張仁瀞

摘 要 概念是反映事物本質(zhì)屬性的思維形式，而行政法概念作為研究行政法的基礎(chǔ)性問題，應(yīng)當(dāng)表達(dá)其本身的理念，反映一國行政法治的現(xiàn)實(shí)。近代意義上的行政法起源于西方國家，大陸法系和英美法系作為當(dāng)代兩大法系，因其行政法發(fā)展的歷史背景、價(jià)值觀念、法律傳統(tǒng)和理論基礎(chǔ)不同，決定了不同法系的國家在對行政法概念進(jìn)行概括時(shí)也存在著很大的差異。本文試圖通過對大陸法系與英美法系行政法概念進(jìn)行比較分析，以加深不同法系行政法概念的理解。

關(guān)鍵詞 大陸法系 英美法系 行政法概念

概念是反映事物本質(zhì)屬性的思維形式，而行政法概念作為研究行政法的基礎(chǔ)性和起始性問題，應(yīng)當(dāng)表達(dá)其本身的理念，反映一國行政法治的現(xiàn)實(shí)。近代意義上的行政法起源于西方國家，由于各國行政法產(chǎn)生歷史背景、價(jià)值觀念、法律傳統(tǒng)和理論基礎(chǔ)不同，西方國家行政法的發(fā)展形成了以法德為代表的大陸法系和以英美為代表的英美法系兩大行政法發(fā)展模式。即使在同一國家內(nèi)部，學(xué)者們的理解也各有側(cè)重，可謂仁者見仁，智者見智。因此，兩大法系對行政法概念的表述和側(cè)重也不盡相同，為了對兩大法系行政法概念有比較清晰的理解，有必要對兩大法系的行政法概念加以比較研究，以便更好地發(fā)展行政法，加強(qiáng)憲政建設(shè)。

一、大陸法系的行政法概念

在大陸法系國家，學(xué)者們對行政法概念的分析，一般以區(qū)分公法私法為出發(fā)點(diǎn)。“行政法系具體之公法，亦為憲法之試金石” 。大陸法系的行政法概念通常從公共管理的角度把行政法解釋為調(diào)整行政活動的公法，是國內(nèi)公法之畛域。它的作用在于充分利用公權(quán)力的手段達(dá)到服務(wù)公共利益的目的，這與大陸法系將法律嚴(yán)格區(qū)分為公法和私法的法律傳統(tǒng)密切相關(guān)。大陸法系以法國和德國為代表。

（一）法國

法國有“行政法母國”之稱，其行政法理論也最為完備。在法國，學(xué)者們傾向于從公法角度去闡述行政法的概念，“行政法是調(diào)整行政活動的國內(nèi)公法 ，”“從某種程度上說，行政法是公法的一支，它以國家行政體制為立法對象。” 著名學(xué)者術(shù)·瓦林認(rèn)為：“行政法不僅包括行政權(quán)及其行使的程序和原則，公民在受到行政行為侵害時(shí)的救濟(jì)措施，還包括行政機(jī)關(guān)的組織形式，行政機(jī)關(guān)頒布規(guī)章的權(quán)力及程序，文官制度，政府對財(cái)產(chǎn)的征用和管理，公共事業(yè)、行政責(zé)任?！?綜上可知，法國在行政法研究的側(cè)重點(diǎn)上，法國學(xué)者認(rèn)定的一個(gè)基點(diǎn)是“行政”。行政作為國家的一種職能是無可爭議的，但對于行政的內(nèi)涵和范圍，由于各個(gè)學(xué)者的出發(fā)點(diǎn)和考察的角度不盡相同，對行政的定義也就有所不同。盡管如此，法國學(xué)者更傾向于從形式意義上考察行政，認(rèn)為行政是行政機(jī)關(guān)的公務(wù)行為。在這個(gè)基礎(chǔ)上，法國學(xué)者普遍認(rèn)為，行政法是調(diào)整行政機(jī)關(guān)一切行政活動的國內(nèi)公法。

對于這一定義，我們可以從三個(gè)方面進(jìn)行理解：首先，行政法是公法而不是私法。因?yàn)榇箨懛ㄏ祰?yán)格劃分公法和私法，而法國作為大陸法系的代表，也不例外。因此，只有行政機(jī)關(guān)的公務(wù)活動才能納入到作為公法的行政法的調(diào)整范圍之內(nèi)，而行政機(jī)關(guān)的私法活動則被排除在外;其次，行政法是國內(nèi)法而不是國際法。行政法只調(diào)整國內(nèi)關(guān)系，而國家和國家之間的關(guān)系則被排除在行政法調(diào)整范圍之外;最后，行政法是調(diào)整行政活動的法，而不是調(diào)整私法行為的法。只要是行政機(jī)關(guān)的公務(wù)活動，均受行政法調(diào)整。行政機(jī)關(guān)非公務(wù)活動則不受行政法支配。

（二）德國

德國與法國并稱為現(xiàn)代大陸法系的兩大脊梁。德國行政法在19世紀(jì)前期受法國影響比較深，德國的公法理論“基本上和法國所代表的主流思想無太大差異” 。德國行政法學(xué)創(chuàng)始人——奧拓.邁耶在潛心研究法國行政法和行政法學(xué)之后，于1886年出版了《法國行政法原理》一書，在該書中他較為簡單的指出，行政法即關(guān)于行政之法，屬于行政之法。1895年他又出版了《德國行政法》，該書定義也較為簡單，認(rèn)為行政法是特別用于調(diào)整作為管理者的國家和作為被管理者的臣民之間關(guān)系的法律部門。

德國行政法專家沃爾夫和巴巧夫認(rèn)為，行政法在廣義上是公共行政機(jī)關(guān)據(jù)以操作的法律規(guī)則的總和;在狹義上則是關(guān)于公共行政機(jī)關(guān)主體之主權(quán)權(quán)力的法律規(guī)則之和。他們認(rèn)為，行政法是公法的一個(gè)部門，它有別于那些即使適用于公共行政機(jī)關(guān)的私法。而德國學(xué)者毛雷爾（Maurer）則認(rèn)為，行政法是以一種特殊的方式研究公共行政機(jī)關(guān)——行政職能、行政程序和行政組織之成文或不成文法律規(guī)則之總和 。毛雷爾教授這是從行政法的內(nèi)容角度給行政法下的定義，由此可知行政法并不只是行政組織及其活動的標(biāo)準(zhǔn)，更確切的說，行政法是并且正是調(diào)整行政與公民之間的關(guān)系，確立公民權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范，只是其范圍限于行政上的關(guān)系而已。目前，沃爾夫和巴巧夫?qū)π姓ǜ拍畹谋硎鲈诘聡玫奖容^廣泛的認(rèn)同。

二、英美法系的行政法概念

英美法系國家的行政法學(xué)者在研究行政法時(shí)，不大為概念下定義，“也沒有明確的行政法概念”。這是與英美法系學(xué)者注重經(jīng)驗(yàn)、輕視理論的習(xí)慣相聯(lián)系的。但仍有一些學(xué)者從保護(hù)私人利益的角度出發(fā)，把行政法概括為控制行政權(quán)力的法。它規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以行使的權(quán)力，強(qiáng)調(diào)行使權(quán)力的程序，對違法行政的行政救濟(jì)等，而具體到各個(gè)國家，對行政法概念的表述也是存在著具體差異的。英美法系國家以英國和美國為代表。

（一）英國

英國號稱“憲政母國”。但是其行政法概念從產(chǎn)生到發(fā)展卻經(jīng)歷了一個(gè)漫長的過程。因?yàn)槠鋵π姓ù嬖趥鹘y(tǒng)上的偏見和排斥，經(jīng)歷了一個(gè)對法國行政法與行政法學(xué)從拒絕到借鑒吸收的過程，特別是在英國著名法學(xué)家戴雪對行政法觀點(diǎn)的影響下，英國行政法在相當(dāng)長的一段時(shí)期發(fā)展緩慢。A.V.戴雪在1885年的《憲法研究導(dǎo)論》一書中認(rèn)為，行政法就是用特別法和特別法院來保護(hù)政府官吏的特權(quán)，它是法國的東西，與英國的法治原則不能相容。因此，在英國沒有也不應(yīng)有行政法。 雖然后來他承認(rèn)英國有行政法現(xiàn)象，但他認(rèn)為行政法主要是行政訴訟法。隨著世界各國行政法的發(fā)展，英國學(xué)者逐漸擺脫戴雪行政法觀點(diǎn)的影響，對行政法的概念有了進(jìn)一步的認(rèn)識和發(fā)展。英國著名學(xué)者T.E.霍蘭特在1880年的《法理學(xué)》一書中最早對公法和私法進(jìn)行了區(qū)分，他認(rèn)為私法的內(nèi)容就是私人之間的相互關(guān)系，而在公法的關(guān)系中，必須有一方當(dāng)事人是國家。公法由兩部分組成，一部分是憲法，另一部分是行政法。 20世紀(jì)30年代，英國憲法學(xué)家W.I.詹寧斯在《法律和憲法》一書中認(rèn)為，行政法是關(guān)于公共行政的全部法律，是公法的一個(gè)部分。其內(nèi)容包括行政訴訟，以及行政機(jī)關(guān)的組織權(quán)力、義務(wù)、權(quán)利和責(zé)任。 這一定義同霍特蘭的概念相比，反映出了行政法的主要內(nèi)容，為大多數(shù)英國行政法學(xué)者所接受。

英國著名行政法學(xué)家H.W.R韋德對行政法概念的表述最為典型地突出英美法系關(guān)于行政法概念的特點(diǎn)，在英國也最具有代表性。韋德在《行政法》一書中認(rèn)為，行政法的定義，首先，可以概括地說，“它是關(guān)于控制政府權(quán)力的法律”。這是問題的中心，也是從目的和功能角度界定行政法。另外一個(gè)含義是“管理公共當(dāng)局行使權(quán)力、履行義務(wù)的一系列普遍原則” 這是從內(nèi)容與行使的角度界定行政法。韋德對行政法的定義直接體現(xiàn)了英國的法治原則和議會主權(quán)原則，法治原則能夠在最大程度上保障個(gè)人自由，制止行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干預(yù)。議會主權(quán)原則要求政府必須向議會負(fù)責(zé)，樹立議會的最高地位，使行政權(quán)能夠得到很好的控制。同時(shí)也體現(xiàn)了行政法的主要目的就是控制政府的權(quán)力不越出它們的法律規(guī)范，以此來保護(hù)公民不因權(quán)力濫用而受到侵害，強(qiáng)有力的權(quán)力機(jī)器必須防止走向“亂砍亂殺?！边@都反映了英國當(dāng)時(shí)的國情。

（二）美國

美國的行政法制度同英國的行政法制度并不完全相同，但美國的行政法學(xué)基本上來源于英國，在創(chuàng)建時(shí)也借鑒了大陸法系的行政法。美國的《布萊克法學(xué)詞典》是美國最為權(quán)威的法學(xué)詞典之一，它認(rèn)為行政法是規(guī)范和控制獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的行為和權(quán)力的法，美國最早對行政法的研究就是起源于行政獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)。這一定義是從狹義層面以行政獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)出出發(fā)點(diǎn)給行政法下的定義，這與美國當(dāng)時(shí)的行政背景是相一致的。雖然這種狹隘的行政法定義已不再適應(yīng)當(dāng)代的發(fā)展，但從這一定義我們不難發(fā)現(xiàn)英國“控權(quán)”理論的影子，而這一定義也正是以“控權(quán)”理論為基礎(chǔ)的。

美國著名行政法學(xué)者B·施瓦茨在《行政法》一書中則認(rèn)為：行政法是控制政府活動的法律， 它規(guī)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)力、權(quán)力行使的原則，和人民受到行政活動侵害時(shí)的救濟(jì)手段?！?這是從行政活動的程序角度給行政法下的定義，其主要特點(diǎn)是認(rèn)為行政法不是實(shí)體法，而是行政程序法。當(dāng)代著名的行政法學(xué)家K.C.戴維斯教授也認(rèn)為“行政法是關(guān)于行政機(jī)關(guān)權(quán)力和程序的法律，尤其是包括規(guī)范對行政行為的司法審查的法律?！?這是最廣義上的定義，以正當(dāng)“法律程序”為理論核心，從行政法內(nèi)容和形式的角度對行政法進(jìn)行了界定。而且他強(qiáng)調(diào)對行政行為可以進(jìn)行司法審查，使得行政救濟(jì)的手段更加具體。

三、大陸法系與英美法系行政法概念的比較分析

通過對上述大陸法系典型國家和英美法系代表國家行政法概念的理解和分析，雖然具體各國都是根據(jù)各自的具體國情對行政法下的定義，但是不難發(fā)現(xiàn)兩大法系還是存在一些共同的差異之處，筆者認(rèn)為大陸法系和英美法系行政法概念主要存在以下三個(gè)方面的區(qū)別：

（一）大陸法系和英美法系國家對行政法概念界定的側(cè)重點(diǎn)不同

大陸法系和英美法系國家都是以本國的憲政背景為出發(fā)點(diǎn)，達(dá)到控權(quán)與護(hù)權(quán)相統(tǒng)一的目的，只不過是兩大法系對行政法概念的側(cè)重點(diǎn)不同而已。大陸法系的行政法專家學(xué)者們側(cè)重“管理論”，認(rèn)為行政法的主要目的在于保障國家和社會公共利益，換言之，大陸法系主要是從國家管理的角度來界定行政法的概念;而英美法系的行政法學(xué)家學(xué)者們側(cè)重“控權(quán)說”，這種“法律控制行政權(quán)的目的是雙重的：一方面是防止權(quán)力的行使者濫用權(quán)力從而保障公民的合法權(quán)益不受侵犯;另一方面則是使行政權(quán)能有效地運(yùn)作，從而使行政活動發(fā)揮效能并能盡為民服務(wù)之職責(zé)” 。也就是說，英美法系是從注重從控制、防止行政權(quán)力膨脹和保護(hù)私人利益的角度來對行政法的概念進(jìn)行概括的。

（二）大陸法系和英美法系國家對行政法概念界定的內(nèi)容和范圍不同

整體而言，大陸法系國家的行政法概念所涵蓋的內(nèi)容要比英美法系國家的行政法概念廣泛，側(cè)重于其廣義內(nèi)容。主要包括：行政行為為國內(nèi)公法，而不是國內(nèi)私法和國際法;行政法是調(diào)整代表國家進(jìn)行行政活動的主體與公民之間關(guān)系的法;行政法也是行政監(jiān)督及其補(bǔ)救的法;行政法是有關(guān)行政（組織和權(quán)力）的法律規(guī)范，既包括實(shí)體法，也包括程序法，既包括外部行政法，也包括內(nèi)部行政法。對比之下，英美法系國家的行政法概念所涉及的內(nèi)容和范圍要窄得多。其側(cè)重于對行政權(quán)力的控制及對行政相對人的權(quán)利救濟(jì)，一般僅指程序法，不包括實(shí)體法和內(nèi)部行政法及行政組織方面的問題。例如，法國的普遍行政法中，除了包括一般性的程序規(guī)則外，還包括行政組織法、文官制度、公產(chǎn)管理、行政合同和公共工程等法律規(guī)則在內(nèi)。而這些項(xiàng)目則被排除在美國的狹義行政法概念之外。

（三）大陸法系和英美法系國家行政法概念受到是否區(qū)別公法和私法的影響

在大陸法系國家，嚴(yán)格區(qū)別公法和私法，他們認(rèn)為行政法是關(guān)于公共行政的國內(nèi)公法，不包括私法在內(nèi)。如法國就設(shè)置了專門的行政法院來管轄行政案件，而私法領(lǐng)域發(fā)生的案件則由普通法院管轄;而在英美法系國家，公法和私法沒有嚴(yán)格的區(qū)別，由同一法院統(tǒng)一管轄。適用同樣的法律原則，所以可以把關(guān)于公共行政的全部法律都包括在行政法內(nèi)。然而，隨著各國行政法的不斷完善和發(fā)展，兩大法系的行政法概念除了在公法和私法方面的區(qū)別比較明顯外，在其它方面的差異性也逐步縮小?？梢哉f，無論在大陸法系的國度還是英美法系的國家，貫穿于行政法的中心主題——對行政權(quán)力的法律控制是一致的，也是各國行政法發(fā)展融合的相同點(diǎn)。

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（作者簡介：廣東外語外貿(mào)大學(xué)2012級憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)研究生，廣州商學(xué)院法律系教師）