孫曉情

摘 要 從我國現(xiàn)有的涉及海岸帶管理的法律體系出發(fā)，著重分析了目前我國海岸帶管理中存在的法律問題：一是海洋立法觀念落后;二是海洋法律體系存在的問題;三是海岸帶資源權(quán)屬存在的問題。針對這些問題，提出了相應(yīng)的立法對策制定海岸帶管理法，完善海岸帶管理法律體系。

關(guān)鍵詞 海岸帶綜合管理 海岸帶管理法 立法

海岸帶是海洋和陸地交界、海陸相互作用的地帶。從自然科學的角度看，海岸帶是一個極其復雜、高度多樣化的、復式交叉系統(tǒng)，處于不斷運動和變化之中。從生態(tài)學的角度看，海岸帶生態(tài)系統(tǒng)是能量、物質(zhì)交換激烈的地帶，是高生產(chǎn)力的地帶，但同時又是生命脆弱地帶。目前，隨著人類對海岸帶開發(fā)利用的能力、規(guī)模和內(nèi)容的增強、擴大，海岸帶的綜合管理已經(jīng)成為一種必然趨勢。海岸帶綜合管理的主要模式是：政府通過法律法規(guī)，對海岸帶資源用戶的行為進行適當?shù)囊?guī)范，確保資源開發(fā)的有序性和可持續(xù)性。①

一、我國海岸帶管理的立法現(xiàn)狀

我國海岸帶管理立法的真正起步是在黨的十一屆三中全會以后。一方面，一些關(guān)于海洋環(huán)境保護管理、海上交通安全管理、海洋資源管理、海洋科學研究管理、海域使用管理等直接或間接涉及到海岸帶方面的法律法規(guī)相繼出臺，具體包括《海洋環(huán)境保護法》、《防止船舶污染海域管理條例》、《海洋傾廢條例》、《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《防治海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《海上交通安全法》、《航道管理條例》、《漁業(yè)法》、《漁業(yè)法實施條例》、《對外合作開采海洋石油資源條例》、《涉外海洋科學研究管理規(guī)定》。此外，與海岸帶管理密切相關(guān)的如《水產(chǎn)資源繁殖保護條例》、《海洋環(huán)境保護法》等法律法規(guī)也構(gòu)成了我國海岸帶管理的基本法律依據(jù)。另一方面，全國海岸帶管理立法工作在20世紀80年代被列入國家立法規(guī)劃，成立了由國家海洋局牽頭、有關(guān)部委參加的海岸帶管理法起草小組。1983年開始了《中華人民共和國海岸帶管理法》的起草，到1985年改為《海岸帶管理條例》，經(jīng)過了十幾稿的修改，最后因各有關(guān)部門的認識難以統(tǒng)一而不得不放棄。20世紀90年代，國家計劃經(jīng)濟委員會（現(xiàn)為國家發(fā)展與改革委員會）為解決灘涂開發(fā)與保護中的嚴重問題，啟動《中華人民共和國海岸帶灘涂資源管理條例》的起草，出了兩次修改稿，但也遇了海岸帶管理法同樣的問題。②

二、我國海岸帶綜合管理的立法困境

（一）海洋立法觀念落后

從總體上說，中華民族對海洋的地位缺乏全面正確的認識，海洋觀念仍然滯后于時代的要求，成為制約我國海洋立法工作和海洋管理工作的重要因素。這些落后海洋觀念如下：

1、有陸無海的觀念

很多人海洋知識缺乏，不知道我國除了960萬平方千米的陸地國土，還有約300萬平方千米的海洋國土許多中小學教科書尚無我國海洋資源、海洋權(quán)益方面的表述。許多國情讀物海洋部分的論述尚不夠完整，甚至出現(xiàn)疏漏和差錯。據(jù)報載，在某高校進行的一項調(diào)查表明，9%的學生不知道我國還有近300萬平方千米可管轄海域。

2、重陸輕海的觀念

一些人只看到我國的陸地資源豐富，卻不曉得海洋資源同樣豐富，可以說有相當一部分人是海盲，海洋意識相當單薄，這可能是與我國從明清以來實行禁海政策和閉關(guān)自守政策的影響有關(guān)，加之海洋環(huán)境的嚴酷性所帶來的開發(fā)投資高風險大的特殊性，致使人們一直重陸輕海，重眼前利益輕長遠利益。

3、無度用海的觀念

沿海地區(qū)在海洋的開發(fā)利用過程中，盲目、過度開發(fā)海洋資源，如長期過度捕撈，大規(guī)模圍海造田和肆意砍伐植被，使我國近海資源遭受嚴重破壞。

由于主要在陸地上進行生產(chǎn)活動，所以在人們心中形成固有的思維方式：陸地的生產(chǎn)活動是主要的，而海洋的生產(chǎn)活動則處于從屬地位。所以，在制定政策、法律、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃時，優(yōu)先考慮陸上生產(chǎn)活動，而忽視海洋在生產(chǎn)活動的重大作用。所以，許多涉及海岸帶管理的法律都是相關(guān)陸上法律的適用范圍向海的延伸，如《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《水土保持法》等法律法規(guī)。

（二）海洋法律體系存在的問題

根據(jù)海洋管理法律的特點，海洋法律體系分為三大部分，一是海洋基本法，如《領(lǐng)海與毗連區(qū)法》、《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》，規(guī)定不同海域的法律地位、基本結(jié)構(gòu);二是海洋綜合管理法，調(diào)整開發(fā)利用海洋過程中產(chǎn)生的各種社會關(guān)系，協(xié)調(diào)各海洋產(chǎn)業(yè)和海上活動之間的關(guān)系，如《海域使用管理法》、《海岸帶管理法》、《海洋資源開發(fā)保護管理法》等;三是專門的海洋行業(yè)管理法規(guī)，這類法規(guī)按所調(diào)整的對象分為《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《海洋環(huán)境保護法》、《港口法》等。③我國的海洋立法工作嚴重滯后，尚未形成比較完整的海洋法律體系。已經(jīng)修訂并實施的法律法規(guī)大多是專項性的行業(yè)法，缺乏海洋基本法和綜合管理法，并且不配套，不系統(tǒng)。有的法規(guī)是陸上法規(guī)向海洋的延伸，缺乏對海洋固有特性的考慮。有的法規(guī)僅從本部門的利益著眼，缺乏對其他行業(yè)的兼顧，特別是海洋整體利益的考慮。

（三）海岸帶資源權(quán)屬存在的問題

《憲法》第9條規(guī)定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有，國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物，禁止任何組織和個人以任何手段侵占或者破壞自然資源?！睹穹ㄍ▌t》第81條規(guī)定：國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法確定由集體所有制單位使用，國家保護它的使用、收益的權(quán)利，使用單位有管理、保護、合理利用的義務(wù)?！稇椃ā泛汀睹穹ㄍ▌t》所列舉的水流、灘涂、水面等各類自然資源依法確定使用權(quán)和加強管理，保護的條款，對海洋資源也同樣適用，所以海洋資源屬于國家所有，由國家代表人民行使各種權(quán)利?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：城市市區(qū)的土地屬于全民所有即國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有來，屬于國家所有的土地包括：城市市區(qū)的土地、農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、收購為國有的土地、國家依法征用的土地、依法不屬于集體所有的林地、草原、荒地、灘涂及其他土地，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的原屬于其成員集體所有的土地，因國家組織移民、自然災害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于集體所有。海岸帶是一個完整的地理單元，包括一定范圍的海洋區(qū)域和一定陸地區(qū)域，前者屬于國家所有，而后者有國家所有和集體所有，兩種對海岸帶地區(qū)進行綜合管理需要統(tǒng)一執(zhí)法，由于權(quán)屬并未統(tǒng)一，所以對其進行管理時，就在不同權(quán)力部門間發(fā)生沖突。

三、我國海岸帶綜合管理的立法對策

海岸帶立法是其綜合管理體系的基礎(chǔ)，是相關(guān)機構(gòu)有效地實現(xiàn)對海岸帶的綜合管理的依據(jù)。法制的統(tǒng)一是人們的行動協(xié)調(diào)和社會穩(wěn)定、效益充分發(fā)揮的前提，因此在當前立法中貫徹立法的法制統(tǒng)一性顯得尤為重要。也只有以此為前提，借助于合理、科學的標準與規(guī)范，才能實現(xiàn)綜合管理的科學化。如果說《環(huán)境保護法》在立法時更多地考慮了陸地，而《海洋環(huán)境保護法》就更多關(guān)心的是海洋，兩者卻都沒能給予海岸帶這個處于海陸的過渡帶以足夠的重視，忽略了海岸帶的整體性和特殊性。④我們應(yīng)在海岸帶綜合管理價值鏈中，把海岸帶立法、權(quán)益和功能區(qū)劃作為管理的基礎(chǔ)和前提，以地區(qū)的整體性作為出發(fā)點，以保護海岸帶資源和協(xié)調(diào)海岸帶地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展為基準，把它作為一個特殊的國土地帶實行綜合管理，為整個管理價值鏈順暢運轉(zhuǎn)和具體管理環(huán)節(jié)活動提供保障，最終實現(xiàn)海岸帶和諧發(fā)展。

1、立法模式

立法技術(shù)，是立法活動中所遵循的以促使立法臻于科學化的方法和操作技巧的總稱。立法技術(shù)可以從一個重要的側(cè)面保障整個法制系統(tǒng)有效地進行，從而充分滿足國家、社會和公民對立法提出的種種需要。v立法模式是立法技術(shù)的一種，具體對海岸帶管理法來說，指的是對于海岸帶管理的立法，是采取制定部門法的方式，還是在現(xiàn)有法律體系下，加強現(xiàn)有相關(guān)法律的規(guī)定，以達到進行綜合管理的目的。

我國的海岸帶立法還處在探索階段，20世紀80年代初，希望借鑒美國的經(jīng)驗，制定一項綜合性法規(guī)，法律性質(zhì)有幾種探索：資源法、國土規(guī)劃法、協(xié)調(diào)程序法。由于多種原因，這項法規(guī)至今尚未完成。通過近幾年，以海域使用制度為內(nèi)容形成了一些部門行政規(guī)章，更重要的是《海域使用管理法》于2001年10月27日由全國人大常委會通過，自2002年1月1日起施行，這些都是關(guān)于海岸帶綜合管理領(lǐng)域的法規(guī)，也是有益的實踐。針對我國目前的海岸帶管理立法困境，我們需要確定今后的海岸帶管理立法發(fā)展方向就是，在條件成熟時制定海岸帶管理的綜合性法律《海岸帶管理法》，完善我國的海洋法律體系，同時不斷完善海域使用法律制度，實現(xiàn)對海岸帶地區(qū)的綜合管理。

2、立法原則

立法原則指的是創(chuàng)立法律的指導思想、基本方針和出發(fā)點，是統(tǒng)治階級的立法意圖和法律意識的概括。早期海岸帶管理的相關(guān)法規(guī)，大多是專門的行業(yè)性法律法規(guī)，而且有許多是相關(guān)法律法規(guī)適用范圍向海的延伸。這緣于當時還沒有將海岸帶視為特殊的國土，作為一個整體進行綜合管理，以實現(xiàn)該地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，大多數(shù)國家通過不同的政府部門，依據(jù)行業(yè)性的法律法規(guī)來管理海岸帶。這些法規(guī)之間缺少橫向之間的聯(lián)系，造成法律制度上的沖突，管理上的重疊。

隨著可持續(xù)發(fā)展概念的提出，各國根據(jù)海岸帶的具體情況和需要，從不同角度，采取了不同類型的立法措施，以保障該地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。有的從規(guī)劃的角度出發(fā)，制定關(guān)于區(qū)劃和禁止建筑或征用土地的條例，以此控制海岸帶地區(qū)城市的發(fā)展;有的從保護岸段的角度，控制和解決某些岸段因采礦和旅游等原因而出現(xiàn)的危機;有的立法是為了養(yǎng)護、保全和保護海岸帶;有的是從解決經(jīng)費和組織機構(gòu)的角度，通過立法來改善行政機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)或建立一個新的中央?yún)f(xié)調(diào)機構(gòu)，以保證協(xié)調(diào)一致的貫徹各有關(guān)機構(gòu)的決定。科學發(fā)展觀要求發(fā)展要全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)，要統(tǒng)籌兼顧。我國海岸線漫長，海岸帶地區(qū)是經(jīng)濟最活躍的地帶，也是人類聚居最密集的地區(qū)之一。實踐告訴我們，一個國家要發(fā)展好必須處理好經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、人的發(fā)展之間的關(guān)系，處理好經(jīng)濟社會發(fā)展與人口、資源、環(huán)境之間的關(guān)系。因此，制定我國的《海岸帶管理法》，首先應(yīng)堅持可持續(xù)發(fā)展的立法原則，以可持續(xù)發(fā)展的理念為指導思想，以海岸帶的綜合管理為基本方針，將海岸帶地區(qū)的整體性作為出發(fā)點，從協(xié)調(diào)海岸帶地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展和保護海岸帶資源的角度出發(fā)，將海岸帶視為一個特殊的國土地帶，進行綜合管理，實現(xiàn)這一地區(qū)和諧發(fā)展。其次，不論從什么樣的立法角度出發(fā)，都要遵循從國家整體利益出發(fā)，維護法制統(tǒng)一和尊嚴的原則;遵循從實際出發(fā)，科學合理第規(guī)范海岸帶各種社會關(guān)系的原則;再次，《憲法》作為我國根本大法，對海岸帶管理有相關(guān)規(guī)定，《憲法》第9條規(guī)定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有，國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物，禁止任何組織和個人以任何手段侵占或者破壞自然資源。在制定《海岸帶管理法》是必須堅持遵循憲法的原則。

四、結(jié)語

日益加劇的人類活動增加了海岸帶地區(qū)的壓力，導致了嚴重的環(huán)境惡化和資源破壞，從而對海岸帶地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展造成重大影響。政府需要通過法律法規(guī)，對海岸帶資源用戶的行為進行適當?shù)囊?guī)范，確保資源開發(fā)的有序性和可持續(xù)性。然而，從我國立法現(xiàn)狀來看，在海岸帶管理立法方面仍存在諸多問題，如立法觀念落后、海洋法律體系存在問題、海岸帶資源權(quán)屬存在問題等。要解決這些問題必須確定海岸帶綜合管理的模式，制定綜合性法律《海岸帶管理法》。在制定海岸帶管理法時需要堅持遵循《憲法》原則;遵循從國家整體利益出發(fā)，維護法制統(tǒng)一和尊嚴的原則;遵循從實際出發(fā)，科學合理第規(guī)范海岸帶各種社會關(guān)系的原則;堅持可持續(xù)發(fā)展的政策指導。當然，海岸帶綜合管理的立法仍有許多問題需要發(fā)現(xiàn)與解決。我們至今沒有一部綜合性法律《海岸帶管理法》并不代表我們落后與美國等一些國家，而正是說明我們發(fā)展海岸帶管理立法的機會正在趨于成熟。

注釋：

①陳國強，王穎.海岸帶綜合管理的若干問題[J].海洋通報，2003，22（3）.

②韓克.海岸帶管理法的立法對策研究[J].

③趙明利，伍業(yè)鋒，施平.從“綜合”角度看我國海岸帶綜合管理存在的問題[J].海洋開發(fā)與管理，2005年4月.

④周旺生.立法學[M].北京：法律出版社，1998：413-414.

參考文獻：

[1]黃康寧，黃碩琳.我國海岸帶綜合管理法律問題探討[J].廣東農(nóng)業(yè)科學，2010（4）.

[2]田冬冬.我國海岸帶管理的立法路徑問題研究[J].經(jīng)濟與法.

[3]董健.我國海岸帶綜合管理模式及其運行機制研究[D].2006：1-49.