劉知博 石培基

摘要：新中國成立以來，國家土地征收政策隨社會經(jīng)濟發(fā)展狀況以及土地資源使用情況而不斷調整。被征地農民補償安置制度作為土地征收政策的重要方面，也在不斷進行改革?？v觀中國60多年被征地農民補償安置制度變遷，可以看出，被征地農民補償安置具有明顯路徑依賴性，并且一般發(fā)生在社會經(jīng)濟制度的重大變遷之后。因此，對被征地農民補償安置制度變遷的研究有助于為新形勢下被征地農民補償安置提供借鑒。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，被征地農民補償安置制度設計應是在保障被征地農民生活水平不降低和長遠生計有保障以及保障社會經(jīng)濟發(fā)展用地的原則下，由中央政府統(tǒng)一負責，頂層設計，科學研究，合理制定的兼顧農民、用地單位、政府利益的公平、公正、合理、高效的制度。

關鍵詞：土地管理；制度變遷；評述；被征地農民；補償安置

1.問題的提出

土地是農業(yè)生產(chǎn)中最基礎的生產(chǎn)要素之一，對農民來說，是最重要的保障機制。土地可以為農民提供就業(yè)機會、生活來源以及增值收益，并且，為后代提供繼承權。但是，隨著國內經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率迅速提高，城市建設盲目擴張，大量土地被占用，許多農民被迫失去生產(chǎn)資料。如何妥善安置數(shù)量巨大的被征地人口，保障其生活水平不降低和長遠生計有保障，已經(jīng)越發(fā)成為學術界與政府關注的焦點。中共十八屆三中全會上通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，要“完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”?？梢钥闯觯瑖覍τ谕晟票徽鞯剞r民補償安置制度的原則性規(guī)定已較明確，但補償安置制度究竟應如何改革，尚未提出明確方案。

建國以來，我國被征地農民補償安置制度的變革都發(fā)生在某重大歷史事件之后，主要標志是某法律或法規(guī)的出臺，且具有十分明顯的路徑依賴性。因此，對于我國歷史時期被征地農民補償安置制度的研究有利于為下一步被征地農民補償安置制度設計提供思路。

2.被征地農民補償安置制度變遷

自1949年建國以來，農村土地制度、土地征收制度、被征地農民補償安置制度隨國家體制和經(jīng)濟社會發(fā)展狀況而做出調整。因此，在不同時期，被征地農民補償安置制度是不同的。國家農村土地制度以及被征地農民補償安置政策的調整，對于被征地農民的補償安置產(chǎn)生重大影響。被征地農民補償安置制度變遷主要經(jīng)過以下幾個階段：

2.1計劃經(jīng)濟時期（1949-1981）

新中國成立后，經(jīng)過農村土地改革，在農村，農民個人擁有土地和財產(chǎn)的所有權。國家征用的是農民私有土地，對于被征地農民的生產(chǎn)和生活都做出了妥善安置的規(guī)定。1956年，社會主義改造基本完成，生產(chǎn)資料所有制性質發(fā)生了根本變化，國家隨之對被征地農民的補償安置政策進行調整。尤其是對于先安置、再征地政策的明確規(guī)定，彌補了因先征地后安置而造成的用地單位征地后忽視被征地農民利益的現(xiàn)象。

2.2市場經(jīng)濟改革時期

國家從1978年十一屆三中全會之后，于1982年出臺《國家建設征用土地條例》，使征地補償安置制度更加適應經(jīng)濟體制改革。直到1997年，在16年的時間里，被征地農民的補償安置工作基本上是一致的。但是，在1986年，全國人大常委會第十六次會議通過了《中華人民共和國土地管理法》，并對被征地農民安置工作做主規(guī)定。第一次，被征地農民的安置工作上升到了法律層面。

1982年，國務院公布施行《國家建設征用土地條例》，此條例是在1978年，黨的基本路線轉為以經(jīng)濟建設為中心、農村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的宏觀社會背景下出臺的。這是第三次頒布的國家建設征用土地的政策文件，無論從政策的深度、廣度還是內容上均有大幅度增加。新條例中最大的改變是安置補助費的提出、安置形式多樣化以及管理行政主體級別的提高，這都促進被征地農民補償安置工作更加多樣化和制度化。

19世紀80年代中期及90年代初期掀起的兩次“圈地熱”導致耕地面積銳減，被征地農民數(shù)量急劇上升。但國家為適應市場經(jīng)濟體制改革，對被征地農民補償安置制度進行了重要修改，造成被征地農民安置制度的規(guī)定大為簡化，地方政府和征地單位對被征地農民的安置責任大幅度弱化和簡化了。在隨后出現(xiàn)的第三次圈地浪潮中，被征地農民只得到了有限的土地補償費和安置補助費，淪為了“種田無地，就業(yè)無崗，社保無份”的失地農民。

2.3市場經(jīng)濟快速發(fā)展時期

為保障被征地農民的合法權益，維護被征地農民的利益，國家頒布一系列法規(guī)、條例對被征地農民補償安置進行規(guī)定。這些規(guī)定中都對被征地農民補償安置進行更加全面的規(guī)定，對被征地農民給予妥善安置，被征地農民補償安置又回到國家負責的層面。但是，這一時期的補償安置以貨幣補償?shù)姆绞綖橹鳎a償手段單一。在經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)，如上海、西安、青島等，都開始嘗試多元化補償安置方式，以完善被征地農民補償安置制度，保障被征地農民合法權益。

3.結論與討論

在城市化進程不斷加快的今天，我們首先必須清楚的認識到，農民土地被征收是城市擴張所帶來的必然后果之一，農民土地被征收是經(jīng)濟快速發(fā)展進程的必然產(chǎn)物。歐美等發(fā)達資本主義國家的經(jīng)驗證明，城市化必然帶來征地數(shù)量的增加。

其次，征地規(guī)模的增加不是必然造成城市貧民窟以及被征地農民生活水平下降的原因。通過研究發(fā)現(xiàn)，在征地規(guī)模較大、人地關系緊張的時期，被征地農民的生活水平依然沒有降低，從中我們可以看出，較好的補償安置制度設計對于被征地農民權益保障具有重要意義。

第三，如何設計合理的補償安置制度，是現(xiàn)階段所應考慮的重點。被征地農民補償安置制度并沒有被當作一項重要的改革來開展，也沒有具體的設計原則，實施方案。這就不可避免的造成了諸如補償標準較低、補償程序不完善、被征地農民對于征地有抵觸情緒等問題。

因此，現(xiàn)階段的制度設計應是由中央政府統(tǒng)一負責，頂層設計，科學研究，合理制定的兼顧農民、用地單位、政府利益的公平、公正、合理、高效的制度。各地制度可以不統(tǒng)一，但保障社會經(jīng)濟發(fā)展用地、保障被征地農民權益的基本原則不能不同。

隨著改革的不斷深化，土地制度的改革越發(fā)成為改革的重點和難點。被征地農民補償安置制度作為土地征收制度改革的一個重要方面，需要合理分配各權利主體的利益，需要更加重視。因此，在改革中應重新審視當前被征地農民補償安置制度，對其進行更加科學規(guī)范的頂層設計，使其更加公平合理。（作者單位：西北師范大學地理與環(huán)境科學學院）

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