佟金萍，黃 晶，陳軍飛

(1. 河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇南京 210098; 2. 常州大學(xué)商學(xué)院，江蘇常州 213164)

洪災(zāi)應(yīng)急管理中的府際合作模式研究

佟金萍1，2，黃 晶1，陳軍飛1

(1. 河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇南京 210098; 2. 常州大學(xué)商學(xué)院，江蘇常州 213164)

我國(guó)的洪災(zāi)應(yīng)急管理已經(jīng)建立起較為完善的防汛指揮體系，但實(shí)際行動(dòng)中仍然存在基層組織行動(dòng)拖沓、響應(yīng)不及時(shí)的情況，為此，運(yùn)用演化博弈對(duì)洪災(zāi)應(yīng)急管理中的府際合作模式展開(kāi)研究，根據(jù)政府主體間是否存在隸屬關(guān)系，將錯(cuò)綜復(fù)雜的府際關(guān)系拆分成縱向和橫向兩個(gè)維度，分別建立博弈模型。綜合分析演化結(jié)果，得出結(jié)論：縱向?qū)蛹?jí)府際關(guān)系中的上級(jí)政府強(qiáng)化監(jiān)督是達(dá)成洪災(zāi)應(yīng)急管理府際間積極合作的必要條件。

洪災(zāi)；應(yīng)急管理；府際合作；演化博弈

我國(guó)是世界上極端洪災(zāi)發(fā)生最頻繁、洪災(zāi)影響最嚴(yán)重的國(guó)家之一。近年來(lái)，在氣候變化條件影響下，流域性的洪水災(zāi)害幾乎年年發(fā)生，并且這些洪災(zāi)無(wú)論從強(qiáng)度、發(fā)生頻率、持續(xù)時(shí)間、地理分布和影響范圍看，似乎都正在向常態(tài)演變。這引起了國(guó)家相關(guān)部門(mén)的重視，應(yīng)急管理的思想也逐漸在我國(guó)洪災(zāi)應(yīng)急管理的預(yù)警、響應(yīng)、災(zāi)后處置以及防汛組織體系的構(gòu)建中貫徹執(zhí)行[1-3]。

盡管我國(guó)洪災(zāi)應(yīng)急體系已經(jīng)基本建立且實(shí)行多年，但實(shí)際管理中仍然存在著“條塊分割”、“多龍治水”、應(yīng)急主體責(zé)任界定混亂、合作不暢等現(xiàn)象，為此，促進(jìn)應(yīng)急主體間相互合作，尤其是政府主體間的相互合作成為當(dāng)下應(yīng)急管理研究領(lǐng)域的熱門(mén)課題。對(duì)此，國(guó)內(nèi)眾多專家學(xué)者對(duì)我國(guó)政府主體間的合作問(wèn)題展開(kāi)了研究，例如，鄭垂勇等[4]對(duì)地方政府的合作模式進(jìn)行了研究，指出針對(duì)危機(jī)發(fā)展的不同階段，需要采取不同的合作模式；姚引良等[5]對(duì)地方政府多主體合作效果的影響因素進(jìn)行了研究，指出政府的合作態(tài)度、合作能力和資源的投入對(duì)合作效率都會(huì)產(chǎn)生顯著影響；陶鵬等[6]提出我國(guó)政府與其他社會(huì)組織的應(yīng)急管理合作的四種模式，即補(bǔ)充模式、替代模式、互補(bǔ)模式、疏離模式；李曉翔等[7]基于社會(huì)弱點(diǎn)的視角，對(duì)自然災(zāi)難管理中的政府機(jī)構(gòu)間的合作、區(qū)域跨組織合作、第三方組織合作問(wèn)題展開(kāi)研究，等等。

由此發(fā)現(xiàn)，關(guān)于應(yīng)急管理中政府主體間的合作，大多數(shù)的研究視角都落在橫向同級(jí)政府之間的合作上，或者是政府機(jī)構(gòu)與其他組織之間的合作上，往往忽視了上下層級(jí)府際關(guān)系間的合作問(wèn)題。然而縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系與橫向平等關(guān)系的交錯(cuò)共存是我國(guó)洪災(zāi)應(yīng)急管理府際關(guān)系不可否認(rèn)的客觀事實(shí)，缺少任何一部分都會(huì)對(duì)府際合作模式的研究顯得片面。同時(shí)在現(xiàn)行的行政管理體制下，縱向?qū)蛹?jí)間的指揮與執(zhí)行關(guān)系也使我國(guó)應(yīng)急管理效率為世界稱贊的因素之一。除此，國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)中也明確指出，要建立“水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施水資源的統(tǒng)一監(jiān)督，發(fā)展改革、財(cái)政、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、監(jiān)察、法制等部門(mén)按照職責(zé)分工，各司其職，密切配合”①國(guó)務(wù)院. 《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》國(guó)發(fā)[2012]3號(hào).的最嚴(yán)格水資源管理制度。在這樣的政策背景與研究現(xiàn)狀背景下，本文將全面研究洪災(zāi)應(yīng)急管理的府際合作模式，分別探討縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系和橫向平等關(guān)系兩種府際關(guān)系，研究相應(yīng)政府主體的行動(dòng)模式及演化規(guī)律，為現(xiàn)實(shí)防汛救災(zāi)過(guò)程中的政府行為決策提供理論支撐。

一、洪災(zāi)應(yīng)急管理中的府際關(guān)系分析

洪災(zāi)應(yīng)急管理屬于公共事務(wù)范疇，作為國(guó)家公共利益的代表、公共資源和服務(wù)的提供者，政府有義務(wù)及時(shí)掌握洪災(zāi)災(zāi)情演變動(dòng)向，制定有效可行的應(yīng)急策略，派遣可靠的應(yīng)急力量，盡可能減少災(zāi)害損失，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。為此，在洪災(zāi)應(yīng)急管理中，政府成為最主要的參與主體，對(duì)其府際關(guān)系的分析成為研究我國(guó)洪災(zāi)應(yīng)急管理合作模式的首要任務(wù)。

根據(jù)《國(guó)家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)的洪災(zāi)應(yīng)急管理實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，分別在中央、流域、地方三個(gè)層面設(shè)立相應(yīng)級(jí)別的防汛機(jī)構(gòu)，形成自上而下的分級(jí)管理和屬地管理的應(yīng)急組織體系。①中央層面，國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)家防汛總指揮部(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家防總”)，從全局高度考慮政治(如成功控制洪災(zāi)發(fā)展，貫徹黨和國(guó)家堅(jiān)決消除水患的政治意愿)、社會(huì)(如減少洪災(zāi)損失，穩(wěn)定社會(huì)發(fā)展秩序)、經(jīng)濟(jì)(如用盡可能少的救災(zāi)投入實(shí)現(xiàn)最大的救災(zāi)收益，避免不必要的浪費(fèi))等多重目標(biāo)。對(duì)于國(guó)家防總而言，政治、社會(huì)目標(biāo)必然高于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，因此往往會(huì)下達(dá)“不惜一切代價(jià)”抗擊洪災(zāi)的宏觀原則性指令。②地方層面，各地方政府與當(dāng)?shù)胤姥崔k公室(以下均簡(jiǎn)稱“防辦”)是洪水災(zāi)害的直接接觸方，對(duì)洪災(zāi)應(yīng)急管理負(fù)有首要責(zé)任。由于地方財(cái)政實(shí)力有限，地方政府主體往往需要向更高級(jí)別防汛機(jī)構(gòu)求援，落實(shí)上級(jí)管理機(jī)構(gòu)的相關(guān)政策，展開(kāi)救援。為此，對(duì)于地方政府主體而言，更多地考慮到地區(qū)利益，尤其是根據(jù)上級(jí)指示，需要向周邊其他地區(qū)施以援手時(shí)。③流域?qū)用?，全?guó)七大流域分別設(shè)立流域防汛總指揮部(以下簡(jiǎn)稱“流域防總”)，負(fù)責(zé)流域內(nèi)部涉水事務(wù)的控制和管理，協(xié)調(diào)流域范疇內(nèi)省級(jí)政府的抗洪救災(zāi)行動(dòng)。流域?qū)用娼橛谥醒雽用婧偷胤綄用嬷g，起上下銜接作用，同時(shí)具備中央和地方的雙重行為特征。在流域內(nèi)部，流域防總是最高決策和指揮機(jī)構(gòu)，地位形同國(guó)家防總，將更多考慮社會(huì)目標(biāo)；在流域與流域之間，各流域防總則同樣會(huì)考慮本流域的自身利益而做出應(yīng)急行動(dòng)策略，就如同地方防汛機(jī)構(gòu)一般。

這些政府主體間主要形成縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系和橫向平等關(guān)系兩個(gè)維度交錯(cuò)的府際關(guān)系，具體如圖1所示。

圖1 洪災(zāi)應(yīng)急管理中的府際關(guān)系

1. 縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系

我國(guó)洪災(zāi)應(yīng)急管理組織體系符合科層制組織結(jié)構(gòu)特征[7]，中央、流域、地方三個(gè)層面的政府主體在職責(zé)定位上存在上下級(jí)隸屬或管轄關(guān)系：上下級(jí)呈“領(lǐng)導(dǎo)-服從”的金字塔結(jié)構(gòu)；下級(jí)政府的職能權(quán)限隸屬于上級(jí)政府，上級(jí)政府運(yùn)用行政權(quán)力對(duì)下級(jí)政府實(shí)行控制與監(jiān)督；層級(jí)間存在多重“委托-代理”關(guān)系，中央政府是最終委托人，流域管理機(jī)構(gòu)和地方各級(jí)政府是中央政府的代理人。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，上下級(jí)關(guān)系是一個(gè)相對(duì)概念，只在特定兩者或多方關(guān)系中成立，正如流域防汛機(jī)構(gòu)是國(guó)家防汛機(jī)構(gòu)的下級(jí)，同時(shí)也是地方防汛機(jī)構(gòu)的上級(jí)一樣。因此，為了更細(xì)致地分析縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系，我們以政府主體間建立起特定上下級(jí)關(guān)系時(shí)所賦予的任務(wù)分工區(qū)分上級(jí)政府與下級(jí)政府，即上級(jí)政府機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)指揮、決策和協(xié)調(diào)工作，下級(jí)政府機(jī)構(gòu)則主要負(fù)責(zé)具體應(yīng)急行動(dòng)的執(zhí)行和操作任務(wù)。

2. 橫向平等關(guān)系

我國(guó)洪災(zāi)應(yīng)急管理組織體系中，單一層面所涉及的政府主體行政或職能地位平等，不存在隸屬關(guān)系，故相互之間形成橫向平等關(guān)系。以地方層面為例，同一省份內(nèi)的地級(jí)市政府機(jī)構(gòu)屬于同一行政級(jí)別，根據(jù)屬地管理原則，在各自管轄范圍內(nèi)享有對(duì)洪災(zāi)的應(yīng)急處置權(quán)，同時(shí)對(duì)本地區(qū)內(nèi)的洪災(zāi)損失負(fù)責(zé)，相互間無(wú)權(quán)通過(guò)下達(dá)命令干涉彼此應(yīng)急行動(dòng)。此外，單個(gè)地方政府組織架構(gòu)下，參與應(yīng)急管理的政府主體涉及水利、民政、財(cái)政、衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)等十多個(gè)政府職能部門(mén)，在應(yīng)急過(guò)程中根據(jù)部門(mén)職責(zé)提供專業(yè)公共物資與公共服務(wù)。這些職能部門(mén)之間也處于平等地位，在洪災(zāi)應(yīng)急管理中，他們往往行動(dòng)在災(zāi)害的第一線，不具備決策權(quán)，根據(jù)上級(jí)政府的調(diào)度指令，各司其職，合作展開(kāi)抗洪救災(zāi)應(yīng)急行動(dòng)。

二、洪災(zāi)應(yīng)急管理中府際合作的演化博弈分析

洪災(zāi)應(yīng)急管理中，眾多政府主體形成縱橫交錯(cuò)的府際關(guān)系，要想在洪災(zāi)應(yīng)急過(guò)程中達(dá)成良好的府際合作，必須在理清縱向與橫向關(guān)系的基礎(chǔ)上，通過(guò)演化博弈分析對(duì)兩種關(guān)系中政府主體的行動(dòng)規(guī)律進(jìn)行分析。

1. 縱向?qū)蛹?jí)府際關(guān)系的博弈分析

從博弈分析的視角，洪災(zāi)應(yīng)急管理中的縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系更多地體現(xiàn)在指揮和決策權(quán)上，是為了共同對(duì)抗洪災(zāi)產(chǎn)生的“委托-代理”關(guān)系?！拔?代理”關(guān)系的關(guān)鍵特征在于委托方的利益與被委托方的行為有密切關(guān)系[8]。洪災(zāi)應(yīng)急管理中，上級(jí)政府的收益，亦即洪災(zāi)應(yīng)急管理的整體利益，與下級(jí)政府主體的應(yīng)急行動(dòng)有密切關(guān)系。因此，上下級(jí)政府主體之間的確形成“委托-代理”關(guān)系，其中上級(jí)政府主體是委托人，下級(jí)政府主體是代理人，前者負(fù)責(zé)制定全局性的應(yīng)急策略，委托給后者執(zhí)行具體的應(yīng)急行動(dòng)。因此，縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系的博弈雙方為具有上下級(jí)關(guān)系的兩類政府機(jī)構(gòu)，通過(guò)“下達(dá)指令-執(zhí)行-監(jiān)督”達(dá)成交互關(guān)系，滿足有限理性假設(shè)[9]。

由于河流本身具有序貫性特征，洪災(zāi)應(yīng)急管理中，上下游地方政府主體的應(yīng)急行動(dòng)相互間勢(shì)必產(chǎn)生外部性影響，比如蓄滯洪區(qū)的啟用緩解了下游的防洪壓力，卻給蓄滯洪區(qū)所在地區(qū)帶來(lái)?yè)p失。這種負(fù)外部性影響著下級(jí)地方政府主體對(duì)于執(zhí)行上級(jí)政府主體考慮全局利益所制定的流域應(yīng)急策略的意愿。而受隸屬關(guān)系制約，作為代理人的下級(jí)政府主體雖然無(wú)權(quán)選擇拒絕委托，但是可以在執(zhí)行過(guò)程中選擇積極或者消極兩種執(zhí)行態(tài)度。作為委托人的上級(jí)政府主體對(duì)此也難以及時(shí)做出有效監(jiān)督，只有通過(guò)“激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)”來(lái)影響下級(jí)政府主體的行動(dòng)策略選擇。為此，可以假設(shè)：下級(jí)政府可以隨機(jī)獨(dú)立地選擇積極執(zhí)行或消極執(zhí)行上級(jí)政府的指令；上級(jí)政府則隨機(jī)獨(dú)立地選擇對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督力度，即強(qiáng)監(jiān)督或弱監(jiān)督；在第t次應(yīng)急行動(dòng)過(guò)程中，下級(jí)政府g積極執(zhí)行上級(jí)指令的概率為xt(0≤xt≤1)，上級(jí)政府G實(shí)行強(qiáng)監(jiān)督的概率為yt(0≤yt≤1)。

進(jìn)一步對(duì)博弈雙方在洪災(zāi)應(yīng)急管理的第t次應(yīng)急行動(dòng)過(guò)程中的收益、成本等做出假設(shè)：下級(jí)政府g選擇消極執(zhí)行策略的得益為πg(shù)，選擇積極執(zhí)行策略時(shí)，相比消極執(zhí)行策略產(chǎn)生額外的執(zhí)行成本cg,(cg<πg(shù))。洪災(zāi)應(yīng)急管理中，相比下級(jí)政府，上級(jí)政府更多追求的是社會(huì)的整體效益，此外，對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行監(jiān)管屬于上級(jí)政府的日常工作職責(zé)之一。因此假設(shè)：上級(jí)政府G弱監(jiān)督時(shí)不計(jì)得益、不計(jì)額外支出成本，且無(wú)法及時(shí)對(duì)下級(jí)政府的執(zhí)行情況做出判斷，故不對(duì)下級(jí)政府g的得益產(chǎn)生影響；強(qiáng)監(jiān)督時(shí)則獲得額外的社會(huì)效益，亦即上級(jí)政府G的得益rs，且產(chǎn)生額外的監(jiān)督成本M,(M>0)。

強(qiáng)監(jiān)督下，若上級(jí)政府G發(fā)現(xiàn)下級(jí)政府g實(shí)行積極執(zhí)行策略，給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，為其帶來(lái)隱形收益ε,(ε>0)，ε是獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制執(zhí)行中的隨機(jī)變量；若發(fā)現(xiàn)下級(jí)政府g實(shí)行消極執(zhí)行策略，則施加強(qiáng)制性的懲罰P，并以比率γ,(γ>0)轉(zhuǎn)化為對(duì)整體應(yīng)急效益的增加，即上級(jí)政府G的得益增加γP。弱監(jiān)督下，由于沒(méi)有發(fā)揮有效監(jiān)督能力，上級(jí)政府G會(huì)失去對(duì)下級(jí)政府g的行政威懾力，使得指令更難推行，記為cv,(cv>0)；若此時(shí)下級(jí)政府g采取消極執(zhí)行策略，將導(dǎo)致各項(xiàng)應(yīng)急行動(dòng)進(jìn)展緩慢，由此產(chǎn)生不良社會(huì)輿論、政府主體公信力降低，記為cl,(cl>0)。

綜上，上級(jí)政府G和下級(jí)政府g在洪災(zāi)應(yīng)急管理中縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系的博弈得益如圖1所示。

圖1 第t次洪災(zāi)應(yīng)急管理中上下級(jí)政府的得益矩陣

圖2 洪災(zāi)應(yīng)急管理上下級(jí)政府博弈的復(fù)制動(dòng)態(tài)和穩(wěn)定性

2. 橫向平等府際關(guān)系的博弈分析

正如前文對(duì)橫向平等關(guān)系展開(kāi)的分析，我國(guó)實(shí)行流域與區(qū)域相結(jié)合的水資源管理模式，在分級(jí)管理和屬地管理原則下，流域內(nèi)各級(jí)地方政府在各自管轄范圍內(nèi)享有對(duì)洪災(zāi)的應(yīng)急處置權(quán)，同時(shí)對(duì)本區(qū)域內(nèi)的洪災(zāi)造成的災(zāi)害損失負(fù)責(zé)。流域跨行政區(qū)域的地理分布特征決定了洪災(zāi)應(yīng)急管理必須實(shí)行流域與區(qū)域的共同應(yīng)急處置，即需要流域防總對(duì)流域下屬的行政區(qū)域政府主體進(jìn)行綜合治理和協(xié)調(diào)。相反，行政區(qū)域的劃分造成了行政政府主體的責(zé)任權(quán)在地理概念上的分割，這種限制直接導(dǎo)致了流域防總在行政權(quán)協(xié)調(diào)上的困難。地方政府需要對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等發(fā)展負(fù)責(zé)，因此，洪災(zāi)發(fā)生后，受災(zāi)流域內(nèi)的同級(jí)政府主體必然從自身的災(zāi)情損失出發(fā)，考慮自身應(yīng)急財(cái)政經(jīng)費(fèi)、應(yīng)急能力的籌備等相關(guān)利益，選擇對(duì)自身最有利的應(yīng)急策略，從而表現(xiàn)出不同程度的參與合作意愿，對(duì)全流域應(yīng)急效率產(chǎn)生影響。除此，在洪災(zāi)應(yīng)急管理的過(guò)程中，還不能排除“搭便車”現(xiàn)象的存在，以及應(yīng)急合作之后產(chǎn)生的成本分擔(dān)問(wèn)題，作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的地方政府主體總是希望自身能夠盡可能少地承擔(dān)應(yīng)急處置成本，這些均容易產(chǎn)生對(duì)人員、物資、經(jīng)費(fèi)等調(diào)配方案的猶豫或沖突。

因此，橫向平等關(guān)系的博弈雙方為洪災(zāi)應(yīng)急行動(dòng)中的同級(jí)政府部門(mén)，因考慮各自應(yīng)急行動(dòng)的成本承擔(dān)而存在“搭便車”的可能，由此產(chǎn)生積極合作與消極合作兩種應(yīng)急行動(dòng)策略?？紤]在洪災(zāi)應(yīng)急管理的第t次應(yīng)急合作過(guò)程中，一群同級(jí)政府主體隨機(jī)發(fā)生關(guān)系，共同對(duì)抗洪災(zāi)。假設(shè)在這多個(gè)同級(jí)政府主體組成的群體中，根據(jù)采取的行動(dòng)策略差異分為兩方，一方選擇積極合作策略，比例為qt(0≤qt≤1)，另一方則選擇消極合作策略，比例為1-qt。

進(jìn)一步假設(shè)博弈雙方的收益、成本等變量：假定一個(gè)基本得益Ri,(i=1,2)，用來(lái)表示洪災(zāi)應(yīng)急管理中政府主體i選擇消極合作策略時(shí)的得益；當(dāng)兩方政府主體均選擇積極合作策略時(shí)，雙方得益為基本得益與系數(shù)α,(α>1)的乘積。

假定一個(gè)基本成本C，用于表示兩方政府主體都選擇積極合作策略時(shí)所支出的合作成本。若只要有一方選擇消極合作策略，即雙方合作不順暢，為此需要付出的合作成本因彼此之間的溝通、協(xié)調(diào)等因素上升。這樣可能存在兩種情況：①兩方政府主體都選擇消極合作策略，則均付出成本βC；②博弈兩方政府主體，一方選擇積極合作，另一方選擇消極合作，則需要多支付的成本，即上升的成本θC由選擇積極合作的一方承擔(dān)，且滿足θ>β>1。

洪災(zāi)應(yīng)急合作組織中，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的行動(dòng)保留監(jiān)管責(zé)任，因此假設(shè)出現(xiàn)合作不暢時(shí)，上級(jí)政府會(huì)對(duì)博弈兩方中消極合作的一方政府主體進(jìn)行相應(yīng)懲罰。假定一個(gè)基本懲罰F，用于表示上級(jí)政府針對(duì)單方消極合作策略時(shí)做出的懲罰；當(dāng)兩方政府主體采取消極合作策略時(shí)，上級(jí)政府則通過(guò)系數(shù)λ,(λ≥1)對(duì)基本懲罰F做出調(diào)整，用于懲罰兩方政府主體。

綜上，同級(jí)政府主體在洪災(zāi)應(yīng)急管理中橫向平等關(guān)系的博弈得益如圖3所示。

圖3 第t次洪災(zāi)應(yīng)急管理中同級(jí)政府主體i的得益矩陣

圖4 洪災(zāi)應(yīng)急管理橫向平等博弈的復(fù)制動(dòng)態(tài)相位

三、洪災(zāi)應(yīng)急管理中府際合作的博弈結(jié)果分析

1. 縱向?qū)蛹?jí)府際關(guān)系博弈規(guī)律：上行下效

前文二、1節(jié)中博弈模型求解結(jié)果顯示，洪災(zāi)應(yīng)急管理中縱向?qū)蛹?jí)府際關(guān)系的博弈即使經(jīng)過(guò)無(wú)數(shù)次的演化，也無(wú)法令博弈雙方產(chǎn)生一套穩(wěn)定的行動(dòng)方案。博弈雙方會(huì)根據(jù)對(duì)方的策略不停地調(diào)整自己的行動(dòng)策略，并形成一個(gè)循環(huán)，即當(dāng)上級(jí)政府選擇強(qiáng)監(jiān)督時(shí)，下級(jí)政府向積極執(zhí)行演化；當(dāng)下級(jí)政府到達(dá)積極執(zhí)行狀態(tài)時(shí)，上級(jí)政府則開(kāi)始向弱監(jiān)督演化；而一旦上級(jí)政府采取弱監(jiān)督策略，下級(jí)政府便開(kāi)始選擇消極執(zhí)行，從而上級(jí)政府又不得不改變策略，選擇強(qiáng)監(jiān)督，由此形成永無(wú)穩(wěn)定的演化循環(huán)。若要打破這樣的演化循環(huán)，必須由博弈的某一方做出“犧牲”。洪災(zāi)應(yīng)急管理中，上下級(jí)政府主體間存在科層隸屬關(guān)系的制約，上級(jí)政府主體擁有更高的管理權(quán)限，可以支配下級(jí)政府主體的行動(dòng)。此外，從主體利益訴求角度分析，下級(jí)政府主體的科層地位決定了他們對(duì)自身政績(jī)不可忽略的關(guān)心，而相比之下，上級(jí)政府主體則會(huì)更多地關(guān)心整體的社會(huì)效益，因此，在打破演化循環(huán)的問(wèn)題上，做出“犧牲”的一方只能是上級(jí)政府主體，需要其在強(qiáng)監(jiān)督與弱監(jiān)督策略中二選一，并堅(jiān)持不變地執(zhí)行下去。而下級(jí)政府自然會(huì)受到上級(jí)政府行為的影響，做出自己的行為選擇，即所謂“上行下效”。洪災(zāi)應(yīng)急管理中，我們希望的結(jié)果必然是所有參與主體都積極地參與應(yīng)急行動(dòng)，因此，上級(jí)政府只有堅(jiān)定地采取強(qiáng)監(jiān)督策略，才能推動(dòng)下級(jí)政府向積極執(zhí)行策略演化，并達(dá)到穩(wěn)定狀態(tài)。換句話說(shuō)，上級(jí)政府必須嚴(yán)格規(guī)范自身的工作職責(zé)，對(duì)下級(jí)政府起到示范以及監(jiān)管的作用。

由此可以得出結(jié)論：洪災(zāi)應(yīng)急管理的縱向關(guān)系博弈中，上級(jí)政府主體的行動(dòng)對(duì)博弈演化結(jié)果起直接引導(dǎo)作用，上級(jí)政府主體堅(jiān)持強(qiáng)化監(jiān)督是保證縱向關(guān)系中的博弈主體達(dá)成積極配合行動(dòng)的充分必要條件。

2. 橫向平等府際關(guān)系博弈規(guī)律：依法治理

從二、2節(jié)的模型求解結(jié)果顯示，處于橫向平等府際關(guān)系中的同級(jí)政府的行動(dòng)在經(jīng)過(guò)無(wú)數(shù)次演化之后，會(huì)出現(xiàn)兩種情況：全部消極怠工或者全部積極配合行動(dòng)。這是兩種截然不同的結(jié)果，顯然后者才是應(yīng)急行動(dòng)參與政府主體應(yīng)有的態(tài)度，而前者是我們不希望出現(xiàn)的情況。若所有同級(jí)政府主體都選擇消極合作策略，防汛救災(zāi)行動(dòng)就無(wú)法順暢推行，在影響應(yīng)急效率的結(jié)果下勢(shì)必因?yàn)槿藶橐蛩貙?dǎo)致洪災(zāi)損失擴(kuò)大化。因此，這是我們需要極力避免的情況。

根據(jù)模型求解結(jié)果可以知道，當(dāng)博弈主體選擇消極合作策略所受到的懲罰不夠彌補(bǔ)其選擇積極合作策略所多付出的成本時(shí)，博弈主體才會(huì)在自身利益驅(qū)動(dòng)下選擇消極合作策略。因此，通過(guò)增加懲罰力度可以避免所有同級(jí)政府都消極合作的行動(dòng)策略。據(jù)此，上級(jí)政府需要做出明確規(guī)定，在洪災(zāi)應(yīng)急管理中需要同級(jí)政府主體相互合作時(shí)，不積極合作的政府主體將會(huì)受到足夠力度的嚴(yán)厲懲罰。由于政府組織具有公共性，為此，懲罰形式將涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等多個(gè)層面，比如主管人員的日后晉升等。

需要特別說(shuō)明的是，為了對(duì)下級(jí)政府的消極合作態(tài)度起到威懾的作用，上級(jí)政府有必要以政府規(guī)章，甚至是法律法規(guī)的形式對(duì)懲罰機(jī)制加以明確，做到依法治理，限制權(quán)力，這也是十八屆四中全會(huì)的重要決定。上級(jí)政府可以在相關(guān)法律、規(guī)章等中先確立統(tǒng)一的懲罰標(biāo)準(zhǔn)，在具體操作中再針對(duì)懲罰對(duì)象做出調(diào)整，而調(diào)整的最低標(biāo)準(zhǔn)就是，至少讓受懲罰的政府主體自我衡量后，覺(jué)得積極合作多付出的成本要小于消極合作所受到的懲罰，這樣才能達(dá)到推動(dòng)博弈的政府主體選擇更利于自身利益的積極合作策略。

由此可以得出結(jié)論：洪災(zāi)應(yīng)急管理的橫向關(guān)系博弈中，政府依法懲罰或激勵(lì)是推動(dòng)主體積極行動(dòng)的重要手段。

3. 達(dá)成府際間積極合作的必要條件：強(qiáng)化監(jiān)督

洪災(zāi)應(yīng)急管理中，參與政府主體間的縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系和橫向平等關(guān)系共同構(gòu)成該組織體系復(fù)雜的府際合作關(guān)系，兩者之間存在著客觀的規(guī)律，即縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系中的上級(jí)政府強(qiáng)化監(jiān)督并持續(xù)貫徹執(zhí)行是達(dá)成洪災(zāi)應(yīng)急管理府際間積極合作的必要條件。

首先，縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系博弈結(jié)果分析已經(jīng)得出結(jié)論，只有處于領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)管地位的上級(jí)政府采取強(qiáng)化監(jiān)督并持續(xù)貫徹執(zhí)行的策略，才能促使下級(jí)政府向積極執(zhí)行策略演化，并達(dá)到穩(wěn)定狀態(tài)。也就是說(shuō)，強(qiáng)化監(jiān)督可以推動(dòng)縱向府際關(guān)系積極合作的達(dá)成。

其次，對(duì)于橫向平等關(guān)系的博弈，由于縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系是上下級(jí)政府主體間的監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系存在的客觀因素，從而上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的行為負(fù)有監(jiān)管責(zé)任。存在監(jiān)管即存在懲罰，因此在橫向平等關(guān)系博弈模型的假設(shè)中，懲罰因子F做為客觀存在，必不可少。假設(shè)條件則進(jìn)一步直接影響模型的演化結(jié)果，即最終達(dá)成合作的限制條件。而另一方面，信息的不對(duì)等使得下級(jí)政府無(wú)法預(yù)知上級(jí)政府的監(jiān)管力度，這種情況下，同級(jí)政府之間產(chǎn)生積極合作關(guān)系便成為下級(jí)政府主體的最優(yōu)策略選擇。從邏輯上說(shuō)明，若不滿足縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系，必然無(wú)法滿足橫向平等關(guān)系，因?yàn)闄M向關(guān)系博弈模型的假設(shè)條件中包含了反映縱向關(guān)系的政府懲罰或激勵(lì)因子；但是滿足了縱向關(guān)系，不一定滿足橫向關(guān)系，因?yàn)閰⑴c主體自身也有行動(dòng)的選擇權(quán)，縱向上的層級(jí)關(guān)系僅起到推動(dòng)橫向上的主體積極配合行動(dòng)的作用，因此縱向關(guān)系的存在是橫向平等關(guān)系主體間達(dá)成積極配合行動(dòng)的必要條件。

至此，我們只需要確定上級(jí)政府主體強(qiáng)化監(jiān)督與達(dá)成橫向府際合作之間的關(guān)系。在橫向平等關(guān)系上，博弈模型的假設(shè)條件中已經(jīng)包含政府的懲罰或激勵(lì)，而在上下級(jí)政府之間，能夠?qū)嵤土P或激勵(lì)手段的必然是上級(jí)政府主體，并且存在監(jiān)督。根據(jù)三、2節(jié)末尾的結(jié)論“政府的懲罰或激勵(lì)是推動(dòng)主體積極行動(dòng)的重要手段”，可知，加強(qiáng)監(jiān)督力度可以促使橫向平等關(guān)系的政府主體向積極合作的方向演化。由此證明上級(jí)政府主體強(qiáng)化監(jiān)督并持續(xù)貫徹執(zhí)行也是達(dá)成橫向府際合作的必要條件。

綜上所述，足以證明縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系中的上級(jí)政府強(qiáng)化監(jiān)督并持續(xù)貫徹執(zhí)行是達(dá)成洪災(zāi)應(yīng)急管理府際間積極合作的必要條件。

四、結(jié) 語(yǔ)

期望在洪災(zāi)應(yīng)急管理中達(dá)成府際間的積極合作，僅僅有博弈模型推導(dǎo)出的理論規(guī)律遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須設(shè)計(jì)合理的管理機(jī)制作為實(shí)踐支撐。只有這樣，才能形成一個(gè)具有實(shí)用性的滿足不同需求的災(zāi)害應(yīng)急系統(tǒng)，最大限度降低災(zāi)害發(fā)生的各種損失。[12]

首先是監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)縱向?qū)蛹?jí)府際關(guān)系博弈規(guī)律，上級(jí)政府主體必須強(qiáng)化對(duì)下級(jí)政府主體的行動(dòng)執(zhí)行情況的監(jiān)督。具體做法：首先，下達(dá)指令前，根據(jù)災(zāi)情級(jí)別、任務(wù)難度、下級(jí)政府主體的執(zhí)行力，對(duì)任務(wù)完成時(shí)間和效果進(jìn)行預(yù)估；隨后，指令下達(dá)的同時(shí)，按預(yù)估時(shí)間和效果限定完成，同時(shí)派出專員或工作組跟蹤反饋任務(wù)執(zhí)行情況；最后，根據(jù)反饋信息，若沒(méi)有按限定完成的，施以一定程度的懲罰，若提前保質(zhì)保量完成的，則給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。

其次是懲罰機(jī)制。在監(jiān)督機(jī)制落實(shí)的同時(shí)必須配套實(shí)施相應(yīng)的懲罰機(jī)制，否則所謂監(jiān)督也就形同虛設(shè)。具體可以根據(jù)災(zāi)情級(jí)別、應(yīng)急難度、地方政府的應(yīng)急能力以及歷史數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)，預(yù)估地方政府在完成任務(wù)時(shí)的最大成本需求，在災(zāi)后進(jìn)行統(tǒng)計(jì)整理時(shí)，將其與實(shí)際使用成本進(jìn)行比較，對(duì)于差額較大，且無(wú)法給出合理使用明細(xì)的，對(duì)地方政府主要責(zé)任人給予限定年限內(nèi)不得升遷、降職處分，瀆職嚴(yán)重的或浪費(fèi)嚴(yán)重的，予以撤職。除此，對(duì)于沒(méi)有按限定時(shí)間和效果完成任務(wù)的，同樣視情況給予行政處罰。

最后是補(bǔ)償機(jī)制。根據(jù)博弈結(jié)果，減少地方政府采取積極合作策略時(shí)的行動(dòng)成本同樣起到推動(dòng)合作演化的作用。因此，相對(duì)于懲罰任務(wù)完成不力的地方政府，對(duì)于提前、保質(zhì)保量完成任務(wù)，或者為了流域整體利益做出犧牲的地方政府，需要由流域機(jī)構(gòu)或中央政府給予相應(yīng)的補(bǔ)償。以淮河流域?yàn)槔?，蓄滯洪區(qū)補(bǔ)償機(jī)制早已在實(shí)踐中落實(shí)，其他在洪災(zāi)應(yīng)急管理中有突出表現(xiàn)的也通過(guò)災(zāi)后的表彰大會(huì)得以公開(kāi)獎(jiǎng)勵(lì)。因此，在補(bǔ)償機(jī)制方面，繼續(xù)現(xiàn)在的做法，同時(shí)由中央政府對(duì)有突出貢獻(xiàn)的地區(qū)在日后發(fā)展上給予適當(dāng)?shù)恼畠A斜等措施即可。

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10.3876/j. issn. 1671-4970. 2015. 04. 012

2014-10-30

佟金萍(1978—)，女，內(nèi)蒙古烏蘭浩特人，副教授，從事水災(zāi)害應(yīng)急管理研究。

C931

A

1671-4970(2015)04-0069-06