李雪琴

摘 要 公路屬于社會的基礎設施，是一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的前提。我國于1984年12月確定了“貸款修路、收費還貸”的全國性公路建設政策。該政策實施30多年來，實現(xiàn)了公路交通的跨越式發(fā)展。但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，市場環(huán)境的變化，我國現(xiàn)行公路收費制度的弊端逐漸顯現(xiàn)。本文擬從我國公路收費制度的歷史發(fā)展著手，分析我國公路收費制度存在的缺陷并提出相應的完善建議，以期有益于我國的立法和司法實踐。

關鍵詞 公路收費制度 缺陷 完善 監(jiān)管

一、 我國公路收費制度的發(fā)展歷程

20 世紀80 年代初期，公路作為基礎設施建設屬于公益事業(yè)，其資金由政府提供。但由于政府資金短缺造成公路建設發(fā)展緩慢，嚴重制約了我國經(jīng)濟的發(fā)展。為了加快解決這一現(xiàn)狀，廣東省率先突破了公路建設完全依靠政府投資的傳統(tǒng)模式，引進了市場機制，實行“以路養(yǎng)路，以路建路”。1984 年1 月1日，我國內(nèi)地第一條利用貸款修建的收費大橋——廣深公路中堂大橋在廣東建成，這標志著我國公路開啟了收費歷程。在總結(jié)廣東省試行通過籌集資金或者貸款修建公路、橋隧并且對這些路橋收取車輛通行費實踐經(jīng)驗的基礎上，國務院于1984年12月確立了“貸款修路、收費還貸”的全國性公路建設政策，這一政策沿用至今。1987年，國務院又發(fā)布了《中華人民共和國公路管理條例》，這標志著我國在法律上正式確立了公路收費制度。隨著我國公路基礎設施建設的不斷發(fā)展，公路網(wǎng)絡系統(tǒng)逐步形成，收費公路也呈快速發(fā)展趨勢。但是，對于收費公路的收費標準和收費條件卻缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，為了加強宏觀調(diào)控，1988年1月交通部和財政部以及國家物價局聯(lián)合發(fā)布了《貸款修建高等級公路和大型橋梁、隧道收取車輛通行費規(guī)定》。

20世紀90年代之后，由于社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，公路收費制度也與從前有所不同。收費公路不再僅僅局限于政府還貸型公路，經(jīng)營性公路逐漸增多起來，同時各項法律法規(guī)的出臺也進一步規(guī)范了我國的收費公路。1997年出臺了《中華人民共和國公路法》為“貸款修路，收費還貸”政策提供了法律依據(jù)。其中第六章對收費公路的相關內(nèi)容作出了解釋說明和具體規(guī)定。2004年國務院頒布了《收費公路管理條例》，進一步明確了收費公路的具體內(nèi)容，為我國收費公路的發(fā)展提供了更加充分的法律依據(jù)。 隨著收費公路的不斷發(fā)展，公路收費制度的不斷完善，為了降低公路使用者的經(jīng)濟負擔，我國許多省份相繼取消了政府還貸型二級公路的收費。同時，為了進一步體現(xiàn)高速公路的公益性，我國于2012年確定了節(jié)假日高速公路免費通行政策，該政策規(guī)定今后每年有四個假期對于7 座及以下小型客車將實行免費通行，這四個假期分別是春節(jié)、清明節(jié)、勞動節(jié)、國慶節(jié)及其連休日。并且在2012年國慶節(jié)假期，該項惠民制度得到了首次實行，受到了社會的廣泛好評。

二、我國公路收費制度存在的缺陷

在“貸款修路，收費還貸”政策實施30年來，截止到2014年底，我國已建成公路總里程446.39萬公里，高速公路里程達到11.19萬公里。①促成這樣發(fā)展奇跡的，正是我國的公路收費政策。但是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，市場環(huán)境的變化，我國現(xiàn)行公路收費制度的弊端逐漸顯現(xiàn)。具體表現(xiàn)在：

（一）收費公路和非收費公路界定不夠明確

根據(jù)我國《收費公路管理條例》的規(guī)定，我國的公路發(fā)展應當堅持“發(fā)展非收費公路為主，適當發(fā)展收費公路”的原則。但現(xiàn)實中并非如此，我國收費公路在公路系統(tǒng)中所占的比重是很大的。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)字，截至2014年底，全國收費公路里程達到16.25萬公里，占公路總里程的3.6%?？梢娢覈氖召M公路總量非常大，在全世界都是領先的。《收費公路管理條例》中規(guī)定：“全部由政府投資或者社會組織、個人捐資建設的公路，不得收取車輛通行費”，僅僅根據(jù)這項規(guī)定，我們無法了解到收費公路和非收費公路之間的供給責任主體、供給方式和資金來源的清晰界定。這樣容易造成各方主體責任上的沖突，導致各種矛盾層出不窮。

（二）公路收費的配套機制不合理

1、公路收費標準制定的不合理。根據(jù)《收費公路管理條例》的規(guī)定，我國收費公路的收費標準由各地依照該地實際情況制定。這就導致了收費標準差異較大，這必然會影響公路收費的公信力，同時也不利于全國公路網(wǎng)絡的統(tǒng)一運營。并且，我國公路收費標準較世界來說是很高的，但是與過高的收費標準相匹配的卻是過低的承受力，這顯然不符合經(jīng)濟發(fā)展的需要。如從2011年7月1日起，武漢市路橋隧通行費征收方式由五座以下小轎車980元一年任意走的“年票制”收費方式轉(zhuǎn)變?yōu)橛嫶问召M的“etc方式”。這在社會上引起很大的爭議，其中一大爭議的焦點就是收費標準的提高。在該事件中，表面上看僅僅是收費方式發(fā)生了變化，但實質(zhì)卻是收費標準的成倍提高。誠然收費高固然會帶來一些控制交通流量等好處，但老百姓使用意愿也會降低，不利于我國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

2、公路收費期限不合理。根據(jù)《收費公路管理條例》的規(guī)定，我國收費公路收費年限標準是：政府還貸型公路收費期限不超過15～20年，而經(jīng)營性公路的收費期限不超過25至30年。但是反觀國外，國外收費公路的收費期限最短的為30至35年，有些期限長的收費公路的收費期限甚至可達百年。對于收費公路來說，政府和經(jīng)營者要在規(guī)定期限內(nèi)收回路橋建設成本，必然會通過提高收費標準的方式來完成。

3、經(jīng)營性公路的準出機制缺失。根據(jù)《收費公路管理條例》規(guī)定，經(jīng)營性公路是按照收回投資并有合理回報的原則確定收費期限的，但是對于經(jīng)營性公路的合理回報率，各項法律法規(guī)中均缺少明確的規(guī)定。所以出現(xiàn)了一些經(jīng)營性公路在已經(jīng)收回投資并取得合理回報后仍然按照原來的收費標準繼續(xù)收費的情況，這對于規(guī)范我國公路收費制度是非常不利的。

（三）公路收費缺乏嚴格的監(jiān)管

公路收費網(wǎng)是一個龐大而繁雜的系統(tǒng)，所以需要嚴格的監(jiān)管來確保收費公路的正常合理運行。但實踐中由于缺乏嚴格的監(jiān)管而導致問題頻現(xiàn)。

1、公路收費站設置密度過大。對于我國收費公路收費站的設置，《收費公路管理條例》中有著明確規(guī)定：“收費公路收費站的設置，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府按照下列規(guī)定審查批準：（1）高速公路以及其他封閉式的收費公路，除兩端出入口外，不得在主線上設置收費站。但是，省、自治區(qū)、直轄市之間確需設置收費站的除外。（2）非封閉式的收費公路的同一主線上，相鄰收費站的間距不得少于50公里”。

2、公路超期收費現(xiàn)象頻發(fā)。即使《收費公路管理條例》中對我國收費公路的收費期限有著明確規(guī)定，但是仍然有許多地方收費公路的收費期限遠遠超過法律規(guī)定標準。如2013年12月，山東省政府發(fā)文明確15條政府還貸高速公路延長收費期限：其中6條原定收費期少于15年的延長至15年，其中9條收費期滿15年再延期收費一年。這種做法會加重民眾的負擔，進而引發(fā)對政府的不滿。

3、收費制度制定過程不透明。當今提倡政府決策公開，制定決策須充分體現(xiàn)民意。但在收費制度的制定與調(diào)整中，沒有充分綜合考慮收費公路使用者的利益和消費意愿，聽證會形如虛設，以致各方利益不能夠協(xié)調(diào)。

（四）收費公路的投融資方式單一

由于政府財政對公路建設投入的嚴重不足，各地的公路建設大多以貸款為主，利息和債務償還壓力巨大，以致于整個交通建設行業(yè)負債累累。據(jù)統(tǒng)計數(shù)字，2014年全國收費公路通行費收入達3916億元，支出5487.1億元，收支缺口為1571.1億元，比2013年的661億元擴大了910.1億元。②這些數(shù)據(jù)表明收費公路虧損似乎已成常態(tài)?；谶€貸的壓力，收費公路必然會提高收費標準，延長收費期限，進而造成一種惡性循環(huán)。

三、完善我國公路收費制度的建議

（一）明確收費公路與非收費公路之間的界限

首先，我國公路建設應重申“堅持非收費公路為主，適當發(fā)展收費公路”的原則。促進收費和非收費兩個體系的建設，建設非收費公路由政府財政撥款。適度控制收費公路的規(guī)模，通過各種手段減少收費公路建設的同時，也要保證收費公路為用戶提供高品質(zhì)、高效率的服務。對于該原則，應出臺相應的實施細則對其進行明確，實現(xiàn)非收費公路網(wǎng)絡與收費公路網(wǎng)絡的協(xié)調(diào)發(fā)展，兼顧公平與效益。其次，對收費公路與非收費公路的界限進行明確規(guī)定。對二者的供給責任主體、供給方式和資金來源進行明確界定。

（二）完善公路收費的配套機制

1、針對各地隨意收費和制定過高收費標準的亂象，國家應該將公路收費標準制定和調(diào)整的權(quán)限收回到中央政府，與公路收費相關的法律應由人大統(tǒng)一制定，防止亂收費造成民眾對公路收費的公信力產(chǎn)生質(zhì)疑。

2、延長收費期限，降低收費標準。通過適當延長公路收費期限以降低過高的道路通行費。收費期限的設定應當根據(jù)我國各地不同的經(jīng)濟發(fā)展狀況、財政資金的充足情況以及公路所提供的服務水平的綜合情況進行考慮和確定，而不應是一刀切。收費期限屆滿后，不應再征收通行費，公路的養(yǎng)護費可以通過征收燃油稅的方式收取。適當降低收費標準的同時，還可借鑒日本公路收費各種各樣的打折方法。如在高速公路上行使100至200公里的，超過100公里部分可以打七五折，超過200公里的，超過部分打七折。針對安裝了etc的車輛，根據(jù)車輛通行時段和使用頻率對這些車輛的通行費進行打折優(yōu)惠。這種方式能夠有效提升民眾對收費公路的使用意愿。

3、確立經(jīng)營性公路的準出機制。對經(jīng)營性公路的合理回報率作出明確且可行的規(guī)定，做到有法可依。

（三）加大公路收費的監(jiān)管力度

1、加強對收費站的管理。對收費站的設置應嚴格按照《收費公路管理條例》的規(guī)定進行設置。對于違法設置收費站現(xiàn)象，政府應接受民眾的監(jiān)督，鼓勵社會利用媒體或者微信等網(wǎng)絡新方式曝光違法行為，對舉報違法行為的群眾給予獎勵。民眾的監(jiān)督是非常嚴格的而且全面的，民眾為了維護自身的利益必定會積極配合，營造出一種全民監(jiān)督的良好氛圍。同時，我國應該大力推動etc的發(fā)展，降低收費站的建設及管理成本。

2、加強對收費期限的管理。各級政府應積極做好監(jiān)察工作，不定期檢查當?shù)氐氖召M公路是否存在超期收費現(xiàn)象。對于收費期限已經(jīng)屆滿的收費公路做好具體的統(tǒng)計，并錄入查詢系統(tǒng)以便于公眾查詢。

3、進一步公開收費公路收支和還貸情況。應將收費公路的收支情況及還貸情況置于陽光下，開設微信或者微博公眾平臺，每年曬出收費公路的賬單，接受公眾監(jiān)督，防止腐敗滋生。在制度的制定和調(diào)整中通過各種方式積極征集用戶的意見，提高公眾的參與度，充分考慮用戶需求，制定出科學合理的收費制度。

（四）改革收費公路的投融資體制

政府要改革收費公路建設資金的投融資體制，實行銀行貸款、發(fā)行債券、吸收各種保險金和養(yǎng)老金等多種投融資方式并重，鼓勵民間資本進入公路建設領域，以降低收費公路的投融資成本。對于經(jīng)營性公路在國家財政允許的情況下應回購經(jīng)營權(quán)，供民眾免費使用。

注釋：

①十二五”交通基礎設施發(fā)展綜述：高鐵提速中國.http：//www.people.com.cn.2015年10月17日.

②交通運輸部發(fā)布的2014年全國收費公路統(tǒng)計公報，2015年6月30日.

參考文獻：

[1]高宏.淺析我國公路發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題[J].內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟，2014，（5）.

[2]王海洋.我國收費公路發(fā)展的政策進程和調(diào)整方向[J].綜合運輸，2015，（1）.

[3]許光建.公路收費制度改革的方向與途徑[J].中國黨政干部論壇，2013，（1）.

（作者單位：湖北警官學院法律系）