何翔舟+王琰

摘要：政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是政府把盡可能由社會(huì)其他組織承擔(dān)的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)交由社會(huì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，政府根據(jù)情況在必要時(shí)給予相應(yīng)的財(cái)政支持。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究要集中解決傳統(tǒng)公共服務(wù)體制、傳統(tǒng)體制下的管理機(jī)制、公共服務(wù)領(lǐng)域成本膨脹、公共產(chǎn)品配置不公、公共服務(wù)決策暗箱操作等問(wèn)題。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究的主題是解決政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的前提，按照公平原則構(gòu)建政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度，把市場(chǎng)化作為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)；有形公共服務(wù)；無(wú)形公共服務(wù)；公共產(chǎn)品配置

中圖分類(lèi)號(hào)：693.091文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2015）03-0003-07

黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)的方式。十八屆三中全會(huì)提出把資源配置的決定權(quán)交給市場(chǎng)，并為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)提出了基本要求。從2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布的關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)看，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)必須從體制與機(jī)制創(chuàng)新、成本與績(jī)效分析、開(kāi)放型政府與行政超市建設(shè)等方面進(jìn)一步探討并尋求突破。在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，如何從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，總結(jié)國(guó)內(nèi)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)把握政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)概念，找出政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)亟待解決的重要問(wèn)題，確立政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)問(wèn)題的核心與研究主題，即突破政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)概念與建設(shè)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)體系，這是引領(lǐng)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)踐的必由之路。

一、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的概念辨析

研究解決中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)問(wèn)題必須準(zhǔn)確把握政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的概念。許多研究把政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)看成政府采購(gòu)，從重塑公共服務(wù)體制與機(jī)制出發(fā)，有必要對(duì)這個(gè)概念做進(jìn)一步的討論。如果把政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)限定在政府出錢(qián)由相關(guān)組織或個(gè)人生產(chǎn)公共產(chǎn)品，政府在越來(lái)越龐大的公共服務(wù)體系里購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)就只能是零星的，這種零星的公共服務(wù)只能起到拾遺補(bǔ)闕的作用，對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的發(fā)展只能在邊際上起作用。也就是說(shuō)，按照以往對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的理解，似乎政府不出錢(qián)社會(huì)其他組織就不能進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，這在構(gòu)建政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)上的推動(dòng)作用難以奏效。我們認(rèn)為，所謂政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，就是政府根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，把盡可能由社會(huì)其他組織承擔(dān)的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)交由社會(huì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，政府根據(jù)情況在必要時(shí)給予相應(yīng)的財(cái)政支持。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的目的是最大限度地滿足公眾對(duì)公共產(chǎn)品的需求并節(jié)省公共資源，其模式應(yīng)該是多維的，如政府與社會(huì)其他組織合資的伙伴關(guān)系、社會(huì)其他組織之間的合作模式、政府與非政府組織以及私人組織合資等。公共產(chǎn)品的生產(chǎn)不一定完全由政府出錢(qián)，而是盡量利用社會(huì)資本，即用富人的錢(qián)為窮人謀福利[1]。

應(yīng)在概念上把公共服務(wù)分為有形公共服務(wù)與無(wú)形公共服務(wù)兩種類(lèi)型。所謂有形公共服務(wù)，即能夠用生產(chǎn)要素直接生產(chǎn)公共產(chǎn)品的那些公共服務(wù)，如教育、文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運(yùn)輸?shù)葘?shí)體性公共服務(wù)；所謂無(wú)形公共服務(wù)，即國(guó)家各級(jí)政府及其相應(yīng)機(jī)構(gòu)提供的所有公共政策，以及政府向社會(huì)提供的指導(dǎo)實(shí)際工作的服務(wù)活動(dòng)。無(wú)形公共服務(wù)指導(dǎo)有形公共服務(wù)、發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，有形公共服務(wù)是無(wú)形公共服務(wù)的客觀現(xiàn)實(shí)，無(wú)形公共服務(wù)在公共服務(wù)中發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)作用。這兩種公共服務(wù)類(lèi)型的涵蓋標(biāo)的可分為兩大體系。一是各級(jí)政府在包括教育、文化體育、交通運(yùn)輸、農(nóng)村設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利等在內(nèi)的所有實(shí)體型公共產(chǎn)品生產(chǎn)供給領(lǐng)域。這些有形公共服務(wù)的成本與績(jī)效、體制與機(jī)制是直觀的。二是各級(jí)黨委、政府以及相關(guān)機(jī)構(gòu)出臺(tái)的指導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并指導(dǎo)或引導(dǎo)公眾行為的各類(lèi)公共政策、制度規(guī)定以及各級(jí)政府及其公務(wù)員對(duì)公眾所提供的各類(lèi)服務(wù)等所有無(wú)形公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域。這種無(wú)形公共產(chǎn)品的成本與績(jī)效、體制與機(jī)制是隱形的。與人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求相比，不少領(lǐng)域的公共服務(wù)存在質(zhì)量不好、效率不高、規(guī)模不足和發(fā)展不平衡等突出問(wèn)題，迫切需要政府進(jìn)一步強(qiáng)化公共服務(wù)職能，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，有效動(dòng)員社會(huì)力量，構(gòu)建多層次、多方式的公共服務(wù)供給體系，提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)①。在公共服務(wù)領(lǐng)域，有形公共產(chǎn)品與無(wú)形公共產(chǎn)品之間有一種特殊關(guān)系，即無(wú)形公共產(chǎn)品的生產(chǎn)處于指揮地位，而有形公共產(chǎn)品的生產(chǎn)處于執(zhí)行地位。無(wú)形公共服務(wù)的生產(chǎn)是有形公共服務(wù)高成本的前提，有形公共服務(wù)的高成本是無(wú)形公共服務(wù)高成本供給的具體體現(xiàn)。

明晰政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)概念可以提高公共資源優(yōu)化配置并提高對(duì)公眾的福祉，在很大程度上可以以幾何級(jí)數(shù)提高公眾的幸福指數(shù)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共服務(wù)高成本問(wèn)題已成為一個(gè)迫切需要解決的重要課題。傳統(tǒng)的公共服務(wù)政府壟斷體制不僅造成了公共服務(wù)越來(lái)越不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，更造成了現(xiàn)實(shí)的公共服務(wù)高成本②，特別是黨政部門(mén)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的壟斷，造成的公共服務(wù)成本問(wèn)題嚴(yán)重影響著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公眾生活福利和質(zhì)量，妨礙政治文明發(fā)展、體制改革深化和中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。要建立科學(xué)的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)體制與機(jī)制，就要秉持開(kāi)放型政府與行政超市的理念。所謂開(kāi)放型政府，指政府各機(jī)關(guān)部門(mén)把管理、決策活動(dòng)公之于眾，在公眾參與的基礎(chǔ)上展開(kāi)③。所謂行政超市，就是把同一級(jí)政府的所有部門(mén)（保密及其相關(guān)的工作除外）集中起來(lái)，在共同的場(chǎng)所聯(lián)合活動(dòng)，進(jìn)行全方位開(kāi)放式行政（公眾在多個(gè)部門(mén)所辦理的事情，可以在同一個(gè)場(chǎng)合一次搞定）④。只有建立了開(kāi)放型政府，科學(xué)的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)體制才能逐漸健全，科學(xué)的行政超市機(jī)制才能逐漸完善。

二、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究的重要問(wèn)題

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)際上是與政府壟斷體制決裂，這一決裂不僅挑戰(zhàn)公共服務(wù)成本與績(jī)效，更挑戰(zhàn)傳統(tǒng)政府體制遺留的各種劣跡。在壟斷體制下，公共產(chǎn)品服務(wù)成本在一定程度上具有剛性支出的性質(zhì)，而且公共產(chǎn)品服務(wù)成本與政府管理活動(dòng)中的行政成本、風(fēng)險(xiǎn)成本、政府決策機(jī)會(huì)成本之間具有密切聯(lián)系，許多行政成本、風(fēng)險(xiǎn)成本與機(jī)會(huì)成本因公共服務(wù)不合理的成本問(wèn)題而誘發(fā)或膨脹，比行政成本、風(fēng)險(xiǎn)成本、機(jī)會(huì)成本更直接且影響的程度更大，也要求政府行政行為更加規(guī)范，建立一個(gè)科學(xué)的理論模型，引導(dǎo)政府轉(zhuǎn)變壟斷公共服務(wù)的體制和傳統(tǒng)管理機(jī)制[2]（p.2）。因此，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究要集中解決如下問(wèn)題。

（一） 傳統(tǒng)公共服務(wù)體制問(wèn)題

傳統(tǒng)的政府壟斷公共服務(wù)體制是公共服務(wù)功效最大化的桎梏。要充分體現(xiàn)公共服務(wù)的公平、公正、低成本、高績(jī)效服務(wù)，最大限度地滿足社會(huì)需求，必須從根本上打破這種壟斷體制。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)體制的創(chuàng)新是針對(duì)不同性質(zhì)的公共產(chǎn)品低效率設(shè)計(jì)的，如何建立由政府獨(dú)立服務(wù)、混合型服務(wù)（政府、私人組織、非政府組織、企事業(yè)多元參與）、其他組織的獨(dú)立型服務(wù)等公共服務(wù)體制是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)必須首先解決的重點(diǎn)問(wèn)題。否則，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)只能在細(xì)枝末節(jié)上剪裁修補(bǔ)，難有大的作為。

（二） 傳統(tǒng)體制下的管理機(jī)制問(wèn)題

在公共服務(wù)政府壟斷體制下，公共服務(wù)載體在政府管理與市場(chǎng)之間的夾層中游離，“二政府”模式下的管理機(jī)制難以避免軟約束問(wèn)題。突出的問(wèn)題是，體制內(nèi)人員“占座”現(xiàn)象突出，服務(wù)質(zhì)量低劣，公共產(chǎn)品成本膨脹，這些都是公共服務(wù)不公的主要根源。解決傳統(tǒng)體制下的管理機(jī)制問(wèn)題，就要通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)機(jī)制的創(chuàng)新，重塑公共服務(wù)內(nèi)部管理業(yè)務(wù)流程，形成公共服務(wù)體制內(nèi)部的多元競(jìng)爭(zhēng)，引入私人領(lǐng)域的管理與監(jiān)督制約方式，建立公共服務(wù)領(lǐng)域硬約束機(jī)制，消除公共服務(wù)領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的“桶底漏水”問(wèn)題，以?xún)?yōu)化公共資源配置。

（三） 公共服務(wù)領(lǐng)域成本膨脹問(wèn)題

受體制與機(jī)制的制約，我國(guó)公共產(chǎn)品生產(chǎn)活動(dòng)成本膨脹、效率低下，公共資源難以最大限度地發(fā)揮效應(yīng)，甚至成為少數(shù)公共權(quán)力掌握者尋租的溫床。建立公共服務(wù)新體制、新機(jī)制的根本目標(biāo)，就是要從根本上解決公共服務(wù)的高成本問(wèn)題，進(jìn)而提高公共服務(wù)績(jī)效。通過(guò)有針對(duì)性地解決公共服務(wù)的成本膨脹問(wèn)題，可以使有限的公共資源發(fā)揮最大限度的作用，充分體現(xiàn)公共資源配置的帕累托改善效應(yīng)。在傳統(tǒng)體制下，很少有人關(guān)心公共服務(wù)運(yùn)行成本與公共產(chǎn)品的生命周期，有形的公共產(chǎn)品無(wú)人主動(dòng)保護(hù)是普遍現(xiàn)象；政府既是公共服務(wù)提供主體，又是公共服務(wù)監(jiān)督、保護(hù)的主體，這造成除政府外的其他組織在保護(hù)公共產(chǎn)品上漠然置之[3]（pp.103108）。政府壟斷的高成本給政府組織帶來(lái)相應(yīng)的實(shí)惠，社會(huì)其他公眾既無(wú)能力監(jiān)管，又由于產(chǎn)權(quán)懸空而缺乏監(jiān)管的積極性。公共服務(wù)在政府壟斷下必然成為“公地悲劇”，不僅在生產(chǎn)過(guò)程中高成本，而且在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中野蠻使用，大大縮短了公共服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)有的生命周期，無(wú)形中浪費(fèi)了公共資源。如何建立多元、產(chǎn)權(quán)到位的公共服務(wù)體系，從客觀上消除“公地悲劇”，是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)必須解決的問(wèn)題。

（四） 公共產(chǎn)品配置不公問(wèn)題

在現(xiàn)實(shí)生活中，公共產(chǎn)品配置不公平是一個(gè)突出問(wèn)題，體現(xiàn)在包括教育、體育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運(yùn)輸在內(nèi)的公共產(chǎn)品，在農(nóng)村與城市之間、東部與中西部之間、不同群體之間的配置不公[4]。這種狀況逐漸演變?yōu)橛绊懨裆囊粋€(gè)大的社會(huì)問(wèn)題，也是構(gòu)成貧富差距的主要因素，與中等收入陷阱直接掛鉤，是造成公眾之間收入分配不公的原因之一。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)對(duì)于國(guó)民收入分配格局會(huì)產(chǎn)生一定的影響。假定政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)投入的財(cái)力充足且吸引的社會(huì)資本足夠多，就會(huì)極大地發(fā)揮調(diào)整國(guó)民收入分配的作用。一方面公共資源可以通過(guò)豐富公共產(chǎn)品供給為窮人謀福利；另一方面公共服務(wù)在客觀上拓寬并形成用富人錢(qián)為窮人謀福利的渠道，這一惠民途徑應(yīng)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)清晰展現(xiàn)出來(lái)。相關(guān)研究要構(gòu)建公共產(chǎn)品公平配置的基本模型，科學(xué)體現(xiàn)公共財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，使稀缺公共資源在使用中公平地提高全體公眾的福祉。

（五） 公共服務(wù)決策中的暗箱操作問(wèn)題

政府壟斷體制下的公共服務(wù)決策之所以難以形成科學(xué)的程序，與公共服務(wù)決策中的暗箱操作有很大關(guān)系，在一定程度上已經(jīng)是腐敗的重要來(lái)源。有些公務(wù)人員不按照社會(huì)或公眾需要使用公共資源，而是按照各種關(guān)系和自身利益得失尋找租金機(jī)會(huì)。一些農(nóng)村基層政府購(gòu)買(mǎi)的公共產(chǎn)品通過(guò)形式轉(zhuǎn)嫁，產(chǎn)權(quán)性質(zhì)被徹底改變，直接成了某些人的私人產(chǎn)品。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中滋生了灰市場(chǎng)交易，甚至演變成黑市交易，出現(xiàn)了“三色市場(chǎng)”下的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)[5]。這就迫切要求在制度上建立能夠克服這種隨意決策的體制與機(jī)制，建立公共服務(wù)決策按照“提出服務(wù)項(xiàng)目計(jì)劃—調(diào)查研究—提供備選方案—專(zhuān)家討論—選擇方案—領(lǐng)導(dǎo)決策—監(jiān)督反饋”運(yùn)行的模式，使政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)活動(dòng)在陽(yáng)光下運(yùn)行，這才能在客觀上體現(xiàn)公開(kāi)、公平與公正的原則。

（六） 政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的隨意性問(wèn)題

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)既要積極又要在科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上購(gòu)買(mǎi)。政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)是公共性的，因而在選擇賣(mài)方主體時(shí)必須全面評(píng)估其資質(zhì)（包括社會(huì)信用、志愿者理念及行為、對(duì)所購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)領(lǐng)域熟悉情況、運(yùn)轉(zhuǎn)資本的能力等）。以往政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在很多方面表現(xiàn)出隨意性：一是缺乏可供選擇的多個(gè)買(mǎi)賣(mài)方案；二是“人情味”太濃，往往忽略公眾的普及性、廣泛性；三是以個(gè)人意志取代專(zhuān)家的理性分析；四是對(duì)賣(mài)方主體缺乏科學(xué)評(píng)估。由于上述原因，造成了政府購(gòu)買(mǎi)的某些公共服務(wù)難以體現(xiàn)公平、公正，低成本、高績(jī)效的服務(wù)占比低下在所難免。通過(guò)研究政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的成本與績(jī)效，有針對(duì)性地解決這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，這是公共管理理念賦予研究者的使命。

管理機(jī)制不活是公共服務(wù)質(zhì)量低下、成本膨脹、暗箱操作、政府購(gòu)買(mǎi)隨意的根源，服務(wù)體制陳舊則是影響內(nèi)在管理機(jī)制的桎梏。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)問(wèn)題必須通過(guò)創(chuàng)新體制與機(jī)制解決，但目前國(guó)內(nèi)外對(duì)這一課題研究還不是很充分，特別是不能把政府購(gòu)買(mǎi)有形公共服務(wù)與無(wú)形公共服務(wù)區(qū)別開(kāi)來(lái)，因而很難找到有針對(duì)性的治理措施，難以找到規(guī)范或約束公共服務(wù)成本的體制與機(jī)制模式的理論支點(diǎn)。以新原理、新技術(shù)、新方法為目標(biāo)，從新視角、新觀點(diǎn)和新角度深入研究政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，對(duì)增加社會(huì)公眾的福祉、減輕納稅人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、改進(jìn)政府管理、提高對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理質(zhì)量有重大理論價(jià)值和實(shí)踐意義[6]。

三、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究的主題

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究必須找出公共服務(wù)低成本運(yùn)營(yíng)并最大限度地惠及民生的經(jīng)營(yíng)體制與管理機(jī)制。只有這樣，才能使公共產(chǎn)品的提供由政府壟斷走向公平競(jìng)爭(zhēng)，政府在服務(wù)導(dǎo)向上由“劃槳”真正走向“掌舵”[3]（p.34）。相關(guān)研究要探索多中心治道變革的制度、方法、模式、思維的創(chuàng)新，構(gòu)建現(xiàn)代公共管理時(shí)代政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的經(jīng)營(yíng)管理理念、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、效益機(jī)制、管理技術(shù)和方法并獲得實(shí)踐應(yīng)用的效果，為揭示政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的新規(guī)律提供理論支持[7]（pp.45）。

（一）解放“象牙塔”：政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的前提

政府經(jīng)濟(jì)學(xué)科有其獨(dú)特的理論標(biāo)的，同時(shí)必須結(jié)合公共管理現(xiàn)實(shí)拓寬研究思維，形成多維學(xué)科交叉共鑒的新風(fēng)格。如何兼容社會(huì)科學(xué)與自然科學(xué)研究工具與方法，提出既在宏觀上抽象又在操作上具體的理論模式，使公共管理理論在現(xiàn)實(shí)應(yīng)用時(shí)戰(zhàn)略有目標(biāo)、操作有支點(diǎn)，這是政府經(jīng)濟(jì)學(xué)必須解決的大問(wèn)題。傳統(tǒng)封閉型政府沒(méi)有擺脫官僚體系的象牙塔，社會(huì)公眾對(duì)政府在做什么感到似乎非?！吧衩亍?，這種“神秘”造成了公共服務(wù)的不透明，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度也就必然是神秘的。所謂開(kāi)放型政府理論，其機(jī)理應(yīng)該是與社會(huì)其他任何組織一樣，政府的所有活動(dòng)也是一種市場(chǎng)活動(dòng)，只不過(guò)這種市場(chǎng)有其特殊的性質(zhì)。開(kāi)放型政府除了那些涉及國(guó)家機(jī)密的領(lǐng)域外，其他一切活動(dòng)都應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)。開(kāi)放型政府即是透明政府、民主政府，是盡可能受到全體公眾監(jiān)督的政府。建立開(kāi)放型政府理論既是政府經(jīng)濟(jì)學(xué)理論創(chuàng)新的目標(biāo)之一，又是創(chuàng)新政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)踐的必然。開(kāi)放型政府并非目的，而是建立行政超市的必由之路。建立政府的行政超市理論與開(kāi)放型政府理論之間是附屬關(guān)系，有了開(kāi)放型政府才會(huì)出現(xiàn)行政超市。行政超市既能提高行政效率、降低政府成本，又能克服政府的其他各種弊端，在公眾中確立“陽(yáng)光政府”的良好形象。政府超市理論的建立，可以在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)踐中節(jié)省社會(huì)資源，最大限度地降低政府成本，提高工作績(jī)效[8]。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究必須要思考有形公共服務(wù)與無(wú)形公共服務(wù)的區(qū)別。只有把公共服務(wù)進(jìn)一步分解為有形公共服務(wù)理論、無(wú)形公共服務(wù)理論，才能為進(jìn)一步研究政府公共服務(wù)問(wèn)題找到更好的切入點(diǎn)。如果不能區(qū)分有形公共服務(wù)與無(wú)形公共服務(wù)理論，公共服務(wù)的成本與績(jī)效問(wèn)題往往被蒙蔽，人們往往就事論事地看待現(xiàn)實(shí)的體育文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村公共設(shè)施以及其他基礎(chǔ)設(shè)施資源配置的不公或高成本問(wèn)題，絕大多數(shù)公眾并不關(guān)注這些有形公共服務(wù)背后的指揮棒，即無(wú)形公共服務(wù)問(wèn)題。建立有形公共服務(wù)與無(wú)形公共服務(wù)理論是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)理論創(chuàng)新的重要主題，在此基礎(chǔ)上可以創(chuàng)立政府購(gòu)買(mǎi)有形公共服務(wù)體制與機(jī)制、政府購(gòu)買(mǎi)無(wú)形公共服務(wù)體制與機(jī)制，以此豐富政府經(jīng)濟(jì)管理理論。

（二）公平趨向：政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度的構(gòu)建

教育資源、醫(yī)療衛(wèi)生資源、社區(qū)公共服務(wù)資源、農(nóng)村公共設(shè)施資源等民生問(wèn)題是中國(guó)當(dāng)前以及未來(lái)很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)必須解決的重大問(wèn)題。與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)相關(guān)的民生問(wèn)題集中體現(xiàn)在以下幾方面。一是公共服務(wù)資源配置不公平。農(nóng)村與城市之間、地區(qū)與地區(qū)之間以及不同群體之間存在很大反差，在北京、上海等城市與甘肅定西市漳縣、岷縣山區(qū)小學(xué)之間，平均每個(gè)學(xué)生所享有軟硬公共資源反差為16倍，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域亦然。二是公共服務(wù)成本高。同類(lèi)公共產(chǎn)品，政府壟斷或政府購(gòu)買(mǎi)由相關(guān)團(tuán)體經(jīng)營(yíng)要比私人組織成本高出數(shù)倍，在寧波、杭州、天水、西安、深圳等市，在政府所屬醫(yī)院治療感冒、腸胃要比私人醫(yī)院價(jià)格高出3倍～6倍。三是公共服務(wù)發(fā)展滯后。受公共服務(wù)體制與機(jī)制的制約，公共產(chǎn)品供不應(yīng)求的現(xiàn)象越來(lái)越突出，北京、上海、杭州、寧波、廣州等東部城市養(yǎng)老院一床難求，甘肅、貴州、寧夏、四川等省區(qū)農(nóng)村兒童必須到幾十公里路的縣城上幼兒園。近些年我國(guó)公眾對(duì)養(yǎng)老院之類(lèi)公共服務(wù)已經(jīng)到了多層次需求階段，但目前連最基礎(chǔ)的產(chǎn)品都供不應(yīng)求，應(yīng)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究有針對(duì)性地解決上述涉及民生領(lǐng)域的問(wèn)題。按照國(guó)務(wù)院辦公廳2013年下發(fā)的關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)，我國(guó)將在2020年基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度，形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、高效合理的公共服務(wù)資源配置體系和供給體系，公共服務(wù)水平和質(zhì)量顯著提高，解決上述問(wèn)題刻不容緩。

如何有針對(duì)性地解決實(shí)踐問(wèn)題是任何理論研究的宗旨。例如，如何通過(guò)建立開(kāi)放型政府與行政超市，解決政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)活動(dòng)中的不透明、低效率、高成本等問(wèn)題；如何通過(guò)公共財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，解決不同區(qū)域間公共服務(wù)不均衡問(wèn)題，最終解決公共服務(wù)資源配置不公問(wèn)題；如何通過(guò)公共服務(wù)成本與績(jī)效研究，解決政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的高成本、不公平等問(wèn)題；如何通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)體制建設(shè)，解決公共產(chǎn)品供求矛盾問(wèn)題等。這些都是實(shí)踐中亟需解決的大問(wèn)題。科學(xué)設(shè)計(jì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)操作途徑，一方面可以使政府在有形公共服務(wù)與無(wú)形公共服務(wù)體制構(gòu)架上有清晰的思路，另一方面可以使不同的公共服務(wù)經(jīng)營(yíng)主體在管理機(jī)制上遵循科學(xué)思路，進(jìn)而充分體現(xiàn)理論來(lái)源于實(shí)踐又為實(shí)踐服務(wù)的規(guī)律，這應(yīng)是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究的最終目標(biāo)。

（三）市場(chǎng)化：政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略

研究政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的目的是為各級(jí)政府提供明確的決策依據(jù)。首先，對(duì)于中央政府而言，通過(guò)科學(xué)的調(diào)查研究可知，采取什么樣的政府購(gòu)買(mǎi)模式才能體現(xiàn)社會(huì)公平、從宏觀上節(jié)省政府成本、體現(xiàn)公共福祉最大化，由此可以形成通過(guò)實(shí)證檢驗(yàn)的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的體制模式，使政府多一種可供選擇的決策方案，充分體現(xiàn)決策的科學(xué)性、程序性，降低頂層設(shè)計(jì)的機(jī)會(huì)成本。其次，對(duì)于各級(jí)地方政府來(lái)講，形成公共產(chǎn)品供給服務(wù)的多維模式、管理機(jī)制，可以為不同情境下的政府服務(wù)區(qū)域半徑、不同性質(zhì)的公共產(chǎn)品供給、選擇適合的服務(wù)模式并選擇合適的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)管理機(jī)制提供決策依據(jù)。例如，某些公共產(chǎn)品的政府獨(dú)立經(jīng)營(yíng)服務(wù)模式，可供經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在一些特殊領(lǐng)域廣泛選擇，而混合經(jīng)營(yíng)服務(wù)模式、私人經(jīng)營(yíng)服務(wù)模式、非營(yíng)利組織經(jīng)營(yíng)服務(wù)模式、股份制經(jīng)營(yíng)服務(wù)模式等可以為不同區(qū)域、不同性質(zhì)公共服務(wù)的供給選擇，這樣才能為各級(jí)政府提供豐富的可供選擇的決策方案。

公共服務(wù)的民營(yíng)化作為公共服務(wù)體制發(fā)展的趨勢(shì)，影響著政府決策的基本思路。除意識(shí)形態(tài)上主張有限政府或小政府的理想目標(biāo)外，現(xiàn)實(shí)壓力、經(jīng)濟(jì)推動(dòng)力、商業(yè)動(dòng)力和平民主義都可以成為將來(lái)公共服務(wù)民營(yíng)化的一種導(dǎo)向。公眾要求成本收益比更高的公共服務(wù)，人們的日漸富裕又使他們能夠接受民營(yíng)化而非單純依靠政府提供的公共服務(wù)，并且公眾權(quán)利意識(shí)的提高也使他們要求獲得更多的公共服務(wù)參與權(quán)和選擇權(quán)；而私營(yíng)企業(yè)也希望通過(guò)民營(yíng)化來(lái)獲得更多的商業(yè)機(jī)會(huì)。這些因素都成為公共服務(wù)民營(yíng)化的動(dòng)力，促使政府公共服務(wù)的供給逐漸從政府轉(zhuǎn)向民營(yíng)部門(mén)。政府與營(yíng)利性企業(yè)的不同主要體現(xiàn)在效率上，前者存在超額雇傭、待遇過(guò)高、過(guò)度建設(shè)、政府成本意識(shí)不強(qiáng)、人浮于事等問(wèn)題，這都導(dǎo)致了政府提供公共服務(wù)成本高、質(zhì)量難以保證。在這種情況下，要求政府變革就成為社會(huì)共識(shí)，而單純走改革政府內(nèi)部的老路顯然已經(jīng)難以取得預(yù)想的效果。應(yīng)該說(shuō)，沒(méi)有哪種公共服務(wù)是天然需要政府提供，只要能夠滿足這些物品的特性，什么組織都可以提供，而選擇提供方的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是其供給的效率如何，我們應(yīng)消除對(duì)政府在服務(wù)供給方面的迷信和慣性思維。

這并不是說(shuō)這些服務(wù)由政府提供是不合理的，政府盡可能地保證公民能夠過(guò)上富足、文明而有尊嚴(yán)的生活是其應(yīng)盡的責(zé)任，問(wèn)題是如何提供。政府提供并不代表政府直接從事生產(chǎn)活動(dòng)，政府需要做的僅僅是確認(rèn)需求，然后根據(jù)不同組織生產(chǎn)效率的不同，將這些服務(wù)的生產(chǎn)交給特定組織，之后政府需要做的就是監(jiān)督和評(píng)估績(jī)效。在特定政府不能更有效率地提供某種服務(wù)時(shí)，完全可以將其轉(zhuǎn)包給其他層級(jí)或區(qū)域的政府，以更合理、更高效地提供這類(lèi)服務(wù)。政府在公共服務(wù)提供上存在特有的效率低下的問(wèn)題，這就需要更多地嘗試將這些服務(wù)交給私人部門(mén)，最常用的方式就是合同承包。在這種制度安排下，政府確認(rèn)了特定服務(wù)的需求，然后通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)選擇合適的承包商來(lái)提供服務(wù)，政府此后所要做的就是通過(guò)監(jiān)督保證服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量。另外，個(gè)人也可以根據(jù)自身?xiàng)l件來(lái)自我提供這些服務(wù)，或者通過(guò)市場(chǎng)力量來(lái)加以滿足。比如，許多人轉(zhuǎn)向私立學(xué)校和醫(yī)院接受教育或醫(yī)療，而不花費(fèi)政府的一分錢(qián)。政府提供公共服務(wù)方面存在低效率等各種問(wèn)題，比如質(zhì)量低劣、缺乏管理技能、投入不足、過(guò)度的垂直一體化、產(chǎn)能過(guò)剩、目標(biāo)多樣化、腐敗等，由此導(dǎo)致公共服務(wù)民營(yíng)化的必要性、必然性。盡管民營(yíng)化過(guò)程中不可避免地存在諸多問(wèn)題，甚至?xí)斐稍S多損失，但民營(yíng)化作為一種手段，最終將促使政府公共服務(wù)供給效率的提高。只要堅(jiān)持下去并加以完善就能真正改善服務(wù)質(zhì)量，從而使公眾獲得更多更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，進(jìn)而使民眾的生活質(zhì)量得到真正意義上的提高。從這個(gè)角度說(shuō)，民營(yíng)化不僅是政府現(xiàn)實(shí)的決策，更是公共服務(wù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略決策。

四、結(jié)論

既有的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)概念幾乎都認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)就是政府把某一公共事務(wù)由財(cái)政預(yù)算撥款，讓渡給有承接能力的其他社會(huì)組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，即“政府出錢(qián)、社會(huì)辦事”。我們認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)就是政府根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，盡量把能由社會(huì)其他組織承擔(dān)的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的交由社會(huì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，同時(shí)政府根據(jù)情況在必要時(shí)給予相應(yīng)的財(cái)政支持。突破既有的公共管理理論的研究思維，公共產(chǎn)品或公共服務(wù)不僅政府可以出錢(qián)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，而且其他社會(huì)組織、團(tuán)體、私人亦可投資生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)；不僅能夠充分滿足公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的社會(huì)需求，更能借助社會(huì)多方面的經(jīng)濟(jì)資源最大限度地滿足公眾需求。把財(cái)政預(yù)算的經(jīng)費(fèi)劃撥給其他組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公共產(chǎn)品，并不能充分發(fā)揮或調(diào)動(dòng)全社會(huì)的資源與積極性，有時(shí)可能對(duì)財(cái)政資金的使用產(chǎn)生更多的風(fēng)險(xiǎn)成本。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)不僅是政府出錢(qián)，而且還有讓社會(huì)其他組織在某一領(lǐng)域準(zhǔn)入的意義。規(guī)范公共服務(wù)領(lǐng)域的政府管理半徑與政府管理密度，是政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的新突破。既要推進(jìn)公共服務(wù)的民營(yíng)化、私人化、多元化，又要通過(guò)政府管理半徑理論擺脫公共產(chǎn)品政府壟斷供給體制，使政府在一些公共服務(wù)領(lǐng)域退出，以此來(lái)構(gòu)建政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)體制與體系。開(kāi)放型政府與行政超市學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的提出，不僅是對(duì)傳統(tǒng)官僚政府體制的沖擊，而且詮釋了十八屆三中全會(huì)提出的把配置資源的決定權(quán)交給市場(chǎng)的戰(zhàn)略思想。開(kāi)放型政府理念徹底打破了傳統(tǒng)的工作形式，可以理解為“政府是沒(méi)有圍墻的社會(huì)服務(wù)體系或集團(tuán)”，創(chuàng)新了政府工作模式，推進(jìn)了政府服務(wù)社會(huì)化。行政超市與政府生產(chǎn)流水線概念的提出，不僅從形式上突破了傳統(tǒng)的行政辦公體系，更有助于推進(jìn)政府管理業(yè)務(wù)流程。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）。

②我在研究有形公共產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)管理成本時(shí)通過(guò)多個(gè)案例比較發(fā)現(xiàn)，在公共產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中私人經(jīng)營(yíng)管理成本為15元人民幣時(shí)，政府經(jīng)營(yíng)管理成本為46元，這和薩瓦斯對(duì)美國(guó)、加拿大、瑞士、日本的公私垃圾收集業(yè)的對(duì)比研究結(jié)果的49∶17基本一致。然而，人們忽視了個(gè)中的根本原因，公共服務(wù)領(lǐng)域的體制與機(jī)制是問(wèn)題的根源。特別是指導(dǎo)有形公共產(chǎn)品服務(wù)的相關(guān)政策（無(wú)形公共產(chǎn)品）完全由各級(jí)政府壟斷，進(jìn)而在無(wú)形公共產(chǎn)品壟斷服務(wù)基礎(chǔ)上產(chǎn)生了有形公共產(chǎn)品服務(wù)的壟斷。要徹底消除公共資源的低效率配置問(wèn)題，讓有限的公共資源發(fā)揮無(wú)限的社會(huì)福祉，就必須與國(guó)際公共管理接軌，把公共管理視角從重結(jié)果轉(zhuǎn)向重前提，徹底解決公共服務(wù)領(lǐng)域的政府壟斷問(wèn)題。

③政府應(yīng)當(dāng)把那些不涉及保密、安全等方面的管理、決策活動(dòng)在公開(kāi)透明的場(chǎng)所環(huán)境下進(jìn)行。網(wǎng)絡(luò)化辦公不等于開(kāi)放型政府，既要形式上的開(kāi)放，又要內(nèi)容上的開(kāi)放。只有公眾愿意參與政府政務(wù)并能夠參與政務(wù)時(shí)，才可謂開(kāi)放型政府。

④行政超市是開(kāi)放型政府的必然產(chǎn)物。在公共服務(wù)的買(mǎi)賣(mài)活動(dòng)中，作為承接方的社會(huì)組織（包括企業(yè)、非政府組織、私人以及其他任何形式的合成組織）在作為購(gòu)買(mǎi)方的政府那里進(jìn)行交易活動(dòng)時(shí)，必須有包括財(cái)政、民政以及其他政府部門(mén)等多個(gè)單位的參與。如果有了行政超市，使這些部門(mén)在同一個(gè)開(kāi)放場(chǎng)所辦公，就會(huì)節(jié)省時(shí)間、人力等成本，大大降低各類(lèi)有形或無(wú)形的交易成本。

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