型、樞紐型、示范性平臺，下游有豐富多樣的社區(qū)操作型、實務(wù)型社會組織”的浦東社會組織“生態(tài)鏈”[3]。

事實上，上海不同地區(qū)在培育社會組織、政府服務(wù)外包實踐中有著各自的發(fā)展經(jīng)驗，總體歸納起來有四個特征。第一，層級化的總體政策。上海市政府在傳達(dá)并參照國務(wù)院關(guān)于政府購買服務(wù)文件的基礎(chǔ)上，制訂了結(jié)合上海自身特點的社會組織發(fā)展規(guī)劃，同時各個區(qū)縣也根據(jù)轄區(qū)自身實際情況完善了具體的向社會組織購買服務(wù)的項目和內(nèi)容。第二，指向性的實施目標(biāo)。針對上海城市發(fā)展特點，政府購買社會組織服務(wù)的主要目標(biāo)集中于養(yǎng)老、助殘、幫困、幼教以及流動人口的相關(guān)服務(wù)內(nèi)容方面，這是與上海當(dāng)前主要的社會問題與矛盾密切相關(guān)的，購買服務(wù)的內(nèi)容具有清晰的指向性。第三，補貼型的財政支持。上海根據(jù)不同區(qū)縣的發(fā)展?fàn)顩r，對購買服務(wù)以及社會組織培育實施不同程度的財政支持，財政補貼投入力度因各區(qū)的發(fā)展情況而體現(xiàn)不同的傾斜程度，如針對流動人口較多的近郊城區(qū)相應(yīng)地提高財政補貼并增加優(yōu)勢政策。第四，階段性的考核審查。針對購買服務(wù)的效果性與效率性，采取階段性的考核標(biāo)準(zhǔn)，更加看重的是所在區(qū)域內(nèi)居民的滿意程度以及項目實施的公正性，同時也增強了對服務(wù)購買的監(jiān)督和監(jiān)管。

經(jīng)過近些年的摸索和努力，上海在政府購買服務(wù)方面獲得了很多寶貴的經(jīng)驗，也取得了一些成就，但我們也看到，伴隨上海社會轉(zhuǎn)型與階層結(jié)構(gòu)的變遷，不同群體呈現(xiàn)出居住空間碎片化與生活方式多樣化的特征，這給當(dāng)前上海社會治理帶來了持續(xù)的壓力與挑戰(zhàn)。就總體情況看，上海在服務(wù)購買方面的實施能力還有待提高，一些涉及基層治理的現(xiàn)象還比較突出：一是政府公共服務(wù)和社會治理在局部范圍缺位比較嚴(yán)重，在遠(yuǎn)郊快速城鎮(zhèn)化地區(qū)，基本公共服務(wù)的供需矛盾比較突出，提高公共服務(wù)的便利性存在很大困難；二是公共服務(wù)供給過程中居民參與水平不高，社區(qū)社會動員能力不強；三是基層社會組織的發(fā)育程度、經(jīng)營規(guī)模不夠；四是社會組織發(fā)展在某種程度上受政府影響、依賴政府生存的現(xiàn)象較為普遍，社會組織自主成長的能力不強[4]。

二、基層政府公共服務(wù)購買中的問題

問題的出現(xiàn)往往與現(xiàn)實的條件制約密切相關(guān)。通過對上海多個區(qū)、街道社會組織發(fā)展?fàn)顩r以及政府購買公共服務(wù)基本情況的實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前政府大力推進(jìn)社會組織發(fā)展的普遍性背景下，服務(wù)購買過程中還呈現(xiàn)出一些共性的問題，這些問題超越了中心城區(qū)與遠(yuǎn)郊地區(qū)的差異，也不僅僅是涉及政府或社會組織一方的責(zé)任。實際上，焦點性問題的出現(xiàn)與我國現(xiàn)階段社會發(fā)展現(xiàn)實、政府職能改革以及社會組織發(fā)育現(xiàn)狀是緊密相關(guān)的?，F(xiàn)階段上海服務(wù)購買過程表現(xiàn)出四個焦點問題。

第一，如何定位基層政府與社會組織之間的關(guān)系。這一問題暗含的是在當(dāng)前社會建設(shè)背景下如何理解社會組織的地位與角色的問題。從黨中央和國務(wù)院發(fā)布的文件以及政策導(dǎo)向看，大力發(fā)展社會組織是適應(yīng)當(dāng)前我國社會發(fā)展現(xiàn)實需要的必然要求；從地方政府的社會治理看，社會組織承接了部分政府的公共服務(wù)功能，也減輕了政府相關(guān)職能部門的負(fù)擔(dān)，提高了政府工作效率，兩者之間的關(guān)系應(yīng)該是清晰與和諧的，但實際情況并非如此。學(xué)界普遍認(rèn)為，政府購買服務(wù)存在問題的主要原因是政府購買公共服務(wù)的動力不足、地方政府財政資金缺乏或經(jīng)濟發(fā)展水平較低、社會組織的發(fā)展不能適應(yīng)政府購買服務(wù)的需要以及政府購買服務(wù)中存在灰色地帶等[5]。其實最為關(guān)鍵的原因還是政府自身觀念尚未轉(zhuǎn)變。一些基層政府管理工作者還沒有適時的轉(zhuǎn)變觀念與思維方式，對社會組織仍然抱持傳統(tǒng)的看法——“一不能規(guī)模壯大、二不能給錢發(fā)展、三不能長期存在”等，這些觀念嚴(yán)重地影響了當(dāng)?shù)厣鐣M織的健康發(fā)展。

第二，如何制定相關(guān)法規(guī)政策細(xì)則。社會組織發(fā)展需要適宜的社會土壤，如果缺少這些土壤，社會組織不可能發(fā)展好，這就要求將培育社會組織與改良社會組織發(fā)展所賴以生存的土壤雙管齊下，甚至社會土壤的改良可能更為重要[6]。社會組織的培育“土壤”是政府的相關(guān)法律法規(guī)的保障[7]?；鶎右痪€的社會組織普遍反映，當(dāng)前國家制定的發(fā)展規(guī)劃以及省市政府的文件政策都對社會組織的培育與發(fā)展給予明確的支持，但問題的焦點在于基層社會（包括街道和鎮(zhèn)村）關(guān)于社會組織承接服務(wù)的范圍、責(zé)任、權(quán)限等細(xì)則幾乎空白，這使得很多社會組織在涉及實際服務(wù)問題時并不清楚應(yīng)該如何在政策框架內(nèi)進(jìn)行操作。而我們的地方基層政府也同樣深受這一焦點問題的困擾，因為沒有更加明晰的法規(guī)細(xì)則，政府只能放棄一些服務(wù)項目的購買與操作，一些職能工作的外包也無法進(jìn)行。

第三，如何提供財力支持，提升服務(wù)積極性。費用問題始終是政府與社會組織共同關(guān)注與討論的焦點問題。從基層政府的實際情況看，由于購買服務(wù)的常規(guī)性財政收入預(yù)算納入上一級政府整體財政體系，撥付的比例是固定的，彈性空間很小而且經(jīng)常受到地區(qū)整體財政收支狀況的影響。對社會組織來說，在承接了政府的部分公共服務(wù)職能的同時，服務(wù)的內(nèi)容以及服務(wù)的效果也是在規(guī)定要求之內(nèi)的。這就意味著，社會組織既要保證服務(wù)的完成，也要盡可能地縮小人員用工費用的支出，還要在出現(xiàn)緊急財政狀況時有足夠的應(yīng)對方案。這就使得社會組織在整體的運營過程中始終保持一種“緊張”的狀態(tài)，從業(yè)人員的基本工作費用也因為受到整體費用的限制而維持在不高的工資基準(zhǔn)上，這在很大程度上影響了員工工作的積極性。所以，目前政府向社會組織購買服務(wù)的模式只是在一定程度上解決了社會服務(wù)機構(gòu)運行的微觀效率和單筆資金的微觀效益問題，而沒有很好地解決如何通過政府購買服務(wù)來激發(fā)社會組織活力的問題[8]。

第四，如何考評雙方績效。目前上海政府購買服務(wù)的評價與考核還缺乏嚴(yán)格意義的第三方評估，公眾對于社會組織提供服務(wù)的效果也缺少充分的反饋渠道，基本上還是以政府的年度考核、“臺賬式”評估為主要方式，存在很大不足。專業(yè)的社會組織服務(wù)評估機構(gòu)基本以高校為主，但因為評估經(jīng)費以及評估范圍的局限，還難以廣泛地適用于更多的社會組織。從接受服務(wù)的角度看，必須建立相關(guān)的制度安排和渠道，使公眾能夠?qū)Ψ?wù)安排者和服務(wù)生產(chǎn)者的服務(wù)行為進(jìn)行有效的制約和監(jiān)督，以確保公眾切身利益訴求得到真正體現(xiàn)[9]。

如果說上述四個焦點問題主要是圍繞政府與社會組織角色關(guān)系而出現(xiàn)的話，那么，在當(dāng)前的服務(wù)購買中，針對具體服務(wù)購買過程中雙方職能關(guān)系主要存在四個難點。

第一，傳統(tǒng)社會組織公信力的重建。在民間非營利性社會組織發(fā)展之前，我國已經(jīng)存在組織完整、覆蓋廣泛的官辦或半官辦社會組織和基金會，主要以人民團(tuán)體的方式運營，如工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)以及紅十字基金會等，還有一些是企業(yè)出資性質(zhì)的基金會。這些社會組織在推進(jìn)社會建設(shè)、完善社會保障方面發(fā)揮過重要的作用，它們也承接著很多政府職能讓渡出來的公共服務(wù)項目。但是，在當(dāng)前社會新形勢下，這些傳統(tǒng)社會組織存在著公信力重建的問題，這包含兩個方面的內(nèi)容。一是社會動員力的提升。傳統(tǒng)社會組織都存在一定的體制慣性，在計劃經(jīng)濟時代都有著強大的社會動員能力，這與其本身依托于體制發(fā)展是不可分割的，而新的社會分工以及職業(yè)變化出現(xiàn)了許多傳統(tǒng)社會組織難以顧及的群體以及問題，如農(nóng)民工的社會保障問題，失獨家庭的社會支持問題等，傳統(tǒng)社會組織在應(yīng)對新的社會變化時表現(xiàn)出一定的政策滯后性以及動員失效性。二是資金投入的提升。與當(dāng)前政府在購買服務(wù)方面的投入相比，人民團(tuán)體以及各類基金會就顯得保守很多，而事實上這些組織本身因為國家政策的扶持以及企業(yè)經(jīng)費的贊助都擁有較為雄厚的財力，但真正投入到社會公共服務(wù)中的資金比重并不高。

第二，樞紐型、平臺型社會機構(gòu)的有效發(fā)展。目前，樞紐型與平臺型社會組織在聯(lián)系政府與具體社會組織方面發(fā)揮著不可替代的作用，一些樞紐型社會組織已經(jīng)形成全國范圍的品牌效應(yīng)，并積累了一定的社會資本。借助這類社會組織，一線的社會組織獲得了專業(yè)操作的指導(dǎo)以及實施服務(wù)的平臺，政府也可以通過樞紐型社會組織對一線社會組織的實際服務(wù)進(jìn)行有效的管理與考核。但是，在我們積極推動樞紐型社會組織發(fā)展的同時，也應(yīng)該注意兩個問題，其直接影響到社會組織培育的性質(zhì)與效果。一是壟斷性問題。樞紐型社會組織憑借與政府、企業(yè)優(yōu)勢的合作關(guān)系可以優(yōu)先獲得政策與資金上的支持，同時也因為其品牌化與規(guī)?；?jīng)營可以吸引更多優(yōu)秀的社工人才。但是，作為中介性的操作平臺，樞紐型社會組織其本身的功能定位仍然是引導(dǎo)與服務(wù)，過多的資源集中并不利于一線社會組織的實際發(fā)展，同時部分樞紐型社會組織憑借資源的優(yōu)勢人為地設(shè)置準(zhǔn)入門檻，不僅影響了民間社會組織的積極性，也扭曲了政府培育社會組織的本意。二是公益性與非營利性的限定與保證。任何社會組織的建立與運行都應(yīng)當(dāng)以公益為目標(biāo)，性質(zhì)也是非營利性的，但有組織的地方就要有人員的活動和人員的勞務(wù)工資，那么樞紐型社會組織在規(guī)模擴大、人員增加的前提下如何保證其公益目標(biāo)與人員待遇相協(xié)調(diào)匹配，這就需要有政府明確的法律規(guī)范約束以及行之有效的社會監(jiān)督。更重要的恐怕還是探討非營利組織之間的“身份差異”究竟會對政府購買服務(wù)產(chǎn)生哪些方面的影響，以及為什么我國的政府部門會熱衷于自己組建或者扶持非營利組織來承接相應(yīng)服務(wù)。要知道，購買服務(wù)的政府和提供服務(wù)的非營利組織之間一旦存在依附關(guān)系，那么競爭機制就很難建立起來[10]。

第三，一線社會組織的生存與培育。目前，我國社會組織的發(fā)展仍然非常弱勢，在很多地區(qū)，政府購買社會工作服務(wù)僅是作為特定公共事務(wù)管理工作的一種方式創(chuàng)新，或僅是一種公共事務(wù)項目實施與管理方式的變革，幾乎沒有改變也難以改變區(qū)、街（鎮(zhèn)） 等政府部門的基本職能和職責(zé)[11]。上海已是社會組織發(fā)展相對成熟的地區(qū)，但其一線社會組織的規(guī)模化、專業(yè)化程度仍低于國外，究其根本還在于市場引入機制的不完善。市場機制不完善的主要表現(xiàn)在于，大量的社會組織僅是依靠政策的導(dǎo)向而存在，地區(qū)政府以項目化的方式發(fā)布服務(wù)購買清單，社會組織進(jìn)行服務(wù)承接，而項目運行結(jié)束，服務(wù)也就相應(yīng)地結(jié)束了，并未能形成真正扎根于社區(qū)的長效經(jīng)營機制。所以，我國公共服務(wù)供給市場機制不完善，抑制了政府與社會組織合作關(guān)系的構(gòu)建與發(fā)展，削弱了社會組織參與合作供給公共服務(wù)的積極性，社會組織承接公共服務(wù)動力明顯不足[12]。一線社會組織本身固然存在許多問題，如人員混雜、專業(yè)性不足、管理紊亂等，但是，這些情況作為社會組織發(fā)展的初期階段都是正常與不可避免的，真正重要的問題是如何能借助市場的力量，輔助政府有效的政策支持，從而形成民間社會組織經(jīng)營運轉(zhuǎn)的機制模式。從長期的發(fā)展看，一線社會組織的發(fā)育取決于基層社會的活力與公眾的認(rèn)可和參與。

第四，跨區(qū)域合作與競爭機制。通過對上海購買服務(wù)以及社會組織發(fā)展的調(diào)研還發(fā)現(xiàn)一個難點問題就是合作與競爭機制的缺乏。也即是說，很多地區(qū)在政府購買服務(wù)、培育社會組織發(fā)展方面都進(jìn)行了十分有特色的探索和實踐，但這些活動僅是區(qū)域性和封閉性的，缺少經(jīng)驗的交流與模式的異地創(chuàng)新嘗試，這同樣與市場機制的不完善聯(lián)系緊密。一個顯著的全國性特征是，我國的社會組織不僅制度規(guī)范不健全、服務(wù)設(shè)備設(shè)施不先進(jìn)，而且組織之間競爭力較弱，這導(dǎo)致政府在尋找服務(wù)承接者時往往會出現(xiàn)投標(biāo)商不足的情況，導(dǎo)致采取競爭方式的公開投標(biāo)難以施行[13]。而對地方政府來說，缺乏明確的發(fā)展規(guī)劃是跨區(qū)域合作與競爭難以形成的直接表現(xiàn)，上海一些地區(qū)對于社會組織承接服務(wù)方面沒有一個長遠(yuǎn)的規(guī)劃，招投標(biāo)即來，項目結(jié)束就撤銷，沒有延續(xù)性思維，僅是一年一發(fā)“項目包”，然后臺賬式考核，對一些有良好社會口碑的項目是否可以用更加有效的方式進(jìn)行簽約與考核缺少考慮，當(dāng)然這些也與沒有相應(yīng)的政策規(guī)則可依據(jù)參考有關(guān)。合作與競爭并不是將各地區(qū)政府購買服務(wù)作為盲目攀比與互相刺激的手段，更重要的是激發(fā)社會組織的內(nèi)在活力以及提升社會組織提供服務(wù)的效率與效果。此外，在購買服務(wù)的過程中，打破壟斷，引入充分的市場競爭，使公共服務(wù)回歸合理價格，服務(wù)質(zhì)量在競爭中不斷提升，才能順利達(dá)到提高財政資金使用效率的目的[14]。

三、治理創(chuàng)新中的社會組織發(fā)展趨向

以社會體制創(chuàng)新為導(dǎo)向，在正確把握政府向社會組織購買服務(wù)的總體方向前提下，結(jié)合上海的實踐經(jīng)驗，規(guī)范有序地開展政府購買服務(wù)工作是社會建設(shè)發(fā)展的總趨勢，各個地區(qū)扎實推進(jìn)服務(wù)購買工作可從以下五個方面進(jìn)行考慮與嘗試。

（一） 特色化發(fā)展與區(qū)域性經(jīng)營

我國社會組織的發(fā)展還處于起步階段，其本身存在先天不足、規(guī)模弱小、活力欠缺等問題；同時，我國各個地區(qū)所處的經(jīng)濟社會發(fā)展階段不同，區(qū)域性特征表現(xiàn)明顯，民眾的社會需求也存在差異。不同地區(qū)對社會組織服務(wù)內(nèi)容的要求既有聯(lián)系又有區(qū)分，聯(lián)系表現(xiàn)在：就社會整體發(fā)展而言，社會組織在推動政府職能轉(zhuǎn)變、提升社會治理效率方面具有一致性的作用，同時伴隨居民生活水平的提高，社會需求的多樣化也要求更多的社會組織來承接各類的社會服務(wù)項目。區(qū)別表現(xiàn)在：我國東、中、西部地區(qū)不同的人口結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟水平?jīng)Q定了各自區(qū)域社會組織的發(fā)展?fàn)顩r。如東部地區(qū)人口結(jié)構(gòu)變化最明顯的兩大特征是“老齡化”與“流動化”，社會組織承接的服務(wù)項目主要圍繞養(yǎng)老服務(wù)與外來務(wù)工人員的社會生活方面，東部地區(qū)較高的經(jīng)濟水平也使得政府在購買服務(wù)方面具有較為雄厚的財力支持；而西部地區(qū)結(jié)合本地區(qū)的發(fā)展特征，很多社會組織主要承接的服務(wù)項目是教育、幫困與環(huán)保等方面。

各個區(qū)域都存在各自的發(fā)展特點，而各地區(qū)政府在購買服務(wù)方面也都存在不同的制度路徑依賴。一個地區(qū)的社會組織發(fā)展模式換到另一個地區(qū)就不一定完全適合，這不僅僅是財力的差異，并不是簡單地說社會組織做得規(guī)范、成熟的地區(qū)都是用財政投入來支撐的，雖然資金對服務(wù)購買十分重要，但關(guān)鍵還是理念的確立。社會組織活力的激發(fā)離不開市場機制的引入，引入市場還要有相應(yīng)的政策促使其機制的完善，特色化發(fā)展的本質(zhì)就是尊重市場的規(guī)律。同時，更重要的因素還包括區(qū)域社會發(fā)展現(xiàn)實階段的不同，其中也包含著人口結(jié)構(gòu)、職業(yè)分類、居民訴求以及地區(qū)文化的具體差異。

（二） 公眾角色：需求的階段性與參與強度

在當(dāng)前的服務(wù)購買過程中，政府與社會組織作為互動的雙方，分別承擔(dān)著不同的角色職能，而二者服務(wù)的對象是普通公眾，服務(wù)購買的內(nèi)容與效果的體現(xiàn)也需要借助公眾的需求度與滿意度來驗證。但是，當(dāng)前在許多地方一個突出的問題是，公眾的角色消失了，服務(wù)購買實際上變成了政府與社會組織之間的項目博弈。比如，一些政府相關(guān)部門根據(jù)自身職能的有限性分離出不愿意承擔(dān)的公共服務(wù)內(nèi)容——有些實際上是責(zé)任的推衍——通過招標(biāo)轉(zhuǎn)包給社會組織，社會組織則將承接的服務(wù)作為一種生意項目來運作。因為缺乏嚴(yán)格的第三方考核，社會組織將服務(wù)的效果完全以政府要求的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，這就產(chǎn)生了許多場面效果很好、符合政府考評標(biāo)準(zhǔn)、公眾卻并不滿意的服務(wù)。一個直接的后果就是導(dǎo)致公眾既認(rèn)為政府沒能履行應(yīng)盡的責(zé)任，又認(rèn)為社會組織并不是公益和非營利性的，而是政府的分支部門。這不僅造成政府資金的浪費，也影響了政府公信力的塑造，同時更重要的是損害了社會組織的聲譽，挫傷社會組織的發(fā)展積極性。

事實上，公共服務(wù)的評價始終還要以居民的需求與滿意來衡量，而且居民的需求是有階段性的，僅從政府的角度或者是社會組織的角度考慮都是不夠的。依據(jù)公眾需求階段性增長的特點，多樣化與可延續(xù)的服務(wù)購買方式是滿足不同層次居民要求的必要途徑，政府和社會組織合作提供公共服務(wù)的過程需要進(jìn)一步地整合利用各類公眾資源，不斷增強公眾參與意識，宣傳引導(dǎo)居民轉(zhuǎn)變觀念，積極參與組織內(nèi)的活動，才能在提升公眾社會組織服務(wù)滿意度的同時推進(jìn)政府公共服務(wù)水平和效率。

（三） 社區(qū)生活圈與文化建構(gòu)

很多社會組織在實施具體服務(wù)項目時會發(fā)現(xiàn)，社區(qū)的居民并不都是積極參與的。這實際上包含兩個因素：第一，如果是社區(qū)外來的社會組織（如樞紐型社會組織）社區(qū)內(nèi)的居民因為不了解實際情況本能地會有陌生感與不信任感，如果一些社會組織在宣傳引導(dǎo)上又缺乏感召力，就更容易導(dǎo)致居民的排斥感與厭煩感；第二，本社區(qū)內(nèi)的社會組織一般規(guī)模都很小，針對的人群也較為固定（如老年人的棋牌社等），其主要以文體活動為主，社區(qū)影響力有限。這些因素使得社會組織在具體開展工作時缺少了相應(yīng)的動員力與凝聚力，自然也影響到了服務(wù)的效果。

社區(qū)作為一個居民生活圈，其本身的協(xié)調(diào)發(fā)展與機制運轉(zhuǎn)更多的還是一個居民自治的過程，借助社會組織的服務(wù)，更重要的是培養(yǎng)居民自我管理與自我服務(wù)的意識，這就離不開居民本身對社區(qū)“家”的觀念認(rèn)同。社區(qū)作為一個生活圈自然包含各類不同職業(yè)的人群，日常生活的摩擦與矛盾在所難免。但對于社會組織來說，這就是通過居民生活方式進(jìn)行社區(qū)文化建構(gòu)與組織認(rèn)同培育的機會，通過協(xié)調(diào)居民之間的這些矛盾，教會居民團(tuán)隊組織如何通過“議事”、“協(xié)商”的方式進(jìn)行自我調(diào)解和內(nèi)部管理，從而化解矛盾，形成多數(shù)成員的共識。當(dāng)社區(qū)內(nèi)的居民以及居民團(tuán)體形成了對社區(qū)家園的共識，也就形成了社區(qū)內(nèi)部糾紛矛盾“自我消化”的機制，那么自然就不會凡事都要去找政府來解決。而且，社區(qū)內(nèi)部文化的建構(gòu)離不開社會組織的的作用，在不同類別社會組織中活躍的一批批核心志愿者，正是社區(qū)文化活動的骨干力量，通過教會他們管理工具、組織方法或者一些可操作的理論，就能進(jìn)一步地影響到更多的社區(qū)居民，社區(qū)生活家園的文化認(rèn)同建構(gòu)不僅增強了社區(qū)的凝聚力同時也提升了社會組織的動員能力。

（四）政府職能：支持、保障、監(jiān)管、調(diào)控

政府向社會力量購買服務(wù)的過程是借助激發(fā)社會組織活力來改變政府職能，其目的是提升政府社會治理的效率、創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，從而構(gòu)建多層次、多方式的公共服務(wù)供給體系。政府的角色不是不需要了，而是借助服務(wù)購買來更好地發(fā)揮其應(yīng)盡的職能。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前政府讓渡的職能空間在擴大，但一個突出現(xiàn)象是：在列出服務(wù)內(nèi)容清單后，很多社會組織無法承接或者干脆沒有相關(guān)的社會組織提供服務(wù)。也就是大量的社會組織在增加，但沒有相應(yīng)的法律法規(guī)來指導(dǎo)社會組織進(jìn)一步開展工作的方向與途徑，因此，政府在購買服務(wù)過程的第一個職能就是提供法律法規(guī)上的支持，尤其是在十八屆四中全會將依法治國作為全面深化改革的核心后，對社會組織培育的進(jìn)一步法規(guī)細(xì)化就應(yīng)當(dāng)成為相關(guān)職能部門工作的重點。

政府的第二個職能在于保障，體現(xiàn)在購買資金的財政支持力度上。當(dāng)然，各個地區(qū)的發(fā)展情況不同，財政支持自然存在差別，但財政保障更重要的意義除了經(jīng)費“量”的增加還在于“度”的把握上。例如，對于大多數(shù)社會組織來說，只要人員費用充足的話，物料費用是可以壓縮節(jié)省的，但對于政府來說，一般都是激勵壓縮人員費用，希望物費多一些，這其實對社會組織的發(fā)展構(gòu)成了一個很大的瓶頸。如果在社會組織的人員費用上適當(dāng)放寬一些，物料費、機構(gòu)管理費可以更加清楚詳細(xì)一些，同時將產(chǎn)出的效果考核放在更重要的地位上的話，將會更有效地激發(fā)社會組織的活力。

政府的第三個職能是監(jiān)管，監(jiān)管不是監(jiān)控，關(guān)鍵在于效能，對于過程政府可以適度地放寬。例如，對于實際承接購買服務(wù)的社會組織，應(yīng)該關(guān)注的是其服務(wù)的結(jié)果，而不是看組織內(nèi)具體人員在辦公室工作了多長時間，以產(chǎn)出做引導(dǎo)，才是合理有效的。

政府的第四個職能是調(diào)控，調(diào)控包含兩個方面。一是風(fēng)險管理。我國社會組織發(fā)展畢竟處于初級階段，面對的不確定因素很多，在社會組織承接購買服務(wù)過程如果遭遇重大的經(jīng)濟性或社會性事件影響時，政府應(yīng)當(dāng)及時給予支持和援助，畢竟購買服務(wù)事關(guān)公眾切身利益，同時從制度上來說這也是政府保障和改善民生的一項重要工作。二是宣傳引導(dǎo)。對相應(yīng)的法規(guī)政策做好詳細(xì)的解讀，使公眾了解服務(wù)購買的作用，同時也應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)社會組織和公眾的訴求，做好輿論的正向引導(dǎo)。

（五）法治框架內(nèi)對底層群體的維權(quán)與關(guān)懷

上海人口結(jié)構(gòu)的一個重要特征是流動人口占較高比例，而且這一趨勢將在未來幾年內(nèi)保持穩(wěn)定的增速。流動人口中相當(dāng)一部分是農(nóng)村外來務(wù)工人員，他們廣泛分布在建筑業(yè)、制造業(yè)和服務(wù)業(yè)。外來務(wù)工人員逐漸在上海社會形成較為固定的日常生活方式與人際交往網(wǎng)絡(luò)，他們在諸多方面與城市底層居民存在一致的利益訴求，如工作權(quán)利的法律維護(hù)、子女的教育、專業(yè)技術(shù)的學(xué)習(xí)等，盡管這些訴求很多是需要政府發(fā)揮主要作用的，但政策的制定、頒布、推廣到其效果發(fā)揮往往具有一定的時間約束，具體實踐范圍也經(jīng)常受到限定。在此情況下，就需要發(fā)揮社會組織的功能來暫時協(xié)調(diào)和回應(yīng)這些矛盾與訴求，讓社會組織充當(dāng)政府和底層群體之間特別是數(shù)目龐大的外來務(wù)工人員之間的橋梁紐帶，以彌補政策調(diào)整造成的“空窗期”。同時，外來務(wù)工群體本身也有“老鄉(xiāng)會”、“工友會”，社會組織的人員基礎(chǔ)與體系架構(gòu)等條件已初步具備，這些都可以統(tǒng)一納入底層群體社會組織的建設(shè)與服務(wù)中。增加該類組織的服務(wù)力量，關(guān)鍵在于如何有效地引導(dǎo)，尤其是基層黨組織的核心作用應(yīng)在農(nóng)民工群體中得到重視和發(fā)揮，進(jìn)而輻射到整個社會底層群體中，給予他們更多的關(guān)懷與服務(wù)。

綜上，基層治理中的社會組織培育與公共服務(wù)供給方式的創(chuàng)新離不開政府、社會組織與公眾三方的協(xié)商與合作。這種關(guān)系體現(xiàn)在：政府需要社會組織承接部分管理職能，從而提升效率、滿足公眾需求；社會組織需要政府的政策支持，也需要公眾的認(rèn)可來實現(xiàn)社會動員與社會激勵；公眾需要得到滿意的服務(wù)與良好的生活環(huán)境。同時，三者之間也構(gòu)成了相互監(jiān)督的體系，在這一政府與社會合作的過程中，關(guān)鍵在于將明確的角色以法制的框架得以落實，并在此基礎(chǔ)上給予必要的權(quán)力空間和行動規(guī)范，只有這樣才能使社會治理達(dá)到既和諧穩(wěn)定又充滿活力。從現(xiàn)階段我國社會發(fā)展的實際情況看，我國的政社分開與治理轉(zhuǎn)型應(yīng)是在借鑒國外歷史和研究基礎(chǔ)上，從實際國情出發(fā)，堅持具有本土特色的政社合作與治理轉(zhuǎn)型路徑[15]。

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